Abtei lung I
A-2745/2009
{T 1/2}
U r t e i l v o m 4 . J a n u a r 2 0 1 0
Richter André Moser (Vorsitz),
Richterin Claudia Pasqualetto Péquignot,
Richter Beat Forster,
Gerichtsschreiber Lars Birgelen.
Kanton Bern, 3000 Bern,
handelnd durch das Amt für Wasser und Abfall,
Reiterstrasse 11, 3011 Bern,
Beschwerdeführer,
gegen
Bundesamt für Umwelt BAFU, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Bundesbeiträge an Sanierungsmassnahmen.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Besetzung
Parteien
Gegenstand
A-2745/2009
Sachverhalt:
A.
In der Stadt Biel wurden auf dem Bözingenfeld bis Ende 2005 eine
50m- und eine 300m-Schiessanlage betrieben. Im Zusammenhang mit
dem Verkauf des Südareals von der Stadt Biel an die Manufacture des
Montres Rolex SA (nachfolgend: Rolex SA) zwecks Errichtung eines
Erweiterungsbaus wurde beschlossen, die Schiessanlagen zurückzu-
bauen und den durch den Schiessbetrieb hauptsächlich mit Blei be-
lasteten Untergrund zu sanieren. Zu diesem Zweck wurde der gesamte
Standort im Dezember 2007/Januar 2008 altlastentechnisch unter-
sucht und ein Sanierungsprojekt erarbeitet. Nachdem das Amt für
Wasser und Abfall des Kantons Bern (AWA) am 25. April 2008 die
Gewässerschutzbewilligung erteilt hatte, erfolgten im Juni/Juli 2008
auf der sich auf dem Südareal befindenden Parzelle GB-Nr. 173 die
Sanierung des Abschussbereiches und des Kugelfanges der 50m-
Schiessanlage sowie des Aussenlägers der 300m-Schiessanlage
mittels Dekontamination des Bodens und der Rückbau der Anlageteile.
Mit Schreiben vom 21. August 2008 bestätigte das AWA die erfolg-
reiche Sanierung und löschte die Parzelle GB-Nr. 173 aus dem
Kataster der belasteten Standorte. Die Untersuchungs- und
Sanierungskosten beliefen sich auf Fr. 199'130.-.
B.
Mit Gesuch vom 23. Januar 2009 beantragte der Kanton Bern,
handelnd durch das AWA, beim Bundesamt für Umwelt (BAFU) einen
Bundesbeitrag an die Kosten der Untersuchung des gesamten Areals
des ehemaligen Zentralschiessplatzes und der Sanierung der Parzelle
GB-Nr. 173 im Umfang von 40 % der anrechenbaren Kosten, aus-
machend Fr. 79'652.-. Er führte hierzu aus, der mit Blei belastete
Standort sei aufgrund einer teilweise deutlichen Überschreitung des
Sanierungswertes bezüglich des Schutzgutes "Boden" eindeutig
sanierungsbedürftig und auch die übrigen Abgeltungsvoraussetzungen
seien erfüllt.
C.
Mit Verfügung vom 27. März 2009 wies das BAFU (nachfolgend: Vor-
instanz) das Gesuch des Kantons Bern ab. Zur Begründung machte es
geltend, es fehle an der Rechtsgrundlage für die Ausrichtung eines
Bundesbeitrages an die Sanierungsmassnahmen: Das Bundes-
umweltschutzrecht verlange auf industriell genutzten Flächen keine
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Sanierung mittels Dekontamination des Bodens. Vorliegend werde die
Parzelle GB-Nr. 173 in eine Industriefläche überführt; weder werde der
Standort weiterhin landwirtschaftlich oder gartenbaulich genutzt, noch
befänden sich dort Haus- oder Familiengärten, Kinderspielplätze oder
Anlagen, auf welchen Kinder regelmässig spielten. Unter diesen Um-
ständen bestünden für die Nutzer keine Gefährdung durch die Be-
lastung und somit auch kein Sanierungsbedarf für das Schutzgut
"Boden".
Auch für die Untersuchungsmassnahmen könne keine Abgeltung ge-
leistet werden: Gemäss den Richtlinien seien zur Beurteilung der
Überwachungs- oder Sanierungsbedürftigkeit bei Schiessanlagen in
der Regel keine technischen Bodenuntersuchungen notwendig, da die
relevanten Sanierungswerte ohnehin deutlich überschritten würden.
Vorliegend sei zudem gemäss Bundesumweltschutzrecht keine
Sanierung durch Dekontamination des Bodens erforderlich, so dass
auch eine Bodenuntersuchung von vornherein überflüssig und somit
nicht wirtschaftlich sei. Ein Untersuchungsbedarf hätte allenfalls auf-
grund der Lage der Parzelle im Gewässerschutzbereich Au bestanden,
es seien jedoch keine diesbezüglichen Grundwassermessungen oder
Schadstoffanalysen durchgeführt worden.
D.
Gegen diese Verfügung erhebt der Kanton Bern, handelnd durch das
AWA (nachfolgend Beschwerdeführer), am 28. April 2009 beim
Bundesverwaltungsgericht Beschwerde mit dem Antrag, diese aufzu-
heben bzw. die Vorinstanz zu verpflichten, an die Untersuchung und
Sanierung der belasteten Parzelle GB-Nr. 173 eine Abgeltung auszu-
richten. Weiter stellt er den prozessualen Antrag, die Liegenschafts-
verwaltung der Stadt Biel als Direktbetroffene der angefochtenen Ver-
fügung in das Beschwerdeverfahren einzubeziehen. Es habe sich erst
anlässlich einer Besprechung mit der Liegenschaftsverwaltung der
Stadt Biel vom 24. April 2009 herausgestellt, dass sowohl er (der Be-
schwerdeführer) in seinem Gesuch als auch die Vorinstanz in ihrer
Verfügung von einem unzutreffenden Sachverhalt ausgegangen seien:
Die Parzelle GB-Nr. 173 befinde sich zu einem grossen Teil nicht in der
Industriezone und solle auch nicht in eine solche überführt werden.
Vielmehr handle es sich um eine (frei zugängliche) öffentliche Grün-
fläche. Aus den beigelegten Plänen gehe hervor, dass der Kugelfang
und der Überschussbereich der ehemaligen 50m-Schiessanlage sich
mindestens zur Hälfte auf dieser öffentlichen Grünzone befänden.
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Unter diesen Umständen sei jedoch ein Sanierungsbedarf eindeutig
gegeben und die Vorinstanz habe ihm einen Bundesbeitrag zu ge-
währen.
E.
In ihrer Vernehmlassung vom 30. Juni 2009 beantragt die Vorinstanz
die Abweisung der Beschwerde. Aus dem Bauzonen- und dem
Nutzungszonenplan der Stadt Biel gehe hervor, dass sich die Parzelle
GB-Nr. 173 in einer Industriezone befinde. Im Verfügungszeitpunkt sei
der Standort weder für eine landwirtschaftliche oder gartenbauliche
Nutzung bestimmt gewesen noch als Wohnzone ausgeschieden
worden. Da auch kein Kinderspielplatz geplant gewesen sei und sich in
einer Industriezone grundsätzlich keine Anlagen befänden, auf
welchen Kinder regelmässig spielten, sei eine Sanierungsbedürftigkeit
gemäss der Altlastenverordnung zu verneinen gewesen.
F.
Der Beschwerdeführer hat auf die Einreichung von Bemerkungen zur
Vernehmlassung der Vorinstanz verzichtet.
G.
Am 20. November 2009 hat die Stadt Biel, Abteilung Stadtplanung, zu
ausgewählten Fragen des Bundesverwaltungsgerichtes zur geplanten
Nutzung des Gebietes des ehemaligen Zentralschiessplatzes
Bözingenfeld sowie zum Überbauungsplan mit Sonderbauvorschriften
"Bözingenfeld-Ost" Stellung genommen.
H.
Die Vorinstanz führt in ihrer Stellungnahme vom 9. Dezember 2009
aus, die Antworten der Stadt Biel bestätigten den von ihr vertretenen
Standpunkt, sehe doch die geplante Gestaltung der vom Beschwerde-
führer erwähnten Grünfläche weder die Errichtung eines Kinderspiel-
platzes vor noch lasse sie eine Spielwiese für Kinder erkennen.
I.
Der Beschwerdeführer hat sich auch zum Schreiben der Stadt Biel
vom 20. November 2009 nicht vernehmen lassen.
J.
Auf die weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten wird in den Er-
wägungen eingegangen, soweit dies zur Beurteilung der sich
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stellenden Fragen notwendig erscheint.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni
2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Be-
schwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom
20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR
172.021). Das BAFU gehört zu den Behörden nach Art. 33 VGG und
ist daher eine Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichtes. Eine Aus-
nahme, was das Sachgebiet angeht, ist nicht gegeben (Art. 32 VGG).
Das Bundesverwaltungsgericht ist daher zuständig für die Beurteilung
der vorliegenden Beschwerde.
1.2 Gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG ist zur Beschwerde berechtigt, wer
am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit
zur Teilnahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung
besonders berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an
deren Aufhebung oder Änderung hat (Bst. c). Der Beschwerdeführer ist
als Adressat der angefochtenen Verfügung formell beschwert. Er hat
bei Erfüllung der gesetzlichen Anspruchsvoraussetzungen (vgl. hierzu
E. 3 nachfolgend) grundsätzlich einen Anspruch auf Abgeltung der
Kosten für die Untersuchung, Überwachung und Sanierung von be-
lasteten Standorten bei Schiessanlagen gemäss dem Umweltschutz-
gesetz vom 7. Oktober 1983 (USG, SR 814.01; sogenannte An-
spruchssubvention [vgl. PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 2. Aufl., Bern 2005, § 46 Rz. 7]); da ihm diese von
der Vorinstanz verwehrt worden ist, ist er auch materiell beschwert.
Folglich ist er zur Erhebung der vorliegenden Beschwerde legitimiert.
1.3 Das AWA ist gestützt auf kantonales Recht zur Prozessführung für
den Kanton Bern vor dem Bundesverwaltungsgericht befugt (vgl.
Art. 47 Abs. 1 und Art. 33 des Organisationsgesetzes vom 20. Juni
1995 [OrG, BSG 152.01] sowie Art. 15 der Organisationsverordnung
BVE vom 18. Oktober 1995 [OrV BVE, BSG 152.221.191]).
1.4 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde
(Art. 50 und Art. 52 VwVG) ist demnach einzutreten.
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1.5 Der Beschwerdeführer stellt den verfahrensrechtlichen Antrag, die
Liegenschaftsverwaltung der Stadt Biel als Direktbetroffene der an-
gefochtenen Verfügung in das Beschwerdeverfahren einzubeziehen.
Im Gegensatz zu den Parteien und Gegenparteien haben "andere Be-
teiligte" keinen Anspruch auf Einbezug in das Verfahren. Vielmehr
steht es im Ermessen der Beschwerdeinstanz, ob sie einen solchen
anordnen will, etwa weil sie sich dadurch weitere Aufschlüsse über
den Sachverhalt verspricht (FRANK SEETHALER/KASPAR PLÜSS, in: Praxis-
kommentar VwVG, Waldmann/Weissenberger (Hrsg.), Zürich 2009,
Art. 57 N 15). Vorliegend hat die Stadt Biel ein Interesse am Ver-
fahrensausgang, wird doch der Beschwerdeführer sie an allfälligen
Bundesbeiträgen teilhaben lassen. Das Bundesverwaltungsgericht hat
diesem Umstand insofern Rechnung getragen, als es zwar nicht die
Liegenschaftsverwaltung, aber zumindest die Abteilung Stadtplanung
der Stadt Biel zur Abklärung des rechtserheblichen Sachverhaltes ins
Beschwerdeverfahren einbezogen hat.
2.
2.1 Aufgrund einer Änderung resp. Anpassung der vorliegend mass-
gebenden Gesetzes- und Verordnungsbestimmungen auf den
1. Januar 2009 (Verordnung vom 26. August 1998 über die Sanierung
von belasteten Standorten [Altlasten-Verordnung, AltlV, SR 814.680],
Verordnung vom 26. September 2008 über die Abgabe zur Sanierung
von Altlasten [VASA, SR 814.681]) bzw. auf den 1. Oktober 2009 (Art.
32e Abs. 3 Bst. c sowie Abs. 4 USG) stellt sich vorab die Frage des
anwendbaren Rechtes. Bei dem vom Beschwerdeführer mit Gesuch
vom 23. Januar 2009 eingeforderten Bundesbeitrag handelt es sich um
eine Abgeltung im Sinne von Art. 3 Abs. 2 Bst. a des Bundesgesetzes
vom 5. Oktober 1990 über Finanzhilfen und Abgeltungen (Sub-
ventionsgesetz, SuG, SR 616.1). In Art. 36 SuG ist vorgesehen, dass
Gesuche um Finanzhilfen und Abgeltungen nach dem im Zeitpunkt der
Gesuchseinreichung geltenden Recht beurteilt werden, wenn die
Leistung vor der Erfüllung der Aufgabe verfügt wird (Bst. a) bzw. nach
dem zu Beginn der Aufgabenerfüllung geltenden Recht, wenn die
Leistung nachher zugesprochen wird (Bst. b). Diese Bestimmung
findet jedoch nur Anwendung, soweit andere Bundesgesetze oder all-
gemeinverbindliche Bundesbeschlüsse nichts Abweichendes vor-
schreiben (Art. 2 Abs. 2 SuG). Art. 32e Abs. 3 Bst. c USG sieht zwar
sowohl in seiner alten (vgl. AS 2006 2677) wie auch in seiner am
1. Oktober 2009 neu eingeführten Fassung vor, dass der Bund nur
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dann Abgeltungen an die Untersuchung, Überwachung und Sanierung
von belasteten Standorten bei Schiessanlagen leistet, wenn nach
einem bestimmten Zeitpunkt keine Abfälle mehr auf diese gelangt sind.
Bei dieser zeitlichen Regelung handelt es sich jedoch lediglich um
eine Anspruchsvoraussetzung, welche nichts über die Frage des an-
wendbaren Rechtes aussagt. Vielmehr ist – mangels spezialgesetz-
licher Regelung und entgegen der Auffassung der Vorinstanz – allein
Art. 36 SuG massgebend. Der Beschwerdeführer hat erst nach Be-
endigung der Sanierung der Parzelle GB-Nr. 173 die Vorinstanz um
Ausrichtung eines Bundesbeitrages ersucht; mit der Untersuchung des
gesamten Areals des ehemaligen Zentralschiessplatzes wurde im
Dezember 2007 und mit der Sanierung der Parzelle GB-Nr. 173 im
Juni 2008 begonnen. Gestützt auf Art. 36 Bst. b SuG findet folglich das
vor der Revision vom 1. Januar bzw. 1. Oktober 2009 geltende Recht
Anwendung.
2.2 Daran ändert auch nichts, dass die VASA in ihrem Art. 20 Abs. 1
neu vorsieht, dass für Verfahren, die vor ihrem Inkrafttreten eingeleitet,
aber noch nicht rechtskräftig abgeschlossen worden sind, die neue
Verordnung gilt: Damit wird zwar implizit zum Ausdruck gebracht, dass
bei der Sanierung von Altlasten das neue Recht unmittelbar nach
seinem Inkrafttreten zur Anwendung gelangen soll. Aus der Botschaft
vom 15. Dezember 1986 zu einem Bundesgesetz über Finanzhilfen
und Abgeltungen (BBl 1987 I 369 399) ergibt sich jedoch, dass nur
anderslautende Regelungen auf Gesetzesstufe den allgemeinen Be-
stimmungen des 3. Kapitels des Subventionsgesetzes (und mit ihm
Art. 36 Bst. b SuG) vorgehen. Zudem handelt es sich bei der VASA im
Bereich der Abgeltungen um eine blosse Vollziehungsverordnung (vgl.
Art. 32e Abs. 5 USG), welche sich im Verhältnis zum zugehörigen
Gesetz auf sekundäres Recht beschränkt und das USG und andere
Gesetze weder aufheben noch abändern darf (PIERRE TSCHANNEN,
Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. Aufl., Bern,
2007, § 46 Rz. 20; ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER, Schweizerisches
Bundesstaatsrecht, 7. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2008, Rz. 1860). Art. 36
Bst. b SuG hat daher – trotz der neuen Übergangsregelung in Art. 20
Abs. 1 VASA – auch in deren Anwendungsbereich nach wie vor
Gültigkeit.
3.
Der Bund beteiligt sich an den Kosten der Untersuchung, Über-
wachung und Sanierung von belasteten Standorten bei Schiessan-
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lagen, auf die nach dem 1. November 2008 keine Abfälle mehr gelangt
sind; ausgenommen sind Schiessanlagen mit einem überwiegend
gewerblichen Zweck (aArt. 32e Abs. 3 Bst. c USG). Diese Abgeltungen
werden jedoch nur dann geleistet, wenn die getroffenen Massnahmen
umweltverträglich und wirtschaftlich sind, dem Stand der Technik ent-
sprechen (aArt. 32e Abs. 4 USG [AS 2006 2677]), mit den
Sanierungsmassnahmen nach dem 1. Juli 1997 begonnen worden ist,
die Sanierung der Altlastenverordnung entspricht und die anrechen-
baren Sanierungskosten 20'000 Franken übersteigen (Art. 9 Abs. 2
Bst. b-d aVASA vom 5. April 2000 [AS 2000 1398]).
4.
Die Vorinstanz macht in der angefochtenen Verfügung geltend, dass es
bei der erfolgten Dekontamination der belasteten Parzelle GB-Nr. 173
bereits an einem Sanierungsbedarf bezüglich des Schutzgutes
"Boden" gefehlt habe, da die Parzelle in eine Industriefläche überführt
werde. Der Beschwerdeführer hält dem entgegen, dass sich die Par-
zelle mehrheitlich nicht in einer Industriezone, sondern auf einer (frei
zugänglichen) öffentlichen Grünfläche befinde; es bestehe daher ein
Sanierungsbedarf.
4.1 Sanierungsbedürftig sind belastete Standorte, wenn sie zu schäd-
lichen oder lästigen Einwirkungen führen oder wenn die konkrete Ge-
fahr besteht, dass solche Einwirkungen entstehen (sogenannte Alt-
lasten; vgl. Art. 2 Abs. 2 und Abs. 3 AltlV sowie Art. 32c Abs. 1 USG).
Das Ziel der Sanierung muss durch Massnahmen erreicht werden, mit
denen umweltgefährdende Stoffe beseitigt werden (Dekontamination),
die Ausbreitung der umweltgefährdenden Stoffe langfristig verhindert
und überwacht (Sicherung) oder bei Bodenbelastungen die Nutzung
eingeschränkt wird (aArt. 16 AltlV [AS 1998 2261]). Einwirkungen von
belasteten Standorten auf Böden sowie Einwirkungen von Böden, die
belastete Standorte sind, auf Menschen, Tiere und Pflanzen werden
nach den Art. 34 und 35 USG beurteilt (aArt. 12 AltlV [AS 1998 2261]).
Gemäss Art. 34 Abs. 2 USG schränken die Kantone die Nutzung des
Bodens im erforderlichen Mass ein, wenn die Bodenbelastung
Menschen, Tiere oder Pflanzen gefährdet. Sie ordnen Massnahmen
an, mit denen die Bodenbelastung mindestens so weit vermindert
wird, dass eine ungefährliche Bewirtschaftung möglich ist, falls der
Boden gartenbaulich, land- oder forstwirtschaftlich genutzt werden soll
und eine standortübliche Bewirtschaftung ohne Gefährdung von
Menschen, Tieren oder Pflanzen nicht möglich ist (Art. 34 Abs. 3
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USG). Die Sanierungswerte geben die Belastung an, bei deren Über-
schreitung nach dem Stand der Wissenschaft oder der Erfahrung be-
stimmte Nutzungen ohne Gefährdung von Menschen, Tieren oder
Pflanzen nicht möglich sind (Art. 35 Abs. 3 USG). Nach Anhang 1 der
Verordnung vom 1. Juli 1998 über Belastungen des Bodens (VBBo, SR
814.12) liegen die Sanierungswerte bei einer Bleibelastung des
Bodens bei der Nutzungskategorie "Landwirtschaft und Gartenbau"
bei 2'000 mg/kg, bei den Nutzungskategorien "Haus- und Familien-
gärten" sowie "Kinderspielplätze" bei 1'000 mg/kg.
4.2 Werden die Sanierungswerte überschritten oder ergibt (bei
fehlenden Sanierungswerten) die Beurteilung im Einzelfall, dass eine
unausweichliche Gefährdung vorliegt, so ist der belastete Boden
grundsätzlich gemäss Art. 34 Abs. 3 USG zu sanieren. Diese
Sanierungsmassnahmen beziehen sich aber einzig auf Böden, die
aufgrund raumplanerischer Festlegung auch weiterhin (im Rahmen
professionell betriebener Nutzungen) für Zwecke der Landwirtschaft,
des Gartenbaus oder der Forstwirtschaft zur Verfügung stehen sollen
(PIERRE TSCHANNEN, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, März 1999
[Kommentar USG], Rz. 33 sowie Rz. 37 f. zu Art. 34 USG; vgl. auch
Art. 10 Abs. 2 VBBo). Mit anderen Worten: Eine bodenschutzrechtliche
Sanierungspflicht besteht trotz überschrittener Sanierungswerte dann
nicht, wenn der hoch belastete Boden weder landwirtschaftlich noch
gartenbaulich oder forstwirtschaftlich genutzt werden soll, sondern
kraft planerischer Festlegung für andere Nutzungen bestimmt ist. In
solchen Fällen können sich die Kantone mit einem Nutzungsverbot
begnügen. Dies gilt beispielsweise für kontaminierte Kinderspielplätze
sowie Haus- und Familiengärten, für welche die VBBo zwar
Sanierungswerte festlegt, das Gesetz aber Flächen dieser Nutzungs-
kategorien nicht in den Kreis der nach Art. 34 Abs. 3 USG
sanierungspflichtigen Böden einbezieht (TSCHANNEN, in: Kommentar
USG, Rz. 39 zu Art. 34 USG; vgl. auch Art. 10 Abs. 1 VBBo).
4.3
4.3.1 Dem Nutzungszonenplan der Stadt Biel vom März 1998 (Stand:
28. September 2007) lässt sich entnehmen, dass sich das ehemalige
Schützenhausareal auf dem Bözingenfeld in einer Arbeitszone be-
findet, welche im Westen entlang der Lengnaustrasse und senkrecht
zur Solothurnstrasse von einer schmalen Grünzone abgelöst wird. Im
Rahmen einer Teilrevision des Überbauungsplanes mit Sonderbau-
vorschriften "Bözingenfeld-Ost" vom 10. Juli 1987 (angenommen durch
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das Bieler Stimmvolk am 1. Juni 2008 sowie genehmigt durch das Amt
für Gemeinden und Raumordnung des Kantons Bern am 18. Juli 2008)
wurde ein Teil dieses Grünraumes als öffentliche Grünfläche nach
Osten an den Allmendweg in das Gebiet des Abschussbereiches, des
Überschussbereiches und des Kugelfanges der 50m-Schiessanlage
verlegt, ein Teil am bisherigen Ort in Form einer privaten Grünfläche
belassen. Zusätzlich wurde südlich der Parzelle GB-Nr. 173 auf der
Höhe der ehemaligen Schützenhäuser eine private Grünfläche aus-
geschieden. Eine Anpassung der Grünzone im Nutzungszonenplan an
die neue öffentliche Grünfläche im Überbauungsplan ist bisher noch
nicht erfolgt (vgl. Schreiben der Stadt Biel, Abteilung Stadtplanung,
vom 20. November 2009, S. 2).
4.3.2 Grünzonen dienen der Gliederung der Siedlungsräume und
halten im Ortsinnern Grünräume frei; gestattet sind darauf nur unter-
irdische Bauten sowie Bauten, die für die Pflege der Grünzone nötig
sind, soweit sie deren Zweck nicht beeinträchtigen (vgl. Art. 11 des
Baureglementes der Stadt Biel vom 7. Juni 1998 i.V.m. Art. 79 des
Baugesetzes des Kantons Bern vom 9. Juni 1985 [BauG, BSG 721.0]).
Gemäss den Sonderbauvorschriften zum "Bözingenfeld-Ost" vom
10. Juli 1987 sind die im Überbauungsplan bezeichneten Grünflächen
und Grünstreifen mit hochstämmigen Bäumen zu bepflanzen, welche
mit Büschen, Hecken oder Sträucher ergänzt werden können. Klein-
bauten für Velounterstände, Container usw. von max. 20 m2 Grund-
fläche sind erlaubt, nicht aber unterirdische Bauten (vgl. Art. 21 Abs. 1-
3). Private Grünflächen – für welche sinngemäss Art. 21 gilt – er-
gänzen das gesamte Grünkonzept des Überbauungsplanes (vgl.
Art. 22 Abs. 1). Diesen Regelungen folgend ist auf dem etwas weniger
als zwanzig Meter breiten öffentlichen Grünstreifen entlang dem
Allmendweg ein Trottoir geplant, welches von hochstämmigen
Bäumen, Blumenwiesen und Büschen umsäumt werden soll (vgl.
Schreiben der Stadt Biel, Abteilung Stadtplanung, vom 20. November
2009, S. 2).
4.3.3 Gestützt auf vorstehende Erwägungen lässt sich somit – un-
geachtet der Frage, ob die öffentliche Grünfläche im Überbauungsplan
bereits vor einer entsprechenden Anpassung des Nutzungszonen-
planes mit einer raumplanungsrechtlichen Grünzone gleichgesetzt
werden kann – festhalten, dass sich das ehemalige Schützenhaus-
areal auf dem Bözingenfeld (und mit ihm die Parzelle GB-Nr. 173) in
einer Arbeitszone mit vereinzelten Grünräumen befindet und an
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diesem Standort weder in raumplanerischer noch in tatsächlicher
Hinsicht eine gartenbauliche, land- oder forstwirtschaftliche Nutzung
erfolgen soll. Es besteht folglich – ungeachtet der Bleibelastung von
teilweise deutlich über 1'000 mg/kg im Boden des Abschussbereiches
und des Kugelfanges der ehemaligen 50m-Schiessanlage (vgl. Ab-
geltungsgesuch des Beschwerdeführers vom 23. Januar 2009, S. 2) –
grundsätzlich keine Bodensanierungspflicht. Dies würde auch dann
gelten, wenn allein auf ein Überschreiten der Sanierungswerte gemäss
Anhang 1 der VBBo abgestellt würde, sollen doch vorliegend die
privaten und öffentlichen Grünräume auch nicht als Kinderspielplätze
oder Haus- und Familiengärten benutzt werden.
4.4 Besteht aber keine Pflicht zur Dekontamination des Bodens ge-
mäss aArt. 12 AltlV i.V.m. Art. 34 Abs. 3 USG, hat sich der Bund auch
nicht an deren Kosten zu beteiligen (vgl. Art. 9 Abs. 2 Bst. c aVASA).
Die Stadt Biel hätte vielmehr auch aus Gründen der Verhältnis-
mässigkeit und der Wirtschaftlichkeit (aArt. 32e Abs. 4 USG) auf eine
Bodensanierung verzichten sollen. Ob sie stattdessen im Sinne einer
unechten Sanierung auf den öffentlichen und privaten Grünräumen
zumindest ein (von der Vorinstanz nicht abzugeltendes) Nutzungs-
verbot hätte anordnen müssen, kann vorliegend offen bleiben.
Aufgrund des tatsächlichen und raumplanerisch vorgesehenen
Nutzungszweckes der Grünräume als primär raumstrukturierende
Elemente mit einer bloss untergeordneten Funktion als Erholungsraum
(vgl. Schreiben der Stadt Biel, Abteilung Stadtplanung, vom
20. November 2009, S. 1) erscheint dies jedoch fraglich.
5.
Abschliessend bleibt zu prüfen, ob die Vorinstanz zu Recht unter Ver-
weis auf ihre Richtlinien resp. die fehlende Wirtschaftlichkeit auch die
Ausrichtung einer Abgeltung für die von der Stadt Biel in Auftrag ge-
gebene Altlastenuntersuchung auf dem ehemaligen Schützenhaus-
areal und beim noch nicht sanierten Kugelfangbereich der 300m-
Schiessanlage verweigert hat.
5.1 Die Behörde verlangt für untersuchungsbedürftige Standorte
innert angemessener Frist die Durchführung einer Voruntersuchung,
mit welcher die für die Beurteilung der Überwachungs- und
Sanierungsbedürftigkeit erforderlichen Angaben ermittelt und im Hin-
blick auf die Gefährdung der Umwelt bewertet werden (vgl. Art. 7
Abs. 1 AltlV). Daran anschliessend ist – bei Bejahung einer
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Sanierungsbedürftigkeit und soweit noch erforderlich – eine Detail-
untersuchung zur Beurteilung der Ziele und der Dringlichkeit der
Sanierung durchzuführen (vgl. Art. 14 Abs. 1 sowie Art. 15 Abs. 5
AltlV). Gemäss der Mitteilung 34/06 "VASA-Abgeltungen bei Schiess-
anlagen" des BAFU von 2006 (nachfolgend: BAFU-Mitteilung), S. 15,
können die Bereiche des Kugelfanges und des Scheibenstandes einer
Schiessanlage in Gebieten mit raumplanerisch festgelegter landwirt-
schaftlicher oder gartenbaulicher Nutzung sowie in Wohnzonen (Haus-
und Familiengärten, Kinderspielplätze) automatisch als Altlast klassiert
werden und eine Voruntersuchung erübrigt sich, da die Belastungen
regelmässig über den Bodensanierungswerten liegen.
5.2 Das Bundesverwaltungsgericht ist in der Regel nicht an Ver-
waltungsverordnungen (worunter auch die BAFU-Mitteilung fällt) ge-
bunden. Es berücksichtigt sie allerdings bei seiner Entscheidung,
soweit sie eine dem Einzelfall gerecht werdende Auslegung der
massgebenden Bestimmung zulässt, weil es nicht ohne Not von einer
einheitlichen Praxis der Verwaltungsbehörden abweichen will (ULRICH
HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht,
5. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2006, Rz. 128; vgl. auch ANDRÉ MOSER/
MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesver-
waltungsgericht, Basel 2008, S. 81 f. Rz. 2.173 f.). Es darf zudem
seine Kognition einschränken, soweit die Natur der Streitsache dies
sachlich rechtfertigt bzw. gebietet. Das ist regelmässig dann der Fall,
wenn die Rechtsanwendung technische Probleme, Fachfragen oder
sicherheitsrelevante Einschätzungen betrifft, zu deren Beantwortung
und Gewichtung die verfügende Behörde aufgrund ihres Spezial-
wissens besser geeignet ist (MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., S. 74
Rz. 2.154).
5.3 Gemäss Anhang 1 der VBBo bestehen nur für die Nutzungskate-
gorien "Landwirtschaft und Gartenbau", "Haus- und Familiengärten"
sowie "Kinderspielplätze" Sanierungswerte. Geht die Vorinstanz auf-
grund ihrer Erfahrungen davon aus, dass diese Werte – eine der vor-
erwähnten Nutzungen vorausgesetzt – bei Schiessanlagen regel-
mässig überschritten werden, auferlegt sich das Bundesverwaltungs-
gericht bei der Beurteilung dieser Fachfrage eine gewisse Zurück-
haltung. Dies drängt sich umso mehr auf, als diese Regelung dem
jeweiligen Anspruchsberechtigten zugute kommt, muss er doch den
Nachweis der Sanierungsbedürftigkeit nicht mehr erbringen.
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5.4 Vorliegend befindet sich das ehemalige Schützenhausareal auf
dem Bözingenfeld zwar in einer Arbeitszone mit öffentlichen und
privaten Grünräumen, für welche der Verordnungsgeber keine Boden-
sanierungswerte festgelegt hat. Es ist jedoch naheliegend, auch an
diesem Standort – ungeachtet der tatsächlichen und raumplanerisch
vorgesehenen Nutzung – von einer grundsätzlichen Sanierungs-
bedürftigkeit auszugehen. Kommt hinzu, dass auf dem ehemaligen
Schützenhausareal keine Pflicht zur Dekontamination des Bodens
bestand (vgl. bereits E. 4.3.3 hiervor). Unter diesen Umständen hätte
die Stadt Biel aber nicht mehr untersuchen lassen müssen, welche
Bodenschutzmassnahmen zu ergreifen sind, sondern sich sogleich –
soweit überhaupt erforderlich – mit einem blossen Nutzungsverbot auf
den öffentlichen und privaten Grünräumen begnügen können. Eine
solche Vorgehensweise lässt sich auch Art. 24 Bst. b AltlV entnehmen,
gemäss welchem von dem in der Altlastenverordnung geregelten Ver-
fahren abgewichen werden kann, wenn die Überwachungs- oder
Sanierungsbedürftigkeit oder die erforderlichen Massnahmen – wie
vorliegend – aufgrund bereits vorhandener Angaben beurteilt werden
können. Die Stadt Biel hat daher mit der Durchführung einer Alt-
lastenuntersuchung – mangels Erforderlichkeit – gegen das Gebot der
Wirtschaftlichkeit (aArt. 32e Abs. 4 USG) verstossen. Unter diesen
Umständen muss sich der Bund an den entstandenen Kosten nicht
beteiligen.
5.5 Ähnlich verhält es sich mit dem Kugelfangbereich der 300m-
Schiessanlage, welcher sich ausserhalb des ehemaligen Schützen-
hausareals nördlich der Pieterlenstrasse auf Waldgebiet befindet und
erst saniert werden soll (Stand: 23. Januar 2009), ohne dass zuvor
(d.h. im Jahre 2008 oder früher) – zumindest soweit ersichtlich – bei
der Vorinstanz ein entsprechendes Abgeltungsgesuch eingereicht
worden wäre. Nach altem Recht wäre aufgrund der forstwirtschaft-
lichen Nutzung dieses Standortes eine Dekontamination des Bodens
wohl angezeigt gewesen (vgl. aArt. 12 AltlV i.V.m. Art. 34 Abs. 3 USG),
nicht aber nach neuem Recht, welches gemäss Art. 36 SuG auf die
nach dem 1. Januar 2009 eingereichten Abgeltungsgesuche resp.
erfolgten Sanierungen anwendbar ist: Gemäss Art. 12 Abs. 1 AltlV
i.V.m. Anhang 3 der AltlV ist eine Bodensanierung nur noch bei Über-
schreitung der Konzentrationswerte bei landwirtschaftlicher oder
gartenbaulicher Nutzung sowie bei Haus- und Familiengärten,
Kinderspielplätzen und Anlagen, auf denen Kinder regelmässig
spielen, erforderlich. Es wäre somit auch hier – angesichts einer
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fehlenden Dekontaminationspflicht – aus Gründen der Wirtschaftlich-
keit bereits auf eine Altlastenuntersuchung zu verzichten gewesen.
6.
Die Beschwerde erweist sich demnach als unbegründet und ist abzu-
weisen.
7.
Bei diesem Verfahrensausgang gilt der Beschwerdeführer als unter-
liegende Partei und hat – da sich der Streit um vermögensrechtliche
Interessen gedreht hat – die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 63
Abs. 1 und Abs. 2 VwVG). Diese sind auf Fr. 1'500.- festzusetzen und
mit dem vom Beschwerdeführer geleisteten Kostenvorschuss zu ver-
rechnen. Eine Parteientschädigung ist keine zuzusprechen (Art. 64
Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 3 des Reglements vom 21. Februar
2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesver-
waltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 1'500.- werden dem Beschwerdeführer
auferlegt. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss von
Fr. 1'500.- verrechnet.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
- den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
- die Vorinstanz (Ref-Nr. 1071-0517; Einschreiben)
- die Stadt Biel, Abteilung Stadtplanung, Bereich Pläne und
Reglemente, Zentralstrasse 49, 2501 Biel (Einschreiben)
- das Generalsekretariat UVEK (Gerichtsurkunde)
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
André Moser Lars Birgelen
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-recht-
lichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die
Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Be-
gehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die
Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Be-
weismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen
hat, beizulegen (vgl. Art. 42 BGG).
Versand:
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