B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Cour I
A-3004/2011
A r r ê t d u 7 m a r s 2 0 1 2
Composition
Alain Chablais (président du collège),
André Moser, Claudia Pasqualetto Péquignot, juges,
Raphaël Bagnoud, greffier.
Parties
X._______, ***,
recourant,
contre
Chemins de fer fédéraux suisses CFF, Secrétariat
général, Hochschulstrasse 6, 3000 Berne 65 SBB,
autorité inférieure,
Objet
refus de verser une allocation régionale.
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Faits :
A.
X._______, né en ***, a été engagé aux Chemins de fer fédéraux suisses
(ci-après CFF) le 10 août 1992 en qualité d’agent de mouvement. De
2002 à 2010, il a occupé le poste d’employé de commerce aux ateliers
industriels des installations fixes des CFF à ***.
Son salaire annuel brut s’élevait à Fr. 77'532.-- au 28 février 2010. A ce
montant s’ajoutait, notamment, une somme de Fr. 2'213.90 par an à titre
de garantie d’allocation de résidence 2. Une garantie d’allocation de
résidence 2 est allouée aux collaborateurs qui en bénéficiaient jusqu’au
1er mai 2007, date à laquelle cette allocation a été supprimée au profit
d’une allocation régionale, laquelle n'est pas versée pour le personnel en
poste à ***.
B.
Le 1er mars 2010, après que son poste eut été supprimé,
X._______ a été affecté à l’unité Nouvelle Orientation et Activité
professionnelle (ci-après NOA) à Lausanne, unité rebaptisée par la suite
« Centre du marché du travail » (ci-après AMC). A son entrée au sein de
NOA, il a signé un nouveau contrat. Depuis son entrée à NOA,
X._______ touche un salaire annuel brut de Fr. 77'532.- ainsi qu’une
garantie d’allocation de résidence 2 d’un montant de Fr. 2'213.90, soit le
même traitement que celui qu'il percevait auparavant.
Estimant que son changement d’affectation de *** à NOA Lausanne
constituait un transfert non volontaire, X._______ a demandé par courriel
du 21 juin 2010 à pouvoir bénéficier de l’allocation régionale (zone 1,
commune de Lausanne), soit Fr. 3'000.-- par an.
Par décision de leur HR-Groupe-NOA du 26 juillet 2010, les CFF ont
refusé de verser à X._______ l’allocation régionale motif pris qu’il
touchait, conformément aux exigences fixées dans la Convention
collective, le même salaire que celui qu’il percevait immédiatement avant
son entrée en réorientation professionnelle chez NOA.
Considérant que l’allocation régionale ne faisait pas partie du salaire et
qu’elle lui était par conséquent due en plus de celui-ci, X._______ a
interjeté recours contre la décision précitée. Par décision du 12 avril 2011
du Service juridique du Groupe, les CFF ont rejeté le recours de
X._______.
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C.
Par mémoire du 26 mai 2011, X._______ (ci-après recourant) interjette
recours contre cette décision auprès du Tribunal administratif fédéral. Il
conclut à ce que le Tribunal administratif fédéral admette son recours et
lui octroie, à partir du 1er mars 2010, une allocation régionale en lieu et
place de la garantie d’allocation de résidence 2 qu’il perçoit. A l’appui de
son recours, il fait valoir en substance qu’il n’a jamais exigé deux
allocations, mais uniquement la plus élevée, à savoir l’allocation de
résidence applicable lorsque le lieu de service est Lausanne. De son
point de vue, pas plus l’allocation régionale que la garantie d’allocation de
résidence 2 ne font partie intégrante du salaire. Par conséquent, la
garantie du maintien du salaire perçu en cas de passage à NOA ne doit
pas l’empêcher de bénéficier d’une allocation plus élevée s’il y a droit en
raison de son nouveau lieu de service. Le libellé de son nouveau contrat
de travail prévoit d’ailleurs expressément une telle éventualité et, au cas
où le contrat prêterait à confusion, il doit être interprété en sa faveur.
D.
Invités à se déterminer sur le recours, les CFF (ci-après autorité
inférieure) ont transmis leur réponse le 24 juin 2011 et conclu au rejet du
recours. L’autorité inférieure considère que soit le collaborateur a droit à
une allocation régionale avant son entrée à l’Unité AMC et cette allocation
est alors bloquée avec le salaire, soit il n’y a pas droit avant et son entrée
à AMC ne peut lui ouvrir ce droit. En effet les collaborateurs de l’AMC ne
se trouvent pas, à proprement parler, sur le marché du travail auquel leur
salaire devrait s’adapter. Une entrée à l’AMC ne devrait pas non plus
justifier une augmentation de salaire, ce qui serait le cas en suivant le
raisonnement du recourant.
E.
Les autres faits et arguments des parties seront repris en cas de besoin
dans les considérants en droit du présent arrêt.
Droit :
1.
1.1. Sous réserve de l'exception prévue à l'art. 32 al. 1 let. c de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32), la
juridiction de céans est compétente, en vertu de l'art. 36 al. 1 de la loi
fédérale du 24 mars 2000 sur le personnel de la Confédération (LPers,
RS 172.220.1), pour connaître des recours contre les décisions, au sens
de l'art. 5 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure
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administrative (PA, RS 172.021), rendues en matière de personnel
fédéral par l'organe de recours interne mentionné à l'art. 35 al. 1 LPers.
Les dispositions relatives aux rapports de service du personnel fédéral
s’appliquent également au personnel des Chemins de fer fédéraux
(art. 15 al. 1 de la loi du 20 mars 1998 sur les Chemins de fer fédéraux
[LCFF, RS 742.31], art. 2 al. 1 let. d LPers).
Dans le cas présent, la décision du 12 avril 2011 par laquelle l’autorité
inférieure a refusé de verser une allocation régionale au recourant
constitue une décision au sens de l’art. 5 PA. Selon une réglementation
interne des CFF, l’unité centrale Personnel (depuis le 1er janvier 2009,
HR Groupe) est l’organe interne de recours. La procédure est régie par la
PA, pour autant que la LTAF n’en dispose pas autrement
(cf. art. 37 LTAF).
1.2. Le recours a été déposé en temps utile, compte tenu des féries de
Pâques, par le destinataire de la décision attaquée (cf. art. 22a, 48 al. 1
et 50 PA). Il répond par ailleurs aux exigences de forme et de contenu
prévues à l'art. 52 PA, en sorte qu’il est recevable.
2.
Le Tribunal administratif fédéral dispose en principe d’un plein pouvoir de
cognition. Le recourant peut donc non seulement soulever les griefs de
violation du droit fédéral et de la constatation inexacte et incomplète des
faits pertinents, mais aussi le moyen de l’inopportunité (art. 49 PA).
3.
3.1. A teneur de l'art. 15 al. 2 LCFF, le Conseil fédéral peut autoriser les
CFF à modifier ou compléter les rapports de service dans des
conventions collectives de travail. Selon l'art. 38 al. 1 LPers, les CFF ont
la compétence de conclure une convention collective de travail avec les
associations du personnel pour leur domaine d'activité. Des négociations
entre les parties contractantes ont eu lieu au cours de l'année 2006 et le
1er janvier 2007 est entrée en vigueur la Convention collective de travail
(CCT) CFF 2007-2010, qui a remplacé celle du 25 juin 2005
(art. 211 CCT CFF). En date du 15 avril 2010, les parties contractantes
ont décidé de prolonger jusqu'au 30 juin 2011 sa durée de validité. La
CCT est une convention de droit public (cf. art. 1 al. 1 CCT CFF). Le CO
est applicable à titre subsidiaire (cf. art. 1 al. 3 CCT CFF). Les rapports de
travail du recourant sont donc soumis à la LPers, à la CCT CFF et
subsidiairement au CO à titre de droit public supplétif, ce qui ressort du
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reste également de l'art. 6 LPers (voir par exemple arrêt du Tribunal
administratif fédéral A-3381/2009 du 20 octobre 2009 consid. 2.1;
décision de la Commission fédérale de recours en matière de personnel
fédéral du 14 mai 2004 [CRP 2003-025], in: Jurisprudence des autorités
administratives de la Confédération [JAAC] 68.152 consid. 6aa et les réf.
citées).
En l’espèce, c’est donc bien la CCT CFF 2007-2010 qui est applicable
puisque les faits ayant donné lieu au refus de l’autorité inférieure de
verser l’allocation régionale se sont produits en février et en mars 2010.
3.2. Sous le titre « allocation régionale », le chiffre 101 CCT CFF dispose
que pour tenir compte des conditions régionales du marché de l’emploi,
les CFF versent une allocation régionale dans les cas définis à
l’alinéa 3 (al.1). Le montant de l’allocation régionale est fonction du lieu
de travail. Est déterminante la commune politique du lieu de travail, à
l’exception des lieux de travail pour lesquels un classement spécial est
applicable (al. 2). Les parties contractantes définissent les communes et
lieux de travail donnant droit à une allocation régionale ainsi que leur
classement (al. 3). Lorsqu’un droit à une allocation régionale existe, les
taux suivants sont applicables pour une occupation à plein temps : a.
zone 1 Fr. 3000.- par année ; b. zone 2 Fr. 4800.- par année (al. 3). En
cas de modification du droit au cours d’un mois, l’allocation est adaptée
avec effet au premier jour du mois suivant (al. 5). L’allocation de
résidence, que les CFF ont remplacée en 2007 par l'allocation régionale
(ARég), était prévue au chiffre 101 CCT CFF 2005. Une indemnité de
résidence est également prévue à l’art. 43 de l’ordonnance du 3 juillet
2001 sur le personnel de la Confédération (OPers, RS 172.220.111.3),
disposition qui se fonde sur l’art. 15 al. 4 LPers selon lequel les
dispositions d'exécution peuvent prévoir le versement de suppléments au
salaire afin, notamment, d'adapter celui-ci au marché régional de l'emploi.
Selon le message du Conseil fédéral du 14 décembre 1998 concernant la
loi sur le personnel de la Confédération, "le salaire doit être adapté aux
conditions du marché" (FF 1999 II 1440), ce qui se fait précisément par le
versement de l'indemnité de résidence.
Le chiffre 171 CCT CFF, qui porte l’intitulé « réorientation
professionnelle », stipule que les CFF offrent la possibilité de se
réorienter professionnellement aux collaborateurs qui perdent leur poste
de travail en raison d’un projet de réorganisation ou de rationalisation, et
qui ne trouvent pas immédiatement une solution raisonnable.
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L’annexe 9, fondée sur le chiffre 176 de la CCT CFF, est consacrée à la
procédure et aux prestations accordées lors d’une réorientation
professionnelle en raison de projets de réorganisation et de
rationalisation. Elle est applicable aux collaborateurs qui perdent leur
poste en raison d’un projet de réorganisation ou de rationalisation
(chiffre 2). L’entrée en réorientation professionnelle (chiffre 171 CCT)
intervient au moment de la perte du poste (chiffre 4). Les collaborateurs
touchent le même salaire qu’ils avaient immédiatement avant leur entrée
en réorientation professionnelle (chiffre 5).
La directive Z 142.2 et son annexe règlent le droit à l’allocation régionale.
Son chiffre 4.1 précise que l’allocation régionale vise à compenser en
partie les disparités entre les régions en matière salariale. Quant à son
chiffre 11, il prévoit que si la nouvelle ARég est inférieure à l’ancienne,
une garantie est accordée pour la différence. Lors de transferts, la
garantie doit être limitée à deux ans ; elle ne sera toutefois pas limitée en
cas d’entrée en réorientation professionnelle.
Les chiffres 171 à 176 CCT CFF, consacrés à la réorientation
professionnelle, constituent des dispositions normatives qui doivent
s’interpréter selon les principes applicables à l’interprétation des lois
(arrêt du Tribunal administratif fédéral A-3381/2009 précité consid. 3.2 et
les réf. citées). Selon la jurisprudence, la loi s'interprète en premier lieu
selon sa lettre (interprétation littérale). Si le texte n'est pas absolument
clair, respectivement si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles
ou qu'il comporte des notions juridiques indéterminées, il faut rechercher
la véritable portée de la norme. Pour ce faire, il convient de la dégager de
tous les éléments à considérer, soit notamment de sa relation avec
d'autres dispositions et de son contexte (interprétation systématique), du
but et de l'esprit de la règle, des valeurs sur lesquelles elle repose,
singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique) et de la
volonté du législateur (interprétation historique). Cette volonté ressort
notamment des travaux préparatoires. Lors de cet examen, il sied de
privilégier une approche pragmatique s'inspirant d'une pluralité de
méthodes, étant précisé que les différentes méthodes ne sont soumises à
aucun ordre de priorité (cf. parmi beaucoup d'autres ATF 132 III 226
consid. 3.3.5; ATAF 2007/48 consid. 6.1, arrêt du Tribunal administratif
fédéral B-7126/2008 du 20 juillet 2010 consid. 5.1).
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4.
4.1. En l’occurrence, il est établi que le recourant est entré dans l’unité
organisationnelle NOA (désormais appelée AMC) le 1er mars 2010 à des
fins de réorientation professionnelle suite à la suppression de son poste.
L’objectif de la réorientation est de permettre aux personnes concernées
de retrouver un poste aux CFF ou une nouvelle activité hors des CFF
(ch. 172 CCT CFF). A cette fin, un plan d’action est élaboré d’entente
avec le collaborateur (ch.173 CCT CFF). Le recourant a ainsi acquis un
nouveau statut, caractérisé par des droits et des devoirs particuliers,
notamment par le fait que les collaborateurs AMC ne sont plus soumis
aux entretiens d’évaluation et que leur salaire est gelé (arrêt du Tribunal
administratif fédéral A-3381/2009 précité consid. 3.2.1 et 3.2.2). Dès lors,
le recourant ne se trouve plus, à proprement parler, sur le marché du
travail le temps qu’il retrouve une autre activité. Dans ces conditions, il ne
saurait être question d’adapter son salaire aux conditions du marché ou
de tenir compte des conditions régionales du marché de l’emploi en lui
versant l’ARég puisqu’il est, précisément, hors d’une situation de
concurrence sur le marché du travail le temps de sa réorientation
professionnelle. En revanche, il a droit à une protection particulière,
laquelle se manifeste notamment par le droit au maintien du salaire qu’il
percevait immédiatement avant son entrée en réorientation
professionnelle, et ce quelle que soit sa nouvelle activité chez AMC. Bien
que le lieu d’affectation du recourant soit désormais Lausanne, il n’a donc
pas droit à l’ARég annuelle de Fr. 3'000.-- puisqu’il ne la percevait pas
avant son entrée chez AMC. Il garde en revanche la garantie d’allocation
de résidence 2 d’un montant annuel de Fr. 2'213.90 puisqu’il en
bénéficiait déjà, ce que l’autorité inférieure ne conteste pas. Il conserve
d’ailleurs ce droit sans limite de temps tant qu’il est en réorientation
professionnelle, alors que cette garantie serait limitée à deux ans en cas
de transfert (cf. ch. 11 de la directive Z 142.2). Cette solution est dictée
par l'argument littéral, l'argument téléologique et l'argument historique qui
ne divergent pas sur ce point.
4.2. Le recourant fait encore valoir que la garantie du maintien du
« salaire » au sens du chiffre 5 de l’annexe 9 CCT CFF porterait sur le
seul salaire de base et n’exclurait pas l’ajout d’une allocation telle que
l’ARég. A l’appui de son argumentation, il fait référence au libellé de son
nouveau contrat de travail. Celui-ci prévoit, sous le chiffre 6 « salaire »,
que « le salaire annuel brut s’élève à Fr. 77'532.- par année pour une
occupation à plein temps (…) A ce montant s’ajoute éventuellement
l’allocation régionale, conformément au chiffre 101 de la CCT CFF ou/et
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la garantie de l’indemnité de résidence, conformément à la directive Z
142.2 ». L’autorité inférieure considère quant à elle que le « salaire »
comprend la garantie d’allocation de résidence ou l’ARég car celles-ci ne
dépendent pas de la volonté de l’employeur mais l’employé y a droit
lorsque les conditions sont remplies.
Le Tribunal administratif fédéral ne voit aucune raison d’exclure de la
notion de « salaire » l’allocation régionale et/ou la garantie de l’indemnité
de résidence. Cela aurait en effet pour conséquence de permettre à un
employé qui entre à AMC d’augmenter son salaire par le biais d’une
allocation destinée uniquement à maintenir la compétitivité sur le marché
régional de l’emploi. Or, cela ne serait pas compatible avec l’objectif de la
réorientation professionnelle qui est, comme on l’a vu, de permettre aux
employés concernés de retrouver une nouvelle activité en les retirant
provisoirement du marché du travail (cf. consid. 4.1 ci-avant). Quant au
libellé du contrat de travail du recourant, il ne permet pas non plus de
justifier le versement de l’ARég car le paragraphe en cause contient la
formule « éventuellement » et mentionne aussi bien l’ARég que la
garantie d’allocation de résidence, dont le cumul n’est pourtant pas
possible. Cela montre bien que le versement de l’une ou l’autre de ces
allocations est soumis à des conditions, lesquelles doivent être remplies
par le recourant pour qu’il puisse en bénéficier. Or, en ce qui le concerne,
cela n’est le cas que pour la garantie d’allocation de résidence 2. Par
conséquent, il ne saurait être question de retenir sur ce point l’existence
d’une contradiction entre la convention collective de travail et le contrat
de travail qui justifierait d’appliquer la disposition la plus favorable à
l’employé au sens de l’art. 6 al. 4 LPers.
5.
Au vu de ce qui précède, le recours, manifestement mal fondé, doit être
rejeté. Conformément à l'art. 34 al. 2 LPers, la procédure de recours est
gratuite, sauf s'il y a recours téméraire. Il convient en l'espèce de
renoncer à percevoir des frais de procédure, bien que le recours se
trouve à la limite de la témérité. Vu l'issue du litige, le recourant n'a pas
droit à une indemnité à titre de dépens (cf. art. 64 al. 1 PA a contrario et
art. 7 al. 1 du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens
et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF, RS
173.320.2] a contrario). Enfin, l'autorité inférieure, qui obtient gain de
cause, n'a pas droit à des dépens non plus (cf. art. 7 al. 3 FITAF).
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Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Il n'est pas perçu de frais de procédure ni alloué de dépens.
3.
Le présent arrêt est adressé :
– au recourant (Acte judiciaire)
– à l'autorité inférieure (Acte judiciaire)
Le président du collège : Le greffier :
Alain Chablais Raphaël Bagnoud
Indication des voies de droit :
Les décisions du Tribunal administratif fédéral concernant les rapports de
travail de droit public peuvent être contestées auprès du Tribunal fédéral,
pourvu qu'il s'agisse d'une contestation pécuniaire dont la valeur litigieuse
s'élève à Fr. 15'000.– au minimum ou qui soulève une question juridique
de principe (art. 85 al. 1 let. b et al. 2 de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110]). S'il s'agit d'une contestation non
pécuniaire, le recours n'est recevable que si celle-ci touche à la question
de l'égalité des sexes (art. 83 let. g LTF). Si le recours en matière de droit
public est ouvert, il doit être déposé au Tribunal fédéral,
Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne, dans un délai de 30 jours dès la
notification de la décision contestée (art. 82 ss, 90 ss et 100 LTF). Ce
délai ne court pas du septième jour avant Pâques au septième jour après
Pâques inclus (art. 46 al. 1 let. a LTF). Le mémoire doit être rédigé dans
une langue officielle et doit indiquer les conclusions, les motifs et les
moyens de preuve, et être signé. La décision attaquée et les moyens de
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preuve doivent être joints au mémoire, pour autant qu'ils soient en mains
du recourant (art. 42 LTF).
Expédition :