A-3010/2015 - Abteilung I - Pflanzenschutz - Versuchsanordnung 2015 der Ambrosia-Experimente in...

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l








Abteilung I
A-3010/2015



Ur t e i l vom 1 6 . M ä r z 2 0 1 6
Besetzung
Richter Maurizio Greppi (Vorsitz),
Richterin Christine Ackermann,
Richterin Claudia Pasqualetto Péquignot,
Gerichtsschreiber Pascal Baur.



Parteien
Repubblica e Cantone Ticino,
Dipartimento del territorio, Divisione dell'ambiente,
6500 Bellinzona,
Beschwerdeführerin,



gegen


Universität Freiburg Schweiz,
Rektorat,
Frau Prof. Dr. Astrid Epiney,
Avenue de l'Europe 20, 1700 Fribourg,
Beschwerdegegnerin,

Bundesamt für Umwelt BAFU,
Abteilung Boden und Biotechnologie, 3003 Bern,
Vorinstanz.




Gegenstand
Versuchsanordnung 2015 der Ambrosia-Experimente in den
Kantonen Jura, Bern, Genf, Tessin.


A-3010/2015
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Sachverhalt:
A.
Am 19. August 2013 ersuchten X._______ und Y._______ den Eidgenös-
sischen Pflanzenschutzdienst EPSD um Erteilung einer Ausnahmebewilli-
gung im Sinne von Art. 5 Abs. 3 der Pflanzenschutzverordnung vom
27. Oktober 2010 (PSV, SR 916.20) für die Durchführung wissenschaftli-
cher Versuche mit der Pflanze Beifussblättriges Traubenkraut (Ambrosia
artemisiifolia L., nachfolgend: Ambrosia), einem besonders gefährlichen
Unkraut nach Anhang 6 PSV sowie einem invasiven gebietsfremden Orga-
nismus nach Anhang 2 der Freisetzungsverordnung vom 10. September
2008 (FrSV, SR 814.911). Am 7. Oktober 2013 reichten sie ihr Gesuch aus-
serdem dem Bundesamt für Umwelt BAFU ein zur Erteilung einer Ausnah-
mebewilligung im Sinne von Art. 15 Abs. 2 FrSV. Auf dessen Ersuchen
stellten sie diesem am 28. März 2014 ein überarbeitetes Gesuch zu.
B.
Am 28. Juli 2014 bewilligte das BAFU unter Berücksichtigung der Beurtei-
lung des EPSD sowie der Stellungnahmen der Eidgenössischen Fachkom-
mission für biologische Sicherheit EFBS, des Bundesamts für Gesundheit
BAG und der zuständigen Stellen der von den geplanten Versuchen be-
troffenen Kantonen (JU, BE, FR, GE und TI) den direkten Umgang in der
Umwelt mit der Pflanze Ambrosia unter zahlreichen Auflagen und Bedin-
gungen für fünf Jahre. Es hielt namentlich fest, die Verbreitung von Pflan-
zenmaterial durch Tiere und Menschen müsse an allen Standorten mini-
miert werden (Dispositivziff. 8), ebenso die Verbreitung von Pollen (Dispo-
sitivziff. 9). Die Exposition von Personen (Spaziergängern, Hotelgästen
etc.) gegenüber Ambrosia-Pollen müsse zusätzlich minimiert werden (Dis-
positivziff. 10). Dem BAFU, dem EPSD und den zuständigen kantonalen
Behörden sei weiter vor Versuchsbeginn eine detaillierte Versuchsplanung
(Standort, einzelne Phasen des Versuchs, Zeitplan, Vorkehrungen, um die
Verbreitung von Pollen und Samen zu minimieren, Vereinbarungen bezüg-
lich Bekämpfung und Bodenverschiebung mit dem verantwortlichen Be-
wirtschafter oder Eigentümer, Vereinbarungen bezüglich Gebietsüberwa-
chung mit dem kantonalen Pflanzenschutzdienst etc.) zuzustellen (Dispo-
sitivziff. 17; vgl. auch Dispositivziff. 15 und 16).
C.
C.a Am 7. August 2014 teilte die Sezione per la protezione dell'aria, dell'ac-
qua e del suolo des Kantons Tessin dem BAFU in einem Schreiben mit, die
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Versuche in Rovio hätten (bereits) im Juli 2014 begonnen, und zog die Zu-
lässigkeit des Versuchsbeginns in Zweifel. Ausserdem stellte sie, teilweise
unter Hinweis auf die ihrer Ansicht nach unbefriedigenden Zustände am
Versuchsstandort, eine Reihe kritischer Fragen bezüglich verschiedener,
in der Verfügung enthaltener Auflagen und Bedingungen.
C.b Das BAFU und der EPSD machten X._______ am 29. August bzw.
9. September 2014 darauf aufmerksam, die Versuche dürften erst begin-
nen, wenn alle in der Verfügung vom 28. Juli 2014 verlangten Unterlagen
eingereicht worden seien. Mit Schreiben vom 1. Oktober 2014 stellte das
BAFU fest, es sei mit den Versuchen begonnen worden, obwohl noch keine
vollständige Dokumentation zu den verschiedenen Standorten vorliege,
und ersuchte X._______, zu diesem Sachverhalt sowie zu den im Schrei-
ben aufgeführten Fragen bezüglich Planung und Ausführung der Versuche
Stellung zu nehmen. Am 7. Oktober 2014 kam X._______ dieser Aufforde-
rung nach.
C.c Mit Schreiben vom 24. Oktober 2014 hielt das BAFU fest, X._______
bestätige, dass er nicht alle Auflagen und Bedingungen der Verfügung vom
28. Juli 2014 habe einhalten können. Ausserdem wies es darauf hin, die
Versuche dürften nur stattfinden, wenn es, der EPSD und die zuständigen
kantonalen Behörden rechtzeitig über alle gemäss Dispositivziff. 17 der
Verfügung vom 28. Juli 2014 einzureichenden Unterlagen verfügten und
sämtliche Auflagen und Bedingungen dieser Verfügung erfüllt seien. Vor
diesem Hintergrund ziehe es für das Jahr 2015 die Einsetzung einer Be-
gleitgruppe in Erwägung, in die insbesondere jene Kantone Einsitz nehmen
könnten, in welchen die Versuche stattfänden. Um dem Zeitpunkt der re-
gulären Bekämpfung der Pflanze Ambrosia Rechnung zu tragen, empfehle
es ausserdem, die Unterlagen gemäss Dispositivziff. 17 der Verfügung
vom 28. Juli 2014 frühzeitig, bis zum 15. Februar 2015, einzureichen.
C.d Mit E-Mail vom 13. Februar 2015 stellte X._______ dem BAFU den
Versuchsplan für das Jahr 2015 zu. Dieses ersuchte in der Folge in analo-
ger Anwendung von Art. 37 Abs. 1 FrSV das Bundesamt für Landwirtschaft
BLW und das BAG um aktualisierte Stellungnahmen sowie die zuständigen
Behörden der von den Versuchen betroffenen Kantone um ortsspezifische
Hinweise.
D.
Am 25. März 2015 verfügte das BAFU unter Berücksichtigung der einge-
gangenen Stellungnahmen des BLW, des BAG und zuständiger kantonaler
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Stellen gestützt auf Art. 15 Abs. 2 FrSV und Art. 5 Abs. 3 PSV, die Versuche
für das Jahr 2015 könnten unter Einhaltung der Auflagen und Bedingungen
der Verfügung vom 28. Juli 2014, der eingereichten Versuchsanordnung
für das Jahr 2015 und der neu verfügten Auflagen durchgeführt werden
(Dispositivziff. 1). Hinsichtlich des Versuchsstandorts Rovio hielt es fest, es
müssten Massnahmen zur Minimierung des Pollenflugs und der Samen-
verbreitung getroffen werden. Auf der Versuchsfläche dürften nur Ambro-
sia-Pflanzen blühen und zur Samenreife kommen, die für die Untersuchun-
gen "Population dynamics" und "Ambrosia-Sonnenblumen-Interaktion"
notwendig seien. Überzählige Ambrosia-Pflanzen auf der Versuchsfläche
seien vor der Blüte zu mähen, mit dem Ziel, die natürliche Ambrosia-Ver-
mehrung zu kontrollieren (Dispositivziff. 3). Am Tor zur Versuchsfläche sei
weiter ein Schloss anzubringen, um Wanderer und Schafbesitzer von der
Versuchsfläche fernzuhalten (Dispositivziff. 4). An den Eingängen zur
Schafweide und am Tor der Versuchsfläche müsse zudem jeweils eine Be-
schilderung zum Versuch installiert werden (Dispositivziff. 5).
E.
Gegen diese Verfügung (nachfolgend: angefochtene Verfügung) des BAFU
(nachfolgend: Vorinstanz) erhebt der Kanton Tessin (Repubblica e Cantone
Ticino; nachfolgend: Beschwerdeführerin) am 11. Mai 2015 Beschwerde
beim Bundesverwaltungsgericht. Er beantragt, es sei die Verfügung aufzu-
heben, soweit sie die Versuche am Standort Rovio betreffe, und eine neue
Verfügung zu erlassen, die sämtliche Schutzvorkehren enthalte, die er für
die Durchführung der Versuche an diesem Standort verlange. Zur Begrün-
dung bringt er vor, die mit der angefochtenen Verfügung bestätigten und
neu angeordneten Sicherheitsmassnahmen für die geplanten Versuche am
Standort Rovio schützten die öffentliche Gesundheit unzureichend vor den
Pollen der Pflanze Ambrosia und böten angesichts der Besonderheiten des
Versuchsstandorts keinen ausreichenden Schutz gegen die Verbreitung
dieser Pflanze.
F.
X._______ beantragt in seiner Stellungnahme vom 12. Juni 2015 sinnge-
mäss die Abweisung der Beschwerde (Antrag 3). Zur Begründung bringt er
vor, die Versuche am Standort Rovio hätten keine signifikanten Nachteile
für die Umwelt und die menschliche Gesundheit im Kanton Tessin zur
Folge, sondern seien vielmehr ein enormer Gewinn für die dringend not-
wendige Entwicklung nachhaltiger Strategien zur Bekämpfung der Pflanze
Ambrosia. In prozessualer Hinsicht beantragt er zum einen, es sei zu prü-
fen, ob die Universität Freiburg als Beschwerdegegnerin – und nicht er als
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Beschwerdegegner – im Rubrum aufzuführen sei (Antrag 1), da er das Be-
willigungsgesuch als Forscher dieser Universität gestellt habe und die Be-
schwerde somit diese und nicht ihn betreffe. Zum anderen beantragt er, es
sei zu prüfen, ob er für die Mehrarbeit, die ihm durch die Beschwerde ent-
standen sei, entschädigt werden könne (Antrag 2).
G.
Die Vorinstanz beantragt in ihrer Vernehmlassung vom 15. Juni 2015 eben-
falls die Abweisung der Beschwerde. Zur Begründung bringt sie vor, die mit
der angefochtenen Verfügung bestätigten und neu angeordneten Sicher-
heitsmassnahmen schützten die menschliche Gesundheit ausreichend
und reduzierten das Risiko der Verbreitung von Ambrosia-Pollen und -Sa-
men auf ein Minimum, ohne die Forschungsziele der Versuche zu vereiteln.
Die angefochtene Verfügung basiere somit auf einer korrekten Anwendung
der einschlägigen Bestimmungen der FrSV und der PSV sowie auf einer
vorschriftsgemässen Ermessensausübung. In prozessualer Hinsicht bean-
tragt sie, es sei festzustellen, dass Dispositivziff. 26 der Verfügung vom
28. Juli 2014, mit der einer allfälligen Beschwerde die aufschiebende Wir-
kung entzogen werde, auch für die vorliegende Beschwerde gelte. Even-
tualiter sei dieser die aufschiebende Wirkung zu entziehen. Mit Eingabe
vom 23. Juni 2015 unterstützt X._______ die beiden prozessualen An-
träge.
H.
Die Beschwerdeführerin hält in ihrer Replik vom 30. Juni 2015 an ihrer Be-
schwerde fest und macht einige ergänzende Ausführungen. Ausserdem
beantragt sie die Abweisung der prozessualen Anträge der Vorinstanz.
I.
Am 2. Juli 2015 äussert sich die Vorinstanz zur Frage, ob X._______ im
vorliegenden Beschwerdeverfahren als Beschwerdegegner zu qualifizie-
ren sei.
J.
Mit Zwischenverfügung vom 29. Juli 2015 weist der Instruktionsrichter die
beiden prozessualen Anträge der Vorinstanz ab.
K.
Mit Schreiben vom 4. August 2015 teilt die Rektorin der Universität Freiburg
mit, X._______ sei befugt gewesen, im Namen der Universität das Bewilli-
gungsgesuch einzureichen und alle damit verbundenen erforderlichen
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Massnahmen zu treffen. Weiter erklärt sie, die Universität heisse die von
X._______ im vorliegenden Beschwerdeverfahren gestellten Anträge
nachträglich sinngemäss gut. Antrag 2 sei allerdings insofern zu präzisie-
ren, als die Beschwerdeführerin zu verpflichten sei, die aufgrund des Be-
schwerdeverfahrens entstandenen bzw. noch entstehenden Kosten zu
übernehmen und X._______ bzw. der Universität Freiburg eine Entschädi-
gung auszurichten. Da sich Letztere damit als Beschwerdegegnerin kon-
stituiert habe, werde darum gebeten, weitere das Verfahren betreffende
Mitteilungen und Verfügungen sowie das Urteil direkt dem Rektorat der
Universität zuzustellen. X._______ verweist in seiner Stellungnahme vom
10. August 2015 (Eingangsdatum) auf das Schreiben der Rektorin und
führt weitere Argumente für die Qualifikation der Universität Freiburg als
Beschwerdegegnerin an.
L.
Auf Aufforderung des Instruktionsrichters äussern sich am 27. bzw. 28. Au-
gust 2015 auch das BLW und das BAG zu den am Standort Rovio geplan-
ten Versuchen. Beide erachten die mit der angefochtenen Verfügung be-
stätigten und neu angeordneten Sicherheitsmassnahmen als ausreichend.
M.
Mit Verfügung vom 2. September 2015 teilt der Instruktionsrichter unter
Verweis auf die Eingaben der Universität Freiburg und von X._______ vom
4. bzw. 10. August 2015 mit, die Universität Freiburg werde neu als Be-
schwerdegegnerin ins Rubrum aufgenommen, X._______ im Gegenzug
daraus gestrichen. Zudem fordert er die Universität Freiburg (nachfolgend:
Beschwerdegegnerin) auf, dem Bundesverwaltungsgericht mitzuteilen, ob
die Versuche in Rovio endgültig eingestellt würden – wie dies X._______
im Rahmen eines Telefongesprächs unter Hinweis auf die aufschiebende
Wirkung der Beschwerde erwähnt hatte – oder die Absicht bestehe, sie in
den Folgejahren weiterzuführen. Am 11. September 2015 teilt die Be-
schwerdegegnerin mit, die Einstellung der Versuche erfolge nur vorüber-
gehend.
N.
Am 28. September 2015 erklärt die Beschwerdegegnerin, sie sei mit den
Stellungnahmen des BLW und des BAG vom 27. bzw. 28. August 2015
einverstanden und unterstütze diese. Ausserdem erläutert sie, wieso die
Anbringung eines feinmaschigen Netzes zur Verhinderung von Pollenemis-
sionen ihrer Ansicht nach kein gangbarer Weg sei.
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O.
Die Beschwerdeführerin äussert sich in ihren Schlussbemerkungen vom
14. Oktober 2015 im Wesentlichen zur Stellungnahme des BAG vom
28. August 2015 und weist auf einzelne, ihrer Ansicht nach bestehende
Schwachpunkte dieser Stellungnahme hin. Ausserdem verweist sie auf
ihre bisherigen Ausführungen im vorliegenden Verfahren und bekräftigt ihr
Beschwerdebegehren.
P.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten be-
findlichen Schriftstücke wird, soweit entscheidrelevant, in den nachfolgen-
den Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt Beschwerden gegen Verfü-
gungen nach Art. 5 VwVG, sofern diese von einer Vorinstanz nach Art. 33
VGG stammen und keine Ausnahme gemäss Art. 32 VGG vorliegt
(vgl. Art. 31 VGG).
1.1.1 Wie dargelegt (vgl. Bst. B), bewilligte die Vorinstanz mit Verfügung
vom 28. Juli 2014 zwar den direkten Umgang in der Umwelt mit der Pflanze
Ambrosia. Sie verlangte in Dispositivziff. 17 der Verfügung jedoch, dass vor
Versuchsbeginn eine detaillierte Versuchsplanung vorgelegt werde, die na-
mentlich die damals noch nicht konkretisierten Vorkehrungen zur Minimie-
rung der Verbreitung von Ambrosia-Pollen und -Samen sowie die damals
noch nicht vorliegenden Vereinbarungen betreffend die Bekämpfung von
Ambrosia-Pflanzen und die Gebietsüberwachung enthalten müsse. Nach
Erhalt des Versuchsplans für das Jahr 2015 ersuchte sie weiter, wie eben-
falls erwähnt (vgl. Bst. C.d), das BLW, das BAG und die zuständigen Be-
hörden der von den Versuchen betroffenen Kantone in analoger Anwen-
dung von Art. 37 Abs. 1 FrSV um aktualisierte Stellungnahmen und erliess
in der Folge gestützt auf Art. 15 Abs. 2 FrSV und Art. 5 Abs. 3 PSV die
angefochtene Verfügung. Implizit berücksichtigte sie dabei, wie bereits in
der Verfügung vom 28. Juli 2014, auch die Stellungnahmen der Fachstellen
des Kantons Tessin, soweit sie deren Vorbringen als begründet erachtete.
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Das Vorgehen der Vorinstanz legt nahe, dass sie die geplanten Versuche
mit der Verfügung vom 28. Juli 2014 zwar dem Grundsatz nach bewilligte,
die definitive Bewilligung für das Jahr 2015 jedoch von einer nachfolgen-
den Detailplanung der Versuche für dieses Jahr abhängig machte und erst
mit der angefochtenen Verfügung erteilte. Zwar sehen die von der
Vorinstanz analog angewandten Verfahrensbestimmungen der FrSV die
Möglichkeit einer solchen nachfolgenden Detailprojektierung nicht aus-
drücklich vor. Dies schliesst einen solchen Verfahrensschritt allerdings
nicht aus. Aus der Rechtsprechung des Bundesgerichts und des Bundes-
verwaltungsgerichts zu bundesrechtlichen Plangenehmigungsverfahren
wird deutlich, dass die Verweisung in ein nachfolgendes Detailprojektie-
rungsverfahren aus Praktikabilitätsgründen grundsätzlich auch dann zuläs-
sig ist, wenn die massgeblichen Verfahrensbestimmungen dies nicht aus-
drücklich vorsehen, sofern in formeller und materieller Hinsicht gewisse An-
forderungen eingehalten werden (vgl. BGE 121 II 378 E. 6; Urteil des BGer
1C_343/2011 vom 15. März 2012 E. 3.4; Urteile des BVGer A-2575/2013
vom 17. September 2014 E. 5.7 und A-567/2012 vom 20. Dezember 2012
E. 3.4.3). Dies muss auch für das vorliegend massgebliche Verfahren gel-
ten. Es kann daher nicht gesagt werden, das Vorgehen der Vorinstanz sei
unzulässig gewesen, oder gar, die angefochtene Verfügung, die als Verfü-
gung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Bst. a VwVG zu qualifizieren ist, sei wegen
dieses Vorgehens nichtig.
1.1.2 Die angefochtene Verfügung stammt im Weiteren vom BAFU und da-
mit von einer zulässigen Vorinstanz nach Art. 33 Bst. d VGG. Das BAFU
war zudem gemäss Art. 15 Abs. 2 FrSV in Verbindung mit den analog an-
wendbaren Verfahrensbestimmungen von Art. 36 ff. FrSV für den Erlass
der Verfügung zuständig. Eine Ausnahme gemäss Art. 32 VGG liegt nicht
vor. Das Bundesverwaltungsgericht ist demnach für die Beurteilung der
vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2 Zur Beschwerde ans Bundesverwaltungsgericht ist nach Art. 48 Abs. 1
VwVG berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder
keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefoch-
tene Verfügung besonders berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Inte-
resse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Bst. c). Zur Beschwerde
berechtigt sind nach Art. 48 Abs. 2 VwVG ferner Personen, Organisationen
und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
Das allgemeine Beschwerderecht nach Art. 48 Abs. 1 VwVG ist zwar in
erster Linie auf Privatpersonen zugeschnitten. Ein Gemeinwesen kann sich
darauf jedoch berufen, wenn es von der angefochtenen Verfügung gleich
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oder ähnlich betroffen ist wie ein Privater oder aber in seinen hoheitlichen
Befugnissen und Aufgaben berührt wird. Desgleichen bejaht die Praxis die
Legitimation eines Gemeinwesens, wenn es diesem um spezifische öffent-
liche Anliegen wie den Schutz der Einwohner vor Immissionen geht
(vgl. MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwal-
tungsgericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 2.87 und 2.89 mit zahlreichen Hinweisen).
1.2.1 Vorliegend besteht kein einschlägiges anderes Bundesgesetz im
Sinne von Art. 48 Abs. 2 VwVG, das der Beschwerdeführerin ein Beschwer-
derecht gegen die angefochtene Verfügung einräumt. Insbesondere ergibt
sich eine solche Beschwerdebefugnis nicht aus Art. 56 Abs. 2 USG. Es ist
daher zu prüfen, ob die Beschwerdeführerin gestützt auf Art. 48 Abs. 1
VwVG zur Beschwerde berechtigt ist.
1.2.2 Hinsichtlich des Erfordernisses der formellen Beschwer gemäss
Art. 48 Abs. 1 Bst. a VwVG ist dabei zunächst zu beachten, dass zwar die
Sezione per la protezione dell'aria, dell'acqua e del suolo und der Servizio
fitosanitario cantonale vor dem Erlass der angefochtenen Verfügung mit
E-Mails vom 24. Februar bzw. 10. März 2015 zum detaillierten Versuchs-
plan für das Jahr 2015 Stellung nahmen. Diese Stellungnahmen erfolgten
jedoch, soweit erkennbar, im Rahmen der in Art. 37 FrSV zur Einbringung
allfälliger ortsspezifischer Hinweise vorgesehenen Mitwirkungsmöglichkeit
der kantonalen Fachstellen, der die Vorinstanz auch im Verfahren betref-
fend den Versuchsplan für das Jahr 2015 Rechnung trug. Dass sich die
Beschwerdeführerin mit den Stellungnahmen ihrer Fachstellen als Partei
im Sinne von Art. 6 VwVG in dieses Verfahren einbringen wollte, ist hinge-
gen nicht ersichtlich. Es erscheint deshalb bereits aus diesem Grund als
fraglich, ob sie sich – wie sie geltend macht und wovon auch die Vorinstanz
ausgeht – am Verfahren, das zum Erlass der angefochtenen Verfügung
führte, im Sinne von Art. 48 Abs. 1 Bst. a VwVG beteiligte und damit als
formell beschwert im Sinne dieser Bestimmung zu betrachten ist.
Zu berücksichtigen ist im Weiteren, dass sich die beiden erwähnten kanto-
nalen Fachstellen, soweit ersichtlich, auch im Verfahren, das zur Verfügung
vom 28. Juli 2014 führte, lediglich im Rahmen der erwähnten Mitwirkungs-
möglichkeit nach Art. 37 FrSV äusserten (der Servizio fitosanitario canto-
nale mit E-Mail vom 3. Juni 2014, die Sezione per la protezione dell'aria,
dell'acqua e del suolo mit schriftlicher Stellungnahme vom 23. Juni 2014).
Die Beschwerdeführerin beteiligte sich demnach, soweit erkennbar, auch
an jenem Verfahren nicht als Partei im Sinne von Art. 6 VwVG. Insbeson-
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dere erhob sie gegen das im Bundesblatt summarisch publizierte Ver-
suchsprojekt keine Einsprache. Dies, obschon in der Publikation, im Ein-
klang mit Art. 29dbis Abs. 2 USG und Art. 36 Abs. 3 FrSV, ausdrücklich da-
rauf hingewiesen wurde, wer nach den Vorschriften des VwVG Partei sei,
könne während der in der Publikation angegebenen Auflagefrist schriftlich,
begründet und mit Angaben zur Parteistellung Einsprache erheben und sei
im Säumnisfall vom weiteren Verfahren ausgeschlossen (vgl. BBl 2014
3539). Es erscheint entsprechend auch aus diesem Grund fraglich, ob das
Erfordernis der formellen Beschwer gemäss Art. 48 Abs. 1 Bst a VwVG er-
füllt ist, wird dieses doch durch das Erfordernis der Einsprache gemäss
Art. 29dbis Abs. 2 USG und Art. 36 Abs. 3 FrSV konkretisiert und führt die
(angedrohte) Unterlassung der Einsprache nach ersterer Bestimmung aus-
drücklich zum Ausschluss vom weiteren Verfahren, wozu letztlich auch das
der angefochtenen Verfügung vorangegangene Verfahren zu zählen sein
dürfte. Dies, da es darin lediglich noch um die Konkretisierung der in der
Verfügung vom 28. Juli 2014 dem Grundsatz nach bereits angeordneten
Sicherheitsmassnahmen ging und die angefochtene Verfügung über diese
Konkretisierung nicht hinausgeht.
Ob die Beschwerdeführerin im Sinne von Art. 48 Abs. 1 Bst. a VwVG for-
mell beschwert ist, braucht allerdings nicht abschliessend geklärt zu wer-
den. Wie noch darzulegen sein wird (vgl. E. 4), ist die Beschwerde, soweit
darauf einzutreten ist, abzuweisen.
1.2.3 Hinsichtlich des Erfordernisses der materiellen Beschwer gemäss
Art. 48 Abs. 1 Bst. b und c VwVG ist zu beachten, dass nach Art. 52 Abs. 1
FrSV die Kantone die erforderlichen Massnahmen zur Bekämpfung und,
soweit erforderlich und sinnvoll, zur künftigen Verhinderung des Auftretens
anzuordnen haben, wenn Organismen auftreten, die Menschen, Tiere oder
die Umwelt schädigen oder die biologische Vielfalt oder deren nachhaltige
Nutzung beeinträchtigen könnten. Nach Art. 41 Abs. 1 PSV obliegt weiter
die phytosanitäre Gebietsüberwachung den kantonalen Diensten. Diese
haben namentlich dann Massnahmen zur Tilgung oder – sofern diese nicht
möglich ist – zur Verhinderung einer weiteren Ausbreitung zu ergreifen,
wenn besonders gefährliche Unkräuter nach Anhang 6 PSV festgestellt
werden (vgl. Art. 42 Abs. 1 und 2 PSV). Die Kantone können beim Auftreten
solcher Unkräuter insbesondere deren Vernichtung oder Massnahmen, die
deren Verbreitung verhindern, anordnen (vgl. Art. 42 Abs. 5 PSV).
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Die angefochtene Verfügung berührt demnach die Beschwerdeführerin in
ihren hoheitlichen Befugnissen und Aufgaben. Dieser geht es mit ihrer Be-
schwerde zudem um spezifische öffentliche Anliegen, insbesondere den
Schutz der öffentlichen bzw. menschlichen Gesundheit vor den stark aller-
genen Ambrosia-Pollen (vgl. E. 3.5). Damit erscheint sie nach der darge-
legten Praxis zur Beschwerdebefugnis von Gemeinwesen (vgl. E. 1.2) als
materiell beschwert. Daran ändert nichts, dass die angefochtene Verfü-
gung die Versuche für das Jahr 2015 betrifft. Da die Versuche auch in den
kommenden Jahren durchgeführt werden sollen, werden sich die von der
Beschwerdeführerin aufgeworfenen Fragen auch in Zukunft stellen. Sie hat
deshalb ein schutzwürdiges Interesse an der Beantwortung dieser Fragen
im vorliegenden Beschwerdeverfahren (vgl. MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER,
a.a.O., Rz. 2.72 mit Hinweisen).
1.3 Die Beschwerde wurde im Weiteren frist- und formgerecht eingereicht
(vgl. Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG).
2.
2.1 Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit voller
Kognition und überprüft angefochtene Verfügungen auf Verletzung von
Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermes-
sens, unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen
Sachverhalts und Unangemessenheit (vgl. Art. 49 VwVG). Es auferlegt
sich allerdings namentlich dann eine gewisse Zurückhaltung, wenn – wie
hier – die zu überprüfende Verfügung die Beurteilung von Fachfragen
durch die fachkundige Vorinstanz voraussetzt. In solchen Fällen weicht es
nicht ohne Not bzw. zwingenden Grund von der Auffassung der Vorinstanz
ab. Voraussetzung ist dabei allerdings, dass keine Anhaltspunkte für eine
unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhalts bestehen
und die Vorinstanz alle für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte
prüfte bzw. alle berührten Interessen ermittelte und beurteilte, sich von
sachgerechten Erwägungen leiten liess und ihre Abklärungen sorgfältig
und umfassend vornahm (vgl. zum Ganzen BGE 136 I 184 E. 2.2.1; 135 II
296 E.4.4.3; 133 II 35 E. 3; BVGE 2013/9 E. 3.9; 2011/11 E. 3.3; Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts A-5990/2014 vom 9. Juni 2015 E.2; MO-
SER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 2.154 ff.).
2.2 Das Bundesverwaltungsgericht würdigt weiter Beweise frei, ohne Bin-
dung an förmliche Beweisregeln sowie umfassend und pflichtgemäss
(Grundsatz der freien Beweiswürdigung; vgl. Art. 19 VwVG i.V.m. Art. 40
A-3010/2015
Seite 12
BZP [SR 273]; BGE 137 II 266 E. 3.2; BVGE 2012/33 E. 6.2.1). Es erachtet
eine rechtserhebliche Tatsache, für die der volle Beweis zu erbringen ist
(Regelbeweismass), nur dann als bewiesen, wenn es gestützt auf die freie
Beweiswürdigung zur Überzeugung gelangt, sie habe sich verwirklicht. Ab-
solute Gewissheit ist indes nicht erforderlich. Es genügt, wenn es an der
behaupteten Tatsache keine ernsthaften Zweifel mehr hat oder allenfalls
verbleibende Zweifel als leicht erscheinen (vgl. BGE 130 III 321 E. 3.2;
BVGE 2012/33 E. 6.2.1). Bleibt eine entscheidrelevante Tatsache unbe-
wiesen, gilt im Bereich des öffentlichen Rechts grundsätzlich die Beweis-
lastregel von Art. 8 ZGB als allgemeiner Rechtsgrundsatz. Demnach hat
jene Partei die Folgen der Beweislosigkeit zu tragen, die aus der unbewie-
sen gebliebenen Tatsache Rechte ableitet (vgl. BGE 133 V 205 E. 5.5;
BVGE 2008/24 E. 7.2; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 3.150).
3.
Wie erwähnt, ist vorliegend streitig, ob die mit der angefochtenen Verfü-
gung bestätigten und neu angeordneten Sicherheitsmassnahmen für die
geplanten Versuche am Standort Rovio ausreichen. Nachfolgend werden
zunächst die Standpunkte der Verfahrensbeteiligten dargelegt (vgl. E. 3.1
ff.), anschliessend werden sie gewürdigt (vgl. E. 4).
3.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, die erwähnten Massnahmen
schützten die öffentliche Gesundheit unzureichend, da sie nicht geeignet
seien, die Menge der während der geplanten Versuche freigesetzten Pol-
len zu minimieren. Es sei deshalb insbesondere zu prüfen, ob ein feinma-
schiges Netz über die Versuchsfläche gespannt werden könnte, um die
Verbreitung der Pollen einzudämmen. Die erwähnten Massnahmen böten
ausserdem keinen ausreichenden Schutz gegen die Verbreitung der
Pflanze Ambrosia, indirekt über Pollen (Bestäubung von auch in grosser
Entfernung wachsenden Pflanzen) oder direkt über Samen. Die Versuchs-
fläche befinde sich am Hang. Es müsse deshalb verhindert werden, dass
die reifen Samen durch Hinunterfallen oder Hinunterrollen oder durch
Wind, Wasser, Tiere oder auf andere Weise in das Gebiet ausserhalb der
Versuchsfläche gelangten und so den bestehenden Ambrosia-Herd ver-
grösserten. Die Versuchsfläche liege zudem in einer Schafweide. Die Vo-
rinstanz hätte deshalb die Möglichkeit beachten müssen, dass die verweh-
ten oder durch den Regen ausgewaschenen Samen und Pollen an den
Hufen oder im Fell der Schafe kleben bleiben und auf diese Weise in das
Gebiet ausserhalb der Versuchsfläche getragen werden könnten.
A-3010/2015
Seite 13
Die angefochtene Verfügung berücksichtige weiter nicht, dass die Pollen
oder Samen durch Sturm, Wind oder Regen verbreitet werden könnten.
Letzterer könnte zudem Erdrutsche auslösen, was ebenfalls zu einer Ver-
breitung der Pflanze, ihrer Pollen oder Samen führen könnte. Rechnung zu
tragen sei ferner der geografischen Lage der Gemeinde Rovio, die ober-
halb des Luganersees liege, was Aufwinde vom See her zur Folge habe.
Zusätzliche Massnahmen, etwa die erwähnte Anbringung eines feinma-
schigen Netzes, seien schliesslich auch erforderlich, um zu verhindern,
dass die im Umkreis der Versuchsfläche unternommenen Anstrengungen
zur Bekämpfung der Pflanze zunichte gemacht würden. In jedem Fall seien
die Ambrosia-Pflanzen, die sich ausserhalb der Versuchsfläche befänden,
zu beseitigen.
Im Wesentlichen die gleichen Vorbringen finden sich bereits in den erwähn-
ten Stellungnahmen der Sezione per la protezione dell'aria, dell'acqua e
del suolo vom 24. Februar 2015 und 23. Juni 2014 sowie des Servizio fito-
sanitario cantonale vom 10. März 2015 und 3. Juni 2014.
3.2 X._______ bringt in seiner Stellungnahme vom 12. Juni 2015 unter
Verweis auf die Beurteilung namentlich des Bundesamts für Meteorologie
und Klimatologie MeteoSchweiz und des BAG vor, die minimale Erhöhung
der Pollenbelastung durch die Versuchspflanzen am Standort Rovio werde
nicht messbar sein und die menschliche Gesundheit im Kanton Tessin nicht
zusätzlich beeinträchtigen. Ein feinmaschiges Netz genügte weiter nicht,
um die äusserst kleinen Ambrosia-Pollen aufzufangen. Erforderlich wäre
vielmehr ein Zelt mit Seitenwänden. Eine solche Installation machte den
Feldversuch am Standort Rovio jedoch zu einem Gewächshausversuch
unter ganz anderen Umweltbedingungen und ohne natürlichen Zutritt für
den zu untersuchenden Blattkäfer Ophraella communa. Ausserdem
müsste wohl eine Kühlung eingebaut und ein Betonring um die Versuchs-
parzelle angelegt werden, um die Zeltplanen zu stabilisieren und gegen
Windböen zu sichern, was mit Erstellungskosten von mehreren 10'000
Franken verbunden wäre. Dass Pollen von der Versuchsfläche die Bestäu-
bungsrate von in grosser Entfernung wachsenden Ambrosia-Pflanzen er-
höhen könnten, wie die Beschwerdeführerin vorbringe, sei im Übrigen nicht
nachvollziehbar.
Die Versuchsfläche sei im Weiteren eingezäunt, weshalb keine Schafe mit
den Samen der Versuchspflanzen in Kontakt kämen; Samen (wie auch Pol-
len) fielen im Normalfall ja direkt nach unten. Die direkt am Zaun wachsen-
A-3010/2015
Seite 14
den Pflanzen würden zudem am Blühen gehindert. Auch im sehr nieder-
schlagsreichen Jahr 2014 seien sodann am Hang, an dem sich die Ver-
suchsfläche befinde, keine Erdrutsche beobachtet worden. Solche selte-
nen Ereignisse führten zudem nicht zu einer Erhöhung des Samendeposits
durch die Samen der Versuchsparzelle. Gleiches gelte für den Oberflä-
chentransport solcher Samen (Hinunterrollen, Transport durch Wasser
usw.), der als vernachlässigbar einzustufen sei. Die Schafweide sei im Üb-
rigen bereits stark mit Ambrosia-Samen kontaminiert, was schon lange vor
dem Versuchsbeginn so gewesen sei, und gerade zur Wahl des Versuchs-
standorts geführt habe. Die Bekämpfung der Ambrosia-Pflanzen aus-
serhalb der Versuchsfläche sei schliesslich bundesrechtlich vorgeschrie-
ben und mit dem Eigentümer des Grundstücks vertraglich geregelt worden.
Die Beschwerdegegnerin bringt in ihrer Stellungnahme vom 28. Septem-
ber 2015 ebenfalls vor, die Installation eines feinmaschigen Netzes wäre
weder zweck- noch verhältnismässig.
3.3 Die Vorinstanz führt aus, die Pflanze Ambrosia sei im ganzen Tessin
weit verbreitet, die Pollen- und Samenbelastung bereits ohne die Versuche
sehr hoch. Die Installation eines Netzes wäre daher nicht zielführend, son-
dern verhinderte bloss den Forschungszweck. Die mit der angefochtenen
Verfügung bestätigten und neu angeordneten Sicherheitsmassnahmen mi-
nimierten die zusätzliche Pollen- und Samenbelastung durch die Versuche
besser und ohne den wissenschaftlichen Wert dieser Versuche in Frage zu
stellen.
Diese Massnahmen schützten auch die menschliche Gesundheit. Die Be-
schilderung, die Umzäunung sowie das Schloss am Tor zur Versuchsflä-
che, die sich überdies an einem nicht öffentlich zugänglichen Standort be-
finde, minimierten den direkten Kontakt von Menschen und Tieren mit der
Pflanze Ambrosia ausreichend. Auch das verfügte Schneide-/Ausreissre-
gime für die nicht im Versuch benötigten Ambrosia-Pflanzen minimiere die
Exposition. Aus den Stellungnahmen des fachkundigen BAG ergebe sich
ausserdem, dass die Versuche in Rovio keine unzulässige Mehrbelastung
durch Ambrosia-Pollen zur Folge hätten, welche die Gesundheit von Men-
schen in der Umgebung gefährden könnte. Vielmehr übertreffe die Hinter-
grundbelastung durch Ambrosia-Pollen gemäss den Pollenkarten von
MeteoSchweiz den Schwellenwert für Allergiker im gesamten Kanton Tes-
sin um ein Vielfaches, sodass ein Allergiker mit oder ohne die Versuche
empfindlich auf die vorhandenen Ambrosia-Pollen reagiere.
A-3010/2015
Seite 15
Die Massnahmen reduzierten weiter das Risiko der Verbreitung von Amb-
rosia-Pollen und -Samen auf ein Minimum, ohne die Forschungsziele der
Versuche zu vereiteln. Die Befürchtungen der Beschwerdeführerin bezüg-
lich Wind und Wetter, Schafe und Hanglage seien nicht hinreichend be-
gründet. Die Versuchsfläche sei mit einem stabilen Zaun (inkl. Schloss am
Eingangstor) umgeben, weshalb die Schafe die Versuchsfläche nicht be-
gehen und somit die Ambrosia-Samen auch nicht verbreiten könnten. Dies
gelte auch für alle anderen Tiere, die potentiell zur Verbreitung von Samen
beitragen könnten. Die Schafe trügen durch ihr Grasen zudem dazu bei,
dass die Pflanze ausserhalb der Versuchsfläche bereits vor der Blüte ein-
gedämmt werde. Da sich die Versuchsfläche am Hang befinde, bestehe
weiter immer ein Risiko, dass bei einem heftigen Unwetter oder langanhal-
tendem starken Regen die Samen abgeschwemmt werden könnten oder
der Hang ins Rutschen kommen könnte, die Pflanze mithin auf diese Weise
verbreitet werden könnte. Hinsichtlich der Windverhältnisse und der Ver-
breitung von Ambrosia-Pollen bzw. der Exposition von Menschen gegen-
über diesen Pollen stütze sie sich auf die erwähnten Expertisen des BAG
und von MeteoSchweiz. Die möglichen Risiken durch Wind, Wetter und
Hanglage seien vertretbar. Da die Versuchsverantwortlichen überdies alle
nötigen Massnahmen träfen und neue wesentliche Erkenntnisse oder Be-
obachtungen ausserdem unverzüglich melden müssten, wären zusätzliche
Massnahmen daher unverhältnismässig; zudem würden sie die For-
schungsergebnisse negativ beeinflussen.
3.4 Das BLW hält in seiner Stellungnahme vom 27. August 2015 fest, das
bewilligte Projekt solle letztlich zu einer wirksameren Bekämpfung der
Pflanze Ambrosia führen. Seiner Ansicht nach seien die geplanten Versu-
che wichtig und wertvoll und rechtfertigten die Aufhebung der Tilgungs-
pflicht auf dem Versuchsgelände. Es erachte die verfügten Sicherheits-
massnahmen als genügend, um eine Ausbreitung der Pflanze zu verhin-
dern, und unterstütze die Versuchsanordnung für das Jahr 2015. Insbeson-
dere stellten die Versuche in Rovio mit der angeordneten Gebietsüberwa-
chung keine Gefährdung der Landwirtschaft dar. Auch in seiner Stellung-
nahme vom 3. März 2015 gegenüber der Vorinstanz stimmte es der Durch-
führung der Versuche nach dem Versuchsplan für das Jahr 2015 zu.
3.5 Das BAG führt in seiner Stellungnahme vom 28. August 2015 aus, für
den Schutz der Bevölkerung sei in erster Linie die Verbreitung von durch
den Versuch am Standort Rovio erzeugten Ambrosia-Pollen relevant, da
diese bereits bei einer sehr kleinen Mindestmenge eine allergische Reak-
tion auslösen und zu starkem Heuschnupfen sowie häufiger als andere
A-3010/2015
Seite 16
Pollenarten zu Asthma führen könnten. Es habe in seinen bisherigen Stel-
lungnahmen in dieser Sache zuhanden der Vorinstanz dem Versuch zuge-
stimmt. In der Versuchsanordnung in Rovio würden auf der Versuchspar-
zelle 100-150 kleinwüchsige Ambrosia-Pflanzen eingesetzt. Wie aus den
Daten von MeteoSchweiz ersichtlich sei, bestehe im Kanton Tessin bereits
eine Hintergrundbelastung durch Ambrosia-Pollen, die über der für eine
Sensibilisierung notwendigen Konzentration (11 Pollen/m3) liege (im Jahr
2014 bis zu 30 Pollen/m3). Da sich die Versuchsparzelle in der Nähe des
Park Hotel Rovio befinde, sei zu erwarten, dass sich Hotelgäste in relativer
Nähe zur Parzelle aufhalten könnten. Gestützt auf die Daten zweier ein-
schlägiger Studien und die Angaben von X._______ müsse davon ausge-
gangen werden, die lokale Pollenbelastung werde zeitweise leicht über der
Hintergrundbelastung liegen. Es sei aber auch anzunehmen, diese Erhö-
hung werde nur sehr geringfügig sein und mit zunehmender Distanz rasch
abnehmen. Im Vergleich zur einen zitierten Studie werde die Belastung
durch Ambrosia-Pollen zudem geringer ausfallen, da weniger und nur
kleinwüchsige Pflanzen eingesetzt würden. Um das Risiko zu verringern,
bei den Hotelgästen eine Allergie auszulösen oder zu verstärken, würden
weiter Massnahmen ergriffen. Namentlich sei die Versuchsparzelle nicht
öffentlich zugänglich und mit Warnzeichen und Infotafeln (auf Italienisch
und Englisch) ausgeschildert, die ausführlich über die Risiken informierten,
sodass gewährleistet sei, dass sich Hotelgäste nicht unwissentlich den Pol-
len aussetzten. Angesichts der genannten Umstände erachte es die durch
den vorgesehenen Versuch verursachte Erhöhung der Hintergrundbelas-
tung lokal wie regional als vernachlässigbar und die ergriffenen Sicher-
heitsmassnahmen als ausreichend; eine Gefährdung der Bevölkerung be-
stehe somit nicht.
4.
4.1 Gemäss Art. 15 Abs. 2 FrSV darf mit invasiven gebietsfremden Orga-
nismen nach Anhang 2 FrSV – und damit namentlich mit der Pflanze Am-
brosia (vgl. Anhang 2 Ziff. 1 FrSV) – in der Umwelt nicht direkt umgegan-
gen werden; ausgenommen sind Massnahmen, die deren Bekämpfung
dienen. Die Vorinstanz kann im Einzelfall eine Ausnahmebewilligung für
den direkten Umgang in der Umwelt erteilen, wenn die Gesuchstellerin
oder der Gesuchsteller nachweist, dass sie oder er alle erforderlichen
Massnahmen zur Einhaltung von Art. 15 Abs. 1 FrSV ergriffen hat. Danach
muss der Umgang mit gebietsfremden Organismen in der Umwelt so erfol-
gen, dass weder Menschen, Tiere und Umwelt gefährdet noch die biologi-
A-3010/2015
Seite 17
sche Vielfalt und deren nachhaltige Nutzung beeinträchtigt werden. Insbe-
sondere hat er so zu erfolgen, dass die Gesundheit von Menschen und
Tieren nicht gefährdet werden kann, etwa durch toxische oder allergene
Stoffe (Bst. a), und die Organismen sich in der Umwelt nicht unkontrolliert
verbreiten und vermehren können (Bst. b); ausserdem so, dass die Popu-
lationen geschützter oder für das Ökosystem wichtiger Organismen nicht
beeinträchtigt werden (Bst. c), keine Art von Nichtzielorganismen in ihrem
Bestand gefährdet werden kann (Bst. d), und der Stoffhaushalt der Umwelt
sowie wichtige Funktionen des betroffenen Ökosystems nicht schwerwie-
gend oder dauerhaft beeinträchtigt werden (Bst. e und f).
Gemäss Art. 5 PSV ist ausserhalb eines geschlossenen Systems das Hal-
ten, Vermehren und Verbreiten besonders gefährlicher Schadorganismen
nach den Anhängen 1 und 2 PSV sowie besonders gefährlicher Unkräuter
nach Anhang 6 PSV – der einzig die Pflanze Ambrosia aufführt – verboten
(Abs. 1). Kann die Ausbreitung solcher Schadorganismen oder Unkräuter
ausgeschlossen werden, kann das zuständige Bundesamt für deren Halten
und Vermehren ausserhalb eines geschlossenen Systems Ausnahmen be-
willigen (Abs. 3), und zwar zu Forschungszwecken (Bst. a), Diagnosezwe-
cken (Bst. b) oder für die Erhaltung unmittelbar gefährdeter phytogeneti-
scher Ressourcen für die Ernährung und die Landwirtschaft (Bst. c).
Vorliegend ist im Wesentlichen streitig, ob die mit der angefochtenen Ver-
fügung bestätigten und neu angeordneten Sicherheitsmassnahmen für die
geplanten Versuche am Standort Rovio ausreichen, um eine Gefährdung
der öffentlichen bzw. menschlichen Gesundheit durch die stark allergenen
Ambrosia-Pollen sowie eine unkontrollierte Verbreitung und Vermehrung
bzw. die Ausbreitung dieser Pflanze zu verhindern. Es stellt sich mithin die
Frage, ob die angefochtene Verfügung den Anforderungen von Art. 15
Abs. 1 Bst. a FrSV sowie Art. 15 Abs. 1 Bst. b FrSV und Art. 5 Abs. 3 Bst. a
PSV genügt. Nachfolgend wird zunächst auf die Frage der Gesundheits-
gefährdung eingegangen (vgl. E. 4.2), anschliessend auf jene der Verbrei-
tung und Vermehrung bzw. Ausbreitung der Pflanze (vgl. E. 4.3).
4.2
4.2.1 Aus den dargelegten Vorbringen der Verfahrensbeteiligten wird deut-
lich, dass die geplanten Versuche am Standort Rovio zu einer erhöhten
Belastung durch Ambrosia-Pollen führen würden, die nach Einschätzung
des BAG die Hintergrundbelastung durch diese Pollen überstiege. Diesen
Umstand erachten das BAG wie auch, diesem folgend, die Vorinstanz und
A-3010/2015
Seite 18
X._______ aber nicht als mögliche Gefährdung der öffentlichen bzw.
menschlichen Gesundheit, und zwar im Wesentlichen, weil die erhöhte Pol-
lenbelastung schon in kurzer Distanz von der Versuchsfläche wieder auf
das Niveau der Hintergrundbelastung absinken werde und diese im Kanton
Tessin für Allergiker ohnehin (deutlich) zu hoch sei. Diese Beurteilung er-
scheint grundsätzlich überzeugend, ist doch in der Tat nicht zu erkennen,
inwiefern die durch die geplanten Versuche erhöhte Pollenbelastung unter
den genannten Umständen ein massgebliches zusätzliches Gesundheits-
risiko wäre. Dies gilt auch hinsichtlich der Gäste des nahe der Versuchsflä-
che gelegenen Park Hotel Rovio, die gemäss der Darstellung des BAG der
(geringfügig) erhöhten Belastung mit Ambrosia-Pollen ausgesetzt sein
könnten, zumal Sicherheitsvorkehren wie die Hinweistafel am Eingang zur
Weide gewährleisten, dass sie sich nicht unwissentlich zusätzlich Ambro-
sia-Pollen aussetzen. Die Beschwerdeführerin stellt sich denn auch zu
Recht nicht auf den Standpunkt, die durch die geplanten Versuche erhöhte
Pollenbelastung wäre trotz der genannten Umstände eine Gefährdung der
öffentlichen bzw. menschlichen Gesundheit. Vielmehr zieht sie das Beste-
hen dieser Umstände in Zweifel. Was sie in diesem Zusammenhang vor-
bringt, vermag allerdings nicht zu überzeugen.
4.2.2 Dies gilt zunächst für ihre Einwände gegen die erwähnte hohe Hin-
tergrundbelastung durch Ambrosia-Pollen. Zwar bringt sie diesbezüglich
vor, die Pollenbelastung werde an Orten gemessen, die von Rovio weit
entfernt seien und deren Situation sich von der dortigen unterscheide
(Lugano und Locarno; vgl. die Angaben unter: /infos-zu-pollen-und-allergien/MeteoSchweiz/pollendaten/?oid=1831&
lang=de >, abgerufen am 7. März 2016). Zudem macht sie geltend, die An-
zahl Tage mit starker Belastung durch Ambrosia-Pollen (mehr als 11 Pol-
len/m3) unterscheide sich gemäss einer Karte von MeteoSchweiz innerhalb
weniger Kilometer stark und habe in Locarno und Lugano in den Jahren
1998-2007 im Mittel 6.2 bzw. 9.4 und in Mezzana in den Jahren 2003-2007
im Mittel 23.8 pro Jahr betragen (vgl. die Karte unter: /gesundheit-und-ambroisapollen/ambrosiapollen/ >, abgerufen am
7. März 2016). Diese Ausführungen vermögen indes nichts daran zu än-
dern, dass die Belastung durch Ambrosia-Pollen in Lugano während der
Saison im Jahr 2014 wie auch im mehrjährigen Mittel an zahlreichen Ta-
gen, zum Teil deutlich, über der Konzentration von 11 Pollen/m3 lag
(vgl. die Angaben unter: -allergien/MeteoSchweiz/pollendaten/?oid=1831&lang=de >, abgerufen
am 7. März 2016). Die Belastung in Locarno war zwar weniger stark, doch
wurde auch hier die erwähnte Konzentration im Jahr 2014 wie auch im
A-3010/2015
Seite 19
mehrjährigen Mittel verschiedentlich, zum Teil klar, überschritten. Gegen-
über dem Jahr 2014 verbesserte sich die Situation im Jahr 2015 zwar an
beiden Orten deutlich. In Lugano wurde die erwähnte Konzentration jedoch
weiterhin an einzelnen Tagen überschritten. Da die Pollenbelastung, wie
insbesondere aus der Karte hervorgeht, auf die sich die Beschwerdeführe-
rin beruft, gegen Süden zunimmt und Rovio – wenn auch nicht allzu weit –
südlich von Lugano liegt, ist zu erwarten, die Situation in Rovio sei nicht
besser als jene in Lugano. Dies gilt umso mehr, als die Beschwerdeführerin
keine überzeugenden Gründe vorbringt, wieso dem nicht so sein sollte. Es
ist deshalb davon auszugehen, die Belastung durch Ambrosia-Pollen wäh-
rend der Saison überschreite auch in Rovio zumindest an einzelnen Tagen
die Konzentration von 11 Pollen/m3, zumal die Weide, in der die Versuchs-
fläche liegt, ein vorbelasteter Standort ist. Damit besteht in dieser Zeit na-
mentlich für die Gäste des nahe der Versuchsfläche gelegenen Park Hotel
Rovio auch ohne die geplanten Versuche ein mögliches Gesundheitsrisiko.
Es kann entsprechend trotz der im Jahr 2015 hinsichtlich der Belastung mit
Ambrosia-Pollen verbesserten Situation nicht gesagt werden, die Beurtei-
lung des BAG und, diesem folgend, der Vorinstanz und von X._______,
angesichts der bestehenden Hintergrundbelastung seien die geplanten
Versuche nicht als massgebliches Gesundheitsrisiko zu qualifizieren, sei
unzutreffend.
4.2.3 Nicht zu überzeugen vermögen weiter die Einwände der Beschwer-
deführerin gegen das erwähnte rasche Absinken der durch die Versuche
erhöhten Pollenbelastung auf das Niveau der Hintergrundbelastung. Zwar
macht sie in diesem Zusammenhang, ohne die Gültigkeit der vom BAG
zitierten beiden Studien in Frage zu stellen, geltend, die Gegebenheiten
am Standort in Rovio seien mit den in diesen Studien untersuchten nicht
vergleichbar. Zudem bringt sie vor, das angebliche rasche Absinken auf
das Niveau der Hintergrundbelastung stehe im Widerspruch zur Feststel-
lung auf der namentlich vom BLW, von MeteoSchweiz und von kantonalen
Pflanzenschutzdiensten erarbeiteten Internetseite www.ambro, ein
grosser Teil der Ambrosia-Pollen im Tessin (bzw. in der Genfersee-Region)
werde vom Wind aus Italien (bzw. Frankreich) herangetragen (vgl. die An-
gaben unter: siapollen/ >, abgerufen am 7. März 2016). Ebenso widerspreche es der
Feststellung von X._______ in seiner Stellungnahme vom 12. Juni 2015,
die Situation im Tessin zeige gerade, dass eine internationale Forschungs-
zusammenarbeit notwendig sei, um auch die Bevölkerung im Tessin von
den zum Teil mit dem Wind aus Norditalien importierten
A-3010/2015
Seite 20
allergenen Ambrosia-Pollen zu entlasten. Aus ihren Ausführungen geht in-
des nicht hervor, von welchen Annahmen hinsichtlich der Verbreitung der
Ambrosia-Pollen, namentlich welcher Reduktionsrate, ihrer Ansicht nach
richtigerweise auszugehen wäre und wieso diese Annahmen zutreffender
sein sollten als die von ihr kritisierten. Ebenso wenig erläutert sie, wieso
der Umstand, dass Ambrosia-Pollen durch den Wind aus Norditalien ins
Tessin (bzw. von Frankreich in die Genfersee-Region) verfrachtet werden,
nicht mit der Annahme vereinbar sein sollte, die von der Versuchsfläche in
Rovio mit ihrer relativ kleinen Anzahl kleinwüchsiger Ambrosia-Pflanzen
stammende erhöhte Pollenbelastung sinke in kurzer Distanz von der Ver-
suchsfläche auf das Niveau der Hintergrundbelastung ab. Für das Bundes-
verwaltungsgericht besteht entsprechend trotz der im Jahr 2015 hinsicht-
lich der Belastung durch Ambrosia-Pollen verbesserten Situation
(vgl. E. 4.2.2) kein Anlass, die Beurteilung des fachkundigen BAG, der sich
die Vorinstanz und X._______, die beide ebenfalls über Fachkunde verfü-
gen, anschliessen, grundsätzlich in Frage zu stellen.
4.2.4 Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin ist demnach mit die-
sen Verfahrensbeteiligten davon auszugehen, die geplanten Versuche
seien kein massgebliches Risiko für die öffentliche bzw. menschliche Ge-
sundheit, zumal die Belastung durch Pollen aus diesen Versuchen durch
die von der Vorinstanz erwähnten Sicherheitsvorkehren (vgl. E. 3.3) mini-
miert wird. Damit erscheinen zusätzliche Sicherheitsmassnahmen als ent-
behrlich. Dies gilt umso mehr, als die einzige von der Beschwerdeführerin
konkret vorgeschlagene Massnahme, das Spannen eines feinmaschigen
Netzes über die Versuchsfläche, nicht zweckmässig wäre und – wie die
weiter gehende, unter den gegebenen Umständen als unverhältnismässig
erscheinende Installation eines Zeltes – die Forschungsziele der Versuche
in Frage stellen würde. Ausserdem könnten bei neuen Erkenntnissen, die
wider Erwarten eine Gefährdung der öffentlichen bzw. menschlichen Ge-
sundheit nahelegen, zusätzliche Massnahmen auch noch in einem späte-
ren Zeitpunkt ergriffen werden (vgl. Art. 40 FrSV). Indem die Vorinstanz in
der angefochtenen Verfügung auf die Anordnung weiterer Sicherheits-
massnahmen verzichtete, verstiess sie demnach nicht gegen Art. 15 Abs. 1
Bst. a FrSV; ebenso wenig handelte sie unangemessen.
4.3
4.3.1 Wie aus den dargelegten Vorbringen der Verfahrensbeteiligten weiter
deutlich wird, schliessen weder die Vorinstanz noch X._______ aus, dass
Ambrosia-Samen von der am Hang gelegenen Versuchsfläche in Rovio
A-3010/2015
Seite 21
durch Wind, Sturm, Wasser, Erdrutsch oder Hinunterrollen in das Gebiet
ausserhalb der Versuchsfläche gelangen könnten, wie die Beschwerdefüh-
rerin befürchtet. Ebenso wenig schliessen sie aus, dass solche Samen von
dort von den Schafen, die sich auf der Weide ausserhalb der Versuchsflä-
che aufhalten, oder anderen Tieren weiter verschleppt werden könnten. Sie
erachten jedoch das Risiko, dass die Samen in der erwähnten Weise ver-
breitet werden, als gering. Zudem verneinen sie, dass sich die Pflanze
Ambrosia dadurch unkontrolliert verbreiten und vermehren bzw. ausbreiten
würde, wobei die Vorinstanz in der Vernehmlassung insbesondere auf die
vorgesehene und durch Vereinbarung mit dem Grundeigentümer geregelte
Bekämpfung von Ambrosia-Pflanzen ausserhalb der Versuchsfläche sowie
die vorgesehene Gebietsüberwachung hinweist, in die der kantonale Pflan-
zenschutzdienst involviert ist.
Diese Beurteilung vermag zu überzeugen. In der Tat ist angesichts der vor-
gesehenen Bekämpfung von ausserhalb der Versuchsparzelle wachsen-
den Ambrosia-Pflanzen und der vorgesehenen Gebietsüberwachung nicht
davon auszugehen, eine allfällige Verbreitung von Samen während der
Versuche in der Weise, wie sie die Beschwerdeführerin befürchtet, werde
zu einer unkontrollierten Verbreitung und Vermehrung bzw. der Ausbrei-
tung der Pflanze Ambrosia führen. Dies gilt umso mehr, als die Schafweide,
in der sich die Versuchsfläche befindet, vorbelastet ist, Überwachungs-
und, gegebenenfalls, Bekämpfungsmassnahmen somit ohnehin erforder-
lich sind. Angesichts der vorgesehenen Bekämpfungs- und Überwa-
chungsmassnahmen sowie der weiteren ergriffenen und vorgesehenen Si-
cherheitsmassnahmen, die von der Vorinstanz in ihrer Vernehmlassung
ausführlich beschrieben werden, ist zudem auch sonst nicht damit zu rech-
nen, die Versuche hätten eine unkontrollierte Verbreitung und Vermehrung
bzw. die Ausbreitung der Pflanze über Samen zur Folge. Es kann entspre-
chend auch nicht gesagt werden, ohne zusätzlichen Sicherheitsmassnah-
men machten die geplanten Versuche die Anstrengungen des Kantons
Tessin bei der Bekämpfung der Pflanze im Umkreis der Versuchsfläche zu-
nichte.
4.3.2 Aus den dargelegten Vorbringen der Verfahrensbeteiligten geht aus-
serdem hervor, dass die Vorinstanz und X._______ zwar für die Dauer der
Versuche von einer erhöhten Belastung durch Ambrosia-Pollen ausgehen,
jedoch der Ansicht sind, dies werde nicht zu einer unkontrollierten Verbrei-
tung und Vermehrung bzw. zur Ausbreitung der Pflanze über Pollen führen.
Auch diese Beurteilung erscheint überzeugend. Angesichts des zur erhöh-
ten Belastung durch Ambrosia-Pollen Gesagten – Absinken auf das Niveau
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Seite 22
der Hintergrundbelastung in kurzer Distanz von der Versuchsfläche – so-
wie der vorgesehenen, erwähnten Bekämpfungs- und Überwachungs-
massnahmen ist nicht anzunehmen, die geplanten Versuche am Standort
Rovio hätten eine unkontrollierte Verbreitung und Vermehrung bzw. die
Ausbreitung der Pflanze Ambrosia über Pollen zur Folge resp. machten
ohne zusätzliche Sicherheitsmassnahmen die Anstrengungen des Kan-
tons Tessin bei der Bekämpfung der Pflanze im Umkreis der Versuchsflä-
che zunichte.
4.3.3 Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin ist demnach mit der
Vorinstanz und X._______ sowie dem ebenfalls fachkundigen BLW, das
deren Einschätzung teilt, auch hier davon auszugehen, die mit der ange-
fochtenen Verfügung bestätigten und neu angeordneten Sicherheitsmass-
nahmen reichten aus. Dies gilt auch hier umso mehr, als die einzige von
der Beschwerdeführerin konkret vorgeschlagene Massnahme, das Span-
nen eines feinmaschigen Netzes über die Versuchsfläche, nicht zweck-
mässig wäre, und – wie die weiter gehende, unter den gegebenen Umstän-
den als unverhältnismässig erscheinende Installation eines Zeltes – die
Forschungsziele der Versuche in Frage stellen würde. Ausserdem könnten
bei neuen Erkenntnissen, die wider Erwarten eine unkontrollierte Verbrei-
tung und Vermehrung bzw. die Ausbreitung der Pflanze Ambrosia nahele-
gen, zusätzliche Massnahmen auch noch in einem späteren Zeitpunkt er-
griffen werden (vgl. Art. 40 FrSV). Indem die Vorinstanz in der angefochte-
nen Verfügung auf die Anordnung weiterer Sicherheitsmassnahmen ver-
zichtete, verstiess sie somit auch nicht gegen Art. 15 Abs. 1 Bst. b FrSV
und Art. 5 Abs. 3 Bst. a PSV; ebenso wenig handelte sie unangemessen.
Die angefochtene Verfügung ist zudem auch sonst nicht zu beanstanden.
4.4 Die Beschwerde erweist sich somit als unbegründet. Sie ist daher ab-
zuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
5.
5.1 Bei diesem Verfahrensausgang gilt die Beschwerdeführerin als unter-
liegend. Sie hat jedoch keine Verfahrenskosten zu tragen, da sich der Streit
nicht um ihre vermögensrechtlichen Interessen dreht (vgl. Art. 63 Abs. 2
VwVG). Es sind folglich keine Verfahrenskosten zu erheben (vgl. Art. 63
Abs. 1 VwVG).
5.2 Der obsiegenden Partei ist von Amtes wegen oder auf Begehren eine
Entschädigung für die ihr erwachsenen notwendigen Kosten zuzusprechen
A-3010/2015
Seite 23
(vgl. Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 1 des Reglements vom 21. Feb-
ruar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwal-
tungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Die Parteientschädigung umfasst die
Kosten der Vertretung sowie allfällige weitere Auslagen der Partei
(vgl. Art. 8 Abs. 1 VGKE). Sind die Kosten verhältnismässig gering, kann
von einer Parteientschädigung abgesehen werden (vgl. Art. 7 Abs. 4
VGKE).
Die Beschwerdegegnerin ist nicht anwaltlich vertreten und macht keine we-
sentlichen Auslagen geltend. Sie hat entsprechend keinen Anspruch auf
eine Parteientschädigung. Gleiches gilt für X._______, der ebenfalls weder
anwaltlich vertreten ist noch wesentliche Auslagen geltend macht, zumal
reiner Zeitaufwand in der Regel nicht vergütet wird (vgl. MO-
SER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 4.83). Der Vorinstanz als Bundes-
behörde steht ebenfalls keine Parteientschädigung zu (vgl. Art. 7 Abs. 3
VGKE). Es ist demnach keine Parteientschädigung zuzusprechen.
(Das Dispositiv befindet sich auf der nächsten Seite.)

A-3010/2015
Seite 24
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
– die Beschwerdegegnerin (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. O104-0230; Einschreiben)
– das GS UVEK (Gerichtsurkunde)
– das BLW (zur Kenntnis)
– das BAG (zur Kenntnis)

Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:

Maurizio Greppi Pascal Baur

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-
legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechts-
schrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren
Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Be-
schwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).

Versand: