Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal
Cour I
A-3032/2010
Arrêt du 30 mars 2011
Composition Jérôme Candrian, président du collège,
Beat Forster, Christoph Bandli, Lorenz Kneubühler,
Marianne Ryter Sauvant, juges,
Virginie Fragnière Charrière, greffière.
Parties Le Journal Agri Sàrl, par son directeur Christian Pidoux,
avenue des Jordils 1, case postale 128, 1000 Lausanne 6,
recourant,
contre
La Poste Suisse, PostMail, Viktoriastrasse 21, 3030 Berne,
autorité inférieure.
Objet Aide indirecte à la presse (arrêt de renvoi du Tribunal fédéral
2C_546/2009 du 21 avril 2010).
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Faits :
A.
La société «Le Journal Agri S.à.r.l.» (ci-après: Agri Sàrl) est une société à
responsabilité limitée créée en 1994 et de siège à Lausanne.
Conformément à son but statutaire, qui consiste à « informer la
population paysanne romande des questions liées à l'agriculture » et à
« faciliter la communication entre les organisations paysannes existant à
l'échelon fédéral et régional et leurs membres en langue française », elle
édite le journal Agri, « hebdomadaire professionnel agricole de la Suisse
romande ». Le capital social de Agri Sàrl s’élève à 505'000.— francs et lui
est apporté par ses douze associés, que sont AgriGenève, l’Association
des groupements et organisations romands de l’agriculture, la Chambre
d’agriculture du Jura bernois, la Chambre jurassienne d’agriculture, la
Chambre Neuchâteloise d’Agriculture et de Viticulture, la Chambre
valaisanne d’agriculture, la Coordination des paysannes romandes, le
Groupe d’entreprises du secteur agricole suisse Fenaco, la Fédération
des Producteurs Suisses de Lait (FPSL), l’Association vaudoise de
promotion des métiers de la terre, l’Union des paysans fribourgeois, et
l’Union suisse des paysans.
Le journal Agri créée en 1994 par ces organisations – qui sont toutes des
associations, à l’exception de fenaco et de la FPSL, qui sont des sociétés
coopératives – résulte de la fusion entre les titres "Le Producteur de lait'',
journal des producteurs suisses de lait et ''Agri-Hebdo'', titre résultant lui-
même de la fusion (en 1991) de l'organe de communication de l'Union
des paysans fribourgeois, ''Agri-Journal'', et de ''La Terre romande'', alors
journal officiel pour communiquer avec leurs membres des associations
agricoles vaudoises, genevoises, neuchâteloises, jurassiennes et
jurassiennes-bernoises. Suite à la décision de la Chambre valaisanne
d'agriculture, en août 2005, d'abandonner la publication hebdomadaire
''La Terre valaisanne'' au profit du journal Agri, ce dernier demeure le seul
journal par lequel les organisations agricoles précitées communiquent
avec leurs membres en Suisse romande.
B.
Le 25 septembre 2007, Agri Sàrl a fait parvenir à La Poste Suisse (ci-
après: la Poste), à la demande de cette dernière, le formulaire « Presse
associative » dûment rempli et signé pour le titre Agri, en vue de l'entrée
en vigueur, le 1er janvier 2008, du nouvel art. 15 de la loi fédérale du 30
avril 1997 sur la poste (LPO, RS 783.0), qui fixe les conditions auxquelles
la presse associative peut bénéficier d'un rabais pour le transport de ses
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titres. Le 14 décembre 2007, la Poste, retenant que, conformément à l'art.
15 al. 3 let. c LPO, le droit à la subvention est exclu pour les
organisations à but non lucratif (presse associative) dont les publications
servent, comme le titre Agri, de manière prépondérante des fins
commerciales ou la promotion de produits de prestations, a indiqué à Agri
Sàrl que le journal ne remplissait pas tous les critères fixés par l'art. 15
LPO, dans sa teneur au 1er janvier 2008, et que le tarif normal,
autrement dit sans le rabais accordé au titre de l'aide indirecte à la
presse, lui serait désormais applicable. Agri Sàrl a contesté ce point de
vue par lettre du 21 décembre 2007. La Poste lui a, par lettre du 29
janvier 2008, répondu qu'elle allait réexaminer sa situation, en lui
précisant qu'elle allait provisoirement, à compter du 1er janvier 2008,
prendre en charge et acheminer ses envois au tarif préférentiel accordé
aux journaux et périodiques.
C.
Par décision du 8 août 2008, la Poste a, en considérant que, étant
distribué par abonnement, le titre Agri ne pouvait être qualifié de « presse
associative » selon l'art. 15 al. 3 LPO, constaté qu’il ne remplissait pas les
conditions d'octroi des tarifs préférentiels pour le transport des journaux
et périodiques prévus par l'art. 15 LPO, dans sa teneur au 1er janvier
2008.
D.
D.a Par acte du 28 août 2008, Agri Sàrl (la recourante, ci-après) a formé
recours auprès du Tribunal administratif fédéral contre la décision de la
Poste (l'autorité inférieure, ci-après) du 8 août 2008, en concluant à
l'octroi du rabais pour le titre Agri, dont elle invoque qu'il constitue un
journal associatif même s'il est distribué par abonnements et par une
société qui a la forme juridique de la Sàrl. Pour sa part, l’autorité
inférieure s'est opposée au recours, en invoquant que le titre est distribué
essentiellement par abonnements payants et non à des membres d'une
association, qu'il n'y a pas de rapport associatif entre la recourante et ses
membres, et que la forme juridique choisie lors de sa constitution
empêche de la considérer comme une organisation à but non lucratif.
D.b Par arrêt A-5541/2008 du 2 juillet 2009, le Tribunal administratif
fédéral a, ensuite de son arrêt A-6523/2008 du 12 mai 2009 dans une
cause parallèle, rejeté le recours de Agri Sàrl, en considérant que les
conditions de l'art. 15 al. 3 LPO n'étaient pas remplies, et que, par
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ailleurs, l'octroi d'un rabais au titre ''Bauernzeitung'' édité par une société
anonyme ne fondait pas un droit à l'égalité dans l'illégalité.
E.
E.a Par acte de recours du 7 septembre 2009, Agri Sàrl a demandé au
Tribunal fédéral de mettre Agri au bénéfice de l'aide indirecte à la presse
en sa qualité de journal associatif.
E.b Par arrêt 2C_546/2009 du 21 avril 2010, la IIe Cour de droit public du
Tribunal fédéral a admis le recours dans la mesure de sa recevabilité,
annulé l'arrêt du Tribunal administratif fédéral A-5541/2008 du 2 juillet
2009, en lui renvoyant la cause pour complément d'instruction et nouvelle
décision au sens des considérants.
F.
F.a Par ordonnance du 4 mai 2010, le Tribunal administratif fédéral a
repris la cause – sous le numéro A-3032/2010 –, en invitant les parties à
se prononcer sur la suite de la procédure. Par écriture du 18 mai 2010, la
recourante a déclaré maintenir sa position, et, s'agissant des faits et
arguments relatifs à son appartenance à la presse associative, s’est
référée au dossier adressé au Tribunal fédéral. Quant à l'autorité
inférieure, elle a, par écriture du 21 mai 2010, déclaré renoncer à se
prononcer sur la suite de la procédure, sous réserve de faits nouveaux
qui seraient invoqués par la recourante.
F.b A l’invitation du Tribunal, la recourante a, par écriture du 6 septembre
2010, apporté certaines précisions sur les faits de la cause. L’autorité
inférieure a pu s’y prononcer, par écriture du 28 octobre 2010. La
recourante a saisi le Tribunal de ses observations finales le 15 novembre
2010, ensemble avec des pièces le même jour ainsi que le 6 décembre
2010. L’autorité inférieure a déposé ses observations finales le 13
décembre 2010. Puis, par ordonnance du 16 décembre 2010, la cause a,
sous réserve de mesures d’instruction complémentaires, été gardée à
juger.
G.
Les autres faits et arguments des parties seront, si besoin, repris dans les
considérants en droit qui suivent.
Droit :
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1.
Lorsque, suite à un recours, le Tribunal fédéral annule une décision du
Tribunal administratif fédéral et lui renvoie la cause pour nouvelle
décision au sens des considérants, la cause, remise en l'état où elle se
trouvait au moment où le Tribunal de céans a statué, est reprise par ce
dernier au bénéfice du dispositif et des considérants de l'arrêt du Tribunal
fédéral qui le lient.
1.1. Dans son arrêt de renvoi 2C_546/2009 du 21 avril 2010 (consid. 3.2),
le Tribunal fédéral a jugé que le Tribunal de céans avait, dans son arrêt
A-5541/2008 du 2 juillet 2009, violé l’art. 15 al. 3 LPO (voir aussi l'arrêt du
Tribunal fédéral 2C_385/2009 du 8 juin 2010 consid. 2.5 à propos de
l'arrêt du Tribunal de céans A-6523/2008 du 12 mai 2009). Il a en outre
relevé que, dans son mémoire de recours auprès de son instance, Agri
Sàrl avait invoqué de nombreux faits qui ne ressortaient pas de l'arrêt
attaqué, sans exposer concrètement, conformément aux exigences de
l'art. 106 al. 2 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF, RS
173.110), en quoi l'arrêt attaqué était arbitraire. Il n'a par conséquent pas
pu prendre en considération ces faits, en tant qu'ils lui étaient
irrecevables, et a jugé sur la seule base de ceux retenus par le Tribunal
de céans dans la cause A-5541/2008.
1.2. Il appartient désormais au Tribunal administratif fédéral d'examiner,
compte tenu des considérants de l'arrêt de renvoi du Tribunal fédéral
2C_546/2009 du 21 avril 2010, si, au vu de l'ensemble des faits
pertinents de la cause qu’il a pu établir, le recourant remplit ou non les
conditions d'octroi des tarifs préférentiels pour le transport des journaux
et périodiques prévus par l'art. 15 LPO. La procédure devant le Tribunal
de céans est régie par la maxime inquisitoire, ce qui signifie qu’il définit
les faits et apprécie les preuves d'office et librement (art. 12 PA). Les
parties doivent toutefois collaborer à l'établissement des faits (art. 13 PA)
et motiver leur recours (art. 52 PA).
2.
2.1. En l’occurrence, la compétence du Tribunal administratif fédéral de
connaître du recours du 28 août 2008 est établie conformément à l'art. 31
let. e LTAF, dans la mesure où l'acte attaqué, qui constitue une décision
au sens de l'art. 5 al. 1 let. c PA, a été pris par une autorité inférieure, soit
la Poste, établissement autonome de droit public de la Confédération (art.
2 al. 1 de la loi fédérale du 30 avril 1997 sur l'organisation de l'entreprise
fédérale de la poste [Loi sur l'organisation de la Poste, LOP], RS 783.1).
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Par ailleurs, la compétence du Tribunal de céans se déduit directement
de l'art. 18 LPO, qui prévoit que les décisions de la Poste relatives à
l'application de prix préférentiels au transport des journaux et des
périodiques peuvent faire l'objet d'un recours auprès de son instance
(arrêt du Tribunal administratif fédéral A-3066/2008 du 9 octobre 2008
consid. 1).
2.2. Déposé en temps utile (art. 50 al. 1 PA) et en la forme prévue (art.
52 PA), par le destinataire de la décision attaquée du 8 août 2008 qui a
un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification (art.
48 al. 1 PA), le recours est recevable.
3.
L'objet du litige est le même qu’en la cause A-5541/2008. Il porte sur la
question de savoir si la recourante peut être mise au bénéfice de l’art. 15
al. 3 LPO pour le journal Agri. Cela suppose de déterminer si, au vu de
l’ensemble des faits déterminants, la recourante constitue une
« organisation à but non lucratif » et si le journal Agri fait partie de la
« presse associative ». L’art. 15 al. 3 LPO dispose en effet ce qui suit :
« La Poste octroie des rabais aux journaux et périodiques d'organisations à but non lucratif (presse associative) dont elle assure la
distribution régulière et qui :
a. paraissent au moins une fois par trimestre;
b. ne pèsent pas plus d'un kilo, encarts compris;
c. ne servent pas de manière prépondérante des fins commerciales ou la promotion de produits ou de prestations;
d. comprennent une partie rédactionnelle moyenne représentant 50% au moins de l'ensemble de la publication;
e ont un tirage compris entre 1'000 et 300'000 exemplaires par édition, certifié par un office de contrôle indépendant et
reconnu. »
4.
4.1. Conformément à l'art. 14 al. 1 LPO (disposition dont la teneur n'a pas
été modifiée par la novelle du 1er janvier 2008), la Poste fixe le prix de
ses prestations selon des principes commerciaux.
4.2. L'ancien art. 15 LPO (RO 1997 2452 2455) contenait, sous le
chapeau « Prix préférentiels pour le transport de journaux et de
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périodiques », un alinéa 1er ainsi libellé : « Afin de maintenir une presse
diversifiée, la Poste applique des prix préférentiels aux journaux, en
particulier à ceux de la presse régionale et locale, et périodiques en
abonnement. Elle fixe ces prix en fonction notamment de la fréquence de
parution, du poids, du tirage, du format et de l'importance de la partie
rédactionnelle. Elle tient compte en outre de la proportion du tirage dont
le transport lui est confié. Les prix préférentiels sont soumis à
l'approbation du département. » Selon le Message du 10 juin 1996 relatif
à la loi fédérale sur la poste (FF 1996 III 1201 1243), cette disposition
s'inspirait directement de l'art. 10 al. 1 et 1bis de l'ancienne loi fédérale du
2 octobre 1924 sur le service des postes (cf. Message du 20 avril 1994
concernant la modification de la loi sur le Service des postes [LSP], FF
1994 II 853, 863).
Conformément à l'actuel art. 15 LPO, la Poste transporte les journaux et les périodiques en abonnement
selon des principes commerciaux, à des prix indépendants de la distance (art. 15 al. 1 LPO). Ce principe
est assorti des exceptions prévues par l'art. 15 al. 2 et 3 LPO. Selon l'art. 15 al. 2 LPO, afin de maintenir
une « presse régionale et locale » diversifiée, la Poste octroie des rabais aux quotidiens et aux
hebdomadaires en abonnement dont elle assure la distribution régulière et qui remplissent les conditions
énumérées. Conformément à l’art. 15 al. 3 LPO, la Poste octroie, à certaines conditions énumérées, des
rabais aux journaux et périodiques « d'organisations à but non lucratif (presse associative) » dont elle
assure la distribution régulière. Conformément à l'art. 15 al. 5 et 6 LPO, la Confédération verse à la Poste
une indemnité annuelle de 20 millions de francs pour l'octroi des rabais prévus à l'alinéa 2 et de 10 millions
de francs pour l'octroi des rabais prévus à l'alinéa 3.
4.3. Il n’est pas contesté que seul l’art. 15 al. 3 LPO entre en ligne de
compte en l’espèce.
4.3.1. S'agissant, tout d'abord, de la notion de « presse associative »
contenue à l'art. 15 al. 3 LPO, il convient de rappeler, avec le Tribunal
fédéral, que l'art. 15 LPO est le fruit du contre-projet du Conseil des Etats
à l'initiative parlementaire de la Commission des institutions politiques du
Conseil national, laquelle, proposant la modification de la loi sur la poste
(FF 2007 1497), était destinée à prolonger l'aide indirecte à la presse
après le 31 décembre 2007, notamment à la presse associative.
A cet égard, dans son arrêt de renvoi 2C_546/2009 du 21 avril 2010 (consid. 4.2 et 5.1), le Tribunal fédéral,
considérant que ni la loi ni les travaux parlementaires ne définissent la notion de « presse associative »,
s'est référé à la jurisprudence développée sous l'empire de la loi fédérale du 30 avril 1997 sur la poste
(LPO) qui, en son ancienne teneur, ne définissait elle-même pas non plus cette notion. Selon cette
jurisprudence (ATF 120 Ib 142 et 101 Ib 178; arrêts de la Commission de recours du DETEC H-2001-148
du 26 mars 2002, in JAAC 2002 III 755 n° 66.63, consid. 7, p. 763 et s., et H-2001-113 du 23 juin 2003, in
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JAAC 2003 IV 1318, consid. 5, p. 1321 et s.), le régime d'aide indirecte à la presse associative instauré par
la loi fédérale du 30 avril 1997 sur la poste ne s'est pas écarté des principes fixés par l'art. 20 de l'ancienne
LSP (RO 1925 333; 1967 1533; 1972 2720) et l'art. 58 de son ordonnance d'exécution I du 8 juin 1925
(aOSP, RO 1925, 357; 1967, 1447; 1972 2727). De là, le Tribunal fédéral a retenu (consid. 5.2) qu'il était
conforme à la volonté du législateur de 2007 de reprendre la définition donnée par la jurisprudence
antérieure, dont il découle qu'il convient également de compter, parmi les journaux et périodiques
expédiés aux abonnés (concernés par le nouvel art. 15 LPO), la presse associative, c'est-à-dire « les
feuilles qu'une corporation fait parvenir à ses membres en vertu d'une décision de son organe compétent »
(ATF 101 Ib 178 consid. 1) ; et que, par conséquent, pour qu'un journal ou un périodique bénéficie de
rabais de la part de la Poste, il faut qu'il parvienne aux membres d'une organisation à but non lucratif en
vertu d'une décision de l'organe compétent de celle-ci.
Le Tribunal fédéral en a déduit (consid. 5.3) que la condition consistant à exiger en outre une distribution
« en abonnement », condition qui ressort des versions en langues allemande et italienne de l'actuel art. 15
al. 3 LPO, doit également, malgré son omission dans la version française, être remplie, dans la mesure où
elle trouve son fondement historique directement dans les art. 20 aLSP et 58 aOSP (« aux abonnés ») et
n'a jamais été remise en discussion. Par ailleurs, le Tribunal fédéral a dit qu'à défaut d’abonnement, et
conformément à la jurisprudence antérieure, le versement d'une cotisation suffisait (ATF 101 Ib 178 consid.
3b et 3c) ; et qu’à défaut d'abonnement ou de cotisation des membres, la manifestation écrite d'adhésion à
l'organisation devait indiquer la volonté du membre de recevoir la publication de celle-ci (ATF 101 Ib 178
consid. 3b et 3c, qui concernait les journaux de la Migros et de Coop).
4.3.2. S'agissant, ensuite, de la condition, posée par l'art. 15 al. 3 LPO,
selon laquelle il doit s'agir de journaux et périodiques « d'organisations à
but non lucratif », il résulte de l'arrêt de renvoi du Tribunal fédéral
2C_546/2009 du 21 avril 2010 (consid. 5.4) que, si, selon les travaux
parlementaires, cette notion, qui n'exclut en principe aucun groupement,
collectivité ou masse de biens, recouvre non seulement les organisations
d'utilité publique mais aussi, plus largement, les principales organisations
politiques, syndicales, les associations professionnelles et groupements
sportifs, elle doit en revanche, d'un point de vue systématique, être mise
en relation avec la nécessaire qualité de « membre » du destinataire de
la publication. Il s'ensuit qu'il doit exister un rapport corporatif entre
l'organisation et le destinataire de la publication. A cet égard, le Tribunal
fédéral a précisé que si ce rapport corporatif peut certes être direct (tel
celui entre une association et ses membres), il peut également être
indirect (tel entre une Sàrl dont les destinataires de la publication sont les
membres des associations qui participent au capital de la Sàrl), à
condition que la société de publication ne poursuive aucun but lucratif,
qu'elle ait pour but de publier un journal ou un périodique à l'attention des
membres des associations qui l'ont créée à cet effet et dont elles doivent
seules conserver la maîtrise. Les autres conditions liées à la vente par
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abonnement doivent en outre être respectées. Dans la dernière situation
visée (lien corporatif indirect), il peut donc y avoir trois entités, à savoir
l'organisation qui édite le titre, les associations qui ont créé cette
organisation et, enfin, les membres de ces associations qui sont les
destinataires du titre.
4.4. Enfin, s'agissant de la forme juridique de la recourante, le Tribunal
fédéral est venu préciser dans l'arrêt 2C_546/2009 du 21 avril 2010
(consid. 5.4) que, contrairement à ce qui avait été jugé dans l’arrêt du
Tribunal de céans A-6523/2008 du 12 mai 2009 (cf. aussi arrêt du
Tribunal fédéral 2C_385/2009 du 8 juin 2010 consid. 2.5 s'agissant de
l'arrêt du Tribunal administratif fédéral A-6523/2008 du 8 juin 2010), le fait
qu’il s’agisse d’une société à responsabilité limitée au sens de l'art. 772
du Code des obligations du 30 mars 1911 (CO, RS 220), ne pouvait
suffire à l'exclure du bénéfice de l'art. 15 al. 3 LPO. En effet, la
suppression de l'art. 772 al. 3 CO par la loi fédérale du 16 décembre
2005 (Droit de la société à responsabilité limitée; adaptation des droits de
la société anonyme, de la société coopérative, du registre du commerce
et des raisons de commerce, RO 2007 4791) permet aux sociétés à
responsabilité limitée, à l'instar des sociétés anonymes, de poursuivre un
but idéal ou d'utilité publique (cf. Message du 19 décembre 2001
concernant la révision du code des obligations [FF 2001 2949 2970]).
5.
5.1. Il suit du raisonnement ainsi rappelé du Tribunal fédéral qu’une
publication fait partie de la presse associative au sens de l’art. 15 al. 3
LPO si elle est éditée par une organisation à but non lucratif qui la destine
directement à ses associés ou indirectement aux membres de ses
associés ; et si les associés ont pour but, à l’intermédiaire de
l’organisation dont ils ont la maîtrise, de publier le journal associatif à leur
attention ou à l’attention de leurs membres. En l’occurrence, cela signifie
que la recourante doit poursuivre un but idéal en éditant le titre Agri et
qu’elle doit le destiner, en tant que Sàrl, aux membres de ses associés
qui, de manière à créer un lien corporatif indirect avec elle, doivent faire
participer l’envoi du titre de la qualité de leurs membres.
5.2. C’est à la lumière de la situation juridique ainsi éclairée, et de la
coalescence des conditions propres à établir l’existence d’une
organisation à un but non lucratif éditant un journal associatif, qu’il y a lieu
d'apprécier les arguments respectifs de la recourante et de l'autorité
inférieure.
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6.
6.1. L’on commencera par rappeler les positions des parties telles
qu’exprimées au Tribunal de céans en la cause A-5541/2008.
6.1.1. Dans la décision attaquée du 8 août 2008, l'autorité inférieure a
retenu qu’étant distribué par abonnement, le titre Agri ne pouvait être
considéré comme faisant partie de la « presse associative » au sens de
l'art. 15 al. 3 LPO.
6.1.2. Dans ses écritures en recours et en réplique, la recourante expose
qu'elle appartient aux associations agricoles cantonales de la Suisse
romande, qui, par souci de cohésion et de rationalisation, se sont dotées
d'un journal commun, dont la tâche est la communication avec les
membres des associations. Elle se prévaut à cet égard de l'art. 2 de ses
statuts ainsi que de son impressum. En prenant appui sur sa
comptabilité, elle invoque qu'elle n'a aucun but lucratif et ne rémunère
aucun de ses propriétaires, qui sont par ailleurs des associations sans
but lucratif. Elle expose que le journal Agri est distribué par abonnements
afin d'assurer la transparence des coûts et des prestations offertes à ses
membres agriculteurs – plus de 98% des agriculteurs professionnels de
Romandie reçoivent le journal –, et que le statut de Sàrl a été adopté en
raison du fait que le journal est dans les mains de plusieurs associations,
et non pour répondre à une logique commerciale. Elle reproche enfin à
l'autorité inférieure d'avoir violé le principe de l'égalité de traitement, dans
la mesure où le ''Bauernzeitung'', journal agricole de Suisse alémanique,
a obtenu l'aide indirecte à la presse ; or, une collaboration étroite existe
entre les deux titres, qui disposent des mêmes structures et de la même
mission.
6.1.3. Pour sa part, dans ses écritures en réponse et en duplique,
l'autorité inférieure expose que le titre Agri est commercialisé sous forme
d'abonnements payants et ne s'adresse pas à des membres d'une
association ou d'une organisation non lucrative, mais à des abonnés ; le
nombre d'abonnements est de 11'646, dont 10'135 payants et 1'511
gratuits, et le prix de l'abonnement s'élève à 115 francs par année. Elle
souligne aussi que tant le journal que le site internet d’icelui proposent la
conclusion d'abonnements sans référence à une quelconque qualité de
membre d'une organisation ou d'adhésion à une telle organisation ; or la
presse associative doit d'abord être distribuée à des membres et non à
des abonnés ; ainsi, pour cette raison déjà, le titre Agri ne saurait-il
appartenir à la presse associative au sens de l'art. 15 al. 3 LPO.
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Ensuite, l'autorité inférieure allègue que la recourante est constituée sous
la forme d'une Sàrl, de sorte qu'elle ne revêt pas la qualité d'organisation
à but non lucratif. En outre, elle retient que les rapports juridiques
existants dans les SA et Sàrl ne consistent pas en rapports associatifs
(« Mitgliedschaftsverhältnis »). A son avis, le fait que le but social de la
recourante, tel qu'inscrit dans ses statuts, vise à informer la population
paysanne romande des questions liées à l'agriculture et à faciliter la
communication entre les organisations paysannes existant à l'échelon
fédéral et régional et leurs membres de langue française, ne permet pas
de parvenir à une autre conclusion. Elle déclare enfin être prête à
reconsidérer la décision par laquelle elle a reconnu au titre
''Bauernzeitung'' le droit à l'aide indirecte à la presse.
6.2. La procédure de recours auprès du Tribunal fédéral a ensuite conduit
les parties à développer les arguments suivants.
6.2.1. Dans son mémoire de recours, la recourante a insisté sur le fait
que ni sa forme juridique de Sàrl, ni la distribution du journal Agri par
abonnement ne sauraient, au sens de la LPO, justifier qu'elle soit
désormais exclue de la liste des bénéficiaires de l'aide indirecte à la
presse.
La recourante s'est attachée à apporter la preuve de l'appartenance du titre Agri à la presse associative, en
tant qu'il est le journal associatif de tous les agriculteurs de Suisse romande. Ainsi, a-t-elle expliqué, les
agriculteurs sont indirectement ''membres'' de la Sàrl par leur affiliation à une ou plusieurs associations qui
en sont actionnaires. Les paysans de chaque canton, membres de la chambre d'agriculture cantonale, sont
représentés à l'assemblée du journal par les délégués désignés par leur chambre d'agriculture et au
conseil d'administration du journal par un représentant du comité de leur chambre. Il en résulte que la
presque totalité des membres de son conseil d'administration sont des agriculteurs élus par les membres
des associations actionnaires d'Agri Sàrl ; ils représentent les agriculteurs de leur canton, et plusieurs
d'entre eux président les associations qu'ils représentent. La recourante a encore exposé que la mission du
journal Agri est d'être au service de la communication des associations propriétaires du titre avec leurs
membres. Le titre a ainsi l'obligation de couvrir et de relater l'exhaustivité des assemblées générales des
chambres d'agriculture de la Suisse romande en y réservant le point fort hebdomadaire ; les chambres
cantonales d'agriculture disposent du statut de rédaction cantonale. Les associations propriétaires d'Agri
participent en outre à la promotion du journal auprès de leurs membres et veillent à ce qu'il soit distribué
auprès de ceux-ci.
La recourante a reconnu que la distribution par abonnement n'est pas usuelle pour un journal associatif.
Elle a expliqué que cette solution est apparue comme la manière la plus simple pour financer le journal
associatif : de première part, elle répond à la volonté de son comité de favoriser la clarté des coûts en
A-3032/2010
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permettant aux membres des associations de connaître précisément le montant qu'ils consacrent à leur
journal, dont les frais de publication ne sont de cette manière pas noyés dans des comptes globaux ; et, de
seconde part, elle résulte de la nécessité de tenir compte du fait que, les différentes chambres cantonales
d'agriculture étant des structures indépendantes les unes des autres, leurs systèmes de financement sont
différents, ce qui vient empêcher un financement du journal par un système de cotisations uniformes pour
l'ensemble des membres.
6.2.2. Dans son mémoire de réponse auprès du Tribunal fédéral, l'autorité
inférieure est venue confirmer sa position, en ses différentes branches.
La première, en ce que, conformément à une jurisprudence bien établie,
la recourante, qui est une Sàrl dont les actions sont détenues par douze
organisations du monde paysan, est disqualifiée pour bénéficier de l'aide
indirecte à la presse dès lors que seules les associations et les sociétés
coopératives font partie de la presse associative, à l'exclusion des autres
sociétés commerciales, et que même les sociétés anonymes à but non
lucratif en sont exclues ; le fait que la forme juridique de la Sàrl ait été
choisie pour faciliter le financement de la recourante n’a pas d'influence à
cet égard.
La deuxième, en ce que tous les membres des diverses associations ou organisations détentrices des
parts sociales de Agri Sàrl ne sont pas tous abonnés au journal Agri (à preuve, les campagnes de
promotion effectuées), même s'il est largement diffusé auprès de ces membres ; et, quand bien même tous
les membres et sympathisants des diverses associations et organisations propriétaires d'Agri Sàrl seraient
abonnés, le titre n'en constituerait pas pour autant un journal associatif, sachant que le lien associatif direct
entre la recourante et les agriculteurs fait totalement défaut.
La troisième, en ce que le fait que la recourante ait rempli jusqu'au 31 décembre 2007 les critères d'octroi
de l'aide indirecte à la presse ne justifie aucunement l'octroi de l'aide à la presse selon le nouveau droit. En
effet, sous l'ancien régime, la distinction entre presse locale et régionale (art. 15 al. 2 LPO) et presse
associative (art. 15 al. 3 LPO) n'existait pas dans la loi, dont la révision a eu pour but de mettre en oeuvre
la diminution importante du montant consacré à l'aide indirecte à la presse, qui a passé de 80 millions à 30
millions de francs, dont 10 millions destinés à la presse associative. Or la recourante ne remplit ni les
conditions de l'art. 15 al. 2 LPO, ni celles de l'art. 15 al. 3 LPO.
6.3. Enfin, les parties ont pu apporter les précisions suivantes en leurs
écritures dans la présente cause A-3032/2010.
6.3.1. La recourante relève (écriture du 6 septembre 2010) que, comme il
ressort de l’historique du journal et des associations paysannes, Agri vise
et atteint essentiellement les membres des associations agricoles ; toutes
les sociétés détentrices d’Agri sont des associations, à l’exception de
A-3032/2010
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Fenaco qui est une coopérative ; si, en l’absence de données dans ses
fichiers, il n’est pas possible de déterminer avec précision combien
d’abonnés d’Agri sont des exploitants agricoles membres des
associations détentrices du journal, une estimation sommaire par
pointage lui permet d’affirmer que cette proportion dépasse les 80% voire
les 90% ; les pourcentages des membres de chaque association
détentrice du journal abonnés à Agri s’élèvent à 100% environ, sauf pour
le Valais romand, dont le faible pourcentage (32%) s’explique par le fait
que, si l’ensemble des exploitations agricoles valaisannes sont membres
de l’association cantonale, il existe un très grand nombre de petites
exploitations de loisir qui ne s’intéressent pas au milieu professionnel de
la paysannerie.
6.3.2. L’autorité inférieure persiste, dans son écriture du 28 octobre 2010,
à considérer que les conditions posées par le Tribunal fédéral pour
bénéficier de l’aide indirecte à la presse ne sont pas remplies en l’espèce.
S’agissant, d’une part, de la condition de la distribution en abonnement, l’autorité inférieure en conteste la
réalisation en ce que, d’abord, il n’y a pas de décision de l’organe compétent des associations associées
de la recourante de distribuer le journal à leurs membres, la seule mention dans certains statuts que Agri
est l’organe de communication de l’association ne suffisant pas ; ensuite, en ce que seuls 2% des
abonnements sont payés par les diverses associations en faveur de leurs membres, ce qui signifie que
seule une très faible minorité reçoit le journal sur décision de l’organe compétent ; enfin, en ce que la
recourante n’est pas en mesure de préciser le pourcentage des membres de chaque association abonnés
à Agri.
S’agissant, d’autre part, de la condition du lien corporatif indirect, l'autorité inférieure en conteste la
réalisation dès lors qu’une partie des associées de la recourante sont clairement des sociétés à but lucratif,
à savoir Fenaco et la Fédération des Producteurs Suisses de Lait (FPSL), lesquelles détiennent 44% du
capital social de la recourante. A cet égard, précise l’autorité inférieure, Fenaco est certes organisée en
une fédération de coopératives, mais elle entre à hauteur de 270 millions de francs au sein du capital-
actions de ses sociétés filles, constituées notamment sous la forme de sociétés anonymes ; quant à la
FPSL, bon nombre des fédérations laitières qui en sont membres sont constituées en groupe d’entreprises
et possèdent d’importantes participations, voire la totalité du capital-actions de leurs sociétés filles. Il
s’ensuit, selon l’autorité inférieure, que, si un lien corporatif était reconnu, cela reviendrait à autoriser, sous
le couvert d’une société de publication, qui réalise peu ou pas de bénéfice, des sociétés à but lucratif à
bénéficier, en leur qualité d’associées, de l’aide indirecte à la presse.
6.3.3. En son écriture finale du 15 novembre 2010, la recourante s’est
attachée à réfuter les arguments avancés par l’autorité inférieure.
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S’agissant de l’argument consistant à dénier l’existence d’une décision de l’organe compétent de la
recourante de faire parvenir le journal à ses membres, elle se réfère à ses statuts dont elle considère qu’ils
apportent la preuve, en précisant en leur article 1er que le titre Agri doit faciliter la communication entre les
organisations agricoles à l’échelon fédéral et régional et leurs membres de langue française, que les
organes compétents de chacun de ses douze propriétaires ont pris la décision qu’Agri soit le journal
associatif agricole de communication avec leurs membres, ce que les présidents de ces organisations
agricoles sont par ailleurs venus confirmer par écrit en procédure.
La recourante conteste ensuite l’absence d’un lien corporatif direct ou indirect, en retenant qu’elle a
apporté la preuve que le journal Agri appartient aux agriculteurs par un lien multi-associatif et indirect, dont
il résulte que l’immense majorité des agriculteurs romands sont abonnés à ce journal associatif. Elle
expose par ailleurs que le fait qu’une organisation agricole sans but lucratif détienne des actions d’une
société commerciale ne fait pas de cette organisation une institution à but lucratif, et que le contenu
rédactionnel du journal Agri n’a jamais fait la promotion des activités des filiales commerciales dans
lesquelles certaines fédérations laitières détiennent des actions. A cet égard, Fenaco est une coopérative
agricole paysanne dont l’objectif est de fournir à meilleur compte possible des intrants aux agriculteurs, et
non d’assurer la rémunération de quelconque actionnaire ; Fenaco s’est dotée d’une multitude de filiales
commerciales dans l’objectif de remplir ses missions ; or, ce ne sont pas ses filiales, mais la coopérative
faîtière qui est propriétaire d’Agri ; parallèlement, les agriculteurs sont membres de Fenaco non par
actionnariat auprès des filiales, mais en étant coopérateurs indirects de Fenaco par une multitude de
petites sociétés d’agriculture sans but lucratif ; d’ailleurs, dans les faits, le rédactionnel du journal Agri
aborde l’actualité de la coopérative Fenaco, non en fonction de son activité commerciale, mais en fonction
de ses positions par rapport à la politique agricole ; pour la promotion de son activité commerciale, la
coopérative utilise son propre mensuel, la Revue UFA. Quant à la FPSL, expose la recourante, elle ne vise
pas un but lucratif, l’entier de son mandat résidant dans la défense des intérêts des producteurs de lait, qui
en sont membres par l’intermédiaire de leurs fédérations laitières ; s’il est vrai que certaines de ces
fédérations disposent d’un actionnariat dans des filiales commerciales, les fédérations n’ont aucun but
lucratif ; les filiales commerciales ont elles-mêmes pour objectif la valorisation des produits agricoles, mais
en aucun cas les agriculteurs ne sont mis au bénéfice d’un dividende.
La recourante insiste encore sur le fait que les propriétaires d’Agri n’ont aucun but lucratif, et qu’il y a lieu
de distinguer les propriétaires d’Agri des éventuelles sociétés commerciales au sein desquelles ils
détiennent des actions et lesquelles n’ont aucune influence sur le contenu rédactionnel du journal.
La recourante conclut en considérant que la Poste n’a nullement apporté la preuve de la non-appartenance
du titre Agri à la presse associative agricole et qu’elle fait montre d’un formalisme excessif en ses
arguments.
6.3.4. Dans son écriture finale du 13 décembre 2010, l’autorité inférieure
maintient sa position, et répond comme suit à la recourante en contestant
tout formalisme excessif de sa part.
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Elle se réfère d’abord à l’absence de décision de l’organe compétent de l’organisation à but non lucratif
quant à la distribution du journal aux membres de cette organisation. Elle relève que seuls deux des douze
associés de la recourante précisent dans leurs statuts que le journal Agri est leur organe officiel, et que la
grande majorité des destinataires du journal est abonnée sur une base purement volontaire.
Elle invoque ensuite que l’existence d’un lien corporatif indirect n’est pas réalisée, vu que, Fenaco et la
FPSL ayant un but lucratif, la maîtrise de la recourante est détenue à parts égales à la fois par des
associations à but non lucratif et des sociétés à but lucratif.
7.
Le Tribunal de céans appréciera en droit comme il suit les différents
arguments des parties.
7.1. II convient au préalable de considérer que, dans la mesure où le
Tribunal fédéral a admis que le lien corporatif peut être indirect, le
raisonnement de l'autorité inférieure ne peut être soutenu en tant qu'il
conteste la possibilité même d’un lien associatif entre la recourante et les
membres de ses associés destinataires du journal Agri. Par ailleurs, la
forme juridique de la Sàrl qui est celle de la recourante ne l'empêche en
soi pas de faire partie de la presse associative, si et dans la mesure où il
s'avère qu'elle ne poursuit aucun but lucratif. En l’espèce, le bénéfice de
l’art. 15 al. 3 LPO dépend donc, d’abord, de l’existence d’un lien
corporatif indirect entre la recourante et les abonnés du journal Agri et,
ensuite, de la poursuite d’un but idéal par cette dernière.
7.2. S'agissant de la question du rapport associatif entre la recourante et
les abonnés du journal Agri, qui ne peut en l’occurrence qu'être indirect, il
convient de retenir que la recourante est la propriété des associations
paysannes qui l'ont créée (art. 3 de ses statuts) ; que, conformément aux
articles 2, 8 et 9 de ses statuts, ses associés font du journal Agri leur
organe d'information officiel avec leurs membres, les incitent à s'y
abonner, et participent à sa rédaction. Il résulte par ailleurs de l'historique
des relations entre les associations propriétaires du journal Agri qu'elles
ont souhaité constituer la recourante afin de ne publier plus qu'un seul
journal pour des raisons pratiques, motif qui correspond à la raison même
exposée par le Tribunal fédéral pour faire évoluer la jurisprudence quant
à la nature du lien corporatif à considérer (cf. arrêt du Tribunal fédéral
2C_385/2009 du 8 juin 2010 consid. 2.3). Il s’ensuit que, comme le reflète
l’article 2 alinéas 1 et 2 de ses statuts, la création du titre Agri constitue à
la fois le but et le moyen poursuivi par les associations qui sont à l’origine
de la recourante. En effet, depuis la création du titre Agri, l’ensemble des
associations propriétaires de la recourante, qui a pour mission particulière
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d’éditer le titre, sont réunies avec un but commun, à savoir la
communication avec leurs membres à l’intermédiaire d’un seul titre
associatif. Il faut ainsi considérer que la décision de l’organe compétent
de faire parvenir le titre aux membres des associations qui en sont
propriétaires – décision que l’autorité inférieure invoque ne pas voir pour
contester tout lien associatif – est déduite à suffisance de droit de l’article
1 alinéa 1 de ses statuts, dès lors que la publication du titre Agri à
l’attention des membres de ses associés constitue la raison d’être même
de la recourante.
Il résulte ensuite du dossier de la cause que l'essentiel des exemplaires du titre Agri est souscrit par
abonnement payant (soit, selon l’attestation de tirage du 24 novembre 2010, 9'746 exemplaires vendus,
dont 9'282 par abonnement, et 1'276 exemplaires gratuits), dont le coût est modique ; que ces
abonnements sont dans une très large proportion souscrits par les membres des associations propriétaires
de la recourante, lesquelles, dans la mesure où le titre Agri leur permet de communiquer avec leur
membres, font de la promotion pour que ces derniers s'y abonnent, voire, pour un très petit nombre d’entre
elles, prennent en charge elles-mêmes leur abonnement ; que la très grande majorité des membres des
associations agricoles détentrices de la recourante sont abonnés au journal Agri ; que le système de
cotisation afférent à la qualité de membre des différentes associations propriétaires du journal est propre à
chaque association agricole et indépendant du prix de l'abonnement au journal Agri, lequel est fixé
séparément afin de permettre un financement transparent et direct du journal ; enfin, que les agriculteurs
de chaque canton, membres de la chambre d'agriculture cantonale, sont représentés, à l'assemblée
générale du journal Agri, par les délégués désignés par leur chambre d'agriculture et, au conseil
d'administration, par un représentant du comité de leur chambre.
De là, le lien indirect entre le journal Agri et ses abonnés doit être qualifié de rapport associatif, dans la
mesure où la recourante a pour but de publier le journal Agri à l'attention des membres des associations
qui l'ont créée à cet effet et qui en conservent seules la maîtrise ; dès lors que sa création s'explique par la
nécessité pratique de rassembler les différents titres des associations agricoles en un seul détenu par ces
associations ; et que la grande majorité des abonnés sont membres des associations propriétaires du titre
et sont donc, tant de leur point de vue que de celui de la recourante, les destinataires de la publication. A
cet égard, l’argument de l’autorité inférieure consistant à voir une incompatibilité entre la qualité d’abonné
et celle de presse associative vient s’écarter de la jurisprudence posée par le Tribunal fédéral qui, aux fins
de parler de titre associatif au sens de l’art. 15 al. 3 LPO, impose l’existence d’une double volonté, laquelle,
en sa réciprocité, existe bien en l’espèce : à savoir, à la fois de la part de la recourante, qui fait de la
publication le moyen de communication des associations agricoles avec leurs membres (car telle est sa
raison d’être), et de la part de ces derniers, qui reçoivent quasiment tous, en s’y abonnant, le titre qui leur
est destiné.
7.3. Quant à la condition du but non lucratif que doit poursuivre la
recourante, il convient de constater qu'elle est également remplie en
l'occurrence.
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En effet, comme l'art. 772 CO le lui permet, la recourante ne poursuit pas un but économique en tant
qu'elle n'a pour objectif ni de réaliser des bénéfices pour ensuite les distribuer à ses associés ni de fournir
à ses associés des avantages matériels (cf. ROLAND RUEDIN, Droit des sociétés, Berne 1999, p. 77 s.). Son
but est bien idéal, dans la mesure où il vise à promouvoir des intérêts – soit éditer le journal Agri afin de
faciliter la communication entre les détenteurs de ses parts sociales et leurs membres respectifs – autres
que les intérêts exprimables en argent de ses associés. Il résulte d'ailleurs des comptes de la recourante
que ses revenus proviennent pour moitié des abonnements (dont le prix annuel est de 125 francs pour 52
numéros par an) et pour moitié du produit des annonces publiées. Son bénéfice annuel est modique et,
conformément à ses statuts (art. 20 al. 2), est utilisé intégralement à la réalisation du but de la société, soit
assurer la durabilité du titre et le vendre à un prix avantageux (il sert en particulier à rémunérer les
collaborateurs internes et externes du journal Agri, sachant que, à propos de cette dernière catégorie, ils
ne sont pas rémunérés pour leurs articles s'il s'agit de collaborateurs salariés des institutions et
organisations agricoles).
L’autorité inférieure ne saurait remettre en cause l’existence du but idéal de la recourante, en invoquant
que près de la moitié de son capital social est détenu par deux sociétés coopératives à but lucratif (Fenaco
et la FSPL). Il convient en effet de retenir que, même si ces deux sociétés devaient être considérées
comme de but non idéal, ce qui peut rester ici indécis, il n’en demeurerait pas moins que le but non lucratif
en cause est celui de la recourante, en sa qualité de propriétaire juridique du titre Agri, et donc celui que
ses associés ont poursuivi en la constituant ; et qu’il ne s’agit donc pas du but de chacun de ses associés,
sachant au demeurant que le moyen d’atteindre le but idéal de la recourante est, pour chacun des douze
associés, le titre Agri, dont il ne ressort pas du dossier qu’il serve les possibles intérêts commerciaux de
deux de ses associés.
7.4. Ainsi donc, dans la mesure où la très grande majorité des abonnés
d'Agri sont membres des associations agricoles qui, elles-mêmes, sont
actionnaires de la recourante, le rapport juridique entre les abonnés et la
recourante, quoique indirect, n'est-il pas moins établi ; et ce lien corporatif
est-il associatif, au vu des raisons qui ont présidé à la création du journal
Agri (fusion de plusieurs journaux associatifs), de sa mission, de son
contenu, de son mode de fonctionnement et de ses destinataires eux-
mêmes. Par ailleurs, étant donné que la recourante ne poursuit pas de
but lucratif, le titre Agri appartient bien à la presse associative au sens de
l'art. 15 al. 3 LPO. Le titre remplit enfin les conditions posées par cette
disposition en ses lettres a à e : en particulier, son contenu ne sert pas de
manière prépondérante des fins commerciales ou à la promotion de
produits ou de prestations (art. 15 al. 3 let. c LPO), et sa part
rédactionnelle moyenne représente 50% au moins de l'ensemble de la
publication (art. 15 al. 3 let. d LPO).
Le recours doit par conséquent être admis, et annulée la décision attaquée.
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8.
La recourante obtient gain de cause, de sorte qu’elle n’a pas à supporter
les frais de cause (art. 63 al. 1 PA), lesquels ne peuvent par ailleurs pas
être mis à la charge de l’autorité inférieure (art. 63 al. 2 PA). Aucune
indemnité de dépens ne lui sera allouée (art. 64 al. 1 PA, art. 7 et 8 du
règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités
fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF, RS 173.320.2]).
Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est admis.
2.
Il n'est pas perçu de frais de justice.
3.
Il n'est pas alloué de dépens.
4.
Le présent arrêt est adressé :
– au recourant (Acte judiciaire)
– à l'autorité inférieure (Acte judiciaire)
L'indication des voies de droit se trouve à la page suivante.
Le président du collège : La greffière :
Jérôme Candrian Virginie Fragnière Charrière
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Page 19
Indication des voies de droit :
La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral, 1000
Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans les
trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 de la loi
fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110]). Le
mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La
décision attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au
mémoire, pour autant qu'ils soient en mains du recourant (art. 42 LTF).
Expédition :