Abtei lung I
A-3042/2009
{T 1/2}
U r t e i l v o m 3 . S e p t e m b e r 2 0 0 9
Richterin Kathrin Dietrich (Vorsitz),
Richter Jérôme Candrian, Richter Lorenz Kneubühler,
Gerichtsschreiberin Mia Fuchs.
Unique (Flughafen Zürich AG), Postfach, 8058 Zürich,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bundesamt für Zivilluftfahrt BAZL, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Wiedererwägung Auflage 4.3 Vorläufiges Betriebsregle-
ment für den Flughafen Zürich.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Besetzung
Parteien
Gegenstand
A-3042/2009
Sachverhalt:
A.
Am 29. März 2005 genehmigte das Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL)
das vorläufige Betriebsreglement (vBR) für den Flughafen Zürich. In
Ziffer 4.3 des Dispositivs (Ziffer 4.3 vBR) nahm es die Auflage auf, wo-
nach die Flughafen Zürich AG das Projekt für den Neubau von Schall-
schutzanlagen für Triebwerkstandläufe ohne Verzug an die Hand zu
nehmen und dem Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr,
Energie und Kommunikation (UVEK) ein Plangenehmigungsgesuch zu
unterbreiten habe. Nach Inbetriebnahme der Schallschutzanlagen,
spätestens aber nach dem 1. April 2009 dürften am Flughafen Zürich
keine Triebwerkstandläufe von Strahlflugzeugen sowie Propellerflug-
zeugen mit einem zulässigen Gewicht von mehr als 5.7 Tonnen im
Freien durchgeführt werden.
Mit Beschwerde vom 2. Mai 2005 focht die Flughafen Zürich AG die
Genehmigungsverfügung an und beantragte unter anderem die voll-
ständige Aufhebung von Ziffer 4.3 vBR. Eventualiter verlangte sie, die-
se Bestimmung sei insoweit aufzuheben, als sie verpflichtet worden
sei, dem UVEK ohne Verzug ein Plangenehmigungsgesuch für die ver-
langten Schallschutzanlagen für Triebwerkstandläufe einzureichen. Zu-
dem sei der auf den 1. April 2009 angesetzte Termin um die Dauer des
Rechtsmittelverfahrens zu verlängern und der Passus "im Freien" zu
streichen und durch "ohne Schallschutzanlage" zu ersetzen (Rechts-
begehren Ziffer 7). Diese Beschwerde der Flughafen Zürich AG sowie
die übrigen Beschwerden gegen das vBR sind unter der Verfahrens-
nummer A-1936/2006 zusammengefasst und vor dem Bundesverwal-
tungsgericht nach wie vor hängig.
B.
Am 15. Januar 2007 stellte die Flughafen Zürich AG das verlangte Ge-
such für den Neubau einer modernen Schallschutzanlage für Trieb-
werkstandläufe an Grossflugzeugen, die mit mehr als Leerlaufleistung
im Zuge von Unterhalts- und Wartungsarbeiten durchgeführt werden,
sowie um die entsprechende Anpassung des Betriebsreglements für
den Flughafen Zürich.
Das UVEK erteilte die beantragte Plangenehmigung mit Verfügung
vom 10. Oktober 2008, wobei es verschiedene Auflagen verfügte.
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Gegen diese Plangenehmigung erhob die Swiss International Air Lines
AG (SWISS) am 13. November 2008 Beschwerde beim Bundesverwal-
tungsgericht. Sie verlangt, die Ziffern 2.14.6, 2.14.8, 2.14.10 sowie
2.14.16 des Dispositivs der Verfügung seien aufzuheben und gemäss
ihrem Antrag zu ändern. Eventualiter sei die Flughafen Zürich AG zu
verpflichten, für Standläufe eine geschlossene Halle zu erstellen. Das
Verfahren (A-7225/2008) ist ebenfalls vor dem Bundesverwaltungsge-
richt hängig.
C.
Nachdem das BAZL der Flughafen Zürich AG mit Schreiben vom
9. Februar 2009 die Wiedererwägung von Ziffer 4.3 vBR angekündigt
und Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben hatte, erliess es diese
am 22. April 2009 wiedererwägungsweise mit abgeändertem Wortlaut.
In seiner Verfügung macht es geltend, die in der Genehmigungsverfü-
gung vBR formulierte Auflage würde nicht mit den vom UVEK verfüg-
ten Bestimmungen für die Benutzung der Schallschutzanlage in der
Plangenehmigungsverfügung vom 10. Oktober 2008 übereinstimmen.
Insbesondere sei das vollständige Verbot von Standläufen ausserhalb
der Anlage durch die neueren Benützungsbedingungen überholt. Auch
der Zeitpunkt, ab welchem Standläufe ausserhalb der Schallschutzan-
lage nicht mehr zulässig seien, sei nicht mehr aktuell, weshalb die Auf-
lage an die neuen Verhältnisse anzupassen sei.
Gestützt auf diese Wiedererwägungsverfügung schrieb das Bundes-
verwaltungsgericht das Beschwerdeverfahren A-1936/2006 betreffend
die ursprüngliche Auflage Ziffer 4.3 vBR am 5. Juni 2009 infolge Ge-
genstandslosigkeit ab.
D.
Gegen die Verfügung des BAZL vom 22. April 2009 hat die Flughafen
Zürich AG (Beschwerdeführerin) am 11. Mai 2009 erneut Beschwerde
beim Bundesverwaltungsgericht erhoben und deren Aufhebung bean-
tragt. Mit Eventualantrag verlangt sie, der zweite Satz der Verfügung
("Nach Inbetriebnahme der Schallschutzanlage, spätestens ... für die-
se Anlagen entspricht.") sei aufzuheben. Zur Begründung macht sie im
Wesentlichen geltend, die Pflicht zur Erstellung einer Schallschutzan-
lage für Triebwerkstandläufe richte sich grundsätzlich an den Inhaber
der Emissionsquelle ("Störer"), mithin an SR Technics und SWISS.
Diese Aufgabenteilung entspreche auch dem bisherigen Rechtszu-
stand, wonach die Schallschutzanlage im Eigentum und in der Verant-
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wortung der Swissair bzw. von SR Technics gestanden habe. Die un-
ternehmerischen Risiken für die Erstellung und den Betrieb einer
Schallschutzanlage müssten klarerweise bei dem oder den Unterneh-
men liegen, welche über das Ausmass der Wartungsarbeiten in Zürich
entscheiden würden. Entgegen der Darstellung des BAZL könne aus
Art. 36a Abs. 2 des Luftfahrtgesetzes vom 21. Dezember 1948 (LFG,
SR 748.0) keineswegs gefolgert werden, dass die direkte Verantwor-
tung für Bau und Betrieb einer Schallschutzanlage bei der Beschwer-
deführerin liege. Eine Schallschutzanlage sei nicht erforderlich für den
ordnungsgemässen und sicheren Betrieb eines Flughafens. Im Übri-
gen handle es sich bei der Schallschutzanlage um einen Industriebe-
trieb, den es unabhängig vom übrigen Flughafenbetrieb zu beurteilen
gelte.
E.
In seiner Stellungnahme vom 6. Juli 2009 weist das BAZL (Vorinstanz)
darauf hin, dass die Bereiche, in denen Unterhalts- und Wartungsar-
beiten an Flugzeugen ausgeführt würden, am Flughafen Zürich bisher
unangefochten zu den Flugplatzanlagen gehört hätten und als solche
in den entsprechenden Verfahren (bau-)bewilligt worden seien. Die Be-
schwerdeführerin könne sich ihrer Verantwortung für einen (auch um-
weltmässig) ordnungsgemässen Flughafenbetrieb nicht dadurch ent-
ziehen, dass sie diese Bereiche bzw. Dienstleistungen für die Abferti-
gung von Passagieren und Fracht nicht als zwingend notwendig anse-
he. Ob die Triebwerkstandläufe wegen geplanter Unterhaltsarbeiten,
der Line-Maintenance oder ausserplanmässiger Testläufe nötig seien,
sei für die Lärmbetroffenen völlig unerheblich. Die Verantwortung für
den geordneten Flughafenbetrieb treffe in jedem Fall die Beschwerde-
führerin als Konzessionärin. Dass sie die Flugzeugunterhalts- und
Wartungsdienste nicht selber ausführe, sei nunmehr mit der Formulie-
rung berücksichtigt, sie "habe dafür zu sorgen", dass eine Schall-
schutzanlage erstellt werde.
F.
Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) führt mit Fachbericht vom 6. Juli
2009 aus, es ergebe sich einerseits aus dem LFG, wer für die Erstel-
lung der Schallschutzanlage zuständig sei. Andererseits lasse sich aus
Art. 11 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG,
SR 814.01) ableiten, dass der Inhaber von Emissionsquellen zur Ein-
schränkung dieser Quellen verpflichtet sei. Als Inhaberin der Schall-
schutzanlage müsse deshalb die Beschwerdeführerin die aus lärm-
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schutzrechtlicher Sicht erforderlichen Auflagen erfüllen. Die Beurtei-
lung der Lärmbelastung für ortsfeste Anlagen nach den Anhängen der
Lärmschutzverordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV, SR 814.41) er-
folge aufgrund der speziellen Lärmcharakteristik. Entsprechend gelte
die Schallschutzanlage als Anlage, welche Industrie- und Gewerbe-
lärm verursache. Inwieweit die Beschwerdeführerin nicht auch Inhabe-
rin einer Anlage mit Industrie- und Gewerbelärm sein könne, sei nicht
ersichtlich. Hinsichtlich des Eventualantrags sei aus Sicht des BAFU
zum Schutz der Bevölkerung vor übermässigen Lärmimmissionen
wichtig, die Schallschutzanlage so rasch als möglich zu erstellen und
in Betrieb zu nehmen. Die von der Vorinstanz gesetzte Frist erscheine
deshalb verhältnismässig.
G.
Mit Eingabe vom 31. Juli 2009 nimmt die Beschwerdeführerin Stellung
zu den Vernehmlassungen der Vorinstanz und des BAFU. Sie macht
insbesondere geltend, ihre Verpflichtung zu namhaften Investitionen in
Anlagen, deren Nutzung sie nicht direkt beeinflussen könne und deren
Auslastung selbst in naher Zukunft keineswegs gesichert sei, erweise
sich als verfehlt und unverhältnismässig. Zudem würden von den Ge-
bäulichkeiten, die am Standort Zürich für Wartungsarbeiten dienten
(Werft, General Aviation Center [GAC]), umfangmässig nur knapp die
Hälfte in ihrem Eigentum stehen. Zu den Anlagen, die nicht ihr gehör-
ten, hätten bisher – nicht zufällig – gerade die Schalldämpferanlagen
gezählt. Auch aus diesem Grund sei nicht einzusehen, weshalb die
Verantwortung für die Erstellung einer neuen Schallschutzanlage (al-
lein) bei ihr liegen solle.
H.
Diesen Vorbringen hält die Vorinstanz in ihrer Stellungnahme vom
14. August 2009 entgegen, dass die Beschwerdeführerin nicht Eigen-
tümerin der Anlagen im Bereich Werft und GAC sei, könne nicht über
die Tatsache hinwegtäuschen, dass sie als Konzessionärin dem Bund
gegenüber die volle und alleinige Verantwortung für einen sicheren
und geordneten – mithin auch umweltmässig rechtskonformen – Be-
trieb des Flughafens trage (Art. 36a Abs. 2 LFG). Der besonderen
Konstellation, dass weitere Unternehmen und Eigentümer für War-
tungs- und Unterhaltsarbeiten an Luftfahrzeugen am Flughafen Zürich
tätig seien, sei mit der Neuformulierung der Auflage ("dafür zu
sorgen", dass eine Schallschutzanlage erstellt und betrieben werde)
Rechnung getragen worden.
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I.
In ihren Schlussbemerkungen vom 20. August 2009 hält die Be-
schwerdeführerin an ihrer Begründung und Sachdarstellung in der Be-
schwerdeschrift fest.
J.
Auf weitergehende Ausführungen in den Rechtsschriften ist – soweit
entscheidrelevant – im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen ein-
zugehen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni
2005 (VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Be-
schwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom
20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren [VwVG,
SR 172.021]). Das BAZL gehört zu den Behörden nach Art. 33 Bst. d
VGG und ist daher eine Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts.
Eine Ausnahme, was das Sachgebiet angeht, ist nicht gegeben
(Art. 32 VGG). Das Bundesverwaltungsgericht ist daher für die Beurtei-
lung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor
der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur
Teilnahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders
berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder
Änderung hat. Die Beschwerdeführerin ist formelle Adressatin der an-
gefochtenen Verfügung und durch diese auch materiell beschwert. Sie
ist deshalb zur Erhebung der vorliegenden Beschwerde legitimiert.
1.3 Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 50
und 52 VwVG) ist daher einzutreten.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung
auf Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollständi-
ger Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler
bei der Ausübung des Ermessens – sowie auf Angemessenheit hin
(Art. 49 VwVG).
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3.
3.1 Das vom BAZL am 29. März 2005 genehmigte vBR enthielt unter
Ziffer 4.3 des Dispositivs folgende Auflage:
"Die Gesuchstellerin hat das Projekt für den Neubau von Schallschutzan-
lagen für Triebwerkstandläufe ohne Verzug an die Hand zu nehmen und
dem UVEK ein Plangenehmigungsgesuch zu unterbreiten. Nach Inbe-
triebnahme der Schallschutzanlagen, spätestens aber nach dem 1. April
2009 dürfen am Flughafen Zürich keine Triebwerkstandläufe von Strahl-
flugzeugen sowie Propellerflugzeugen mit einem zulässigen Gewicht von
mehr als 5.7 Tonnen im Freien durchgeführt werden."
Mit der vorliegend angefochtenen Verfügung vom 22. April 2009 hat
das BAZL diese Auflage in Wiedererwägung gezogen. Sie lautet neu
wie folgt:
"Die Gesuchstellerin hat dafür zu sorgen, dass das Projekt für den Neu-
bau einer Schallschutzanlage ohne Verzug an die Hand genommen, dem
UVEK ein Plangenehmigungsgesuch unterbreitet und die Anlage nach
Rechtskraft der Plangenehmigung schnellstmöglich gebaut und in Betrieb
genommen wird. Nach Inbetriebnahme der Schallschutzanlage, spätes-
tens aber 1 Jahr nach dem letztinstanzlichen Entscheid über diese Verfü-
gung dürfen am Flughafen Zürich einzig noch Triebwerkstandläufe mit ei-
ner Drehzahl höher als Leerlauf (Idle) von Strahlflugzeugen sowie Propel-
lerflugzeugen mit einem zulässigen Gewicht von mehr als 5.7 Tonnen
ausserhalb einer geeigneten Schallschutzanlage durchgeführt werden,
wenn und soweit dies den Betriebsbedingungen für diese Anlagen ent-
spricht."
3.2 Eine Auflage ist die mit einer Verfügung verbundene zusätzliche
Verpflichtung zu einem Tun, Dulden oder Unterlassen. Sie gehört wie
die Bedingung oder die Befristung zu den Nebenbestimmungen einer
Verfügung. Als solche untersteht sie dem Gesetzmässigkeitsprinzip
und bedarf einer gesetzlichen Grundlage. Indessen ist nicht zwingend
erforderlich, dass eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage in einem
Rechtssatz vorgesehen ist. Die Zulässigkeit einer Auflage kann sich
vielmehr ebenfalls aus dem mit dem Gesetz verfolgten Zweck ergeben
und damit aus einem mit der Hauptanordnung in einem engen Sachzu-
sammenhang stehenden öffentlichen Interesse hervorgehen. Die Auf-
lage muss zudem mit dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit verein-
bar sein, das heisst sie muss die Voraussetzungen der Eignung, der
Erforderlichkeit und der Verhältnismässigkeit zwischen Eingriffszweck
und Eingriffswirkung resp. der Zumutbarkeit erfüllen (zum Ganzen Ur-
teil des Bundesverwaltungsgerichts A-1870/2006 vom 14. September
2007 E. 5.1; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2006, Rz. 913, 918 ff.;
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PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines Verwal-
tungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, § 28 Rz. 95 f.).
4.
Zunächst ist daher zu prüfen, ob die vom BAZL verfügte Auflage die
Anforderungen an das Gesetzmässigkeitsprinzip erfüllt.
4.1 Das BAZL leitet die Verantwortung der Beschwerdeführerin, als
Flughafenhalterin für den Bau und Betrieb einer Schallschutzanlage
besorgt zu sein, aus Art. 36a Abs. 2 LFG ab. Dieser Bestimmung zufol-
ge wird mit der Konzessionierung das Recht verliehen, einen Flugha-
fen gewerbsmässig zu betreiben und insbesondere Gebühren zu erhe-
ben. Der Konzessionär ist verpflichtet, den Flughafen unter Vorbehalt
der im Betriebsreglement festgelegten Einschränkungen für alle Luft-
fahrzeuge im nationalen und internationalen Verkehr zur Verfügung zu
stellen, einen ordnungsgemässen, sicheren Betrieb zu gewährleisten
und für die dafür erforderliche Infrastruktur zu sorgen.
Fraglich ist, ob diese Norm eine genügende gesetzliche Grundlage für
die vom BAZL erlassene Verfügung darstellt. Dabei ist für den vorlie-
genden Fall insbesondere von Interesse, was unter der "Gewährleis-
tung eines ordnungsgemässen, sicheren Betriebs" durch den Konzes-
sionär zu verstehen ist.
4.2 Ist die Bedeutung einer Rechtsnorm zweifelhaft, ist sie durch Ge-
setzesauslegung zu ermitteln. Auszugehen ist dabei vom Wortlaut der
auszulegenden Norm, doch kann dieser nicht allein massgebend sein,
namentlich wenn der Text unklar ist oder verschiedene Bedeutungen
zulässt. Diesfalls muss unter Berücksichtigung der weiteren Ausle-
gungselemente wie der Entstehungsgeschichte, dem zeitgemässen
Verständnis und dem Zweck der Norm nach der wahren Tragweite der
Rechtsnorm gesucht werden. Wichtig ist auch die Bedeutung, welche
der Norm im Kontext mit anderen Bestimmungen zukommt (Systema-
tik). Nach herrschender Meinung kommt keiner dieser Auslegungsme-
thoden ein grundsätzlicher Vorrang zu. Vielmehr befolgt das Bundes-
gericht einen "pragmatischen Methodenpluralismus" (BGE 135 V 50
E. 5.1; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 216 f.; ULRICH HÄFELIN/WALTER
HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 7. Aufl., Zürich/Basel/
Genf 2008, Rz. 90 ff., 127 ff.; ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ
KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Basel
2008, S. 85 Rz. 2.182 f.).
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4.3 Dem Wortlaut nach hat die Konzessionärin, das heisst die Be-
schwerdeführerin, für einen ordnungsgemässen und sicheren Betrieb
zu sorgen. Die Vorgabe an einen sicheren Betrieb verweist auf die luft-
fahrtspezifischen Anforderungen gemäss Art. 3 der Verordnung vom
23. November 1994 über die Infrastruktur der Luftfahrt (VIL,
SR 748.131.1). Flugplätze müssen danach so ausgestaltet, organisiert
und geführt sein, dass der Betrieb geordnet ist und die Sicherheit für
Personen und Sachen bei der Bereitstellung von Luftfahrzeugen, beim
Ein- und Aussteigen, beim Beladen und Entladen, beim Rollen mit
Flugzeugen oder Bodenfahrzeugen, bei Starts und Landungen sowie
bei An- und Abflügen stets gewährleistet ist (Abs. 1). Es braucht an
dieser Stelle nicht weiter hierauf eingegangen zu werden, da die
Schallschutzanlage vom BAZL wie auch der Beschwerdeführerin zu
Recht nicht unter dem Aspekt der Sicherheit, sondern des ordnungs-
gemässen Betriebs betrachtet wird.
4.4 Zu prüfen ist deshalb weiter, was unter einem ordnungsgemässen
Flughafenbetrieb nach Art. 36a Abs. 2 LFG zu verstehen ist. Die Par-
teien sind sich über die Tragweite dieser Bestimmung nicht einig.
4.4.1 Der Wortlaut von Art. 36a Abs. 2 LFG als solcher ist sehr allge-
mein formuliert (vgl. auch die französischen und italienischen Geset-
zestexte: "une exploitation rationnelle", "un esercizio adeguato") und
vermag keine konkrete Bedeutung wiederzugeben. Die Bestimmung ist
daher nach den übrigen Auslegungsmethoden, insbesondere systema-
tisch und teleologisch auszulegen.
4.4.2 Art. 36a LFG steht im Abschnitt "Infrastruktur" unter der Margi-
nalie "I. Flugplätze, 2. Betrieb, a. Betriebskonzession". In Art. 36c f.
LFG ist das Betriebsreglement, in den Art. 37 ff. LFG das Plangeneh-
migungsverfahren geregelt.
4.4.3 Art. 36c Abs. 1 LFG verlangt, dass der Flugplatzhalter ein Be-
triebsreglement erlässt. Dieses Betriebsreglement hat die im Sachplan
Infrastruktur der Luftfahrt (SIL), in der Betriebskonzession sowie in der
Plangenehmigung vorgegebenen Rahmenbedingungen konkret auszu-
gestalten. Insbesondere festzuhalten sind die Organisation des Flug-
platzes, die An- und Abflugverfahren sowie die besonderen Vorschrif-
ten für die Benützung des Flugplatzes (Art. 36c Abs. 2 LFG). Das Be-
triebsreglement sorgt auf einem Flughafen somit für eine klare Rege-
lung der Organisation und der Verfahrensabläufe in der Luft und am
Boden (ADRIAN WALPEN, Bau und Betrieb von zivilen Flughäfen, Unter
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besonderer Berücksichtigung der Lärmproblematik um den Flughafen
Zürich, Zürich/Basel/Genf 2005, S. 178).
4.4.4 Art. 25 Abs. 1 VIL legt die Voraussetzungen für die Genehmi-
gung oder die Änderung des Betriebsreglements fest. Danach müssen
unter anderem die Vorgaben der Betriebskonzession und der Plangen-
ehmigung umgesetzt (Bst. b) sowie die luftfahrtspezifischen Anforde-
rungen und die Anforderungen der Raumplanung und des Umwelt-,
Natur- und Heimatschutzes erfüllt sein (Bst. c).
4.4.5 Liest man Art. 36a Abs. 2 LFG zusammen mit Art. 25 Abs. 1 VIL,
so ergibt sich, dass der Betrieb eines Flughafens dann ordnungsge-
mäss ist, wenn er auf einem genehmigten und damit rechtmässigen
Betriebsreglement basiert. "Ordnungsgemäss" ist gestützt auf eine
systematische und teleologische Auslegung von Art. 36a Abs. 2 LFG
somit im Sinne von "rechtskonform" zu verstehen. Diesem Verständnis
von Art. 36a Abs. 2 LFG steht auch die historische Auslegung nicht
entgegen (vgl. etwa Botschaft vom 25. Februar 1998 zu einem Bun-
desgesetz über die Koordination und Vereinfachung der Plangenehmi-
gungsverfahren, Bundesblatt [BBl] 1998 2591 ff.; Wortprotokolle im
Amtlichen Bulletin [AB] von Nationalrat und Ständerat, AB 1998 S
1071, AB 1999 N 68).
4.5 Gestützt auf Art. 36a Abs. 2 LFG hat die Konzessionärin zudem
für die erforderliche Infrastruktur zu sorgen. Daraus lässt sich zwar
nicht eine uneingeschränkte Pflicht des Konzessionärs zur Bereitstel-
lung der erwünschten Infrastruktur, jedoch immerhin eine beschränkte
Pflicht zum Ausbau des Flughafens ableiten (TOBIAS JAAG, Der Flugha-
fen Zürich im Spannungsfeld von lokalem, nationalem und internatio-
nalem Recht, in: Das Recht in Raum und Zeit, Festschrift für Martin
Lendi, Zürich 1998, S. 218; WALPEN, a.a.O., S. 160; KASPAR PLÜSS, Öf-
fentliche Interessen im Zusammenhang mit dem Betrieb von Flughä-
fen, Mit besonderer Berücksichtigung von luftverkehrsbedingten Ein-
griffen in das Eigentum im Bereich des Flughafens Zürich, Zürich/Ba-
sel/Genf 2007, S. 106 f.).
4.5.1 Bauten und Anlagen, die ganz oder überwiegend dem Betrieb
eines Flugplatzes dienen (Flugplatzanlagen), dürfen gemäss Art. 37
Abs. 1 LFG nur mit einer Plangenehmigung erstellt oder geändert wer-
den. Das Plangenehmigungsgesuch ist von der Flugplatzhalterin ein-
zureichen (Art. 27a Abs. 3 VIL). Wie das BAZL ausführt – und von der
Beschwerdeführerin nicht bestritten wird –, bestehen am Flughafen
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Zürich seit Jahrzehnten Betriebe, die Flugzeuge und Triebwerke war-
ten, unterhalten und reparieren. Diese Betriebe, allen voran die Werf-
ten und Werkstätten der SR Technics, gehörten zu den Flughafenanla-
gen.
4.5.2 In Art. 2 Bst. e VIL wird eine Flugplatzanlage als eine Baute
oder Anlage definiert, die aufgrund der Zweckbestimmung des Flug-
platzes im SIL örtlich und funktionell zu diesem gehört und seinem
ordnungsgemässen und reibungslosen Betrieb dient. Für die Qualifika-
tion als Flugplatzanlage muss somit ein sachimmanenter und unmittel-
barer Zusammenhang mit dem Betrieb eines Flugplatzes oder eine
räumlich nahe Beziehung der fraglichen Baute zum Flugverkehr beste-
hen. Flugplatzanlagen sind demnach etwa Start- und Landepisten,
Flughafengebäude, Hangare und Parkhäuser, ferner Sicherheitsein-
richtungen wie Anflugbefeuerungen und Instrumentenlandesysteme.
Als Nebenanlage wären dagegen etwa ein Restaurant oder Nachtklub
am Rande des Flughafenareals zu qualifizieren, die vorwiegend der lo-
kalen Bevölkerung und nicht in erster Linie den Flugpassagieren die-
nen (vgl. Entscheid der Rekurskommission des Eidgenössischen De-
partements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation [REKO
UVEK] B-2000-116 vom 9. April 2001 E. 6.1; BGE 124 II 75 E. 4;
TOBIAS JAAG/JULIA HÄNNI, Luftverkehrsrecht Teil I, Infrastruktur der Luft-
fahrt, in: Georg Müller [Hrsg.], Verkehrsrecht, Schweizerisches Bun-
desverwaltungsrecht Band IV, Basel 2008, S. 360 Rz. 48).
4.5.3 Dass die fraglichen Schallschutzanlagen zu den Flugplatzanla-
gen zu zählen sind, ist mit Blick auf die Definition von Art. 2 Bst. e VIL
sowie unter Berücksichtigung der Rechtsprechung klar zu bejahen.
Wie das BAZL zu Recht feststellt, werden auf dem Flughafen Zürich
zudem seit jeher Unterhaltsarbeiten an Flugzeugen vorgenommen, die
Standläufe notwendig machen. Da diese unbestrittenermassen starke
Lärmimmissionen verursachen (vgl. dazu E. 5.1.1 f.), dürfen sie ge-
mäss dem zur Zeit geltenden Art. 43 Betriebsreglement vom 31. Mai
2001 nur mit Bewilligung der Flugplatzleitung auf Vorfeld, Rollwegen
und Pisten vorgenommen werden. Ohne Bewilligung müssen sie in ge-
eigneten Schallschutzanlagen erfolgen, weshalb diese auf dem Flug-
hafen Zürich sicherlich zur notwendigen Infrastruktur gehören (vgl.
dazu auch Art. 31 vBR). Dies wird auch von der Beschwerdeführerin
nicht grundsätzlich in Frage gestellt, hat sie doch von sich aus beim
UVEK ein Plangenehmigungsgesuch für eine solche Anlage einge-
reicht. Hätte sie die Anlagen als Nebenanlagen angesehen, wäre kein
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Plangenehmigungsverfahren notwendig gewesen, sondern eine Bau-
bewilligung nach kantonalem Recht (Art. 37m LFG; CHRISTOPH BANDLI,
Neue Verfahren im Koordinationsgesetz: Ausgleich von Schutz und
Nutzen mittels Interessenabwägung, Umweltrecht in der Praxis [URP]
2001, S. 525).
Entgegen dem Vorbringen der Beschwerdeführerin sind die Schall-
schutzanlagen auch nicht als Industrieanlagen zu behandeln. Dass der
Lärm der Schallschutzanlage als Industrie- und Gewerbelärm nach
Anhang 6 LSV zu beurteilen ist, folgt aus Ziffer 1 Abs. 5 Anhang 5
LSV, wonach der Lärm von Reparaturwerkstätten, Unterhaltsbetrieben
und ähnlichen Betriebsanlagen auf zivilen Flugplätzen dem Lärm von
Industrie- und Gewerbeanlagen gleichgestellt wird. Dies hat aber nicht
zur Folge, dass Schallschutzanlagen deswegen als Industrie- oder Ge-
werbeanlagen zu qualifizieren wären. Wie das BAFU als zuständige
Fachbehörde zu Recht darlegt, erfolgt die Beurteilung der Lärmbelas-
tung für ortsfeste Anlagen nach den Anhängen der LSV aufgrund der
speziellen Lärmcharakteristik. Entsprechend gelten Schallschutzanla-
gen lärmrechtlich als Anlagen, welche Industrie- und Gewerbelärm
verursachen.
4.6 Schliesslich ist es entgegen den Ausführungen der Beschwerde-
führerin nicht wesentlich, in wessen Eigentum Flughafenanlagen ste-
hen. Denn die Verantwortung für den Betrieb des Flughafens liegt –
wie vorne erwähnt – bei der Beschwerdeführerin als Flughafenhalterin
(Art. 36a Abs. 2 LFG; JAAG/HÄNNI, a.a.O., S. 351 Rz. 19). Sie kann zwar
einzelne Aufgaben unter den Voraussetzungen von Art. 15 VIL auf
Dritte übertragen. Aber auch in diesem Fall bleibt sie dem Bund ge-
genüber für die Erfüllung der durch Gesetz oder Konzession begrün-
deten Pflichten verantwortlich (Art. 36a Abs. 3 LFG; WALPEN, a.a.O.,
S. 160). Diesem Umstand hat das BAZL insofern Rechnung getragen,
als es verfügte, die Beschwerdeführerin "habe dafür zu sorgen", dass
das Projekt ohne Verzug an die Hand genommen und der Neubau ei-
ner Schallschutzanlage schnellstmöglich gebaut und in Betrieb ge-
nommen werde.
4.7 Gehören Schallschutzanlagen für Triebwerkstandläufe zu den
Flugplatzanlagen und zur notwendigen Infrastruktur des Flughafens
Zürich, muss auch ihr Betrieb ordnungsgemäss bzw. rechtmässig sein.
Entspricht der Betrieb insbesondere den lärmschutzrechtlichen Vorga-
ben des USG und der LSV nicht, darf das BAZL gestützt auf Art. 36a
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Abs. 2 LFG i.V.m. Art. 25 VIL bei der Genehmigung des Betriebsregle-
ments die erforderlichen Auflagen verfügen. Das BAZL hat Auflage Zif-
fer 4.3 vBR demnach zu Recht auf Art. 36a Abs. 2 LFG abgestützt. Ob
daneben auch das Umweltrecht, das den Inhaber einer Emissionsquel-
le zur Einschränkung dieser Quellen verpflichtet (vgl. Art. 11 USG), als
gesetzliche Grundlage herangezogen werden könnte, kann an dieser
Stelle offen bleiben.
5.
Basiert die verfügte Auflage auf einer genügenden gesetzlichen
Grundlage, ist des Weiteren zu prüfen, ob sie auch verhältnismässig
ist. Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit fordert, dass die Verwal-
tungsmassnahmen zur Verwirklichung des im öffentlichen Interesse
liegenden Ziels geeignet und notwendig sind. Ausserdem muss der an-
gestrebte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis zu den Belastungen
stehen, die den Privaten auferlegt werden (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,
a.a.O., Rz. 581).
5.1 Fraglich ist zunächst, ob an der vom BAZL verfügten Auflage über-
haupt ein öffentliches Interesse besteht. Fehlt das öffentliche Interes-
se, erübrigt sich eine Verhältnismässigkeitsprüfung (TSCHANNEN/ZIMMERLI/
MÜLLER, a.a.O., § 21 Rz. 1).
5.1.1 Der Flughafen Zürich ist als gesamte Verkehrsanlage bekannter-
massen nach wie vor sanierungsbedürftig im Sinne des Lärmschutz-
und Sanierungsrechts (vgl. BGE 126 II 522 E. 39a sowie Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts A-1985/2006 vom 14. Februar 2008
E. 22). Zwar ist der Betriebslärm im Umfeld des Flughafens – wie das
Bundesgericht festgehalten hat – von untergeordneter Bedeutung, weil
der Lärm rollender und manövrierender Flugzeuge in aller Regel im
Grundgeräusch untergeht (vgl. BGE 126 II 522 E. 37c). Nach Ansicht
des BAFU gilt dies aber nicht für Triebwerkstandläufe, besonders dann
nicht, wenn sie nachts stattfinden.
5.1.2 Der Plangenehmigungsverfügung für Schallschutzanlagen für
Triebwerkstandläufe an Grossflugzeugen des UVEK vom 10. Oktober
2008 ist zu entnehmen, dass die bestehenden Schallschutzröhren,
auch Muffler genannt, alt und teilweise so baufällig sind, dass sie nicht
mehr sicher betrieben werden können bzw. bereits abgebrochen wer-
den mussten. Um einen gesetzeskonformen Schallschutz für Standläu-
fe bei allen Flugzeugtypen zu erreichen, muss eine neue Schallschutz-
anlage erstellt werden, die dem Stand der Technik entspricht.
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Triebwerkstandläufe verursachen starke Lärmimmissionen. Im Fall des
Flughafens Zürich sind diese derart gross, dass sie – was von keiner
Seite, insbesondere auch nicht von der Beschwerdeführerin, bestritten
wird – umweltrechtlich relevant sind und eingedämmt werden müssen.
Die von der Vorinstanz verfügte Auflage dient dieser Lärmreduktion;
sie verfolgt damit ein öffentliches Interesse.
5.2 Unter dem Aspekt der Verhältnismässigkeit muss die Massnahme
geeignet sein, das im öffentlichen Interesse angestrebte Ziel zu errei-
chen.
Die Auflage, dass die Beschwerdeführerin dafür zu sorgen habe, ein
Projekt für den Neubau einer Schallschutzanlage ohne Verzug an die
Hand zu nehmen und eine solche schnellstmöglich zu bauen und in
Betrieb zu nehmen, ist ohne Weiteres geeignet, das Interesse an einer
Lärmreduktion des Flughafenbetriebs zu erfüllen.
5.3 Die Auflage muss sodann im Hinblick auf den angestrebten Zweck
erforderlich sein, das heisst sie hat zu unterbleiben, wenn eine gleich
geeignete, aber mildere Massnahme ausreichen würde.
Die Auflage lässt offen, was für eine Anlage gebaut werden muss. Es
steht damit im Ermessen der Beschwerdeführerin, ein Gesuch für eine
von ihr bevorzugte Anlage einzureichen. Insofern beschränkt sich die
Auflage auf das Notwendige und lässt der Beschwerdeführerin bei der
konkreten Ausgestaltung freie Hand. Dass eine neue Schallschutzan-
lage nötig ist, sieht im Übrigen auch die Beschwerdeführerin ein. Eine
mildere Massnahme ist nicht ersichtlich, weshalb auch die Erforder-
lichkeit der Auflage zu bejahen ist.
5.4 Schliesslich verlangt der Grundsatz der Verhältnismässigkeit, dass
ein vernünftiges Verhältnis zwischen dem angestrebten Ziel und dem
Eingriff, den sie für die betroffenen Privaten bewirkt, wahrt (sog. Zu-
mutbarkeit). Es ist dehalb eine wertende Abwägung vorzunehmen,
welche im konkreten Fall das öffentliche Interesse an der Massnahme
und die durch den Eingriff beeinträchtigten privaten Interessen der Be-
troffenen miteinander vergleicht (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O.,
Rz. 614).
Eine neue Schallschutzanlage für Triebwerkstandläufe hätte weniger
Lärmimmissionen für die Bevölkerung im Umfeld des Flughafens zur
Folge. Sie ist daher von grossem öffentlichem, aber auch privatem In-
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teresse. Demgegenüber ist die Verpflichtung der Beschwerdeführerin,
dem gesetzlichen Auftrag folgend für einen ordnungsgemässen Be-
trieb der Schallschutzanlage zu sorgen, dieser durchaus auch finanzi-
ell zuzumuten. Seit Jahren sind auf dem Flughafen Zürich Wartungsar-
beiten an Flugzeugen, darunter auch Triebwerkstandläufe, durchge-
führt worden. Es liegt wie gesehen in der Verantwortung der Flugha-
fenhalterin, insbesondere auch für die Erstellung und den Betrieb von
Schallschutzanlagen besorgt zu sein (vgl. oben E. 4.4 ff.). Selbst wenn
damit zusätzliche Kosten verbunden sind, entspricht dies den gesetzli-
chen Vorgaben, zumal die Beschwerdeführerin auch gestützt auf
Art. 45 LFG die Kosten der Anlage, des Betriebs und des Unterhalts
des Flugplatzes zu tragen hat. Die Interessen der Beschwerdeführerin
vermögen die Interessen der Bevölkerung rund um den Flughafen an
einer Eindämmung der Lärmimmissionen – besonders während der
Nachtzeiten – deshalb nicht zu überwiegen.
5.5
Die angefochtene Verfügung erweist sich folglich als gesetz- und ver-
hältnismässig.
6.
6.1 Die Beschwerdeführerin beantragt eventualiter die Aufhebung von
Satz 2 der Auflage (betreffend die Befristung). Falls ein Jahr nach dem
letztinstanzlichen Entscheid über die Genehmigungsverfügung vBR
noch keine rechtskräftige Plangenehmigung für eine Schallschutzanla-
ge vorliege bzw. mit dem Bau erst verspätet begonnen werden könne,
führe die Regelung dazu, dass zumindest vorübergehend überhaupt
keine Standläufe mehr stattfinden könnten. Eine solche Lösung sei
völlig unverhältnismässig und darum nicht zu rechtfertigen.
6.2 Das BAZL führt in seiner Stellungnahme aus, die ursprünglich auf
den 1. April 2009 gesetzte Frist zur Einstellung von Standläufen
ausserhalb einer Schallschutzanlage sei aufgrund der hängigen Be-
schwerden gegen die Auflage obsolet geworden, so dass ein neuer,
realistisch erscheinender Termin habe festgesetzt werden müssen. Es
solle aber vermieden werden, den Zeitpunkt, in dem die Lärmbetroffe-
nen von den Immissionen der (nächtlichen) Standläufe entlastet wür-
den, in eine unabsehbare Zukunft zu verschieben.
Ebenso erachtet das BAFU die verfügte Frist als verhältnismässig. Ge-
genwärtig würden auf dem Flughafen Zürich – auch in der Nacht –
Triebwerkstandläufe ohne entsprechende Schallschutzanlage durchge-
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führt. Dem Schutz der Bevölkerung vor übermässigen Lärmimmissio-
nen komme nach nunmehr fast zehnjähriger Planungs- und Diskussi-
onsphase und ohne entsprechenden Schallschutz bei den Triebwerk-
standläufen hohe Priorität zu. Deshalb sei es wichtig, diese so rasch
als möglich zu erstellen und in Betrieb zu nehmen.
6.3 Es stellt sich die Frage, ob die von der Vorinstanz festgesetzte
Frist, wonach nach Inbetriebnahme der Schallschutzanlage, spätes-
tens aber ein Jahr nach dem letztinstanzlichen Entscheid über die Ge-
nehmigungsverfügung vBR grundsätzlich keine Standläufe ausserhalb
einer Schallschutzanlage durchgeführt werden dürfen, verhältnis-
mässig ist oder aber, wie die Beschwerdeführerin beantragt, aufzuhe-
ben ist. Die Beschwerdeführerin rügt dabei – zu Recht – nicht die
grundsätzliche Unzulässigkeit einer Befristung, sondern erachtet de-
ren konkrete Bemessung für unverhältnismässig und daher unrecht-
mässig. Somit ist auch zur Beantwortung dieser Frage eine Verhältnis-
mässigkeitsprüfung vorzunehmen.
6.3.1 An einer Befristung besteht vorliegend zweifellos ein öffentliches
Interesse, sorgt sie doch für die Umsetzung der Massnahmen innert
eines bestimmten Zeitraums. So sollen Triebwerkstandläufe möglichst
schnell nur noch in einer geeigneten Schallschutzanlage erfolgen. Die
Befristung eignet sich zudem ohne Weiteres dazu, dieses Ziel zu errei-
chen.
Fraglich erscheint, ob sie auch erforderlich ist. In sachlicher Hinsicht
fehlt es an der Erforderlichkeit, wenn eine gleichermassen geeignete,
aber mildere Anordnung das angestrebte Ziel ebenfalls erreicht
(TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 21 Rz. 8). Die Beschwerdeführerin
macht geltend, die Befristung auf ein Jahr nach Rechtskraft des Ent-
scheids über die Genehmigungsverfügung vBR führe dazu, dass allen-
falls überhaupt keine Standläufe mehr stattfinden könnten. Würde die-
se Befristung fallen gelassen, wäre die Massnahme tatsächlich milder,
da die Beschwerdeführerin keine zeitlichen Vorgaben einzuhalten hät-
te. Die Vorinstanz wie auch das BAFU weisen jedoch überzeugend da-
rauf hin, dass das Projekt Schallschutzanlage bereits seit Jahren hän-
gig ist und keine weiteren Verzögerungen erträgt. Im Interesse der Be-
völkerung vor weiteren Lärmimmissionen zu Tages- wie vor allem
Nachtzeiten erscheint eine Befristung daher notwendig. Eine Befris-
tung auf ein Jahr nach rechtskräftigem Entscheid über das vBR ist da-
bei realistisch und erscheint nicht zu kurz bemessen. So ist das ent-
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sprechende Verfahren (A-1936/2006) nach wie vor vor dem Bundes-
verwaltungsgericht hängig; ein rechtskräftiger Entscheid ist zurzeit
noch nicht absehbar. Dagegen bestehen, wenn auch die Plangenehmi-
gungsverfügung noch nicht rechtskräftig ist, bereits konkrete Pläne für
die zu errichtende Schallschutzanlage. Die Beschwerdeführerin sollte
daher durchaus in der Lage sein, innert der verfügten Frist für eine ge-
eignete Schallschutzanlage besorgt zu sein.
Schliesslich muss die Massnahme für die Beschwerdeführerin zumut-
bar sein. Auch hier wiegt der Eingriff in die Stellung der Beschwerde-
führerin im Vergleich zur Bedeutung der verfolgten öffentlichen und pri-
vaten Interessen der lärmgeplagten Bevölkerung weniger schwer. Die
Beschwerdeführerin ist wie schon gesehen ohnehin verpflichtet, unver-
züglich für eine geeignete Schallschutzanlage am Flughafen Zürich zu
sorgen. Indem die Umsetzung dieser Pflicht zeitlich festgesetzt wird,
wird sie nicht in unzumutbarerweise in ihrer Rechtsstellung beeinträch-
tigt.
6.3.2 Auch die vom BAZL festgelegte Frist, nach welcher grundsätz-
lich keine Triebwerkstandläufe mehr ausserhalb einer Schallschutzan-
lage zulässig sind, ist folglich verhältnismässig. Der Eventualantrag
der Beschwerdeführerin ist deshalb ebenfalls abzuweisen.
7.
Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass sich Ziffer 4.3 vBR auf
Art. 36a Abs. 2 LFG stützen lässt und insgesamt vor dem Verhältnis-
mässigkeitsprinzip standhält. Die Beschwerde der Beschwerdeführerin
ist deshalb als unbegründet abzuweisen.
8.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens gilt die Beschwerdeführerin als
unterliegende Partei und hat die Verfahrenskosten von Fr. 1'500.-- zu
tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG und Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Fe-
bruar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesver-
waltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Diese sind mit dem geleiste-
ten Kostenvorschuss in derselben Höhe zu verrechnen.
9.
Der unterliegenden Beschwerdeführerin steht keine Parteientschädi-
gung zu (Art. 64 Abs. 1 VwVG Art. 7 Abs. 1 VGKE).
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 1'500.-- werden der Beschwerdeführerin
auferlegt. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss von
Fr. 1500.-- verrechnet.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
- die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
- die Vorinstanz (Ref-Nr. 6374 / 3/31/31-06; Einschreiben)
- das Generalsekretariat UVEK (Gerichtsurkunde)
- das BAFU
Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:
Kathrin Dietrich Mia Fuchs
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtli-
chen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die
Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begeh-
ren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unter-
schrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel
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sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizu-
legen (vgl. Art. 42 BGG).
Versand:
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