B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Abteilung I
A-3051/2011
U r t e i l v o m 8 . M ä r z 2 0 1 2
Besetzung
Richter André Moser (Vorsitz),
Richterin Claudia Pasqualetto Péquignot,
Richter Jérôme Candrian,
Gerichtsschreiberin Flurina Peerdeman.
Parteien
CAT Medien AG, Neuenhoferstrasse 101, 5401 Baden,
Beschwerdeführerin,
gegen
Die Schweizerische Post, PostMail, Viktoriastrasse 21,
Postfach, 3030 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand
Vorzugspreise.
A-3051/2011
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Sachverhalt:
A.
Die CAT Medien AG ist Herausgeberin der Zeitschrift Leben und Glauben,
die wöchentlich mit einer Auflage von 14'500 Exemplaren erscheint. Die-
se Zeitschrift wurde bislang von der Schweizerischen Post (Post) im
Rahmen der indirekten Presseförderung zum ermässigten Tarif (Vorzugs-
tarif) befördert.
B.
Im Hinblick auf die am 1. Januar 2008 in Kraft tretende Gesetzesände-
rung forderte die Post die Herausgeber am 14. September 2007 auf, ihr
anhand des Formulars "Selbstdeklaration Regional- und Lokalpresse"
bzw. "Selbstdeklaration Mitgliedschaftspresse" die nötigen Auskünfte zu
erteilen, um über die Fortführung der Förderung im Einzelfall entscheiden
zu können. Auf der Grundlage der von der CAT Medien AG eingereichten
Selbstdeklaration anerkannte die Post den Titel Leben und Glauben am
29. November 2007 als anspruchsberechtigt gemäss neuem Recht und
gewährte diesem mit Wirkung ab dem 1. Januar 2008 die Beförderung zu
Vorzugstarifen.
C.
Anlässlich der regelmässigen Überprüfung der indirekten Presseförde-
rung reichte die CAT Medien AG bei der Post am 6. Oktober 2009 ein
Gesuch um weitere Gewährung des Vorzugstarifs ab dem 1. Januar 2010
ein. Nach einem eingehenden Schriftenwechsel hielt die Post mit Verfü-
gung vom 29. April 2011 fest, dem Titel Leben und Glauben würden die
Ermässigungen für die Beförderung von abonnierten Tages- und Wo-
chenzeitungen ab dem 1. Juni 2011 nicht mehr gewährt. Die Post be-
gründete ihren Entscheid damit, der Titel Leben und Glauben erfülle nicht
sämtliche Voraussetzungen gemäss revidiertem, am 1. Januar 2008 in
Kraft getretenem Recht und der seitdem ergangenen diesbezüglichen
Rechtsprechung. So fehle es der Zeitschrift einerseits an der erforderli-
chen lokalen bzw. regionalen Ausrichtung und anderseits falle sie als
evangelische Wochenzeitschrift in die Rubrik Spezialpresse, welche ge-
setzlich von der Förderung ausgeschlossen sei. Von der Gestaltung her –
gebunden, auf Hochglanzpapier gedruckt und im Format A4 – erscheine
der Titel Leben und Glauben nicht als Zeitung, sondern eher als Magazin
bzw. Zeitschrift.
D.
Dagegen gelangt die CAT Medien AG (Beschwerdeführerin) mit Be-
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schwerde vom 27. Mai 2011 an das Bundesverwaltungsgericht und bean-
tragt, die Verfügung vom 29. April 2011 sei aufzuheben und die Post zu
verpflichten, den Titel Leben und Glauben weiterhin zum Vorzugstarif zu
befördern.
Zur Begründung führt sie im Wesentlichen aus, die Zeitschrift Leben und
Glauben erfülle nach wie vor sämtliche gesetzlichen Voraussetzungen für
die Gewährung der indirekten Presseförderung. Weder fehle es ihrer
Zeitschrift an einem regionalen Charakter, da diese ausschliesslich in der
Deutschschweiz vertrieben werde, noch werde die von der Vorinstanz
vorgenommene Einteilung als Spezialpresse der inhaltlichen Konzeption
ihres Titels gerecht. Jede Ausgabe von Leben und Glauben behandle
Themen aus den verschiedensten Gebieten wie Politik, Gesellschaft, Kul-
tur, Familie und sei sachlich keineswegs auf kirchliche oder glaubensbe-
zogene Inhalte beschränkt. Die äussere Gestaltung ihrer Publikation kön-
ne sodann für die hier strittige Frage nicht entscheidrelevant sein, denn
Zeitungen und Zeitschriften gälten gesetzlich gleichermassen als an-
spruchsberechtigt. Schliesslich befördere die Post die Titel Le Courrier,
WOZ/Die Wochenzeitung und sowie Gauchebdo weiterhin zum ermässig-
ten Tarif. Da die drei Publikationen mit der ihrigen durchaus vergleichbar
seien, verstosse diese Vorzugsbehandlung gegen Treu und Glauben und
stelle eine Verletzung ihres Rechts auf rechtsgleiche und willkürfreie Be-
handlung dar.
E.
Die Post (Vorinstanz) hält in ihrer Vernehmlassung vom 14. Juli 2011 an
der angefochtenen Verfügung fest und beantragt die Abweisung der Be-
schwerde.
F.
In ihrer Stellungnahme vom 16. August 2011 bekräftigt die Beschwerde-
führerin ihre Anträge.
G.
Zu den Ausführungen in dieser Stellungnahme äusserst sich die Vorin-
stanz mit Eingabe vom 16. September 2011.
H.
Zur Vervollständigung der Akten wurde die Vorinstanz am 20. Februar
2012 aufgefordert, ihr Schreiben vom 29. November 2007 an die Be-
schwerdeführerin betreffend Anspruchsberechtigung des Titels Leben und
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Glauben auf Beförderung zu Vorzugspreisen gemäss revidiertem Recht
dem Bundesverwaltungsgericht einzureichen. Dieser Aufforderung kam
die Vorinstanz mit Eingabe vom 29. Februar 2012 fristgerecht nach.
I.
Auf weitere Vorbringen der Parteien und die sich in den Akten befindli-
chen Schriftstücke wird – sofern entscheidrelevant – in den nachfolgen-
den Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1. Nach Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember
1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021). Die Zustän-
digkeit des Bundesverwaltungsgerichts zur Behandlung von Beschwer-
den gegen Verfügungen der Post über die Gewährung von Vorzugsprei-
sen für die Beförderung von Zeitungen und Zeitschriften ergibt sich unmit-
telbar aus Art. 18 des Postgesetzes vom 30. April 1997 (PG, SR 783.0).
1.2. Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach
dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG). Die
Beschwerdeführerin ist als Adressatin der angefochtenen Verfügung zur
Beschwerde berechtigt (Art. 48 Abs. 1 VwVG). Auf die frist- und formge-
recht eingereichte Beschwerde (Art. 50 und Art. 52 VwVG) ist demnach
einzutreten.
2.
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung
von Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des
Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtser-
heblichen Sachverhalts und die Unangemessenheit gerügt werden
(Art. 49 VwVG).
3.
3.1. Die Beförderung von Zeitungen und Zeitschriften durch die Post zu
ermässigten Tarifen ist in Art. 15 PG geregelt. Die aktuelle Fassung, aus-
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gearbeitet von der Staatspolitischen Kommission des Nationalrats, wurde
vom Parlament am 22. Juni 2007 angenommen und trat auf den
1. Januar 2008 in Kraft. Sie ersetzte die vormalige Bestimmung zur indi-
rekten Presseförderung, die bis zum 31. Dezember 2007 befristet war
(BBl 2007 1589). Die hier interessierenden Art. 15 Abs. 2 und 3 PG lauten
folgendermassen:
"2
Zur Erhaltung einer vielfältigen Regional- und Lokalpresse gewährt die Post Ermäs-
sigungen für abonnierte Tages- und Wochenzeitungen, die ihr zur Tageszustellung
übergeben werden und die:
a. vorwiegend in der Schweiz verbreitet werden;
b. mindestens einmal wöchentlich erscheinen;
c. nicht überwiegend Geschäftszwecken oder der Bewerbung von Produkten und
Dienstleistungen dienen;
d. einen redaktionellen Anteil von durchschnittlich mindestens 50 Prozent aufwei-
sen;
e. nicht zur Mitgliedschafts-, Fach- oder Spezialpresse gehören;
f. weder in öffentlichem Eigentum stehen noch von einer staatlichen Behörde he-
rausgegeben werden;
g. keine Gratispublikationen sind;
h. eine durch eine unabhängige, anerkannte Prüfstelle beglaubigte Auflage von
mindestens 1'000 und höchstens 40'000 Exemplaren pro Ausgabe aufweisen;
i. sich weder direkt noch indirekt kapital- oder stimmenmässig mehrheitlich im Ei-
gentum des Herausgebers der Hauptzeitung befinden, sofern sie als Kopfblatt
erscheinen;
j. mit den Beilagen nicht mehr als 1 kg wiegen.
3
Die Post gewährt Ermässigungen für abonnierte Zeitungen und Zeitschriften von
nicht gewinnorientierten Organisationen (Mitgliedschaftspresse), die ihr zur Tageszu-
stellung übergeben werden und die:
a. vierteljährlich mindestens einmal erscheinen;
b. mit den Beilagen nicht mehr als 1 kg wiegen;
c. nicht überwiegend Geschäftszwecken oder der Bewerbung von Produkten und
Dienstleistungen dienen;
d. einen redaktionellen Anteil von durchschnittlich mindestens 50 Prozent aufwei-
sen;
e. eine durch eine unabhängige, anerkannte Prüfstelle beglaubigte Auflage von
mindestens 1000 und höchstens 300'000 Exemplaren pro Ausgabe aufweisen."
Für die Gewährung der Ermässigungen nach Abs. 2 und 3 PG leistet der
Bund der Post eine jährliche Abgeltung von insgesamt 30 Mio. Franken
(Art. 15 Abs. 5 und 6 PG).
3.2. Im Entwurf zur geplanten Totalrevision des Postgesetzes wird am
System der indirekten Presseförderung mittels vergünstigter Transport-
preise für die Regional- und Lokalpresse sowie für die Mitgliedschafts-
presse festgehalten. Gemäss der Botschaft des Bundesrats wird nach
wie vor die Post im Einzelfall darüber entscheiden, ob eine Zeitung bzw.
Zeitschrift förderungsberechtigt ist oder nicht. Der Entwurf übernimmt
somit im Wesentlichen die aktuelle Rechtslage. Abweichend zum jetzigen
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Postgesetz wird jedoch der Betrag an die Regional- und Lokalpresse be-
fristet (bis Ende 2014), gleich wie bisher schon derjenige an die Mitglied-
schaftspresse (bis Ende 2011). Neu wird zudem in Art. 16 Abs. 5 dem
Bundesrat die Aufgabe zugewiesen, auf Verordnungsstufe die einzelnen
Anspruchsvoraussetzungen für die Gewährung von Vorzugspreisen fest-
zulegen (Botschaft des Bundesrats zum Postgesetz vom 20. Mai 2009,
BBl 2009 5181, S. 5222 f.).
Auf der Grundlage der genannten Delegationsnorm sieht der Entwurf der
neuen Postverordnung (VPG) vom 18. Januar 2012 vor, die indirekte
Presseförderung in Art. 36 wie folgt zu regeln:
"Anspruch auf Zustellermässigung haben Zeitungen nach Artikel 16 Absatz 4 Buch-
stabe a PG. Als Regional- und Lokalpresse gelten Zeitungen, die:
a. abonniert sind;
b. der Post zur Tageszustellung übergeben werden;
c. vorwiegend in der Schweiz verbreitet werden;
d. mindestens einmal wöchentlich erscheinen;
e. nicht überwiegend Geschäftszwecken oder der Bewerbung von Produkten und
Dienstleistungen dienen;
f. einen redaktionellen Anteil von durchschnittlich mindestens 60 Prozent aufwei-
sen;
g. nicht zur Mitgliedschafts-, Stiftungs-, Fach- oder Spezialpresse gehören;
h. nicht mehrheitlich in öffentlichem Eigentum stehen,
i. weder direkt noch indirekt von einer staatlichen Behörde herausgegeben werden;
j. kostenpflichtig sind;
k. eine beglaubigte Auflage von durchschnittlich mindestens 1000 und höchstens
40 000 Exemplaren pro Ausgabe aufweisen, wobei die Auflage von einer unab-
hängigen und anerkannten Prüfstelle beglaubigt sein muss;
l. zu keinem Kopfblattverbund mit einer Gesamtauflage von durchschnittlich mehr
als 100 000 Exemplaren pro Ausgabe gehören, wobei sich die Gesamtauflage
durch Addition der beglaubigten Auflagen der Einzeltitel pro Ausgabe ergibt und
von einer unabhängigen und anerkannten Prüfstelle beglaubigt sein muss; und
m. mit den Beilagen weniger als 1 kg wiegen."
Dabei wird im Erläuterungsbericht zur neuen Postverordnung darauf hin-
gewiesen, die Förderungskriterien entsprächen im Wesentlichen denjeni-
gen des heutigen PG, womit auch weitgehend dieselben Zeitungen und
Zeitschriften wie bis anhin gefördert würden. Die Regional- und Lokal-
presse gelte, so der Bericht weiter, nicht mehr als eigenständiges Kriteri-
um, sondern werde durch die in Bst. a bis m aufgeführten Kriterien defi-
niert (vgl. Erläuterungsbericht zur neuen Postverordnung des Eidgenössi-
schen Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation
[UVEK] vom 18. Januar 2012, S. 18 [im Folgenden: Erläuterungsbericht
VPG]).
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Seite 7
4.
4.1. Strittig und zu prüfen ist vorliegend, ob die Vorinstanz dem Titel Le-
ben und Glauben die weitere Gewährung von Vorzugspreisen gestützt
auf Art. 15 Abs. 2 PG verweigern durfte. Zur Klärung dieser Frage sind
nachfolgend insbesondere die beiden Begriffe Spezialpresse sowie Regi-
onal- und Lokalpresse näher auszulegen.
Die übrigen in Art. 15 Abs. 2 Bst. a bis j PG aufgeführten Anspruchsvor-
aussetzungen sind dagegen nicht im Streit. Gleichfalls sind sich die Par-
teien darin einig, dass der Titel Leben und Glauben nicht in den Anwen-
dungsbereich von Art. 15 Abs. 3 PG (Mitgliedschaftspresse) fällt. Die
letztgenannte Bestimmung kann daher in den nachfolgenden Erwägun-
gen ausser Acht bleiben.
4.2. Als Ausgangspunkt jeder Auslegung ist der Wortlaut einer Gesetzes-
bestimmung zu betrachten. Ist dieser nicht ganz klar und sind verschie-
dene Auslegungen möglich, so muss unter Berücksichtigung aller Ausle-
gungselemente nach der wahren Tragweite gesucht werden. Abzustellen
ist namentlich auf die Entstehungsgeschichte der Norm, auf ihren Zweck
und auf die Bedeutung, die der Norm im Kontext mit anderen Bestim-
mungen zukommt. Dabei gilt der Grundsatz, dass keine Hierarchie der
Auslegungsmethoden besteht. Es findet nicht eine bestimmte Methode
vorrangig oder gar ausschliesslich Anwendung. Vielmehr werden die ver-
schiedenen Auslegungsmethoden kombiniert, d.h. nebeneinander be-
rücksichtigt. Es muss dann im Einzelfall abgewogen werden, welche Me-
thode oder Methodenkombination geeignet ist, den wahren Sinn der
Norm wiederzugeben (sog. Methodenpluralismus; BGE 131 II 697 E. 4.1
mit weiteren Hinweisen; PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS
MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Bern 2009, § 25 Rz. 3 f.;
ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER/HELEN KELLER, Schweizerisches Bun-
desstaatsrecht, 7. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2008, Rz. 90 ff.).
Insbesondere bei jungen Erlassen – wie dem vorliegenden – ist dem Wil-
len des Gesetzgebers ein grosses Gewicht beizumessen (BVGE 2007/7
E.4.4; HÄFELIN/HALLER/KELLER, a.a.O., Rz. 101).
5.
5.1. Zur Frage der Spezialpresse vertritt die Vorinstanz die Auffassung,
selbst wenn der Titel Leben und Glauben Berichte und Reportagen zu
verschiedenen Themen wie Religion, Politik, Kultur und Freizeit enthalte,
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Seite 8
decke er doch nicht das breite Themenspektrum ab, welches eine Regio-
nal- oder Lokalzeitung typischerweise auszeichne. Die meisten Artikel
seien zudem geprägt durch einen religiösen Hintergrund. Als evangeli-
sche Wochenzeitschrift wende sich dieser Titel speziell an Leserinnen
und Leser, die sich für Religion interessierten und damit an ein be-
schränktes Publikum. Die Vorinstanz verweist hinsichtlich der Klassifikati-
on auf den vom Verband Schweizerischer Werbegesellschaften (VSW)
herausgegebenen "Katalog der Schweizer Presse", die den Titel der Be-
schwerdeführerin ebenfalls im Bereich der Spezialpresse aufgeführt ha-
be.
5.2. Dem hält die Beschwerdeführerin entgegen, der Titel Leben und
Glauben erfülle die vom Bundesgericht vorgegebenen inhaltlichen Krite-
rien für Publikumszeitschriften. Ihre Zeitschrift biete den geforderten brei-
ten redaktionellen Inhalt. Sie weise in der deutlichen Mehrheit Artikel auf,
die sich mit den verschiedensten gesellschaftlichen Themen auseinan-
dersetzten und die weder christlich motiviert noch orientiert seien. Die
Aussage der Vorinstanz, die meisten Artikel seien durch einen religiösen
Hintergrund geprägt, sei daher nicht haltbar. Der Titel Leben und Glauben
werde durch ein privatwirtschaftliches Unternehmen herausgegeben und
sei von kirchlichen Institutionen unabhängig. Allein aufgrund der christlich
orientierten redaktionellen Leitlinie dürfe dem Titel die Stellung eines Pub-
likumsmagazins nicht abgesprochen werden. Laut dem Bundesamt für
Statistik gehörten im Jahr 2000 77 % der schweizerischen Bevölkerung
entweder der römisch-katholischen oder der protestantischen Glaubens-
richtung an, weshalb ihr Titel nicht als eine eingeschränkte Special-
Interest-Zeitschrift angesehen werden könne, die sich nur an einen eng
begrenzten Leserkreis richte. Zudem sei es nicht sachgerecht, auf die
Klassifikation des "Katalog der Schweizer Presse" abzustellen, insbeson-
dere da deren Einteilungskriterien mit denjenigen des PG nicht überein-
stimmten.
5.3. Die aktuelle Fassung des PG enthält keine Legaldefinition des Beg-
riffs Spezialpresse, wie er in Art. 15 Abs. 2 Bst. e PG statuiert ist. Auch
sind in den Gesetzesmaterialien zur Revision des PG vom 22. Juni 2007
keine weiterführenden Erläuterungen zum Inhalt und zur Bedeutung die-
ser Bestimmung zu finden (vgl. BBl 2007 1589). Einzig im bereits erwähn-
te Erläuterungsbericht zum Entwurf der neuen Postverordnung wird dar-
gelegt, was unter einer Spezial- und Fachpresse zu verstehen sei. Dem-
zufolge richte sich eine solche Publikation an einen beschränkten Leser-
kreis mit einem gemeinsamen Interesse in einem spezifischen Themen-
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kreis (Erläuterungsbericht VPG, S. 18). Diese Auslegeordnung nimmt Be-
zug auf die nachfolgend auszuführende bundesgerichtliche Rechtspre-
chung.
Aus dem Vergleich derjenigen Zeitungen, die in der parlamentarischen
Debatte von 2007 exemplarisch für den medienpolitischen Förderungs-
bedarf angeführt wurden (Le Temps, Le Nouvelliste, La Liberté, La Gruyè-
re und die Freiburger Nachrichten; vgl. Amtliches Bulletin der Bundesver-
sammlung [AB] 2007 S 421 ff.) hat das Bundesgericht eine eigene Defini-
tion des Begriffs Spezial- bzw. des Gegenbegriffs Publikumspresse ent-
wickelt. Unter Berufung auf die historische Auslegung erwog das Bun-
desgericht, dass unter den Begriff Publikumspresse Titel mit folgender in-
haltlicher Ausrichtung fallen: "Il s'agit de journaux dont le dénominateur
commun est d'exposer à un large public l'actualité internationale, suisse,
cantonale et régionale dans les domaines les plus divers tels que la poli-
tique, l'économie, la finance, la culture, la sociologie, l'éducation, la natu-
re, la technologie, l'environnement et le sport ainsi que des commentaires
et analyses généralistes accessibles à ce même large public cible, de
sorte que ce sont ces journaux qui, avant toute autre publication, fondent
le débat démocratique dont les parlementaires ont voulu assurer l'exis-
tence, par opposition à la "presse spécialisée". Im Umkehrschluss sieht
das Bundesgericht die Spezialpresse als: "une presse qui présente un
ensemble d'informations, de connaissances et d'opinions approfondies
sur un objet d'étude limité qui visent un nombre limité de lecteurs reliés
entre eux par des centres d'intérêts particuliers" (Urteil des Bundes-
gerichts 2C_568/2009 vom 21. April 2010 E. 2.2; vgl. auch Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts A-5427/2008 vom 30. Juni 2009 E. 7.1).
5.4. Die hier zu beurteilende Zeitschrift Leben und Glauben beinhaltet die
Rubriken "Religion", "Gesellschaft", "Ausland", "Kultur", "Menschen",
"Monatsserie", "Pro & Contra", "Rat und Tat", wobei die Auswahl der Rub-
riken von Ausgabe zu Ausgabe leicht variiert. Dabei werden Themen auf-
gegriffen zur nationalen und internationalen Politik ("Braucht die Schweiz
eine Bonussteuer?", "Arabische Welt im Aufruhr"), zur Gesellschaft
("Freiwilligenarbeit", "Muskelkranke im Feriencamp: Eine Woche lang Re-
gisseur sein"), zur Kultur ("St. Galler Stickerei", "Kunst im Fokus: Konrad
Witz, Der Heilige Christophorus") und zur Religion ("Mission im Dialog:
Christliches Zeugnis in einer multireligiösen Welt", "Gibt es einen europa-
tauglichen Islam?"). Ergänzt wird die Zeitschrift durch eine Ratgeber- so-
wie eine Rätsel-Rubrik.
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Seite 10
Entsprechend ihrem Titel, welcher mit "Das evangelische Wochenmaga-
zin Leben und Glauben" überschrieben ist, werden somit Themen aus
den verschiedensten gesellschaftlichen Bereichen behandelt, wobei reli-
giösen Inhalten doch ein zentraler Stellenwert zukommt. Auch wenn eine
Mehrheit der schweizerischen Bevölkerung der katholischen bzw. protes-
tantischen Glaubensrichtung angehört, wie von der Beschwerdeführerin
vorgebracht, ist der Titel Leben und Glauben damit im Vergleich zu einer
klassischen Tageszeitung stärker auf ein bestimmtes, im vorliegenden
Fall auf ein religiös interessiertes Zielpublikum fokussiert.
Dennoch würde es zu weit führen, die Zeitschrift Leben und Glauben al-
lein aufgrund ihrer religiösen Prägung als Spezialpresse im Sinne von
Art. 15 Abs. 2 Bst. e PG einzuordnen. Im Gegenteil, wohl eine Mehrheit
der Publikationen in der Schweiz weist eine gewisse Ausrichtung auf, sei
es in politischer, gesellschaftlicher oder in religiöser Hinsicht. Ferner ist
der Beschwerdeführerin beizupflichten, dass auch die Klassifizierung des
Verbands VSW, die den Titel Leben und Glauben als Spezialpresse in ih-
rem Katalog führt, dem Anspruch auf indirekte Presseförderung nicht ent-
gegensteht; denn ohne entsprechende rechtliche Grundlage ist die Eintei-
lung einer privaten Vereinigung für die rechtsanwendende Behörde nicht
massgebend.
5.5. Gemäss den bundesgerichtlichten Vorgaben sind für die Frage, ob
die Zeitschrift Leben und Glauben von der indirekten Presseförderung
profitieren kann, der Inhalt sowie der Gesamteindruck, welcher sie vermit-
telt, ausschlaggebend. Vorliegend ist nicht zu verkennen, dass die Zeit-
schrift Leben und Glauben eine reiche Themenvielfalt, namentlich in den
Bereichen Politik, Kultur und Gesellschaft, aufweist. Von einer Beschrän-
kung auf rein kirchliche oder religiöse Themen, was eine Spezialpresse
auszeichnen würde, kann nicht gesprochen werden. Mit der Auseinan-
dersetzung mit verschiedensten, insbesondere auch aktuellen Sachfra-
gen leistet sie einen Beitrag zur politischen Meinungsbildung und trägt
zum Erhalt einer vielfältigen Presselandschaft bei. Wie ausgeführt, be-
dient die Beschwerdeführerin zwar mit ihrem Titel vorwiegend ein christ-
lich interessiertes Zielpublikum, doch vermag die Zeitschrift angesichts ih-
res breiten Themenspektrums auch Leserinnen und Leser ausserhalb
dieses Kreises anzusprechen. Damit weist sie sämtliche Merkmale auf,
die das Bundesgericht für die Publikumspresse festgelegt hat.
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Seite 11
Als Zwischenfazit ist daher festzuhalten, dass der Titel Leben und Glau-
ben als Publikumspresse nicht unter den Ausnahmekatalog von Art. 15
Abs. 2 Bst. e PG fällt.
6.
6.1. Es bleibt zu prüfen, inwieweit der Titel Leben und Glauben dem zwei-
ten hier strittigen Kriterium, d.h. demjenigen der Regional- und Lokalpres-
se gemäss Art. 15 Abs. 2 Einleitungssatz PG, entspricht.
Einleitend ist darauf hinzuweisen, dass allein die aktuelle Gesetzeslage
für die Beurteilung der vorliegenden Streitfrage massgebend ist. Der Ent-
wurf zur neuen Postverordnung, der neu dem Element Regional- und Lo-
kalpresse keine eigenständige Bedeutung mehr beimisst, kann nicht be-
rücksichtigt werden, denn dies würde eine grundsätzlich unzulässige
Vorwirkung einer noch nicht in Kraft getretenen Gesetzesänderung be-
deuten. Dem Entwurf kann allenfalls im Rahmen der Auslegung des gel-
tenden Rechts Rechnung getragen werden ("Vorberücksichtigung"), so-
lange dieser das geltende Recht nicht ändert, sondern ausschliesslich
verdeutlicht oder konkretisiert (ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX
UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010,
Rz. 346 ff.).
6.2. Die Vorinstanz kam zum Schluss, der Titel Leben und Glauben sei
keine Regional- und Lokalpresse im Sinne des Einleitungssatzes von
Art. 15 Abs. 2 PG. Die Zeitschrift werde in der gesamten deutschsprachi-
gen Schweiz verteilt und entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin
könnten die einzelnen Sprachgebiete der Schweiz nicht als Regionen im
Sinne des Gesetzes gelten. Das Zielpublikum des Titels Leben und Glau-
ben sei klarerweise überregional. Ohne Ausrichtung der Berichterstattung
auf ein bestimmtes Gebiet käme ihm nicht der Charakter einer Regional-
und Lokalpresse zu. Darauf könne indes nicht verzichtet werden, denn
das Bundesverwaltungsgericht habe in ständiger Rechtsprechung er-
kannt, dass auch der Einleitungssatz von Art. 15 Abs. 2 PG als An-
spruchsvoraussetzung für die Gewährung von Vorzugspreisen zu gelten
habe.
6.3. Der Gesetzgeber, so die Beschwerdeführerin in ihrer Begründung,
habe in Art. 15 Abs. 2 Bst. a bis j PG die Anspruchsvoraussetzungen für
die Gewährung von Vorzugspreisen abschliessend geregelt. Der in der
Einleitung von Art. 15 Abs. 2 PG enthaltene Verweis auf die Regional-
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Seite 12
und Lokalpresse sei daher nicht als Anspruchsvoraussetzung, sondern
als exemplarische Zielbestimmung zu verstehen. Neben der Regional-
und Lokalpresse trügen auch die übrigen Publikationen mit kleinen oder
mittleren Auflagen dazu bei, die Meinungsvielfalt in der schweizerischen
Presselandschaft zu erhalten. Eine Begrenzung der indirekten Presseför-
derung auf die Regional- und Lokalpresse, wie dies die Vorinstanz an-
strebt, wäre daher nicht zielführend. Doch selbst wenn ausschliesslich
regionale und lokale Presseerzeugnisse vom Anwendungsbereich der
Norm erfasst sein sollten, stünde dies im vorliegenden Fall der Gewäh-
rung der Vorzugspreise nicht entgegen. Mit dem Verbreitungsgebiet
deutschsprachige Schweiz könne ihr Titel durchaus als Regionalzeitung
im Sinne des Gesetzes gelten, denn die Auffassung der Vorinstanz, die
einzelnen Sprachgebiete der Schweiz fielen per se nicht unter den Begriff
Regionen, sei rechtlich nicht abgestützt. Weder der Gesetzgeber noch die
Rechtsprechung hätten bislang den Begriff der Regional- und Lokalpres-
se abschliessend definiert. In dem von der Vorinstanz beigezogenen "Ka-
talog der Schweizer Presse" werde diese Begrifflichkeit diesbezüglich gar
nicht verwendet. Von einer anerkannten pressespezifischen Definition
des Begriffs Regionalpresse könne daher nicht gesprochen werden.
6.4. Den Ausführungen der Beschwerdeführerin ist insoweit zuzustim-
men, als der Wortlaut des Einleitungssatzes von Art. 15 Abs. 2 PG nicht
klar aufzeigt, ob es sich beim Element Regional- und Lokalpresse um ei-
ne Eigenschaft handelt, die für die Gewährung von Vorzugspreisen vor-
auszusetzen ist. Jedoch selbst wenn damit lediglich ein gesetzgeberi-
sches Ziel festgelegt würde, wie von der Beschwerdeführerin behauptet,
so wäre das Ergebnis in diesem Zusammenhang nicht anders als im Fal-
le einer ausdrücklich als Bedingung formulierten Voraussetzung. Denn
das Ziel des Erhalts der Regional- und Lokalpresse kann sachlogisch nur
durch eine Förderung derselben erreicht werden. Beide möglichen Ausle-
gungsvarianten des Wortlauts führen somit zum gleichen Ergebnis, dass
nur regionale und lokale Presseerzeugnisse in den Genuss von Vorzugs-
preisen kommen können.
Aus der Gesetzessystematik lässt sich sodann nicht schliessen, dass die
Förderungsbedingungen in Art. 15 Abs. 2 Bst. a bis j PG abschliessend
geregelt sind und folglich das Kriterium Regional- und Lokalpresse, wel-
ches in dieser Aufzählung nicht nochmals aufgeführt ist, als Anspruchs-
voraussetzung entfällt. In Übereinstimmung mit der bisherigen Recht-
sprechung ist vielmehr davon auszugehen, dass der Einleitungssatz von
Art. 15 Abs. 2 PG grundsätzlich die Grundeigenschaften definiert, die ein
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Seite 13
Titel erfüllen muss, um Anspruch auf Vorzugspreise für die Beförderung
zu haben. Die weiteren Kriterien nach Art. 15 Abs. 2 Bst. a bis j PG knüp-
fen systematisch im Sinne einer Konkretisierung an diese Grundeigen-
schaften an (vgl. Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-5427/2008
vom 30. Juni 2009 E. 6.4 und A-3066/2008 vom 9. Oktober 2008 E. 6.3).
Das Bundesverwaltungsgericht hat sich bereits in früheren Urteilen mit
dem Gesetzeszweck von Art. 15 Abs. 2 PG und den Materialien dazu
eingehend auseinandergesetzt (Urteile des Bundesverwaltungsgerichts
A-5427/2008 vom 30. Juni 2009 E. 6 und A-3066/2008 vom 9. Oktober
2008 E. 6 ff. je mit weiteren Hinweisen). Wie dort aufgezeigt, hat der Ge-
setzgeber bei der Revision im Jahr 2007 ein vielfältiger Pressemarkt vor
allem auf lokaler und regionaler Ebene als gefährdet betrachtet. Nach
früherem Recht waren selbst überregional tätige Verlagshäuser mit aufla-
genstarken Titeln in das System der indirekten Presseförderung einbezo-
gen, da diese nicht von einer bestimmten Auflagenhöchstzahl abhing (vgl.
Art. 38 Bst. c der alten Fassung der Postverordnung vom 26. November
2003 [VPG, SR 783.01; AS 2003 4762], aufgehoben mit Wirkung seit
1. Januar 2008 [AS 2006 5648]). Eine Mehrheit im Parlament war daher
der Auffassung, mit einer entsprechenden Kürzung und Konzentration der
finanziellen Mittel sollte von der bisherigen, von verschiedener Seite als
"Giesskannenprinzip" kritisierten Regelung Abstand genommen und die
noch zur Verfügung stehenden Gelder ausschliesslich auf die Förderung
von kleinauflagigen Titeln der Regional- und Lokalpresse konzentriert
werden (BBl 2007 1589; vgl. PETER NOBEL/ROLF H. WEBER, Medienrecht,
3. Aufl., Bern 2007, Rz. 79 ff. mit weiteren Hinweisen).
In Berücksichtigung der verschiedenen Auslegungselemente ist somit
festzuhalten, dass die Beförderung zu Vorzugspreisen auf die Regional-
sowie Lokalpresse zu beschränken ist. Dem Verweis auf die Regional-
und Lokalpresse in Art. 15 Abs. 2 Einleitungssatz PG kommt demnach die
Funktion einer Anspruchsvoraussetzung zu.
6.5. Nach der Rechtsprechung ist für die Beurteilung, ob ein Titel im Ein-
zelfall als Regional- bzw. Lokalpresse gelten kann, sowohl auf das
Verbreitungsgebiet wie auch auf die inhaltliche Ausrichtung abzustellen.
Dagegen ist der Auflagenstärke des Titels diesbezüglich keine Entscheid-
relevanz zuzumessen (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A-5427/2008 vom 30. Juni 2009 E. 6 mit weiteren Hinweisen).
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Die Vorinstanz ging im angefochtenen Entscheid zu Recht davon aus,
dass die einzelnen Sprachgebiete der Schweiz nicht als Regionen im
Sinne des PG gelten können. Eine Anerkennung der einzelnen Sprach-
gebiete als Regionen, wie sie die Beschwerdeführerin befürwortet, hätte
eine Rückkehr zum früheren "Giesskannenprinzip" zur Folge, da in der
schweizerischen Presselandschaft die meisten Publikationen keine
sprachübergreifende Verbreitung finden. Eine derart weite Auslegung des
Begriffs Regionalpresse würde somit dem Wille des Gesetzgebers zuwi-
derlaufen, gerade eine gezielte Förderung regionaler und lokaler Presse-
erzeugnisse mit der Revision des PG auf den 1. Januar 2008 zu ermögli-
chen. Schon die Grösse der deutschsprachigen Schweiz lässt demge-
mäss eine Qualifikation als Region nicht zu.
Es ist zwar richtig, dass sich die vorinstanzliche Auslegung nicht auf eine
anerkannte allgemeine oder pressespezifische Definition des Begriffs Re-
gion stützen kann. Zudem kann es auch durchaus sein, wie von der Be-
schwerdeführerin vorgetragen, dass in anderen Bereichen, z.B. in Pres-
semitteilungen der Post, die verschiedenen Sprachgebiete der Schweiz
durchaus als Regionen bezeichnet werden. Dies ist jedoch nicht ent-
scheidend, da es gerade in der Eigenart des Begriffs Region liegt, dass er
je nach Sachzusammenhang eine andere Bedeutung gewinnt. Die Be-
schwerdeführerin führt selbst aus, dass sich der Begriff nicht eindeutig
festlegen lässt und von der jeweiligen Betrachtungsweise abhängt. Über-
dies kann der Begriff Region bzw. Regionalpresse nicht losgelöst vom
Kontext betrachtet werden, sondern er ist originär aus der gesetzlichen
Grundlage heraus auszulegen, wie die Vorinstanz es getan hat.
Vorliegend ist unbestritten, dass der Titel Leben und Glauben in der ge-
samten deutschsprachigen Schweiz verbreitet wird. Eine Konzentration
des Verbreitungsgebiets auf eine bestimmte Deutschschweizer Region
wird weder behauptet, noch ergibt sich dies aus den Akten. Berücksichtigt
man zudem die inhaltliche Ausgestaltung des Titels Leben und Glauben,
so wird offensichtlich, dass die Berichterstattung auf landesweite und in-
ternationale Themen ausgerichtet ist. Bei keiner der ins Recht gelegten
Ausgaben von Leben und Glauben ist ein regionaler Schwerpunkt er-
kennbar. Im Lichte der ausgeführten Gesetzeslage sowie Rechtspre-
chung ist somit festzustellen, dass es dem Titel Leben und Glauben am
erforderlichen regionalen Charakter fehlt.
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Seite 15
6.6. Da der Titel Leben und Glauben dem Kriterium der Regionalpresse
somit nicht entspricht, erübrigt es sich, auf die äussere Gestaltung der
Zeitschrift näher einzugehen.
7.
7.1. Die Beschwerdeführerin wirft der Vorinstanz ferner eine Verletzung
der Pflicht zur rechtsgleichen und willkürfreien Behandlung sowie ein Ver-
stoss gegen Treu und Glauben vor, da die Post die drei Titel Le Courrier,
WOZ/Die Wochenzeitung und Gauchebdo weiterhin zu vergünstigten Ta-
rifen befördere. Die Beschwerdeführerin betont, jene Titel wiesen alle ei-
ne analoge örtliche Verbreitung auf wie der ihrige. Um das Gleichbehand-
lungsgebot zu wahren, müsse daher auch in ihrem Fall – analog zu den
besagten drei Titeln – auf die Anwendung des Kriteriums Regional- und
Lokalpresse verzichtet werden.
7.2. Die Vorinstanz führt dazu aus, neben dem Titel Leben und Glauben
sei den Titeln Sonntag, Echo Magazine sowie Zeitfragen/Horizons et
débats die Unterstützungsleistungen gleichfalls entzogen worden. Es sei
zwar richtig, dass demgegenüber die Titel Le Courrier, WOZ/Die Wo-
chenzeitung und Gauchebdo weiterhin zu ermässigten Preisen befördert
würden, dies im Sinne einer Übergangslösung bis zum Inkrafttreten des
neuen Postgesetzes. Doch im Unterschied zu den erstgenannten Publi-
kationen zählten diese nicht zur Spezialpresse im Sinne von Art. 15
Abs. 2 Bst. e PG, wie sich bereits aus der Einteilung des "Katalog der
Schweizer Presse" ergebe. Auch seien sie von der Aufmachung her – ge-
druckt auf Zeitungspapier – am ehesten noch mit einem als typische Re-
gionalzeitung wahrgenommenen Titel, wie beispielsweise der Appenzeller
Volksfreund oder der Frutigtaler, vergleichbar.
7.3. Nach dem allgemeinen Grundsatz der Rechtsgleichheit im Sinne von
Art. 8 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) ist
Gleiches nach Massgabe seiner Gleichheit gleich, Ungleiches nach
Massgabe seiner Ungleichheit ungleich zu behandeln. Das Rechtsgleich-
heitsgebot ist verletzt, wenn rechtliche Unterscheidungen getroffen wer-
den, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen
nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlassen werden, die sich
auf Grund der Verhältnisse aufdrängen (vgl. BGE 130 V 18 E. 5.2,
BGE 129 I 346 E. 6; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-300/2010
vom 8. April 2011 E. 8.2.5 am Ende; vgl. auch HÄFELIN/HALLER/KELLER,
a.a.O., Rz. 752 f.; JÖRG PAUL MÜLLER/MARKUS SCHEFER, Grundrechte in
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Seite 16
der Schweiz, 4. Aufl., Bern 2008, S. 653 ff.). Der Grundsatz der Recht-
mässigkeit der Verwaltung geht in der Regel der Rücksicht auf die
gleichmässige Rechtsanwendung vor. Selbst wenn in einem anderen
Einzelfall das Recht abweichend angewandt worden ist, gibt dies keinen
Anspruch auf entsprechende Behandlung (BGE 132 II 485 E. 8.6; Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts A-5391/2009 vom 17. Mai 2011 E. 10.2).
Nur ausnahmsweise kann sich ein Recht auf gesetzwidrige Gleichbe-
handlung ergeben, wenn die Behörde in ständiger Praxis vom Gesetz
abweicht und zu erkennen gibt, auch in Zukunft nicht gesetzeskonform
entscheiden zu wollen (vgl. BGE 136 I 65 E. 5.6, BGE 132 II 485 E. 8.6,
BGE 127 II 113 E. 9; vgl. auch Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A-4192/2011 vom 22. Dezember 2011 E. 5.1).
Die Beschwerdeführerin vermag sich angesichts dieser Rechtsprechung
nicht auf einen Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht zu berufen.
Da neben dem Titel Leben und Glauben auch den Titeln Sonntag, Echo
Magazine sowie Zeitfragen/Horizons et débats die Beförderung zu Vor-
zugspreisen entzogen wurde, ist nicht von einer konstanten gesetzeswid-
rigen Praxis auszugehen. Die Vorinstanz hat zudem klar zum Ausdruck
gebracht, dass sie durchaus gewillt ist, Art. 15 Abs. 2 PG gesetzeskon-
form und in Berücksichtigung der aktuellen Rechtsprechung anzuwenden.
Eine gesetzeswidrige Praxis, die Anspruch auf Gleichbehandlung im Un-
recht geben könnte, liegt daher zumindest zurzeit nicht vor. Die Vorin-
stanz ist jedoch gehalten, ihre Praxis gegenüber den Titeln Le Courrier,
WOZ/Die Wochenzeitung und Gauchebdo auf Übereinstimmung mit den
vorliegenden Erwägungen zu überprüfen, zumal am Unterscheidungskri-
terium der Spezialpresse nicht mehr festgehalten werden kann.
7.4. Inwieweit darüber hinaus ein Verstoss gegen Treu und Glauben so-
wie den Schutz vor Willkür vorliegen soll, ist nicht ersichtlich und wird von
der Beschwerdeführerin denn auch nicht näher substanziiert.
8.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Titel Leben und Glauben die
Voraussetzungen für die Beförderung zu Vorzugspreisen gemäss Art. 15
Abs. 2 PG nicht erfüllt. Die Beschwerde ist daher abzuweisen.
9.
9.1. Bei diesem Ausgang des Verfahrens gilt die Beschwerdeführerin als
unterliegende Partei, weshalb sie die Verfahrenskosten von Fr. 1'500.- zu
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Seite 17
tragen hat (Art. 63 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 1 ff. des Reglements vom
21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bun-
desverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Die ihr aufzuerlegenden
Verfahrenskosten sind mit dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher
Höhe zu verrechnen.
9.2. Parteientschädigungen sind keine zuzusprechen (vgl. Art. 64 Abs. 1
VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 1 und 3 VGKE).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 1'500.- werden der Beschwerdeführerin
auferlegt und mit dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe ver-
rechnet.
3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. Postzeitungsnummer 50694; Einschreiben)
– das Generalsekretariat UVEK (Gerichtsurkunde)
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
André Moser Flurina Peerdeman
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Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen An-
gelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesge-
richtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Frist steht still
vom siebenten Tag vor Ostern bis und mit dem siebenten Tag nach
Ostern (Art. 46 Abs. 1 Bst. a BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amts-
sprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Anga-
be der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene
Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in
Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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