Abtei lung I
A-3066/2008
{T 1/2}
U r t e i l v o m 9 . O k t o b e r 2 0 0 8
Richterin Marianne Ryter Sauvant (Vorsitz),
Richter Jérôme Candrian, Richter Beat Forster,
Gerichtsschreiber Mario Vena.
Limmatwelle GmbH,
Beschwerdeführerin,
gegen
Die Schweizerische Post,
Vorinstanz.
Posttaxen.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Besetzung
Parteien
Gegenstand
A-3066/2008
Sachverhalt:
A.
Die Zeitung "Limmatwelle" wird als "amtliches Publikationsorgan" der
Gemeinden Neuenhof, Spreitenbach, Killwangen und Würenlos wö-
chentlich allen Haushaltungen in diesen Gemeinden zugestellt. Die
Schweizerische Post (Post) hielt mit Verfügung vom 11. April 2008 fest,
der Limmatwelle würden ab 1. Januar 2008 die Ermässigungen für die
Beförderung von abonnierten Tages- und Wochenzeitungen nicht ge-
währt. Diese Verfügung wurde der Limmatwelle GmbH, der Verlegerin
der Zeitung, eröffnet. Die Post begründete ihren Entscheid damit, die
Limmatwelle erfülle nicht die gesetzlichen Voraussetzungen für die Ge-
währung von Vorzugspreisen gemäss revidiertem, am 1. Januar 2008
in Kraft getretenem Recht.
B.
Die Limmatwelle GmbH (Beschwerdeführerin) führt mit Eingabe vom
9. Mai 2008 Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht. Sie bean-
tragt, die Verfügung der Post (Vorinstanz) vom 11. April 2008 sei auf-
zuheben. Eventualiter sei festzustellen, dass der seit dem 24. Feb-
ruar 2005 geltende Verlegervertrag nicht ordnungsgemäss gekündigt
worden sei. Zur Begründung führt sie im Wesentlichen aus, die Lim-
matwelle erfülle entgegen der Ansicht der Vorinstanz sämtliche gesetz-
lichen Voraussetzungen für die Gewährung von Vorzugspreisen.
C.
Die Vorinstanz hält in ihrer Vernehmlassung vom 16. Juni 2008 an der
angefochtenen Verfügung fest und beantragt die Abweisung der Be-
schwerde.
D.
In ihrer Stellungnahme vom 8. August 2008 bekräftigt die Beschwerde-
führerin ihre Anträge.
E.
Zu den Ausführungen in dieser Stellungnahme äusserst sich die Vorin-
stanz in einer weiteren Eingabe vom 26. August 2008.
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A-3066/2008
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwer-
den gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. De-
zember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021). Die
Zuständigkeit des Bundesverwaltunsgerichts zur Behandlung von Be-
schwerden gegen Verfügungen der Post über die Gewährung von Vor-
zugspreisen für die Beförderung von Zeitungen und Zeitschriften ergibt
sich unmittelbar aus Art. 18 des Postgesetzes vom 30. April 1997 (PG,
SR 783.0).
Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach
dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
2.
2.1 Im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren sind grundsätz-
lich nur Rechtsverhältnisse zu beurteilen, zu denen die zuständige
Verwaltungsbehörde vorgängig verbindlich – in Form einer Verfügung
– Stellung genommen hat. Insoweit bestimmt die Verfügung den auf
dem Beschwerdeweg weiterziehbaren Anfechtungsgegenstand. Die
Beschwerdebegehren müssen sich zumindest auf einzelne der durch
die Verfügung tatsächlich geregelten Rechtsverhältnisse beziehen; der
Streitgegenstand darf also nicht über den in der angefochtenen Verfü-
gung geregelten Anfechtungsgegenstand hinaus erweitert werden (vgl.
zum Ganzen BGE 131 V 164 E. 2.1; Urteil des Bundesverwaltungsge-
richts [BVGer] A-8636/2007 vom 23. Juni 2008 E. 1.2; ALFRED KÖLZ/
ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des
Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, Rz. 403; CHRISTOPH AUER, Streitgegen-
stand und Rügeprinzip im Spannungsfeld der verwaltungsrechtlichen
Prozessmaximen, Bern 1997, S. 63).
Gegenstand der Verfügung der Post vom 11. April 2008 bildete aus-
schliesslich die Frage, ob für die Beförderung der Limmatwelle Vor-
zugspreise zu gewähren seien. Soweit die Beschwerdeführerin im Sin-
ne eines Eventualbegehrens beantragt, es sei festzustellen, dass der
seit dem 24. Februar 2005 geltende Verlegervertrag nicht ordnungsge-
mäss gekündigt worden sei, gehen ihre Rechtsbegehren über den Ge-
genstand der angefochtenen Verfügung hinaus und stellen daher eine
unzulässige Erweiterung des Streitgegenstandes dar.
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2.2 Die Beschwerdeführerin ist als Adressatin der angefochtenen Ver-
fügung zur vorliegenden Beschwerde berechtigt (Art. 48 Abs. 1 VwVG).
Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 50 und
52 VwVG) ist demnach – mit der unter E. 2.1 genannten Einschrän-
kung – einzutreten.
3.
Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verletzung
von Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des
Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechts-
erheblichen Sachverhalts und die Unangemessenheit gerügt werden
(Art. 49 VwVG).
4.
Gemäss Art. 15 Abs. 2 PG gewährt die Post zur Erhaltung einer vielfäl-
tigen Regional- und Lokalpresse Ermässigungen für abonnierte Tages-
und Wochenzeitungen, die ihr zur Tageszustellung übergeben werden
und die:
a. vorwiegend in der Schweiz verbreitet werden;
b. mindestens einmal wöchentlich erscheinen;
c. nicht überwiegend Geschäftszwecken oder der Bewerbung von Produk-
ten und Dienstleistungen dienen;
d. einen redaktionellen Anteil von durchschnittlich mindestens 50 Prozent
aufweisen;
e. nicht zur Mitgliedschafts-, Fach- oder Spezialpresse gehören;
f. weder in öffentlichem Eigentum stehen noch von einer staatlichen Be-
hörde herausgegeben werden;
g. keine Gratispublikationen sind;
h. eine durch eine unabhängige, anerkannte Prüfstelle beglaubigte Auflage
von mindestens 1000 und höchstens 40 000 Exemplaren pro Ausgabe
aufweisen;
i. sich weder direkt noch indirekt kapital- oder stimmenmässig mehrheitlich
im Eigentum des Herausgebers der Hauptzeitung befinden, sofern sie als
Kopfblatt erscheinen;
j. mit den Beilagen nicht mehr als 1 kg wiegen.
4.1 Die Vorinstanz kam zum Schluss, die Limmatwelle erfülle die Vor-
aussetzungen von Art. 15 Abs. 2 PG nicht. So sei sie keine abonnierte
Zeitung gemäss Art. 15 Abs. 2 Einleitungssatz PG. Um in diesem Sin-
ne als abonniert zu gelten, habe ein Titel nämlich vom Empfänger,
dem Abonnenten, in einem freiwilligen Akt aktiv nachgefragt und
marktgerecht entschädigt zu werden; der abonnierte Titel werde dem
Empfänger denn auch individuell zugestellt. Demgegenüber werde die
Gesamtauflage der Limmatwelle von 12'000 Exemplaren praktisch
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ausschliesslich unadressiert und flächendeckend an alle Haushaltun-
gen in den Gemeinden Neuenhof, Spreitenbach, Killwangen und Wü-
renlos verteilt. Für ihren Erhalt sei es nicht erforderlich, dass der ein-
zelne Empfänger den Empfang der Zeitung explizit wünsche, einen
Abonnementsvertrag abschliesse oder direkt und persönlich einen
Abonnementsbetrag bezahle. Lediglich rund 80 Exemplare würden von
Empfängern ausserhalb dieses Verteilgebiets selbst bestellt und
bezahlt. Anhand dieser Zahlenverhältnisse zeige sich deutlich, dass
die Abonnemente bei der Limmatwelle nur eine marginale Rolle
spielen würden. Stattdessen leisteten die Gemeinden einen Kosten-
beitrag an den Verlag (die Beschwerdeführerin), damit die Einwohner
die Limmatwelle erhalten würden. Ob dabei ein Pauschalpreis ver-
einbart werde oder der Kostenbeitrag sich aus der Anzahl bedienter
Haushalte und einem realen oder fiktiven Abonnementspreis ergebe,
könne keine Rolle spielen. Im betreffenden Kostenbeitrag könne näm-
lich jedenfalls kein von den Gemeinden stellvertretend bezahlter Abon-
nementsbetrag erblickt werden. Die Beschwerdeführerin selbst be-
haupte denn auch nicht, dass bei jedem Zu- oder Wegzug eines Ein-
wohners tatsächlich ein Abonnement gelöst beziehungsweise gekün-
digt werde.
Weiter werde die Limmatwelle zwar von einer privaten Gesellschaft, ei-
ner GmbH, herausgegeben, dies aber aufgrund einer Delegation durch
die genannten Gemeinden, die mit einer entsprechenden finanziellen
Unterstützung verbunden sei. Die Limmatwelle werde damit, zumindest
indirekt, dennoch von einer oder mehreren staatlichen Behörden her-
ausgegeben. Die öffentliche Hand solle indessen für ihre amtlichen
Publikationen keine Bundesgelder erhalten. Da die Gemeinwesen zur
Information ihrer Bürger verpflichtet seien, hätten sie dafür zu sorgen,
dass das von ihnen gewählte Publikationsorgan auch tatsächlich er-
scheine.
Schliesslich werde die Limmatwelle als amtliches Publikationsorgan
den Haushaltungen gratis abgegeben; sie sei für den einzelnen Emp-
fänger kostenlos. Wie die Zeitung finanziert werde, spiele für den Emp-
fänger keine Rolle. Entscheidend sei, dass er sie ohne sein aktives Zu-
tun gratis in seinem Briefkasten vorfinde. Anders präsentiere sich die
Situation einzig bei den rund 80 Empfängern, die ihr Abonnement
selbst bezahlten und die Zeitung auch individuell zugestellt erhielten;
hier sei aber die Auflagegrenze von 1000 Exemplaren gemäss Art. 15
Abs. 2 Bst. h PG klarerweise nicht erreicht. Auch vermöchten diese 80
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Exemplare mit Blick auf die Gesamtauflage von rund 12'000 Exempla-
ren den Charakter der Zeitung als Gratispublikation im Sinne von
Art. 15 Abs. 2 Bst. g PG nicht zu ändern.
4.2 Die Beschwerdeführerin hält die Voraussetzungen von Art. 15
Abs. 2 PG in ihrem Fall für gegeben. Mit den Gemeinden Neuenhof,
Spreitenbach, Killwangen und Würenlos sei vereinbart, dass sie für die
Zustellung der Limmatwelle an die einzelnen Haushalte eine Abonne-
mentsgebühr bezahlten. Sie würden dabei pro Haushalt einen Betrag
leisten. Damit bestehe ein Abonnementsvertrag zwischen ihr (der Be-
schwerdeführerin) und den einzelnen Gemeinden. Dass die Abonne-
mentsgebühr durch die Gemeinde bezahlt werde, sei für den Begriff
"Abonnement" nicht relevant.
Nur weil die erwähnten Gemeinden in ihren Gemeindeordnungen die
Limmatwelle als amtliches Publikationsorgan bestimmt und die gesetz-
lich vorgeschriebenen Veröffentlichungen in dieser Zeitung publizieren
würden, könne daraus nicht geschlossen werden, dass diese indirekt
von den Gemeinden herausgegeben werde. Vielmehr kauften die Ge-
meinden bei der Limmatwelle eine Leistung ein. Die Leistung bestehe
zum einen in der Publikation der vorgeschriebenen Veröffentlichungen
und Bekanntmachungen. Hierfür würden die Gemeinden die Kosten
gemäss geltendem Insertionstarif bezahlen. Als weitere Leistung wür-
den die Gemeinden das Recht erwerben, dass die Limmatwelle mit
den vorgeschriebenen Veröffentlichungen in alle Haushalte der betrof-
fenen Gemeinden verteilt werde. Hierfür zahlten die Gemeinden die
Abonnementsgebühren.
Die Limmatwelle veröffentliche zahlreiche Berichte zum lokalen Ge-
schehen in den Gemeinden sowie von Vereinen und Parteien. Die amt-
lichen Publikationen machten nur einen geringfügigen Anteil des ge-
samten Umfangs der Zeitung aus. In diesem Sinne sei die Limmatwel-
le ein typisches Exemplar der Regionalpresse, welches gemäss den
allgemeinen Zielsetzungen von vergünstigten Tarifen profitieren müs-
se.
Die Einnahmen der Limmatwelle setzten sich aus dem Abonnements-
betrag pro Haushalt der Gemeinden und den Inserateneinnahmen zu-
sammen. Die Abonnementsgebühren der Gemeinden würden im
Durchschnitt rund 40 Prozent der gesamten Einnahmen ausmachen.
Die lokale Berichterstattung aus den Gemeinden werde von der Re-
daktion vorgenommen und sei nicht von den Gemeinden vorgegeben;
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die Limmatwelle sei in diesem Sinne redaktionell unabhängig und
selbständig. Es stelle sich die Frage, ob es Sinn des Gesetzes sei, lo-
kale Pressererzeugnisse einzig aufgrund eines geringen Anteils an
amtlichen Mitteilungen als von einer staatlichen Behörde herausgege-
ben zu qualifizieren und damit die Förderung von lokalen Presseer-
zeugnissen durch tragbare Posttarife zu verunmöglichen. Der Vor-
zugstarif sei für die Limmatwelle existenziell, denn die Gemeinden
seien aufgrund der notorischen Finanzknappheit nicht in der Lage,
unbegrenzt Kostenerhöhungen hinzunehmen.
Die Limmatwelle werde durch Abonnementsgebühren der Gemeinden
finanziert. Damit sei widerlegt, dass es sich bei ihr um eine Gratispub-
likation handle. Ob sie für den Empfänger kostenlos sei oder nicht,
spiele keine Rolle. Sie könne denn auch nicht mit Gratiszeitungen wie
beispielsweise Pendlerzeitungen verglichen werden.
5.
Aus den Ausführungen der Parteien wird deutlich, dass sie von einem
unterschiedlichen Verständnis von Art. 15 Abs. 2 PG ausgehen. Strittig
ist insbesondere die Bedeutung und Tragweite des Begriffs "abonnier-
te" Zeitung im Sinne von Art. 15 Abs. 2 Einleitungssatz PG.
5.1 Ermässigungen für die Beförderung von Zeitungen und Zeitschrif-
ten werden seit jeher nur abonnierten Veröffentlichungen gewährt
(vgl. etwa Art. 15 Abs. 1 aPG, in der Fassung vom 30. April 1997 [AS
1997 III 2455], bzw. Art. 20 Abs. 2 Bst. a des früheren Postverkehrsge-
setzes [PVG], in der Fassung vom 30. Juni 1972 [AS 1972 II 2667 ff.,
2669]; eine entsprechende Sonder-Posttaxe wurde aber bereits im
Jahre 1849 eingeführt [vgl. BGE 101 Ib 178 E. 3d; DENIS BARRELET, Droit
de la communication, Bern 1998, Rz. 559]).
Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung rechtfertigt sich diese
tarifarische Vorzugsbehandlung abonnierter Zeitungen deshalb, weil
sie die spezifische Aufgabe der Presse in einem pluralistischen Staat
gerade auch wegen ihres Vertriebssystems besser wahrnehmen wür-
den als Gratispublikationen. Die zahlende Leserschaft sichere der
Presse eine gewisse – freilich zusehends von Inserenten bedrohte –
publizistische Unabhängigkeit. Die Gewährung von Vorzugspreisen
solle gerade die Abonnierung und regelmässige Lektüre von Zeitungen
erleichtern und damit den Fortbestand einer vielfältigen, von den Le-
serinnen und Lesern gewünschten und mitgetragenen Presse. Auch
wenn abonnierte Zeitungen zu einem wesentlichen Teil aus Werbeein-
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nahmen finanziert würden, führe das entgeltliche Abonnementssystem
doch zu einer stärkeren Leserbindung und zu grösserer Freiheit. Das
Vorliegen eines entgeltlichen Abonnementsvertrags stelle überdies ein
formales, durch die Post einfach zu kontrollierendes Erfordernis dar,
das eine verpönte staatliche Inhaltskontrolle weitgehend erübrige und
stattdessen an den bekundeten Willen der Abonnentinnen und Abon-
nenten, das heisst an deren inhaltliche Beurteilung des Pressepro-
dukts, anknüpfe (BGE 120 Ib 142 E. 3c.bb-cc mit weiteren Hinweisen).
5.2 Nach der Rechtsprechung ist die Gewährung von Ermässigungen
für "abonnierte" Zeitungen an das Bestehen eines entgeltlichen Abon-
nementsverhältnisses, das heisst eines "entgeltlichen Abonnements-
vertrags" zwischen einer Zeitung und ihren Empfängerinnen und
Empfängern gebunden (vgl. neben dem bereits erwähnten BGE 120 Ib
142 auch BGE 129 III 35 E. 4.2, BGE 101 Ib 178 E. 1 sowie den Be-
schwerdeentscheid der Rekurskommission UVEK H-2001-113 vom
23. Juni 2003 E. 5.3.1 f., publiziert in Verwaltungspraxis der Bundes-
behörden [VPB] 67.132; vgl. in diesem Sinne auch DENIS BARRELET,
a.a.O., Rz. 563).
Fraglich bleibt, ob die Limmatwelle als "abonnierte" Zeitung zu
betrachten und entsprechend vom Anwendungsbereich von Art. 15
Abs. 2 PG erfasst ist. Die Beschwerdeführerin geht ja davon aus, zwi-
schen ihr und den Gemeinden Neuenhof, Spreitenbach, Killwangen
und Würenlos bestehe durchaus ein vertragliches Abonnementsver-
hältnis, das zu Vorzugspreisen berechtige (vgl. E. 4.2 am Anfang). Die
Bedeutung des Begriffs "abonnierte" Zeitung ist daher nachfolgend
durch Auslegung näher zu bestimmen.
6.
6.1 Ausgangspunkt jeder Gesetzesauslegung ist der Wortlaut einer
Bestimmung. Ist der Text nicht ohne weiteres klar und sind verschiede-
ne Interpretationen möglich, so muss unter Berücksichtigung aller Aus-
legungsmethoden nach seiner wahren Tragweite gesucht werden. Da-
bei kommt es namentlich auf den Zweck der Regelung, die dem Text
zugrunde liegenden Wertungen sowie auf den Sinnzusammenhang an,
in dem die Norm steht (BGE 131 III 33 E. 2 und BGE 130 II 202 E. 5.1,
jeweils mit weiteren Hinweisen).
Der Begriff "abonnierte" Zeitung ist also unter anderem im Lichte des
mit Art. 15 Abs. 2 PG verfolgten Zwecks auszulegen. Die mit einer
Norm verbundenen Zweckvorstellungen sind vom Gericht allerdings
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nicht nach seinen eigenen, subjektiven Wertvorstellungen, sondern
nach den Vorgaben des Gesetzgebers zu ermitteln. Das Gesetz darf
zwar nicht einseitig historisch ausgelegt werden. Im Grundsatz ist die
Auslegung aber dennoch auf die Regelungsabsicht des Gesetzgebers
und die damit erkennbar getroffenen Wertentscheidungen auszurich-
ten, da sich die Zweckbezogenheit des rechtsstaatlichen Normver-
ständnisses nicht aus sich selbst begründen lässt, sondern aus den
Absichten des Gesetzgebers abzuleiten ist. Dem Willen des Gesetzge-
bers und dessen Wertentscheidungen kommt dabei um so grössere
Bedeutung zu, je neuer ein auszulegender Erlass ist (vgl. BGE 132 V
215 E. 4.5.2; BGE 131 II 710 E. 4.1; BVGE 2007/7 E. 4.4).
6.2 Art. 15 Abs. 2 PG bezweckt nach seinem Wortlaut "die Erhaltung
einer vielfältigen Regional- und Lokalpresse".
6.2.1 Eine direkte Presseförderung durch den Bund im Sinne einer
gezielten finanziellen Unterstützung der einzelnen Zeitungen und Zeit-
schriften bedürfte einer verfassungsmässigen Grundlage. In der Ver-
gangenheit sind jedoch Vorschläge für einen eigenständigen verfas-
sungsrechtlichen Presseförderungsartikel im Parlament mehrmals ge-
scheitert. Zuletzt fand eine parlamentarische Initiative der Staatspoliti-
schen Kommission des Nationalrats (SPK-NR; "Parlamentarische
Initiative Medien und Demokratie" vom 3. Juli 2003, BBl 2003 5357 ff.)
im Ständerat keine Zustimmung. Gegen diese Form der Presseförde-
rung wurde in den parlamentarischen Beratungen hauptsächlich ein-
gewendet, eine direkte finanzielle Unterstützung der Presse könne zu
staatlicher Einflussnahme führen und damit die Unabhängigkeit der
Presse gefährden (vgl. Amtliches Bulletin der Bundesversammlung
[AB] 2004 S 552 ff.; PETER NOBEL/ROLF H. WEBER, Medienrecht, 3. Aufl.,
Bern 2007, Rz. 76 - 78; HANSPETER KELLERMÜLLER, Staatliche Massnah-
men gegen Medienkonzentration, Zürich etc. 2007, S. 114 f.).
6.2.2 Vor diesem Hintergrund wurde beschlossen, am bisherigen Sys-
tem einer indirekten Presseförderung in Form ermässigter Beförde-
rungstarife ("Posttaxenverbilligung") grundsätzlich weiterhin festzuhal-
ten, das zunächst im Hinblick auf die Schaffung einer verfassungs-
mässigen Grundlage für eine direkte Presseförderung bis Ende 2007
befristet worden war. Eine entsprechende Initiative der SPK-NR vom
15. Februar 2007 ("Parlamentarische Initiative Presseförderung mittels
Beteiligung an den Verteilungskosten", BBl 2007 1589 ff.) wurde im
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Parlament angenommen (vgl. im Einzelnen NOBEL/WEBER, a.a.O.,
Rz. 80, sowie KELLERMÜLLER, a.a.O., S. 116).
Entgegen dem ursprünglichen Konzept der SPK-NR, das sich weitge-
hend am bisherigen Recht orientierte (vgl. BBl 2007 1590, 1597, 1602
und 1608), wurde jedoch entschieden, diese Form der Unterstützung
neu ausschliesslich mittleren und kleineren Vertretern der Regional-
und Lokalpresse zukommen zu lassen, da ein vielfältiger Pressemarkt
vor allem auf lokaler und regionaler Ebene als gefährdet betrachtet
wurde. Gemäss damals noch geltender Regelung stand eine Abstu-
fung der Posttaxen "nach Massgabe der Erscheinungshäufigkeit" im
Vordergrund (vgl. Art. 15 aPG; Botschaft zum Postgesetz vom 10. Juni
1996 [BBl 1996 III 1249 ff., 1289 f.], mit Verweis auf die Botschaft über
die Änderung des Postverkehrsgesetzes vom 20. April 1994 [BBl 1994
II 873 ff, 879 f.]). Da die indirekte Presseförderung nicht von einer be-
stimmten Auflagenhöchstzahl abhing (vgl. Art. 38 Bst. c der alten Fas-
sung der Postverordnung vom 26. November 2003 [VPG, SR 783.01;
AS 2003 4762], aufgehoben mit Wirkung seit 1. Januar 2008 [AS 2006
5648], der in dieser Hinsicht nur eine Mindestzahl von 1'000 Exempla-
ren kannte), wurden selbst überregional tätige Verlagshäuser mit auf-
lagenstarken Titeln einbezogen. Eine Mehrheit im Parlament war in-
dessen der Auffassung, diese Verlagshäuser seien nicht auf staatliche
Unterstützung angewiesen; vielmehr sollte mit einer entsprechenden
Konzentration der finanziellen Mittel von der bisherigen, von verschie-
dener Seite als "Giesskannensystem" kritisierten Regelung (vgl. BBl
2007 1600; NOBEL/WEBER, a.a.O., Rz. 79 und 81 mit weiteren Hinwei-
sen) Abstand genommen werden. Im geltenden Recht (in Kraft seit 1.
Januar 2008) kommt diese Neuausrichtung der indirekten
Presseförderung auf kleinauflagige Titel der Regional- und Lokalpres-
se in Art. 15 Abs. 2 Einleitungssatz und Art. 15 Abs. 2 Bst. h PG zum
Ausdruck.
Andere Kriterien für die Gewährung von Vorzugspreisen wurden dage-
gen unverändert aus dem früheren Recht übernommen (vgl. BBl 2007
1602) oder gaben jedenfalls im Verlauf der parlamentarischen Bera-
tungen zu keiner Diskussion Anlass. So sind Vorzugspreise auch nach
geltendem Recht nach wie vor "abonnierten" Zeitungen vorbehalten
(Art. 15 Abs. 2 Einleitungssatz PG). Immerhin fällt auf, dass im Parla-
ment besonders hervorgehoben wurde, die indirekte Presseförderung
solle – im demokratie- und staatspolitischen Interesse – der Erhaltung
einer nicht nur vielfältigen, sondern gerade auch unabhängigen Pres-
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se dienen (vgl. im Einzelnen AB 2007 N 507 ff. bzw. AB 2007 S 421
ff.). Die publizistische Unabhängigkeit einer Zeitung hängt aber nicht
nur von der Freiheit von staatlicher Einflussnahme ab, sondern we-
sentlich auch von ihrer finanziellen Unabhängigkeit, die wiederum eine
möglichst diversifizierte Finanzierung voraussetzt. Dies ist am ehesten
bei einem Vertriebssystem gewährleistet, das an eine zahlende Leser-
schaft anknüpft, das heisst an einen entgeltlichen Abonnementsver-
trag zwischen einer Zeitung und der Vielzahl ihrer Empfängerinnen
und Empfänger.
6.3 In gesetzessystematischer Hinsicht ist zu beachten, dass in
Art. 15 Abs. 2 Einleitungssatz PG die Grundeigenschaft definiert wird,
die Zeitungen erfüllen müssen, um Anspruch auf Vorzugspreise für
ihre Beförderung zu haben ("abonnierte Tages- und Wochenzeitungen,
die ihr [der Post] zur Tageszustellung übergeben werden"; ähnlich be-
reits der Titel von Art. 15 PG ["abonnierte Zeitungen und Zeitschrif-
ten"]). Die weiteren Kriterien nach Art. 15 Abs. 2 Bst. a - j PG knüpfen
systematisch an diese Grundeigenschaft an. Fraglich ist allerdings, ob
es sich bei all diesen Kriterien um zusätzliche Eigenschaften handelt,
die im Sinne kumulativer Voraussetzungen erfüllt sein müssen. Zumin-
dest zum Teil scheinen sie nämlich lediglich die Grundeigenschaft
nach Art. 15 Abs. 2 Einleitungssatz PG näher zu umschreiben. Dies ist
etwa gerade bei Art. 15 Abs. 2 Bst. f und g PG der Fall, die vorsehen,
dass die zu fördernden Zeitungen weder in öffentlichem Eigentum
stehen noch von einer staatlichen Behörde herausgegeben werden
beziehungsweise keine Gratispublikationen sein dürfen. Inwieweit
diese zwei Erfordernisse, die erst mit der letzten Revision neu ins
Gesetz aufgenommen worden sind, selbständige Bedeutung aufwei-
sen, kann hier offenbleiben. Jedenfalls bestätigt sich im Lichte dieser
beiden Kriterien, dass das Gesetz die indirekte Presseförderung nach
Art. 15 Abs. 2 PG an ein entgeltliches Abonnementsverhältnis an-
knüpft, das zudem frei von staatlicher Einflussnahme ist.
6.4 Eine Auslegung von Art. 15 Abs. 2 PG, die Zeitungen von der indi-
rekten Presseförderung ausnimmt, die ihren Empfängerinnen und
Empfängern nicht aufgrund eines entgeltlichen Abonnementsvertrages
zugestellt werden, ist im Übrigen auch verfassungskonform (vgl. im
Einzelnen BGE 120 Ib 142; vgl. zur verfassungskonformen Auslegung
allgemein PIERRE TSCHANNEN, Staatsrecht der Schweizerischen Eidge-
nossenschaft, 2. Aufl., Bern 2007, § 8 Rz. 19 f.). Insbesondere wird
durch die demokratie- und staatspolitisch motivierte indirekte Presse-
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förderung nicht in die Pressefreiheit als Teil der allgemeinen Medien-
freiheit (Art. 17 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenos-
senschaft vom 18. April 1999 [BV, SR 101]) eingegriffen. Wer keine
Vorzugspreise nach Art. 15 Abs. 2 PG erhält, wird nämlich nicht daran
gehindert, seine Meinung mit den Mitteln der Presse zu verbreiten,
und bleibt in der Wahl des Inhalts der Zeitung völlig frei (vgl. BGE 120
Ib 142 E. 3a).
6.5 Als Auslegungsergebnis ist damit festzuhalten, dass Art. 15 Abs. 2
Einleitungssatz PG mit dem Begriff "abonnierte" Zeitungen von einem
Abonnementsverhältnis im engen Sinne ausgeht, das den Abschluss
eines entgeltlichen Abonnementsvertrags zwischen einer Zeitung und
ihren jeweiligen Empfängerinnen und Empfängern voraussetzt.
7.
7.1 Vorliegend ist unbestritten, dass die einzelnen Empfängerinnen
und Empfänger der Limmatwelle in den Gemeinden Neuenhof, Sprei-
tenbach, Killwangen und Würenlos mit der Beschwerdeführerin keinen
entgeltlichen Abonnementsvertrag abgeschlossen haben; von der Ge-
samtauflage von 12'000 Exemplaren werden lediglich rund deren 80
von Empfängerinnen und Empfängern ausserhalb dieser Gemeinden
selbst bestellt und bezahlt. Die Beschwerdeführerin will aber die von
den genannten Gemeinden entrichtete "Abonnementsgebühr" mit dem
Entgelt aus einem Abonnementsvertrag gleichsetzen und spricht denn
auch ausdrücklich von einem zwischen ihr und den einzelnen Gemein-
den bestehenden "Abonnementsvertrag" (vgl. Beschwerdeschrift, S. 2,
und oben, E. 4.2 und 5.2). Auch wenn sie dabei geltend macht, die Ge-
meinden würden "pro Haushalt" einen bestimmten Betrag leisten, be-
hauptet sie selbst nicht, mit Bezahlung dieser Abonnementsgebühr
durch die Gemeinden würden die einzelnen Empfängerinnen und
Empfänger ein eigentliches Geschenkabonnement erhalten, das heisst
– im Sinne eines Vertrags zugunsten Dritter (Art. 112 des Obligatio-
nenrechts vom 30. März 1911 [OR, SR 220]) – selbständig berechtigt,
die Zustellung der Limmatwelle zu fordern. Vielmehr hängt deren Zu-
stellung in keiner Weise von einem entsprechenden Willen der Emp-
fängerinnen und Empfänger ab, wird doch die Zeitung – wie bereits ih-
rem Titelkopf entnommen werden kann – unterschiedslos an "alle
Haushaltungen" in den betreffenden Gemeinden verteilt.
Die Auffassung der Beschwerdeführerin, für den Begriff "Abonnement"
sei nicht relevant, dass die Abonnementsgebühr durch die Gemeinden
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bezahlt werde, verträgt sich nicht mit Sinn und Zweck von Art. 15
Abs. 2 PG. Gemäss Ausführungen der Beschwerdeführerin bildet die
Abonnementsgebühr das Entgelt dafür, dass die Limmatwelle als amt-
liches Publikationsorgan (vgl. etwa § 19 der Gemeindeordnung von
Würenlos vom 14. Juni 2005 i.V.m. § 18 Abs. 1 Bst. c des Gesetzes
des Kantons Aargau vom 19. Dezember 1978 über die Einwohnerge-
meinden [Gemeindegesetz, SAR 171.100]) mit den vorgeschriebenen
Veröffentlichungen in alle Haushalte verteilt werde (vgl. Beschwerde-
schrift, S. 3, und oben, E. 4.2). Sie wird mit anderen Worten für die
breite Streuung der Zeitung bezahlt und erfüllt damit einen völlig ande-
ren Zweck als die von einer zahlenden Leserschaft bezahlten Abonne-
mentsbeträge, die nicht nur der Finanzierung einer Zeitung und ihres
Vertriebs dienen, sondern ihr auch eine gewisse publizistische Unab-
hängigkeit sichern sollen.
Ob die finanzielle und redaktionelle Unabhängigkeit der Limmatwelle
durch die Höhe der kommunalen Abonnementsgebühren, die gemäss
Angaben der Beschwerdeführerin 40% der Gesamteinnahmen der Zei-
tung ausmachen sollen, tatsächlich tangiert sein könnte, ist vor diesem
Hintergrund nicht erheblich und braucht an dieser Stelle denn auch
nicht beurteilt zu werden. Ebenfalls nicht weiter zu prüfen ist, ob die
Existenz der Limmatwelle tatsächlich – wie von der Beschwerdeführe-
rin behauptet wird – davon abhängt, ob sie weiterhin von Vorzugsprei-
sen profitieren kann. Art. 15 Abs. 2 PG räumt in dieser Hinsicht keinen
Ermessensspielraum ein. Ausschlaggebend ist für sich allein der Um-
stand, dass die Limmatwelle mangels einer zahlenden Leserschaft
nicht als abonnierte Zeitung im Sinne von Art. 15 Abs. 2 Einleitungs-
satz PG betrachtet werden kann.
7.2 Da die Limmatwelle keine abonnierte Zeitung gemäss Art. 15
Abs. 2 Einleitungssatz PG ist, fehlt ihr bereits die Grundeigenschaft für
die Gewährung von Vorzugspreisen (vgl. E. 6.3). Es braucht daher
nicht weiter geprüft zu werden, ob die Limmatwelle als amtliches Publi-
kationsorgan zumindest faktisch ("indirekt") von staatlicher Seite her-
ausgegeben wird (vgl. Art. 15 Abs. 2 Bst. f PG) beziehungsweise eine
Gratispublikation (vgl. Art. 15 Abs. 2 Bst. g PG) bildet, wie von der Vor-
instanz geltend gemacht, von der Beschwerdeführerin dagegen be-
stritten wird (vgl. die jeweiligen Ausführungen unter E. 4.1 und 4.2).
7.3 Nach dem Gesagten ist festzuhalten, dass die Limmatwelle die
Voraussetzungen von Art. 15 Abs. 2 PG nicht erfüllt, weshalb die Vorin-
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stanz der Beschwerdeführerin zu Recht die Gewährung von Vorzugs-
preisen ab 1. Januar 2008 verweigert hat. Die Beschwerde vom
9. Mai 2008 erweist sich als unbegründet und ist entsprechend abzu-
weisen, soweit auf sie einzutreten ist (vgl. oben, E. 2.2).
8.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens gilt die Beschwerdeführerin als
unterliegende Partei und hat die auf Fr. 2'500.-- festzusetzenden Ver-
fahrenskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG; Art. 1 ff. des Regle-
ments vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen
vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Dieser Be-
trag ist mit dem geleisteten Kostenvorschuss in derselben Höhe zu
verrechnen.
9.
Angesichts ihres Unterliegens steht der – im Übrigen ohnehin nicht
vertretenen – Beschwerdeführerin keine Parteientschädigung zu (vgl.
Art. 64 Abs. 1 VwVG; Art. 7 Abs. 1 VGKE).
Die Vorinstanz hat gemäss Art. 7 Abs. 3 VGKE keinen Anspruch auf
eine Parteientschädigung.
(Dispositiv nächste Seite)
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit auf sie einzutreten ist.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 2'500.-- werden der Beschwerdeführerin
auferlegt. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss in dersel-
ben Höhe verrechnet.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
- die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
- die Vorinstanz (Einschreiben)
- das Generalsekretariat UVEK (Gerichtsurkunde)
Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber:
Marianne Ryter Sauvant Mario Vena
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14 Beschwerde in öffentlich-rechtli-
chen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die
Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begeh-
ren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unter-
schrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel
sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat,
beizulegen (vgl. Art. 42 BGG).
Versand:
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