B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Cour I
A-3114/2014
Ar r ê t d u 1 e r j u i l l e t 2 0 1 5
Composition
Jérôme Candrian (président du collège),
Maurizio Greppi, André Moser, juges,
Olivier Bleicker, greffier.
Parties
B._______,
représenté par Me Philippe Renz,
Etude Meyer avocats,
recourant,
contre
Office fédéral de l'aviation civile,
3003 Berne,
autorité inférieure.
Objet
Demande d'autorisation d'examinateur en Suisse.
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Faits :
A.
B._______, né en (…), est titulaire d'une licence suisse de pilote de ligne
(Airline Transport Pilot Licence/aeroplane [ATPL/A]), depuis le 8 octobre
2002, et d'une licence suisse de pilote de planeur (Sailplane Pilot Licence
[SPL]), depuis le 17 juin 1992. Les autorités de l’aviation civile des Etats-
Unis d'Amérique et de la République de Saint-Marin lui ont également
délivré une licence ATPL/A, les 17 février 2012 et 18 juin 2013. Il compte à
ce jour plus de 6'000 heures de vol sur différents types d’aéronefs (dont
1'200 heures sur (…), et 1'400 heures comme instructeur de vol (FI [A]).
B.
Dans le cadre du suivi de la formation de pilote de B._______, l’Office
fédéral de l’aviation civile (OFAC) a délivré, recueilli ou versé à son dossier,
pour l’essentiel, les éléments suivants.
B.a
B.a.a Le 24 octobre 2002, B._______ s'est inscrit auprès de l'OFAC à un
cours de cadre pour devenir instructeur de vol à moteur (cours FI [A]). Le
21 janvier 2003, sur la base des informations communiquées au comité
d'experts, il a réussi l'examen d'admission (théorique) à ce cours.
B.a.b Le 17 mars 2003, l’OFAC a informé B._______ que ses services
suspendaient sine die sa participation à tout cours de cadre et ouvraient
une procédure administrative pour s'assurer de ses qualités de pilote, au
vu de sa condamnation par ordonnance pénale, prononcée le 24 janvier
2003 par le Juge d’instruction du canton de (…), à une peine de 30 jours
d’emprisonnement, avec sursis pendant deux ans, pour diffamation et
menaces (de mort) à l’endroit de son ex-amie.
Dans le cadre de la procédure administrative ainsi ouverte, il s’est avéré,
après vérification des informations communiquées le 21 janvier 2003 par
B._______, que celui-ci avait omis d'annoncer au comité d'experts que
l'OFAC avait décerné contre lui, le 15 septembre 1999, un mandat de
répression le condamnant à une amende de 500 francs pour avoir effectué,
le 6 janvier 1999, un vol à basse altitude au-dessous du câble du
téléphérique de (…). Il avait également tu, lors de l'entretien du 21 janvier
2003, l'existence de la procédure pénale ouverte dans le canton de (…)
par son ex-amie et il avait mentionné avoir été admis en février 1993, sans
que ses dires pussent être vérifiés, à l'école de pilotes des Forces
aériennes, à Magadino (Tessin).
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B.a.c Le 10 juillet 2003, le médecin-conseil en chef de l'OFAC a relevé qu'il
n'avait reçu aucune "remarque médicale" (réserve) de la part des médecins
de confiance (AME), consultés par B._______ les années précédentes,
mais que les éléments portés à sa connaissance pouvaient évoquer un
désordre psychique. Il a dès lors préconisé la mise en œuvre d'une
expertise par un médecin de confiance. Le 5 novembre 2003,
le Dr C._______, médecin FMH en psychiatrie et psychothérapie, a indiqué
dans son rapport qu'un examen psychologique, avec tests projectifs de
Rorschach et TAT (Thematic Apperception Test), avait révélé des « (…) ».
Ce nonobstant, il a estimé que B._______ ne présentait pas de troubles
dans sa santé mentale qui nécessiteraient ou justifieraient une mesure
médico-légale particulière. Sur le plan psycho-caractériel, il a retenu qu'il
présentait les caractéristiques d'un pilote compétent et sérieux. Ainsi, selon
lui, B._______ restait tout à fait apte, et sans restriction, à poursuivre ses
activités aéronautiques et était parfaitement capable d'assumer une tâche
d'instructeur à tous les échelons et à tous les niveaux.
Le 20 novembre 2003, le médecin-conseil en chef de l'OFAC a considéré
que les conclusions du Dr C._______ étaient "claires" et n'appelaient
aucun commentaire particulier de sa part. Il a dès lors recommandé au
service des licences de ne pas mettre en doute la capacité médicale de
B._______ à piloter ou à devenir instructeur de vol.
Le 24 novembre 2003, le service des licences a approuvé, jusqu'au 24
novembre 2005, la qualification de B._______ en qualité de candidat
instructeur FI T [A] pour SEP (Single Engine Piston), TMG (motoplaneur)
et (…).
B.a.d Le 19 mai 2004, B._______ a réussi l'examen d'entrée au cours
d'instructeur IRI / CRI (instructeur de qualification de vol aux instruments /
instructeur de qualification de classe). Le dossier ne contient ensuite
aucune donnée détaillée jusqu’au 23 novembre 2007, date à laquelle
B._______ a passé avec succès la revalidation de ses fonctions
d'instructeur IRI / CRI.
B.b B._______ s'est enregistré auprès de l'OFAC, le 20 octobre 2009,
comme "chief flying instructor", "accountable manager" et "deputy head of
training" de la société D._______. Cette société a pour but la gestion
d'aéronefs et d'équipages, le nettoyage d'avions et toute autre activité liée
à l'aéronautique, ainsi que toutes opérations mobilières, immobilières et
financières convergentes. A ce titre, B._______ organise en particulier des
cours d'instruction au vol, notamment sur (…).
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B.c Le 21 mars 2011, l'OFAC a décerné à l’endroit de B._______ un
mandat de répression pour avoir, à trois reprises, entre le 31 août 2010 et
le 12 novembre 2010, présenté des candidats, en sa qualité de chef
instructeur de la société D._______, à un examen de pilote alors qu'il savait
que ceux-ci n'avaient, soit pas effectué leur formation dans une école de
vol certifiée, soit pas reçu l'instruction de vol nécessaire. Il a de plus mis à
disposition d'un élève et d'un examinateur, le 9 septembre 2010, un avion
qu'il savait ne pas être inscrit dans une école de vol en Suisse. Pour ces
faits, reconnus par l'intéressé, B._______ a été condamné à une amende
de 1'500 francs. Ce prononcé est entré en force le 23 mars 2011.
C.
C.a Le 18 mars 2013, l'autorité de l'aviation civile et de la navigation
maritime de la République de Saint-Marin (CAA MNA SMR), qui n'est pas
membre de l'agence européenne de sécurité aérienne (AESA), a délivré à
B._______ une autorisation d'examinateur en vol (Flight Examiner –
FE [A]) et d'examinateur de qualification vol aux instruments (Instrument
rating examiner – IRE [A]) pour avion monomoteur à pistons terrestre
(Single Engine Piston SEP [Land]), multimoteurs à piston terrestre (Multi
Engine Piston MEP [Land]) et (…). Cette autorisation porte le numéro (…).
C.b Nanti de ce document et de sa licence de pilote de ligne suisse,
B._______ s’est annoncé, entre mars et juillet 2013, au moyen d'un guichet
électronique, auprès des autorités de l’aviation civile anglaise, irlandaise,
française, autrichienne, polonaise, finlandaise et espagnole comme
examinateur « étranger ». La plupart de ces autorités l'ont inscrit, sur la
base d'une reconnaissance implicite des documents produits, sur leur liste
d'examinateurs étrangers.
Le Ministère espagnol de l'Équipement, Direction générale de l'Aviation
civile, division des licences du personnel aéronautique a par ailleurs
accepté de reconnaître expressément, le 1er juillet 2013, l'équivalence de
son autorisation (…) au titre du règlement (UE) n° 1178/2011 de la
Commission européenne du 3 novembre 2011 déterminant les exigences
techniques et les procédures administratives applicables au personnel
navigant de l'aviation civile conformément au règlement (CE) n° 216/2008
du Parlement européen et du Conseil.
D.
D.a Le 14 mai 2013, lors d’un entretien informel avec le vice-directeur de
l’OFAC, en charge de la division de la sécurité des opérations aériennes,
B._______ a demandé s'il pouvait obtenir, en Suisse également, une
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autorisation d'examinateur (…). Il a fait valoir, à cette occasion, que
plusieurs autorités de l'aviation civile européenne, dont celles du
Royaume-Uni et de la République française, lui permettaient d'effectuer
des examens pratiques et des examens ou contrôles de compétences.
D.b Le 22 mai 2013, le vice-directeur de l’OFAC, se référant au mandat de
répression du 21 mars 2011, a répondu à B._______ qu'il avait fait l'objet
d'une sanction au cours des trois dernières années et qu'il ne remplissait,
par conséquent, pas les conditions préalables ("prérequis") posées par le
règlement (UE) précité n° 1178/2011. En cas de dépôt formel, sa requête
ne pourrait dès lors qu'être rejetée.
Le 4 juin 2013, à la demande de B._______, l'OFAC a précisé que le délai
de trois ans mentionné dans le règlement (UE) précité n° 1178/2011
courrait jusqu'au 23 mars 2014.
E.
Le 15 janvier 2014, B._______ a demandé à l'OFAC l’autorisation de
devenir examinateur de vol (FE [A]) sur (…), en application du règlement
(UE) précité n° 1178/2011 (ci-après : examinateur AESE), à compter du 23
mars 2014.
E.a Le 19 mars 2014, après un premier examen du dossier, le chef de la
division Sécurité des opérations aériennes, au sein de l'OFAC, a signalé à
B._______ qu'il estimait qu'il ne remplissait pas les exigences minimales
réglementaires concernant la personnalité, raison pour laquelle il entendait
refuser la délivrance d'une licence d'examinateur de vol. A cette occasion,
il a de plus invité B._______ à préciser les moyens utilisés pour obtenir des
autorités de l'aviation civile, française et anglaise notamment, une
autorisation d'examinateur AESE.
E.b Le 1er avril 2014, B._______ a expliqué à l'OFAC que les autorités de
l'aviation civile de Saint-Marin lui avaient délivré, le 18 mars 2013, selon
les standards de l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI) –
et non de l'Union européenne –, une autorisation d'examinateur. Il a
souligné à cette occasion que la reconnaissance des différentes autorités
européennes avait été opérée sur cette seule base. Il a enfin mis en avant
qu'il n'y avait que deux examinateurs sur (…) en Suisse romande, dont l'un
seulement était qualifié sur le type d’aéronef (…) utilisé par la société
D._______. Si sa démarche pour devenir examinateur était couronnée de
succès, il serait ainsi en mesure d'offrir la possibilité aux candidats de
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langue française de passer l'examen avec une personne au fait de leur
réalité linguistique.
E.c
E.c.a Le 23 avril 2014, l'autorité de l'aviation civile française a informé
l'OFAC qu'il lui avait échappé, lors des vérifications d'usage, que le
document produit par B._______ avait été délivré par les autorités de
Saint-Marin. Elle l’a dès lors retiré, le jour même, des listes françaises
d'examinateurs NFE (Non-French Examiners) autorisés.
E.c.b Le 28 avril 2014, l'autorité de l'aviation civile anglaise a indiqué à
l'OFAC qu'elle avait instauré un test électronique pour délivrer des
"briefings", nécessaires à l'application du règlement (UE) précité
n° 1178/2011, et que B._______ avait réussi ce test le 8 mars 2013. Elle a
toutefois souligné que ce test ne conduisait en aucun cas à une
reconnaissance des documents présentés par la personne qui l'utilise, car
il ne vérifiait que les réponses apportées aux questions.
F.
Par décision du 13 mai 2014, l'OFAC a rejeté la demande de B._______
de devenir examinateur de vol et a perçu 480 francs de frais de procédure.
L'Office fédéral a retenu, pour l'essentiel, qu'il pouvait se dispenser d'un
examen approfondi de la situation du candidat au vu de son cursus. Ainsi
B._______ a-t-il été condamné pénalement, en date du 23 mars 2011, pour
avoir de façon grave et répétée violé ses obligations réglementaires, en
tant que chef instructeur et représentant de D._______. Les faits commis
à cette occasion étaient de plus particulièrement graves "au titre de sa
requête", car ils avaient été commis en sa qualité de chef d'instructeur.
L'OFAC a également rappelé qu'il avait déjà émis des doutes en 2003 sur
sa personnalité, en raison de précédents prononcés pénaux, et que ceux-
ci ne pouvaient que s'amplifier devant le fait qu'il avait entre-temps affirmé,
à tort, être reconnu en tant qu'examinateur par l'autorité de l'aviation civile
du Royaume-Uni. La pesée de l'ensemble de ces éléments ne pouvait,
ainsi, que conduire au rejet de sa requête.
L'Office fédéral a enfin relevé qu'il n'y avait pas lieu, lors de l'examen des
prérequis d'un candidat, de prendre en compte la situation des
examinateurs (…) en Suisse romande et qu'il y en avait par ailleurs dix-huit
en Suisse. Au reste, l'OFAC a souligné que B._______ ne pouvait, de toute
manière, être désigné responsable du contrôle des compétences de
candidats pilotes qui ont été formés dans sa propre école.
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Page 7
G.
G.a Le 6 juin 2014, B._______ (ci-après : le recourant) a formé un recours
contre cette décision devant le Tribunal administratif fédéral. Il conclut,
sous suite de frais et dépens, à son annulation et à ce qu'il soit dit et jugé,
d'une part, qu'il dispose des prérequis nécessaires afin de devenir
examinateur et, d'autre part, que la clause du besoin invoquée par l'OFAC
ne repose sur aucune base légale, de sorte que sa candidature ne peut
être soumise à une quelconque condition supplémentaire de ce type.
En substance, il met en avant qu'il comptabilise plus de 6'100 heures de
vol, qu’il est titulaire des certificats d’instructeurs FI, IRI et FI ACR, qu’il a
accompli près de 1'400 heures de vol en tant qu’instructeur, qu'il a dirigé
plusieurs évaluations depuis 2013 au sein d'Etats membres de l'Union
européenne, sans remarque particulière des régulateurs compétents, qu’il
exerce depuis 2013 la fonction d’instructeur des instructeurs (FI [A] pour
FI) en Suisse, que son casier judiciaire est vierge, qu'il s'est amendé des
faits reprochés il y a plusieurs années déjà, qu’il n’a connu aucun accident
ni incident aéronautique sérieux et qu'il ne s'est jamais fait retirer aucune
de ses licences de vol ni aucune de ses qualifications.
G.b Dans sa réponse du 16 juillet 2014, l'OFAC (ci-après : l'autorité
inférieure) a conclu au rejet du recours, au regard de l'intérêt public à la
fiabilité de la formation des pilotes. A cet égard, l'autorité inférieure souligne
que ses services s'appuient exclusivement sur les évaluations que font
passer les examinateurs pour délivrer des licences. Ils sont donc, à ses
yeux, les garants de la qualité de la formation et elle n'entend tolérer aucun
doute sur leur crédibilité.
Elle indique avoir de plus pris contact avec différentes autorités de l'aviation
civile européenne, citées par le recourant, pour vérifier les informations
contenues dans le mémoire de recours. Il en ressort que l'autorité
irlandaise a répondu, le 23 juin 2014, que B._______ avait réussi le test
on-line "Examiner briefing" le 20 juin 2013, mais qu'il ne pouvait officier
comme examinateur sur son territoire. Les 26 juin, 30 juin, 3 juillet et 7
juillet 2014, les autorités autrichienne, polonaise, finlandaise et espagnole
ont également informé l'OFAC que B._______ avait passé un tel test on-
line. L'autorité polonaise a ajouté qu'elle avait informé l’unique candidat
évalué par B._______ sur son territoire de la difficulté et qu'elle envisageait
d'invalider l'évaluation.
G.c Dans son mémoire en réplique du 19 août 2014, le recourant requiert
la tenue d'une séance d'instruction où il pourrait interroger le représentant
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de l'OFAC sur les "vraies raisons" du refus opposé à sa candidature.
Reprenant les conclusions du Dr C._______, dont il a obtenu entre-temps
une copie de l'expertise, il souligne que celui-ci l'a déclaré parfaitement
capable d'assumer une tâche d'instructeur à tous les échelons et à tous les
niveaux. Il estime dès lors étonnant que l'autorité inférieure soit en partie
revenue, dans la décision litigieuse, sur le contenu de cette expertise, et il
suppose qu'elle n'en a tout simplement pas pris connaissance avant le
prononcé litigieux. Cette expertise ne figure d'ailleurs pas à son dossier. Il
réaffirme, en outre, qu'il s'est adressé de bonne foi aux autorités
européennes compétentes pour leur demander de reconnaître son
autorisation d'examinateur, délivré par les autorités de Saint-Marin, et qu'il
n'a jamais caché son origine (sigle "SM"). S'agissant enfin de l'information
donnée par les autorités polonaises, elle serait erronée, car il est intervenu
en sa qualité d'instructeur de vol (non d'examinateur).
G.d Dans sa duplique du 16 octobre 2014, l'autorité inférieure maintient
ses conclusions en rejet du recours. Elle ajoute qu'elle n'a jamais prétendu
que le recourant ne remplissait pas les prérequis pour devenir examinateur
à la suite d'une quelconque pathologie, psychiatrique ou psychologique.
Au contraire, elle a précisé avoir exclusivement fondé sa décision sur sa
personnalité et ses relations avec l'autorité. A ce sujet, elle rappelle que
l'expertise psychiatrique a également mis en évidence des "défaillances en
ce qui concerne la personnalité du recourant".
G.e Le 22 octobre 2014, le juge instructeur du Tribunal administratif fédéral
a renoncé à tenir des débats d'instruction et a rejeté la requête déposée en
ce sens par le recourant.
G.f Le 30 octobre 2014, le recourant a déposé ses observations finales.
Il souligne que l'évaluation de sa personnalité ne peut avoir lieu que dans
le cadre d'une expertise psychiatrique et que l'expertise ordonnée en 2003
a clairement nié l'existence d'un quelconque problème. L'autorité inférieure
adopterait d'ailleurs un raisonnement contradictoire en affirmant ne pas
mettre en doute les conclusions de l'expertise, puis en interprétant, à
charge, un élément isolé de ladite expertise (résultat du test
psychologique) pour juger de sa personnalité. Or il résulte des conclusions
de cette expertise qu'il est parfaitement capable d'assumer une tâche
d'instructeur à tous les échelons et à tous les niveaux.
La cause a ensuite été annoncée comme gardée à juger.
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Page 9
H.
Les autres faits et arguments de la cause seront abordés, si nécessaire,
dans les considérants en droit qui suivent.
Droit :
1.
1.1 Conformément à l'art. 31 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal
administratif fédéral (LTAF, RS 173.32), celui-ci connaît, sous réserve des
motifs d'exclusion énoncés à l'art. 32 LTAF, des recours contre les
décisions au sens de l'art. 5 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la
procédure administrative (PA, RS 172.021), prises par les autorités
mentionnées à l'art. 33 LTAF. Il examine d'office et librement sa
compétence (art. 7 PA) et la recevabilité des recours qui lui sont soumis.
La procédure devant le Tribunal administratif fédéral est régie par la PA,
pour autant que la LTAF n’en dispose pas autrement (art. 37 LTAF).
1.2 En l’occurrence, l'OFAC est une unité de l'administration fédérale au
sens de l’art. 33 let. d LTAF (cf. arrêt du Tribunal administratif fédéral
A-4945/2014 du 4 mars 2015 consid. 1.1), dont les décisions au sens de
l’art. 5 PA, fondées sur la loi fédérale du 21 décembre 1948 sur l'aviation
(LA, RS 748.0) et sur ses dispositions d'exécution, sont sujettes à recours
devant le Tribunal administratif fédéral (art. 6 LA), ce qui fonde sa
compétence.
1.3 Le recourant est spécialement atteint par la décision attaquée, dont il
requiert l'annulation. Il a donc la qualité pour recourir au sens de l'art. 48
al. 1 PA. Les autres conditions de recevabilité du recours, quant au délai et
à la forme (art. 50 et 52 PA), sont satisfaites, si bien qu'il y a lieu d'entrer
en matière sur le fond du litige.
2.
2.1 Conformément à l'art. 49 PA, le recourant peut soulever les griefs de
violation du droit fédéral, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir
d'appréciation (let. a), de la constatation inexacte ou incomplète des faits
pertinents (let. b) et de l'inopportunité (let. c). Le Tribunal administratif
fédéral fait cependant preuve d'une certaine retenue lorsque la nature des
questions litigieuses qui lui sont soumises l'exige (cf. JÉRÔME CANDRIAN,
Introduction à la procédure administrative fédérale, Bâle 2013, n° 189 ss
spéc. n° 191). C'est en particulier le cas lorsque celles-ci sont techniques,
nécessitent des connaissances spéciales ou encore lorsqu'il s'agit
d'apprécier des questions liées à la sécurité (ATAF 2012/18 consid. 5.3,
ATAF 2010/19 consid. 4.2, ATAF 2008/18 consid. 4).
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2.2 Le Tribunal applique le droit d’office, sans être lié par les motifs
invoqués (art. 62 al. 4 PA), ni par l’argumentation juridique développée
dans la décision entreprise (ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ
KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2ème éd.,
Bâle 2013, n° 2.165). Il se limite, en principe, aux griefs soulevés et
n’examine les questions de droit non invoquées que dans la mesure où les
arguments des parties ou le dossier l’y incitent (ATAF 2014/24 consid. 2.2).
3.
3.1 En vertu du principe de l'unité de la procédure, l'autorité de recours ne
peut statuer que sur les prétentions ou les rapports juridiques à propos
desquels l’autorité administrative compétente s'est prononcée
préalablement, d'une manière qui la lie sous la forme d'une décision. Dans
cette mesure, la décision détermine l'objet de la contestation qui peut être
déféré en justice par voie de recours. C'est en revanche le recourant qui
est appelé à définir l'objet du litige par le biais des conclusions de son
recours. En vertu du principe de l'unité de la procédure, il ne peut pas, sauf
circonstances particulières, présenter de conclusions nouvelles ou plus
amples devant l'instance de recours, c'est-à-dire des conclusions qu'il n'a
pas formulées dans les phases antérieures de la procédure et qui excèdent
l'objet de la contestation (ATAF 2014/24 consid. 1.4.1, ATAF 2010/5 consid.
2 ; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, op. cit., n° 2.8 ; CANDRIAN, op. cit., n° 182
et 184).
3.2
3.2.1 Le litige porte, en l'espèce, sur le point de savoir si l'autorité inférieure
a pu considérer, à bon droit, que le recourant ne remplissait pas les
prérequis prévus par la loi pour obtenir une autorisation d'examinateur de
vol.
3.2.2 Le recourant souhaite l'extension de l'objet du litige à l'examen de la
légalité de l'introduction par l'autorité inférieure d'une clause du besoin
dans le droit pertinent, au regard du passage suivant du prononcé de
l'autorité inférieure :
"Au sujet de la situation des examinateurs (…) en Suisse romande, l'OFAC
estime que cette question n'a pas lieu d'être à ce stade de la procédure et
ne doit en tout cas pas être prise en compte lorsqu'il s'agit d'examiner les
prérequis d'un candidat pour devenir examinateur. L'OFAC se permet
cependant de rappeler une nouvelle fois qu'il n'y a aucun problème
d'effectif en ce qui concerne les examinateurs sur (…) en Suisse étant
donné qu'il y en a 18. […] En tout état de cause, comme précisé dans son
courrier du 19 mars 2014, l'OFAC est à disposition pour attribuer un
examinateur afin d'effectuer des contrôles sur (…) dans le cas où [le
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Page 11
recourant] ne parviendrait pas à en trouver un pour les élèves de son
école."
Il admet que ce passage n'a eu aucune incidence sur le dispositif de la
décision querellée, car il ne concerne pas les prérequis d'un candidat
examinateur. Il considère néanmoins que l'autorité annonce qu'elle se
réserve le droit d'en faire un critère ultérieur.
L'autorité inférieure lui oppose qu'elle n'a fait que répondre à sa
préoccupation de ne pas disposer de suffisamment d'examinateurs pour
l'école qui l'emploie. Elle affirme en outre qu'elle n'a aucunement eu
l'intention de faire référence ou d'introduire une quelconque clause du
besoin à cette occasion et elle s'oppose, par conséquent, à l'extension du
litige à cette question. Il serait d'ailleurs clair qu'une telle clause n'existe
pas dans la réglementation pertinente.
3.2.3 En l'occurrence, le dispositif de la décision querellée ne renvoie pas
à ses motifs. Ceux-ci ne font dès lors pas partie du dispositif et ils ne sont
pas contraignants pour l'administration. Ils ne revêtent ainsi pas
l'importance que leur prête le recourant. L'autorité inférieure a de plus
expressément relevé que "cette question […] ne doit en tout cas pas être
prise en compte lorsqu'il s'agit d'examiner les prérequis d'un candidat pour
devenir examinateur". Si l'on peut, certes, regretter la formulation de
l'autorité inférieure, qui semble laisser entendre que cette question pourrait
avoir un intérêt ultérieurement, il est exclu d'étendre l'objet du litige à des
motifs qui ne servent pas de base au dispositif de la décision attaquée et
qui n’ont pas la portée que leur prête le recourant.
Le Tribunal n'entrera dès lors pas en matière sur les griefs du recourant
portant sur l'existence d'une prétendue "clause du besoin".
4.
4.1 La loi-cadre en matière d'aviation civile est la LA, qui est complétée par
les accords internationaux sur l'aviation – en particulier la convention du 7
décembre 1944 relative à l'aviation civile internationale [convention de
Chicago, RS 0.748.09] –, par l'ordonnance sur l'aviation du 14 novembre
1973 (OSAv, RS 748.01), ainsi que par diverses ordonnances et autres
prescriptions d'exécution générales ou spéciales. L'autorité inférieure
assume le rôle d'autorité de surveillance immédiate de l'aviation civile sur
tout le territoire suisse (art. 3 al. 2 LA).
4.2 A teneur de l'art. 60 al. 1 let. c LA, les personnes qui forment du
personnel aéronautique doivent obtenir une licence auprès de l'OFAC pour
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Page 12
exercer leur activité. La licence est de durée limitée (art. 60 al. 1bis LA). Le
Conseil fédéral a chargé, en application de l'art. 60 al. 3 LA, le Département
fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la
communication (DETEC) de fixer les catégories de personnel aéronautique
qui ont besoin d'une licence pour exercer leur activité et d'édicter les
prescriptions relatives à l'octroi, au renouvellement, au retrait des licences,
ainsi qu'aux règles de procédure qu'il y a lieu d'observer à cet égard (art.
24 al. 1 OSAv et art. 25 al. 1 let. b et let. c OSAv). Fort de cette délégation
et en vue de permettre à la Suisse de participer à la création d'un niveau
uniforme élevé de sécurité de l'aviation civile en Europe, le DETEC a arrêté
l'ordonnance sur les licences du personnel navigant de l'aéronautique
conformes au règlement (UE) n° 1178/2011, du 27 avril 2012 (RS
748.222.0), entrée en vigueur le 15 mai 2012. En vertu des dispositions de
son art. 1 let. b et de son art. 6 al. 2, cette ordonnance s'applique à la
certification des personnes et organismes chargés de dispenser une
formation au vol ou une formation en vol simulé ou d'évaluer les
compétences des pilotes, et déclare le règlement (UE) n° 1178/2011
applicable aux licences, certificats médicaux d'aptitude et certifications par
la première délivrance effectuée conformément au règlement (UE) n°
1178/2011, ou au plus tard dès l'expiration des délais transitoires
respectifs. A cet égard, les exigences communes pour les examinateurs
sont régies à la sous-partie K de l’Annexe 1 du règlement européen
n° 1178/2011 (paragraphe FCL.1000 ss).
Ainsi, la Suisse a repris les dispositions de la partie "Flight Crew Licensing
FCL" du règlement (UE) n° 1178/2011, soit son annexe 1, et les met en
œuvre depuis le 1er juin 2012.
5.
5.1 A l'appui de son recours, le recourant estime que l'autorité inférieure a
violé, sous de nombreux aspects, le droit fédéral, a constaté les faits de
manière incomplète et a rendu une décision inopportune.
5.1.1 S'il indique comprendre que l'autorité inférieure a besoin de pouvoir
se fonder sur des éléments concrets, et notamment sur les antécédents du
candidat examinateur, le recourant est d'avis que cette autorité ne peut en
revanche pas aller au-delà de ce que prévoit le paragraphe FCL.1010 de
l'annexe I du règlement européen n° 1178/2011 ou les règles de mise en
œuvre, lesquelles prévoient de manière exhaustive que seules les
sanctions rendues durant les trois dernières années peuvent être prises en
considération (cf. mémoire de recours, p. 13 ch. 36). Or l'autorité inférieure
aurait fait "ses fonds de tiroirs" pour lui opposer des condamnations
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remontant jusqu'à l'année 1999, en déprise de toute base légale. Il souligne
qu'il s'est de plus amendé depuis ses premières condamnations, que son
casier judiciaire est vierge et qu'il lui apparaît discriminatoire de prendre en
considération des inscriptions remontant à plus de dix ans, car de
nombreux pays européens connaissent des délais d'élimination des
inscriptions au casier judiciaire de trois ou cinq ans. Ainsi, selon que la
personne est soumise à sa surveillance depuis un certain temps ou non,
l'autorité inférieure opposerait des informations différentes à des
personnes présentant au demeurant le même profil.
Il serait également insoutenable de tirer argument de ces antécédents pour
qualifier d'incompatibles avec la fonction d'examinateur ses relations avec
l'autorité. Au contraire, le recourant souligne qu'il collabore depuis de
nombreuses années avec l'autorité inférieure, en sa qualité d'instructeur,
instructeur des instructeurs ou en lien avec son école de vol, et qu'il n'a
jamais créé la moindre difficulté.
Le recourant soutient, par ailleurs, que son appréciation de la
réglementation européenne est d'autant plus défendable que de
nombreuses autorités de l'aviation civile européenne (espagnole,
française, anglaise, irlandaise, polonaise et finlandaise) ont reconnu,
directement ou indirectement, son autorisation d'examinateur en vol de
Saint-Marin. Il aurait enfin débuté ses démarches plusieurs semaines avant
le (premier) refus prononcé par l'autorité inférieure et il avait de surcroît
motivé cette première requête par les différentes reconnaissances
européennes. On ne saurait dès lors mettre en doute sa bonne foi.
5.1.2 L'autorité inférieure oppose au recourant que la décision entreprise
repose sur trois motifs distincts. Tout d'abord, les différentes infractions
pénales, pour lesquelles le recourant a été condamné en 2011, ont joué un
rôle prépondérant dans le prononcé attaqué, et elle estime qu'elles doivent
incontestablement être considérées comme graves dans le contexte de
l'examen des prérequis d'un examinateur. Elles concernent en effet la
formation de pilotes et ont été commises par un représentant d'école et
chef instructeur de vol. A cet égard, l'autorité inférieure souligne qu'elle doit
pouvoir faire entièrement confiance aux examinateurs, reconnus par ses
soins et partir du principe qu'ils respectent le droit aérien rigoureusement.
A cela s'ajoute que le parcours aéronautique du recourant n'a pas été
exemplaire ces dernières années et qu'il avait déjà été condamné en 1999
et 2003. L'autorité inférieure rappelle également la teneur de la note du 11
avril 2003 de l'un de ses collaborateurs, guère élogieuse, sur les
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affirmations, tronquées ou erronées, tenues par le recourant pour être
admis aux cours d'instructeur de vol. Enfin, elle précise avoir également
tenu compte de la circonstance que le recourant a persisté dans ses
demandes en reconnaissance AESA auprès des autorités européennes,
après le refus signifié par ses soins le 22 mai 2013, et qu'il a effectué des
briefings on-line les 1er juillet, 2 juillet et 23 juillet 2013 auprès des autorités
espagnole, polonaise et autrichienne. Elle considère qu'il a dès lors ignoré
son refus et essayé de le contourner en taisant auprès desdites autorités
les motifs de ce refus. Il se serait d'ailleurs bien gardé d'interroger l'une
quelconque des autorités compétentes sur la pertinence de ses
démarches.
5.2 En droit, les exigences communes pour les examinateurs AESA sont
régies à la sous-partie K de l’Annexe 1 du règlement européen
n° 1178/2011 (paragraphe FCL.1000 ss). Au titre des prérequis pour les
examinateurs, le paragraphe FCL.1010 prévoit que les candidats à une
autorisation d’examinateur devront faire la preuve :
a) de connaissances et d’un cursus pertinents, ainsi que d’une expérience
appropriée par rapport aux privilèges d’un examinateur;
b) qu’ils n’ont fait l’objet d’aucune sanction au cours des 3 dernières
années, et notamment d’aucune suspension, limitation ou retrait d’aucune
de leurs licences, qualifications ou autorisations délivrées conformément
à la présente partie, pour défaut de conformité avec le règlement de base
et de ses règles de mise en œuvre.
Cette disposition est complétée, en application de la décision
n° 2011/016/R du directeur de l'AESA, par les Moyens Acceptables de
Conformité (AMC) et guides d'orientation au règlement (UE) n° 1178/2011
de la Commission européenne du 3 novembre 2011 déterminant les
exigences techniques et les procédures administratives applicables au
personnel navigant de l'aviation civile conformément au règlement (CE)
n° 216/2008 du Parlement européen et du Conseil, rédigés en anglais et
publiés au journal officiel de l'AESA.
Le paragraphe AMC FCL.1010 ("Prérequis pour les examinateurs") prévoit
:
When evaluating the applicant’s background, the competent authority
should evaluate the personality and character of the applicant, and his/her
cooperation with the competent authority.
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The competent authority may also take into account whether the applicant
has been convicted of any relevant criminal or other offenses, taking into
account national law and principles of non-discrimination.
5.3
5.3.1 Dans le cas présent, le Tribunal observe que la formulation du
paragraphe FCL.1010 est usuelle et dépourvue de toute ambiguïté. Ainsi,
selon la let. b du paragraphe FCL.1010, un candidat examinateur est tenu
d'indiquer à l'autorité compétente l'existence de toute sanction intervenue
au cours des trois dernières années, et notamment tout suspension,
limitation ou retrait de ses licences, qualifications ou autorisations, pour
défaut de conformité avec le règlement de base et de ses règles de mise
en œuvre. La conséquence de ce paragraphe est que toute omission sera
considérée comme fautive et que l'existence même d'une sanction
intervenue au cours des trois dernières années suffit à justifier un refus
(cf. décision de l'OFAC du 22 mai 2013, acceptée par le recourant).
Il n'en demeure pas moins que, en vertu de la let. a du paragraphe
FCL.1010, applicable cumulativement avec sa let. b, telles que complétées
par le paragraphe AMC y afférent, l'autorité compétente est également en
en devoir de forger son opinion sur le cursus pertinent du candidat à la
lumière de l'ensemble des faits portés à sa connaissance. L'autorité
inférieure ne saurait donc faire abstraction du comportement d'un pilote au
cours de l’ensemble de sa carrière, sans quoi l'appréciation et la pesée des
intérêts à effectuer seraient faussées. Cela implique donc, pour l'autorité,
la faculté de tenir compte des faits qui ont été à l'origine d'une
condamnation pénale ou d'une suspension, limitation ou retrait de licences
anciennes et, même, pris isolément, sans gravité. D'ailleurs, le recourant
admet lui-même qu'il n'y aurait pas de sens de ne pas tenir compte de délits
graves et répétés, ou lorsqu'il y a eu un crime (cf. mémoire de recours, p.
15 ch. 37). Ainsi, le paragraphe FCL.1010 let. b n'interdit pas à l'OFAC de
prendre en compte des données pénales, y compris d'ailleurs après leur
radiation du casier judiciaire (cf. art. 369 al. 7 du code pénal suisse du 21
décembre 1937 [CP, RS 311.0]), étant précisé que des infractions
anciennes ne pourront en principe pas se voir attribuer une grande
importance, en particulier lorsqu'il s'agit de délits relativement bénins.
En d'autres termes, l'écoulement du délai de trois ans posé par la let. b du
paragraphe FCL.1010 a pour conséquence que le refus d'admettre un
candidat examinateur, au titre de la let. a, ne peut être admise que si elle
se trouve fondée sur une appréciation raisonnable de l’ensemble des
données relatives au recourant à disposition de l’autorité inférieure à un
moment donné. Il est donc nécessaire, pour justifier une telle mesure,
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d'avoir un motif suffisamment important et actuel, qui, dans les limites du
pouvoir d'appréciation concédées par le paragraphe FCL.1010, soient
propres à fonder le défaut de confiance de l'autorité au moment de sa
décision.
5.3.2 A cet égard, le Tribunal estime que le cas est clair et ne nécessite
pas la production de pièces documentaires complémentaires pour
déterminer si l'autorité inférieure a justifié sa décision sans méconnaître le
droit.
5.3.2.1 Ainsi, il ressort du dossier que, le 21 mars 2011, l'autorité inférieure
a décerné un mandat de répression contre le recourant pour avoir
"sciemment et de façon répétée" (à trois reprises), entre le 31 août 2010 et
le 12 novembre 2010, présenté des candidats à un examen, en sa qualité
de chef instructeur de la société D._______, alors qu'il savait que ceux-ci
n'avaient, soit pas effectué leur formation dans une école de vol certifiée,
soit pas reçu l'instruction de vol nécessaire. Il s'agit là d'éléments qui, bien
que le délai de trois ans soit dépassé, doivent nécessairement entrer en
compte dans l’appréciation du cursus pertinent d'un candidat examinateur,
au sens de la let. a du paragraphe FCL.1010, dans la mesure où ils influent
fortement sur sa capacité de collaboration avec l'autorité inférieure. En
effet, comme le rappelle l'autorité inférieure, elle doit avoir une confiance
totale en ses examinateurs et le recourant a mis en péril la possibilité de
lui accorder cette confiance à ces occasions. A cela s'ajoute que, dans le
même mandat de répression, l'autorité inférieure a également condamné
le recourant pour avoir mis à disposition d'un élève et de l'examinateur un
avion qu'il savait ne pas être inscrit dans une école de vol, en Suisse. Ainsi,
même dans le cadre d'une évaluation menée par un examinateur, le
recourant a déjà démontré qu'on ne peut totalement lui faire confiance. Au-
delà de la simple quotité de l'amende infligée, c'est donc bien cet élément
qui est marquant.
Il faut également rappeler, à cet égard, que, si l'examen psychologique du
recourant, mené en 2003, remonte à plusieurs années et qu'il ne peut ainsi
plus jouer un rôle en soi déterminant, d'autant que l'expert a jugé que les
éléments de sa personnalité mis en exergue n'avaient aucune incidence
sur ses capacités et ses compétences aéronautiques et n'avaient jamais
altéré ses relations avec les équipages, au sol ou en vol, ni jamais mis en
péril la sécurité (cf. rapport d'expertise, p. 4), il s'agissait néanmoins là d'un
élément pertinent pour analyser sa faculté de collaborer avec l'autorité
comme examinateur d’autres pilotes, au vu des éléments du dossier alors
à disposition de l'autorité.
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Page 17
5.3.2.2 Enfin, dans le courant de l'année 2013, alors qu'il ne pouvait ignorer
que le mandat de répression du 21 mars 2011 l'empêchait de devenir
examinateur AESA jusqu'au mois de mars 2014 (3 ans), le recourant a
entamé des démarches pour obtenir une licence d'examinateur de vol
auprès d'un Etat non membre AESA (Saint-Marin). Il s'est ensuite adressé
à de nombreuses autorités de l'aviation civile européenne, sans jamais
s'assurer de la justesse de sa démarche, pour obtenir la reconnaissance
de sa licence. Or, avant de délivrer une autorisation d'examinateur AESA,
le Tribunal estime que l'autorité inférieure doit être convaincue que le
candidat s'adressera à elle, en cas de doute au sujet de l'application d'une
réglementation, et qu'il ne validera pas les évaluations de pilotes sur la
seule foi de sa certitude.
Les différentes démarches du recourant auprès des Etats membres
européens sont donc également relevantes dans la pesée des intérêts à
effectuer. A ces occasions, il est en effet apparu de façon manifeste que le
recourant est enclin à ne pas s'assurer de la pertinence de ses
appréciations juridiques de la réglementation pertinente avant de les
mettre en application ou à prendre le risque qu'elles ne le soient pas. De
surcroît, en l'espèce, l'autorité inférieure a expressément notifié au
recourant, le 22 mai 2013, une décision lui précisant qu'il ne remplissait
pas, en l'état, les conditions pour devenir examinateur AESA. Ce
nonobstant, le recourant a persisté dans ses démarches et a continué à
participer à des tests on-line auprès de différents Etats membres de l'Union
européenne. Il n'a, en outre, jamais remis en question que ces tests
pouvaient ne pas être suffisants, pour le titulaire d'une licence d'un Etat
non membre (Saint-Marin), et qu'il serait approprié de s'en assurer
préalablement avant de faire passer des évaluations. A ce sujet, le
recourant pouvait, d'ailleurs, d'autant plus avoir des doutes sur la
pertinence de sa démarche que, dans le cas d'examens pratiques et de
contrôles de compétences effectués dans un ATO se trouvant hors du
territoire des Etats membres, l'autorité compétente de l'Etat membre AESA
peut délivrer une autorisation d'examinateur à un candidat détenteur d'une
licence de pilote délivrée par un pays tiers, conformément à l'annexe 1 de
l'OACI, mais celle-ci sera limitée à effectuer des examens pratiques et des
examens ou contrôles de compétences hors du territoire des Etats
membres (mis en évidence) et à des pilotes qui ont une connaissance
suffisante de la langue dans laquelle l’examen ou le contrôle est effectué
(cf. FCL.1000 let. c).
5.3.3 Ainsi, au vu des éléments qui précèdent, il s’avère que l'autorité
inférieure a pris correctement en compte les données importantes à sa
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disposition pour juger de l’aptitude du recourant à se voir octroyer une
autorisation d'examinateur de vol.
5.4 Il demeure à examiner la proportionnalité de la mesure ordonnée,
comme la question de son opportunité.
5.4.1 Le principe de la proportionnalité, garanti par l'art. 5 al. 2 de la
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst., RS
101) – et rappelé également par l'art. 36 al. 3 Cst. comme condition
nécessaire à toute restriction des droits fondamentaux –, exige qu'il y ait
un rapport raisonnable entre le but d'intérêt public poursuivi et le moyen
choisi pour l'atteindre. Il se subdivise en trois sous-principes, qui
requièrent, respectivement, que la mesure soit propre à atteindre le but
poursuivi ; qu'elle soit nécessaire, en ce sens qu'elle ne puisse pas être
atteinte par une autre mesure moins incisive ; et, enfin, qu'elle respecte le
principe de la proportionnalité au sens étroit, en ce sens qu'elle soit non
seulement apte et nécessaire, mais encore qu'elle s'inscrive, au vu de la
pesée entre l'intérêt public et l'intérêt privé en cause, dans un rapport
raisonnable avec l'atteinte imposée à l'administré (cf. arrêts du Tribunal
administratif fédéral A-4851/2012 du 27 novembre 2013 consid. 7.3.1,
A 3713/2008 précité consid. 9.1).
5.4.2 Ces conditions sont manifestement remplies en l'occurrence. En
effet, la sécurité aérienne est un intérêt public majeur face auquel les autres
intérêts doivent céder le pas (cf. arrêt du Tribunal fédéral 2A.539/2003 du
23 janvier 2004 consid. 5 ; arrêt du Tribunal administratif fédéral
A-1983/2006 du 18 octobre 2010 consid. 8.3). La décision attaquée ne
porte au demeurant qu'une atteinte légère aux intérêts du recourant, qui se
voit refuser une seule autorisation d'examinateur de vol. Il peut ainsi
continuer à piloter des aéronefs et à officier comme instructeur de vol.
Il s'agit en outre d'une mesure administrative prononcée dans le but de
sauvegarder un intérêt public important (formation des pilotes) et, plus
particulièrement, de protéger la sécurité aérienne contre un candidat qui
ne remplit pas l'ensemble des prérequis nécessaires pour devenir
examinateur de vol. La mesure s'inscrit, enfin, comme une mesure sociale
de confiance et de reconnaissance réciproque, puisqu'elle assure que
l'ensemble des pilotes soient évalués par des examinateurs de vol qui
remplissent l'ensemble des prérequis réglementaires.
Cela étant, il convient de préciser que le recourant peut déposer une
nouvelle demande en tout temps, sous réserve des règles sur la bonne foi,
et que l'autorité devra, le cas échéant, procéder à une nouvelle
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Page 19
appréciation d'ensemble, au vu de l’évolution du temps et des données qui
seront alors à sa disposition.
5.4.3 Dans ces circonstances, le Tribunal retient que le refus litigieux est
conforme aux règles d'aptitude et de nécessité, et qu'il respecte l'exigence
de proportionnalité au sens étroit. Compte tenu de la retenue qui s'impose
dans ce domaine, il s'avère également opportun.
6.
Il suit que la décision attaquée est conforme au droit et que, partant, le
recours, mal fondé, doit être rejeté, dans la mesure où il est recevable.
6.1 En règle générale, les frais de procédure sont mis à la charge de la
partie qui succombe (art. 63 al. 1 PA), aucun frais de procédure n’étant mis
à la charge des autorités inférieures, ni des autorités fédérales recourantes
ou déboutées (art. 63 al. 2 1ère phrase PA).
Ainsi, le recourant supportera la totalité des frais de procédure, qui
s’élèvent à 1'500 francs. Ce montant sera entièrement prélevé sur l'avance
de frais qu'il a versée.
6.2 Enfin, en tant qu'il n'obtient pas gain de cause, le recourant n'a pas
droit à des dépens (art. 7 al. 1 du règlement du 21 février 2008 concernant
les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral
[FITAF, RS 173.320.2] a contrario). L’autorité inférieure n’y a elle-même
pas droit (art. 7 al. 3 FITAF).
(le dispositif est porté à la page suivante)
Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
2.
Les frais de procédure, d'un montant de 1'500 francs, sont mis à la charge
du recourant. Ils seront entièrement prélevés sur le montant, identique, de
l'avance de frais.
3.
Il n'est pas alloué de dépens.
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4.
Le présent arrêt est adressé :
– au recourant (Acte judiciaire)
– à l'autorité inférieure (Recommandé)
– au Secrétariat général du DETEC (Acte judiciaire)
Le président du collège : Le greffier :
Jérôme Candrian Olivier Bleicker
Indication des voies de droit :
La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral,
1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans
les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 LTF). Le
mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La décision
attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au mémoire, pour
autant qu'ils soient en mains du recourant (art. 42 LTF).
Expédition :