B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Abteilung I
A-3122/2014
U r t e i l v o m 2 4 . N o v e m b e r 2 0 1 4
Besetzung
Richterin Kathrin Dietrich (Vorsitz),
Richter André Moser, Richter Jürg Steiger,
Gerichtsschreiberin Laura Bucher.
Parteien
A._______ , (…)
Beschwerdeführer,
gegen
Eidgenössisches Departement für Verteidigung, Bevöl-
kerungsschutz und Sport VBS,
Schwanengasse 2, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand
Zugang zu amtlichen Dokumenten nach BGÖ
(Einsichtnahme in die Inspektionsberichte der Nachrichten-
dienst-Aufsicht).
A-3122/2014
Seite 2
Sachverhalt:
A.
Am 16. Oktober 2012 ersuchte A._______ , Journalist bei (…), beim Ge-
neralsekretariat des Eidgenössischen Departements für Verteidigung,
Bevölkerungsschutz und Sport (VBS) gestützt auf das Öffentlichkeitsge-
setz vom 17. Dezember 2004 (BGÖ, SR 152.3) um Einsicht in sämtliche
Berichte der Aufsicht über den Nachrichtendienst (ND-Aufsicht) aller vor-
handenen Jahre. Nachdem das VBS A._______ eine Liste der abge-
schlossenen Berichte der nachrichtendienstlichen Aufsicht im General-
sekretariat VBS zugestellt hatte, präzisierte er am 1. November 2012 sein
Begehren bzw. stellte ein neues Gesuch. Darin forderte A._______ Ein-
sicht in Titelblatt, Inhaltsverzeichnis, Zusammenfassung und/oder Mana-
gement Summary sowie die vorgeschlagenen Massnahmen sämtlicher
abgeschlossener Berichte gemäss Liste des VBS. Aus Verständnis für die
Klassifikation der Berichte verzichtete er auf die Anfrage, die Berichte
komplett einsehen zu dürfen. Am 23. November 2012 lehnte das VBS
den Zugang zu den fraglichen Dokumenten im Wesentlichen mit Hinweis
auf die Ausnahmebestimmungen von Art. 7 Abs. 1 Bst. a, b, c und d BGÖ
ab.
B.
Am 7. Dezember 2012 reichte A._______ beim Eidgenössischen Daten-
schutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) ein Schlichtungsgesuch
nach Art. 13 BGÖ ein. Am 7. April 2014 erliess der EDÖB eine Empfeh-
lung gemäss Art. 14 BGÖ zum Schlichtungsantrag und empfahl dem
VBS, dem Antragsteller mit Ausnahme des Berichts B Zugang zu den ver-
langten Berichten im verlangten Umfang zu gewähren. Andernfalls solle
es innert 20 Tagen eine Verfügung erlassen. Als Begründung führte er im
wesentlichen an, das VBS habe mit dem Pauschalverweis auf Art. 7
Abs. 1 Bst. a-d BGÖ den Beweis über das Vorliegen eines Ausnahmetat-
bestandes zur Widerlegung der Vermutung des freien Zugangs zu den
Berichten nicht erbracht. Zudem habe es dem Umstand, dass der An-
tragsteller sein ursprüngliches Gesuch weitgehend eingeschränkt habe,
nicht berücksichtigt.
C.
In Anwendung von Art. 15 BGÖ erliess das VBS am 8. Mai 2014 eine Ver-
fügung und wies das Auskunftsgesuch von A._______ vollständig ab. Die
Tätigkeiten des Staatsschutzes würden bedingen, dass bestimmte Infor-
mationen geheim gehalten werden. Die Konstellation im Bereich der Auf-
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sicht über den Staatsschutz sehe vor, dass die Nachrichtendienste zu-
gunsten des rechtsstaatlichen Aufsichtsinteresses einerseits gegenüber
der Dienstaufsicht und andererseits gegenüber der parlamentarischen
Aufsicht auf den Schutz durch Geheimhaltung verzichteten. Durch den
Zugang Dritter zu Inspektionsberichten werde das Vertrauen auf die Wah-
rung der Geheimhaltung gegenüber Dritten erschüttert. Damit bestehe
das ernsthafte Risiko, dass der Informationsfluss zwischen den Auf-
sichtsorganen und den beaufsichtigten Diensten künftig gestört und das
Vertrauensverhältnis beeinträchtigt werde, sodass die Akteure ihre Auf-
gaben nicht mehr erfüllen könnten. Teilweise seien die Berichte zudem
GEHEIM klassifiziert und könnten detaillierte Erkenntnisse über die Ar-
beitsweise der Nachrichtendienste sowie ihre Ressourcen und internen
Abläufe geben.
D.
Gegen diese Verfügung erhebt A._______ (nachfolgend: Beschwerdefüh-
rer) am 6. Juni 2014 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Er be-
antragt, die Verfügung mit Ausnahme von Ziff. 1 Bst. b (betrifft Bericht B)
aufzuheben und ihm Zugang zu Titelblatt, Inhaltsverzeichnis, Zusammen-
fassung und/oder Management Summary sowie den vorgeschlagenen
Massnahmen zu den Berichten A und C bis K zu gewähren. Soweit das
VBS Dritten in grösserem Umfang Zugang zu den Berichten gewährt ha-
be, sei ihm dieser entsprechend auch zu gewähren. Zur Begründung
bringt er vor, der Bericht C sei bereits einer anderen Person zugänglich
gemacht worden. Die Verweigerung des Zugangs zum Bericht C wider-
spreche deshalb dem Prinzip "access to one – acess to all". Die Verwei-
gerung der Herausgabe der weiteren Berichte im verlangten reduzierten
Umfang (lediglich Titelblatt, Inhaltsverzeichnis, Zusammenfassung
und/oder Management Summary sowie Massnahmen) sei nicht begrün-
det und unverhältnismässig. Das VBS mache keine konkreten Ausnah-
metatbestände geltend, die vorgebrachten Risiken seien schwammig und
allgemeiner Natur. Damit habe das VBS den Beweis der Ausnahme zum
Öffentlichkeitsprinzip nicht erbracht. Mit der blossen Klassifizierung von
Dokumenten könne das Öffentlichkeitsprinzip nicht ausser Kraft gesetzt
werden.
E.
In seiner Vernehmlassung vom 17. Juli 2014 beantragt das VBS (nach-
folgend: Vorinstanz), die Beschwerde abzuweisen. Es bestehe das Risi-
ko, dass der mangels effektiver Aufsicht geschwächte Nachrichtendienst
die innere und äussere Sicherheit der Schweiz nicht schützen könne. Die
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Bekanntgabe von Teilen der Berichte führe zu einer Gefährdung der inne-
ren und äusseren Sicherheit der Schweiz, weil detaillierte Auskünfte über
die Stärken und Schwächen des Nachrichtendienstes veröffentlicht wür-
den. Mit Schreiben vom 11. August 2014 hat der Beschwerdeführer auf
das Einreichen einer abschliessenden Stellungnahme verzichtet.
F.
Auf die weiteren Ausführungen wird – soweit entscheidrelevant – in den
Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 des Verwal-
tungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwer-
den gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021). Das VBS ist eine Vorin-
stanz des Bundesverwaltungsgerichts im Sinne von Art. 33 Bst. d VGG.
Da keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt, ist das Bundesverwal-
tungsgericht zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig (vgl.
auch Art. 16 Abs. 1 BGÖ).
1.2 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach
dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
1.3 Gemäss Art. 48 VwVG ist zur Beschwerde legitimiert, wer am vor-
instanzlichen Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur
Teilnahme hatte (formelle Beschwer, Art. 48 Abs. 1 Bst. a VwVG), durch
die angefochtene Verfügung besonders berührt ist (Art. 48 Abs. 1 Bst. b
VwVG) und zudem ein schutzwürdiges – also rechtliches oder tatsächli-
ches – Interesse an der Aufhebung oder Änderung der Verfügung hat
(Art. 48 Abs. 1 Bst. c VwVG). Der Beschwerdeführer ist im vorinstanzli-
chen Verfahren mit seinem Einsichtsgesuch nicht durchgedrungen und
als Adressat durch die angefochtene Verfügung besonders berührt. Er ist
somit zur Beschwerdeführung legitimiert.
1.4 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde
(Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG) ist daher einzutreten.
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Seite 5
2.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf
Rechtsverletzungen, einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger
Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der
Ausübung des Ermessens (Art. 49 Bst. a und b VwVG). Weiter prüft es
die Verfügung auf Angemessenheit hin (Art. 49 Bst. c VwVG). Es wendet
das Recht von Amtes wegen an und ist an die Begründung der Begehren
der Parteien nicht gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG).
3.
3.1 Am 1. Juli 2006 ist das Öffentlichkeitsgesetz in Kraft getreten, wel-
ches die Transparenz über den Auftrag, die Organisation und die Tätigkeit
der Verwaltung fördern will (Art. 1 BGÖ). Durch die Schaffung eines
Rechtsanspruchs auf Zugang zu amtlichen Dokumenten, welcher unab-
hängig vom Nachweis besonderer Interessen besteht, wurde hinsichtlich
der Verwaltungstätigkeit ein Paradigmenwechsel vom Geheimhaltungs-
prinzip mit Öffentlichkeitsvorbehalt hin zum Öffentlichkeitsprinzip mit Ge-
heimhaltungsvorbehalt vollzogen (Art. 6 Abs. 1 BGÖ; vgl. dazu BGE 133
II 209 E. 2.1; PASCAL MAHON/OLIVER GONIN, in: Stephan C. Brun-
ner/Luzius Mader [Hrsg.], Öffentlichkeitsgesetz, Handkommentar, 2008
[nachfolgend: Kommentar BGÖ], Art. 6 Rz. 11 ff.; LUZIUS MADER, La nou-
velle loi fédérale sur le principe de la transparence dans l'administration,
in: Alexandre Flückiger [Hrsg.], La mise en oeuvre du principe de transpa-
rence dans l'administration, 2006, S. 16 f.). Das Prinzip soll Transparenz
schaffen, damit Bürgerinnen und Bürger politische Abläufe erkennen und
beurteilen können. Nebst Vertrauen soll dadurch das Verständnis für die
Verwaltung und ihr Funktionieren gefördert sowie die Akzeptanz staatli-
chen Handelns erhöht werden (BGE 133 II 209 E. 2.3.1; BVGE 2011/52
E. 3; statt vieler aus der neueren Praxis Urteil des Bundesverwaltungsge-
richts A-2064/2013 vom 9. Dezember 2013 E. 3).
3.2 Das BGÖ gilt für die gesamte Bundesverwaltung (Art. 2 Abs. 1 Bst. a
BGÖ). Da das VBS zur Bundesverwaltung gehört und im Übrigen keine
Einsicht in ein amtliches Dokument aus dem Ausnahmekatalog in Art. 3
BGÖ verlangt wird, fällt der vorliegende Sachverhalt in den persönlichen
und sachlichen Geltungsbereich des BGÖ.
3.3 Ein amtliches Dokument ist jede Information, die auf einem beliebigen
Informationsträger aufgezeichnet ist, sich im Besitz einer Behörde befin-
det, von der sie stammt oder der sie mitgeteilt worden ist und die Erfül-
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Seite 6
lung einer öffentlichen Aufgabe betrifft (Art. 5 Abs. 1 BGÖ). Das Öffent-
lichkeitsgesetz kennt keine Kategorie interner Dokumente, die generell
nicht zugänglich wären (KURT NUSPLIGER, in: Kommentar BGÖ, Art. 5
Rz. 8). Das Öffentlichkeitsgesetz gilt gemäss Art. 6 Abs. 1 BGÖ umfas-
send für alle amtlichen Dokumente (Urteil des Bundesverwaltungsge-
richts A-3631/2009 vom 15. September 2009, E. 2.1). Im vorliegenden
Fall verlangt der Beschwerdeführer Einsicht in diverse Berichte der Auf-
sicht über den Nachrichtendienst des Bundes. Die Qualifikation aller in
Frage stehenden Berichte (Berichte A sowie C bis K) als amtliche Doku-
mente im Sinne von Art. 5 BGÖ wird zu Recht nicht bestritten und ist folg-
lich zu bejahen.
3.4 Zusammenfassend ergibt sich, dass für die Auskunftserteilung im vor-
liegenden Fall die Bestimmungen des Öffentlichkeitsgesetzes anzuwen-
den sind. Nachfolgend ist zu prüfen, ob die Vorinstanz das Auskunftsge-
such des Beschwerdeführers zu Recht abgelehnt hat.
4.
4.1 Grundsätzlich hat jede Person das Recht, amtliche Dokumente einzu-
sehen und von den Behörden Auskunft über den Inhalt amtlicher Doku-
mente zu erhalten (Art. 6 Abs. 1 BGÖ). Damit wird jeder Person ein gene-
relles Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten, über welche die Ver-
waltung verfügt, gewährt, ohne dass ein besonderes Interesse nachge-
wiesen werden müsste (BGE 136 II 399 E. 2.1, 133 II 209 E. 2.1; BVGE
2011/52 E. 3; statt vieler Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-
4962/2012 vom 22. April 2013 E. 4). Es obliegt entsprechend nicht mehr
dem freien Ermessen der Behörden, ob sie Informationen oder Dokumen-
te zugänglich machen wollen oder nicht. Der Zugang zu amtlichen Doku-
menten kann jedoch eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert wer-
den, wenn überwiegende private oder öffentliche Interessen an der Ge-
heimhaltung einer Offenlegung entgegenstehen (Art. 7 BGÖ) oder wenn
ein Ausnahmefall gemäss Art. 8 BGÖ vorliegt (s.a. BGE 136 II 399 E. 2).
4.2 Die privaten oder öffentlichen Interessen, welche eine Geheimhaltung
rechtfertigen können, müssen das (öffentliche) Interesse am Zugang bzw.
an der Transparenz überwiegen. Das Gesetz nimmt die entsprechende
Interessenabwägung selber vorweg, indem es in abschliessender Weise
die verschiedenen Fälle überwiegender öffentlicher oder privater Interes-
sen aufzählt (COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, in: Kommentar BGÖ, Art. 7
Rz. 3). Jedoch darf aufgrund des Verhältnismässigkeitsprinzips der Zu-
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Seite 7
gang nicht einfach verweigert werden, wenn ein verlangtes Dokument In-
formationen enthält, die nach dem Ausnahmekatalog von Art. 7 BGÖ
nicht zugänglich sind. Vielmehr ist in diesem Fall ein eingeschränkter, d.h.
teilweiser Zugang zu den Informationen im Dokument zu gewähren, wel-
che nicht geheim zu halten sind (COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, a.a.O.,
Art. 7 Rz. 8; URS STEIMEN, in: Urs Maurer-Lambrou/Gabor-Paul Blechta
[Hrsg.], Datenschutzgesetz/Öffentlichkeitsgesetz, 3. Aufl., Basel 2014
[nachfolgend: Basler Kommentar BGÖ], Art. 7 Rz. 9 ff.).
4.2.1 Eine Ausnahme vom Prinzip der Öffentlichkeit liegt vor, wenn durch
den Zugang die freie Meinungs- und Willensbildung einer diesem Gesetz
unterstellten Behörde, eines anderen legislativen oder administrativen
Organs oder einer gerichtlichen Instanz wesentlich beeinträchtigt werden
kann (Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Der Schutz der freien Meinungs- und
Willensbildung soll verhindern, dass die Verwaltung durch eine verfrühte
Bekanntgabe von Informationen während eines Entscheidungsprozesses
unter allzu starken Druck der Öffentlichkeit gerät, wodurch die Bildung ei-
ner eigenen Meinung und eines eigenen Willens verhindert werden könn-
te. Die Behörden sollen ihre Entscheidungen vorbereiten, ihre Arbeit pla-
nen, ihre Strategie festlegen, Alternativen prüfen und Vereinbarungen
aushandeln können, ohne dem Druck der Medien oder der öffentlichen
Meinung ausgesetzt zu sein (COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, a.a.O., Art. 7
Rz. 13). Bei der Beurteilung dieses Tatbestands ist zu beachten, dass ei-
ne wesentliche Beeinträchtigung der freien Willensbildung erforderlich ist,
es genügt also nicht jede Beeinträchtigung (COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER,
a.a.O., Art. 7 Rz. 15 f.; zum Ganzen auch BVGE 2011/52 E. 6.1). So ent-
schied das Bundesverwaltungsgericht, das blosse Risiko, eine heftige
und möglicherweise kontroverse öffentliche Auseinandersetzung zu pro-
vozieren, sei kein Verweigerungsgrund (BVGE 2011/52 E. 6.1.5 m.H.).
4.2.2 Ebenso soll durch die Einschränkung, den Aufschub oder die Ver-
weigerung des Zugangs die zielkonforme Durchführung konkreter be-
hördlicher Massnahmen nicht beeinträchtigt werden (Art. 7 Abs. 1 Bst. b
BGÖ). Dazu gehören zum Beispiel Aufsichtsmassnahmen oder Inspekti-
onen der Steuerbehörden. Die Ausnahme kann dann angerufen werden,
wenn durch die Zugänglichmachung bestimmter Informationen, die eine
Massnahme vorbereiten, die betreffende Massnahme ihr Ziel mit hoher
Wahrscheinlichkeit nicht mehr bzw. nicht vollumfänglich erreichen würde
(Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2009; COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER,
a.a.O., Art. 7 Rz. 23 ff.). Die Geheimhaltung der Informationen muss Be-
dingung für den Erfolg der entsprechenden Massnahme bilden. Dies ist
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Seite 8
nicht der Fall bei einem Bericht über eine bereits erfolgte Inspektion oder
wenn Massnahmen noch gar nicht beschlossen sind und erst erörtert
werden (STEIMEN, a.a.O., Art. 7 Rz. 19 mit Hinweisen).
4.2.3 Ausserdem kann der Zugang zu amtlichen Dokumenten einge-
schränkt, aufgeschoben oder verweigert werden, wenn durch seine Ge-
währung die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz gefährdet wer-
den kann (Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ). Diese Bestimmung soll in erster Li-
nie die Tätigkeit von Polizei, Zoll, Nachrichtendiensten und der Armee
schützen (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2009). Massgeblich ist jedoch
nicht die Abgrenzung nach den tätigen Behörden, sondern die Abgren-
zung von gefährdeten Interessen und Rechtsgütern. Sicherheit ist hierbei
sowohl als Unverletzlichkeit der Rechtsgüter der Einzelnen wie auch des
Staates und seiner Einrichtungen sowie der Rechtsordnung insgesamt zu
verstehen. Die Ausnahmebestimmung dient der Geheimhaltung von
Massnahmen, die von der Regierung getroffen oder in Betracht gezogen
werden, um die Verteidigung des Landes gegen ausländische Mächte si-
cherzustellen. Schutzbedürftig können auch Informationen über die Or-
ganisation, die Tätigkeit und Strategie von Behörden mit Sicherheitsauf-
gaben, Beschreibungen von Amtsgebäuden oder Angaben zu Aufgaben
der Angestellten sein (STEIMEN, a.a.O., Art. 7 Rz. 21 f.). Allerdings muss
auch bei legitimen Sicherheitszwecken sorgfältig geprüft werden, ob die
Offenlegung der verlangten Dokumente die öffentliche Sicherheit ernst-
haft gefährden könnte (COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, a.a.O., Art. 7
Rz. 26, 28).
4.2.4 Gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. d BGÖ kann der Zugang sodann einge-
schränkt oder verweigert werden, wenn die aussenpolitischen Interessen
oder die internationalen Beziehungen der Schweiz beeinträchtigt werden
können. Vor allem Berichte und Notizen, in denen die internationale Lage
analysiert wird oder aus denen die Aussenpolitik der Regierung hervor-
geht, können darunter fallen (COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, a.a.O., Art. 7
Rz. 32).
4.2.5 Eine Verweigerung des Zugangs ist zudem möglich, wenn die Be-
ziehungen zwischen dem Bund und den Kantonen oder zwischen Kanto-
nen beeinträchtigt werden können (Art. 7 Abs. 1 Bst. e BGÖ). Damit soll
jedoch vor allem berücksichtigt werden, dass gewisse Kantone kein Öf-
fentlichkeitsprinzip kennen oder dieses anders definieren. Folglich ist die
Ausnahmebestimmung primär auf Dokumente anwendbar, die von einem
Kanton erstellt wurden, der einen weniger weit gehenden Zugang zu amt-
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Seite 9
lichen Dokumenten kennt als der Bund (COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER,
a.a.O., Art. 7 Rz. 35 ff.; STEIMEN, a.a.O., Art. 7 Rz. 28).
4.3 Aufgrund des in Art. 6 Abs. 1 BGÖ festgeschriebenen Öffentlichkeits-
prinzips besteht eine Vermutung zugunsten des freien Zugangs zu amtli-
chen Dokumenten. Dies führt zu einer Umkehr der Beweislast. Zur Wider-
legung der Vermutung des freien Zugangs muss die Behörde deshalb
beweisen, dass die in Art. 7 und 8 BGÖ aufgestellten Ausnahmefälle ge-
geben sind (vgl. Art. 12 Abs. 4 BGÖ; BVGE 2011/52 E. 6; eingehend aus
der neueren Praxis Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-5489/2012
vom 6. Oktober 2013 E. 4–7; MAHON/GONIN, in: Kommentar BGÖ, Art. 6
Rz. 11; Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 2002).
4.4 Der Beschwerdeführer macht geltend, die Vorinstanz habe in der an-
gefochtenen Verfügung nicht dargelegt, wie weit die verlangte Herausga-
be von Zusammenfassungen und Angaben über Massnahmen die Arbeit
des Staatsschutzes empfindlich stören oder erschweren sollte. Es sei
nicht klar, auf welche Ausnahmebestimmung von Art. 7 Abs. 1 BGÖ die
Vorinstanz ihre Verweigerung konkret stütze. Die Vorinstanz erwägt in der
angefochtenen Verfügung, im vorliegenden Fall würden die Ausnahme-
tatbestände von Art. 7 Abs. 1 Bst. a, b, c und d BGÖ vorliegen. In der
Vernehmlassung im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht be-
gründet sie die Verweigerung des Zugangs zu den Berichten vor allem
mit Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ. Bezüglich Bericht I seien zusätzlich auch
Bst. d und bezüglich Bericht K Bst. e einschlägig.
4.5 Nachfolgend ist für die in Frage stehenden Berichte gesondert zu prü-
fen, ob die von der Vorinstanz geltend gemachten Ausnahmetatbestände
von Art. 7 Abs. 1 BGÖ nachgewiesen sind. In einem weiteren Schritt ist
zu prüfen, ob gestützt auf die Ausnahmebestimmungen die vollständige
Verweigerung des Zugangs zu den einzelnen Berichten verhältnismässig
ist. Das Verhältnismässigkeitsprinzip verlangt, dass die von der Behörde
gewählte Verwaltungsmassnahme für das Erreichen des Zieles geeignet,
notwendig und für die Betroffenen zumutbar ist. Die Verwaltungsmass-
nahme darf nicht einschneidender sein als erforderlich und hat zu unter-
bleiben, wenn eine gleich geeignete, aber mildere Massnahme für den
angestrebten Erfolg ausreichen würde (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, All-
gemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2010, Rz. 581ff.; Urteil des Bundes-
verwaltungsgerichts A-3631/2009 vom 15. September 2009 E. 3.4.1).
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Seite 10
5.
5.1 Bezüglich der Berichte A, C, D, E, G und H beruft sich die Vorinstanz
insbesondere auf Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ. Die Berichte würden Auskünf-
te über die operative Tätigkeit des Nachrichtendienstes (ND) liefern. Wür-
den diese Informationen veröffentlicht, würden z.B. ausländische Nach-
richtendienste über die Stärken und Schwächen des ND und deren Tätig-
keiten informiert, was die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz ge-
fährden könnte.
5.1.1 In Bericht A erstattet die nachrichtendienstliche Aufsicht Bericht zu
den dem Vorsteher des VBS zur Verfügung gestellten Dokumenten über
die Tätigkeit zur Wahrung der inneren Sicherheit des Dienstes für Analyse
und Prävention (DAP). Die Aufsichtsbehörde hat untersucht, ob die Do-
kumente den geltenden Rechtsgrundlagen und Weisungen entsprechen.
Der Bericht enthält detaillierte Angaben über den Inhalt der Tätigkeiten
und Instrumente des DAP wie z.B. die Beobachtungslisten, die Berichte
über präventive Operationen und Fahndungsprogramme und die Aus-
landkontakte. Da Inhalte und Erkenntnisse von Operationen und Mass-
nahmen im Bericht detailliert wiedergegeben werden, würden effektiv In-
formationen veröffentlicht, die dem Schutz der inneren und äusseren Si-
cherheit der Schweiz dienen. Die Vorinstanz hat folglich nachgewiesen,
dass bezüglich des Berichts A die Ausnahmebestimmung von Art. 7 Abs.
1 Bst. c BGÖ erfüllt ist.
Unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit er-
scheint jedoch die Gewährung des Zugangs zu Titelblatt, Inhaltsverzeich-
nis, Zusammenfassung, sowie Zusammenfassung der Empfehlungen und
Stellungnahmen (Anhang 1) gerechtfertigt, da diese Teile des Berichts
keine detaillierten Informationen über die konkreten Tätigkeiten und Er-
kenntnisse des DAP liefern, welche bei Veröffentlichung die Wahrung der
inneren und äusseren Sicherheit der Schweiz gefährden könnten. Die zu-
gänglich zu machenden Teile des Berichts A enthalten vielmehr allgemei-
ne Ausführungen zur Gesetzmässigkeit der Informationen des DAP und
zum Ablauf der aufsichtsrechtlichen Prüfung dieser Informationen.
5.1.2 Die Berichte D und G geben detailliert Auskunft über die vom Nach-
richtendienst den politischen Behörden abgegebenen Hauptprodukte und
über dessen operative Tätigkeiten. Gemäss Angaben der Vorinstanz
würden bei einer Veröffentlichung von Informationen aus diesen Berichten
u.a. ausländische Nachrichtendienste über die Stärken und Schwächen
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des schweizerischen Nachrichtendienstes informiert, weshalb die Vorins-
tanz überzeugend dargelegt hat, dass auch bezüglich dieser Berichte
Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ erfüllt ist.
Da Titelblatt und Inhaltsverzeichnis keine die innere oder äussere Sicher-
heit der Schweiz gefährdenden Informationen enthalten, sind diese Teile
der beiden Berichte dem Beschwerdeführer jedoch gestützt auf das Prin-
zip der Verhältnismässigkeit zugänglich zu machen.
5.1.3 Die Berichte C, E und H betreffen die Datenbearbeitung im Informa-
tionsschutzsystem ISIS-NT "Staatsschutz". Im Bericht C prüft die Auf-
sichtsbehörde die Rechtmässigkeit der Datenbearbeitung im System ISI-
S-NT "Staatsschutz" des DAP und in den Berichten E und H den Um- und
Ausbau desselben Systems sowie die Umsetzung der Empfehlungen aus
dem Bericht C. Alle drei Berichte enthalten teilweise detaillierte Informati-
onen über die Funktionsweise des nachrichtendienstlichen Informations-
systems ISIS. Des weiteren enthalten die Berichte Erkenntnisse und
Massnahmen, welche Schwächen in der Organisation der mit den nach-
richtendienstlichen Aufgaben betrauten Organe sowie im Informationssys-
tem ISIS aufzeigen und beheben sollen. Die Veröffentlichung all dieser In-
formationen könnte die Wahrung der inneren und äusseren Sicherheit der
Schweiz gefährden, womit das Vorliegen des Ausnahmetatbestandes von
Art. 7 Abs. 1 Bst. c ebenfalls nachgewiesen ist (vgl. für den Bericht C
Empfehlung des EDÖB vom 18. November 2010).
Auch hier ist jedoch der Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu beachten
und der Zugang zu den amtlichen Dokumenten nur soweit einzuschrän-
ken, wie die öffentliche Sicherheit gefährdet werden könnte. Aus diesem
Grund sind dem Beschwerdeführer aus den Berichten E und H jeweils
das Titelblatt und das Inhaltsverzeichnis ohne die gesamte Ziff. 3 auszu-
händigen. Diese Teile der Berichte E und H enthalten keine Informatio-
nen, bei denen die Geheimhaltungsinteressen überwiegen.
Wie die Vorinstanz einräumt, wurden Teile des Berichts C gestützt auf die
Empfehlung des EDÖB vom 18. November 2010 einem anderen Ge-
suchsteller zugänglich gemacht. Der Beschwerdeführer macht geltend,
gestützt auf Art. 2 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der
Verwaltung vom 24. Mai 2006 (VBGÖ, SR 152.31) stehe ihm der Zugang
in demselben Umfang auch zu. Entgegen den Vorbringen der Vorinstanz
würden die Ausnahmebestimmungen von Art. 7 Abs. 1 Bst. a bis d BGÖ
dem Grundsatz "access to one – access to all" nicht vorgehen. Wie es
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sich damit verhält, kann offen bleiben, da dem Beschwerdeführer im vor-
liegenden Fall bereits gestützt auf das Verhältnismässigkeitsprinzip in
dem in der Empfehlung des EDÖB vom 18. November 2010 erwähnten
Umfang sowie zusätzlich in Teile des Inhaltsverzeichnisses des Berichts
C Einsicht zu gewähren ist. Dem Beschwerdeführer sind somit das Titel-
blatt, das Inhaltsverzeichnis ohne die gesamte Ziff. 3, das Abkürzungs-
verzeichnis, die Zusammenfassung, die Ziff. 2 (Auftrag und Prüfungs-
durchführung), der Anhang 1 (gesetzliche Grundlagen) und der Anhang 4
(Tabelle der rechtlichen Anforderungen, Prüfpunkte) des Berichts C zu
zeigen.
5.2 Bezüglich der Berichte I und K beruft sich die Vorinstanz zusätzlich
zum Ausnahmetatbestand der Gefährdung der inneren und äusseren Si-
cherheit der Schweiz (Art. 7 Abs. 1 Bst. c) auf die Beeinträchtigung der
aussenpolitischen Interessen und internationalen Beziehungen (Bst. d,
betrifft Bericht I) sowie auf die Beeinträchtigung der Beziehungen zwi-
schen dem Bund und den Kantonen (Bst. e, betrifft Bericht K).
5.2.1 Bericht I betrifft die Inspektion des Militärischen Nachrichtendienstes
(MND) und dessen Zusammenarbeit mit dem NDB. Es ist nachvollzieh-
bar, dass die im Bericht enthaltenen Informationen zu den Verwaltungs-
vereinbarungen zwischen den beiden Nachrichtendiensten und ausländi-
schen Partnern sowie zur Datenverwaltung und zur Zusammenarbeit die
innere und äussere Sicherheit sowie die aussenpolitischen Interessen
und internationalen Beziehungen der Schweiz betreffen (vgl. auch oben
E. 5.1.1), weshalb die Vorinstanz das Vorliegen von Art. 7 Abs. 1 Bst. c
und d BGÖ nachgewiesen hat.
Weil jedoch das Titelblatt und das Inhaltsverzeichnis mit Ausnahme der
Ziff. 3.5 keine sensiblen Informationen enthalten, die die Interessen der
Schweiz gefährden könnten, sind diese Teile des Berichts dem Be-
schwerdeführer gestützt auf das Verhältnismässigkeitsprinzip zugänglich
zu machen.
5.2.2 Im Bericht K wird die Zusammenarbeit zwischen dem NDB und den
Kantonen, welche teilweise eigene ND unterhalten, untersucht und erläu-
tert. Die Vorinstanz macht geltend, wenn die Bundesaufsicht über die ND
nicht gewährleisten könne, dass Informationen nicht an die Öffentlichkeit
gelangen, würden die kantonalen ND sowohl gegenüber der Aufsicht als
auch gegenüber dem NDB zurückhaltend informieren. Dadurch könnten
die Beziehungen zwischen Bund und Kantonen beeinträchtigt und die
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nachrichtendienstliche Tätigkeit in ihrer Gesamtheit geschwächt werden.
Weil die Veröffentlichung des Berichts die Wirksamkeit der Aufsicht über
die nachrichtendienstliche Tätigkeit und damit die Arbeit der ND gefähr-
den könnte, ist die innere und äussere Sicherheit der Schweiz gemäss
Art. 7 Abs. 1 Bst. c BGÖ effektiv betroffen. Dass die mangelnde Geheim-
haltung der Erkenntnisse zu den kantonalen ND die Beziehungen zwi-
schen Bund und insbesondere Kantonen, welche kein Öffentlichkeitsge-
setz kennen, beeinträchtigen könnte, liegt ebenfalls auf der Hand. Folg-
lich ist die Offenlegung des Berichts gestützt auf die erwähnten Ausnah-
mebestimmungen des BGÖ grundsätzlich zu verweigern.
Im Sinne des Verhältnismässigkeitsprinzips ist jedoch das Titelblatt zu
veröffentlichen.
5.3 Die Berichte F und J sind GEHEIM klassifiziert. Gemäss den Vorbrin-
gen der Vorinstanz enthalten die Berichte sensible Informationen, die bei
Kenntnisnahme durch Unberechtigte den Landesinteressen einen schwe-
ren Schaden zufügen könnten.
5.3.1 Gemäss Art. 5 der Verordnung über den Schutz von Informationen
des Bundes (SR 511.411, Informationsschutzverordnung, abgekürzt
ISchV) werden Informationen klassifiziert, deren Kenntnisnahme durch
Unberechtigte den Landesinteressen einen schweren Schaden zufügen
kann. Dabei handelt es sich namentlich um Informationen, deren Be-
kanntwerden die Sicherheit der Bevölkerung, die Sicherheit von landes-
wichtigen Führungs- und Infrastrukturanlagen, die Aufgabenerfüllung von
Bundesverwaltung und Armee, die aussenpolitischen Interessen oder in-
ternationalen Beziehungen der Schweiz oder die Geheimhaltung von
operativen Mitteln und Methoden der Nachrichtendienste schwerwiegend
gefährden kann. Die Erstellung, Bekanntgabe und das Zugänglichma-
chen klassifizierter Informationen sind auf ein Minimum zu beschränken.
Bei Gesuchen um Zugang zu amtlichen Dokumenten überprüft die zu-
ständige Stelle, unabhängig von einem allfälligen Klassifizierungsver-
merk, ob der Zugang nach dem BGÖ zu gewähren, zu beschränken, auf-
zuschieben oder zu verweigern ist (Art. 13 Abs. 3 ISchV). Folglich ist die
Klassifizierung der Berichte als GEHEIM nicht präjudiziell für die Frage
des Zugangs zu amtlichen Dokumenten. Es ist für amtliche Dokumente
und damit auch für die beiden Berichte F und J unabhängig von der Klas-
sifizierung zu prüfen, ob allfällige Geheimhaltungsinteressen im Sinne
von Art. 7 BGÖ vorliegen (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-
4500/2013 vom 27. Februar 2014, E. 3.6. mit weiteren Hinweisen).
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5.3.2 Bericht F gibt Auskunft über die Prüfung von Leistungsvereinbarun-
gen zwischen der Armee und dem NDB im Bereich der elektronischen
Aufklärung bzw. ständigen Funkaufklärung. Da der Bericht die Schwer-
punkte der Informationsbeschaffung enthält, würde eine Veröffentlichung
und Bekanntgabe dieser Informationen die Kenntnisnahme durch auslän-
dische Nachrichtendienste ermöglichen, was die innere und äussere Si-
cherheit der Schweiz gefährden könnte (Art. 7 Abs. 1 lit. c BGÖ). Bericht
J durchleuchtet die internen Abläufe, die Auftragssteuerung, die Zusam-
menarbeit und den Einsatz von Ressourcen im NDB. Da dadurch Stärken
und Schwächen des NDB sichtbar werden, könnte auch hier bei einer
Veröffentlichung die innere und äussere Sicherheit der Schweiz gefährdet
werden.
Weil auch in diesem Fall das Prinzip der Verhältnismässigkeit einzuhalten
ist, sind dem Beschwerdeführer von Bericht F das Titelblatt und das In-
haltsverzeichnis mit Ausnahme der gesamten Ziff. 3 sowie vom Bericht J
das Titelblatt und das Inhaltsverzeichnis bis und mit Ziff. 3.2 zugänglich
zu machen.
5.4 Aus dem Gesagten folgt, dass die Vorinstanz bezüglich der einzelnen
Berichte spätestens in ihrer Vernehmlassung zwar nachweisen konnte,
dass eine oder mehrere Ausnahmebestimmungen im Sinne von Art. 7
Abs. 1 BGÖ erfüllt sind. Gestützt auf das Verhältnismässigkeitsprinzip ist
dem Beschwerdeführer jedoch dennoch eingeschränkt Zugang zu den
einzelnen Berichten zu gewähren. Bei diesem Ergebnis ist die Beschwer-
de im Sinne der Erwägungen teilweise gutzuheissen.
6.
6.1 Die Kosten des Verfahrens vor dem Bundesverwaltungsgericht wer-
den in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt, es sei denn, es
handle sich um eine Vorinstanz (Art. 63 Abs. 1 und Abs. 2 VwVG). Bei
diesem Ausgang des Verfahrens obsiegt der Beschwerdeführer nicht voll-
ständig, weshalb ihm in Anwendung von Art. 63 Abs. 1 VwVG reduzierte
Kosten aufzuerlegen sind. Die Verfahrenskosten werden auf Fr. 800.--
festgelegt; davon hat der Beschwerdeführer Fr. 200.-- zu tragen. Der Vor-
instanz können keine Verfahrenskosten auferlegt werden (Art. 63 Abs. 2
VwVG). Der Differenzbetrag von Fr. 600.-- zum geleisteten Kostenvor-
schuss ist dem Beschwerdeführer nach Eintritt der Rechtskraft dieses Ur-
teils zurückzuerstatten.
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6.2 Nach Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 ff. des Reglements vom
21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bun-
desverwaltungsgericht (VGKE, SR 173.320.2) kann die Beschwerdein-
stanz der ganz oder teilweise obsiegenden Partei von Amtes wegen oder
auf Begehren eine Entschädigung für ihr erwachsene notwendige und
verhältnismässig hohe Kosten zusprechen. Da der Beschwerdeführer in-
des nicht anwaltlich vertreten ist und ihm keine notwendigen und verhält-
nismässig hohen Kosten entstanden sind, ist auf das Zusprechen einer
Parteientschädigung zu verzichten.
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Die Verfügung der Vorin-
stanz vom 8. Mai 2014 wird aufgehoben und die Vorinstanz angewiesen,
dem Beschwerdeführer im Sinne der Erwägungen Zugang zu den betref-
fenden Dokumenten zu gewähren.
2.
Die Verfahrenskosten werden auf Fr. 800.-- festgelegt und dem Be-
schwerdeführer im Betrag von Fr. 200.-- auferlegt. Der Differenzbetrag
von Fr. 600.-- zum geleisteten Kostenvorschuss in der Höhe von
Fr. 800.-- wird dem Beschwerdeführer nach Eintritt der Rechtskraft des
vorliegenden Urteils zurückerstattet.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
– den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. …; Gerichtsurkunde)
– den EDÖB (z.K.)
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
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Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:
Kathrin Dietrich Laura Bucher
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen An-
gelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die
Rechtsschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Be-
weismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid
und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen
hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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