Cour I
A-3181/2008
{T 0/2}
A r r ê t d u 1 8 j u i l l e t 2 0 0 8
André Moser (président du collège), Kathrin Dietrich,
Jérôme Candrian, juges,
Loris Pellegrini, greffier.
1. N. P._______(recourante 1)
2. B. P._______ (recourante 2), représentées par Service
d'Aide Juridique aux Exilé-e-s (SAJE), rue Enning 4,
case postale 7359, 1002 Lausanne,
recourantes,
contre
Office fédéral des migrations (ODM),
Quellenweg 6, 3003 Berne,
autorité inférieure,
protection des données ; accès au dossier (analyse
Lingua).
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Composit ion
Parties
Objet
A-3181/2008
Faits :
A.
Par décision du 15 mars 2001, l'Office fédéral des réfugiés (ODR; dès
le 1er janvier 2005: Office fédéral des migrations [ODM]) a rejeté la
demande d'asile déposée le 8 juin 1998 par N. P._______ et a
prononcé son renvoi de Suisse ainsi que celui de sa fille B. P._______
née en cours de procédure (25 octobre 1998). L'intéressée avait
déclaré être originaire d'Angola, pays qu'elle avait fui en raison de
conflits avec les autorités militaires. Selon l'analyse de provenance
Lingua du 26 janvier 2001 (un résumé succinct de son contenu a été
remis à l'intéressée par lettre de l'ODR du 23 février 2001), elle était
vraisemblablement originaire de la République du Congo et en aucun
cas d'Angola. Ses connaissances lacunaires sur son lieu d'origine
rendaient ses déclarations peu crédibles. D'autant que l'unique
document qu'elle avait produit en vue de démontrer son identité (une
cedula pessoal) était un faux et ses explications concernant
l'acquisition de celui-ci étaient contradictoires. Saisie d'un recours, la
Commission suisse de recours en matière d'asile l'a rejeté par
décision du 15 octobre 2001.
B.
Le 26 août 2004, N. P._______ a requis la consultation de deux pièces
du dossier de la procédure d'asile, dont un compte-rendu de l'analyse
Lingua. Celui-ci devait comprendre les questions posées par le
spécialiste Lingua, le résumé des réponses données ainsi que
l'indication précise des autres éléments du dossier sur lesquels le
spécialiste avait fondé son appréciation. Par décision du 9 septembre
2004, l'ODR a refusé l'accès à la consultation de l'analyse Lingua en
application de l'art. 9 al. 2 let. a de la loi fédérale du 19 juin 1992 sur la
protection des données (LPD, RS 235.1). Il a précisé que les éléments
essentiels contenus dans cette pièce lui avaient été communiqués par
lettre du 23 février 2001.
N. et B. _______ ont formé recours contre cette décision auprès de la
Commission fédérale de la protection des données (CFPD) en prenant
des conclusions similaires à celles de sa demande du 26 août 2004.
En cours de procédure, l'ODR a produit un nouveau résumé du
contenu de l'analyse Lingua, plus complet que celui du 23 février 2001
et a indiqué que la cassette contenant l'enregistrement de l'expertise
Lingua pouvait être écoutée dans ses locaux (cf. lettre du 9 novembre
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2004). Les recourantes l'ont estimé encore trop succinct. Elles ont
précisé qu'elles ne requéraient pas le rapport Lingua lui-même mais
bien un résumé conforme aux exigences de la jurisprudence (cf.
Procès-verbal de l'audience de la CFPD du 26 septembre 2005). Par
jugement du 26 septembre 2006, la CFPD a retenu que la recourante
demandait la production d'un troisième résumé de l'analyse Lingua
comprenant des indications complémentaires. Or, celui-ci n'existait pas
encore. Comme les demandes fondées sur l'art. 8 LPD supposent que
les données personnelles existent et qu'en outre la demande ne
portait pas sur le rapport en tant que tel, le recours a été rejeté sur ce
point.
C.
Après avoir produit un passeport original d'Angola, N. et B._______
ont obtenu du canton de Vaud une autorisation de séjour valable
jusqu'au 27 août 2009 (permis B). Sur cette base, N. P._______ a
requis de l'ODM le rapport Lingua ainsi que la modification de ses
données personnelles (son origine) dans les fichiers de cette autorité
(lettre du 14 mars 2008).
Par décision du 14 avril 2008, l'ODM a rejeté la requête dans la
mesure où elle portait sur la production de l'analyse Lingua. Selon
cette autorité, un intérêt public prépondérant au sens de l'art. 9 al. 2
let. b LPD s'opposait à la transmission de cette pièce. Elle se référait
sur ce point à un arrêt du Tribunal administratif fédéral du 8 novembre
2007. Quant à la demande portant sur la modification de ses données
personnelles, elle y a fait droit.
D.
Par acte du 14 mai 2008, N. et B._______ interjettent recours devant
le Tribunal administratif fédéral (TAF) contre cette décision en
demandant son annulation. Elles concluent à ce que l'autorité intimée
leur remette gratuitement l'analyse Lingua du 26 janvier 2001. Elles
requièrent également le bénéfice de l'assistance judiciaire partielle au
sens de l'art. 65 al. 1 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la
procédure administrative (PA, RS 172.021).
L'ODM conclut au rejet du recours en précisant que la restriction de
l'accès à l'analyse Lingua repose sur l'art. 9 al. 2 let. a LPD.
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Droit :
1.
1.1 Sous réserve des exceptions prévues à l'art. 32 de la loi du 17 juin
2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF ; RS 173.32), le TAF, en
vertu de l'art. 31 LTAF, connaît des recours contre les décisions au
sens de l'art. 5 PA prises par les autorités mentionnées aux art. 33 et
34 LTAF.
L'ODM est une unité de l'administration subordonnée au Département
fédéral de justice et police (cf. annexe de l'ordonnance sur
l'organisation du gouvernement et de l'administration du 25 novembre
1998 [OLOGA, RS 172.010.1] par renvoi de son article 6 al. 4).
Sa décision du 14 avril 2008 qui refuse aux recourantes la
consultation de l'analyse Lingua, établie dans le cadre de la procédure
d'asile, satisfait aux conditions de l'art. 5 PA même si l'indication des
voies de droit fait défaut (cf. ATF 120 Ib 186 consid. 2; ANDRÉ MOSER in:
Moser/Uebersax, Prozessieren vor eidgenössischen
Rekurskommissionen, Bâle et Francfort-sur-le-Main 1998, p. 23
n. marg. 2.3 et la référence citée).
1.2 La demande du 14 mars 2008 portant notamment sur la
consultation de l'analyse Lingua a été formée uniquement par N.
P_______. En revanche, le recours contre la décision de l'ODM
refusant l'accès à cette pièce a été interjeté aussi bien par cette
dernière que par sa fille B._______. Se pose dès lors la question de la
qualité pour recourir de celle-ci. N. P._______a remplissant, quant à
elle, d'emblée les conditions de l'art. 48 PA.
Aux termes de l'art. 48 al. 1 PA, a qualité pour recourir quiconque: a) a
pris part à la procédure devant l'autorité inférieure ou a été privé de la
possibilité de le faire; b) est spécialement atteint par la décision
attaquée et c) a un intérêt digne de protection à son annulation ou à
sa modification.
En l'espèce, la première des trois conditions citées dans cet article et
devant cumulativement être remplies, n'est pas satisfaite. On ne voit
en effet pas en quoi B. P._______ aurait été privée de la possibilité
d'agir devant l'autorité inférieure et de requérir, elle-même ou par
l'intermédiaire de sa mère (les questions de savoir si cette dernière
était capable de discernement et si la consultation de l'expertise
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Lingua relève de l'exercice d'un droit strictement personnel ou non
peuvent demeurer indécises), la consultation de l'expertise Lingua. Le
recours ne contient d'ailleurs aucun élément sur ce point. Cela étant,
la qualité pour recourir ne saurait lui être reconnue dans la présente
procédure.
1.3 Quant aux autres conditions de recevabilité du recours (cf. art. 50
et suivants PA) déposé par N. P._______, elles sont remplies, de sorte
qu'il convient d'entrer en matière sur celui-ci.
2.
En l'occurrence, la recourante 1 a demandé l'annulation de la décision
entreprise. Il ressort cependant de son recours qu'elle conteste en
réalité uniquement le refus de l'ODM de lui transmettre l'analyse
Lingua. Le litige porte donc uniquement sur ce point (cf. sur l'objet de
la contestation et l'objet du litige: ANDRÉ MOSER, op. cit. p. 30/31
n. marg. 2.13), étant entendu que cette pièce contient des données
personnelles au sens de l'art. 3 let. a LPD (cf. arrêt du Tribunal
administratif fédéral A-1711/2007 du 8 novembre 2007, consid. 4.2).
Selon l'ODM, il existe un risque de divulgation et d'apprentissage en
cas d'accès systématique aux analyses de provenance Lingua.
La restriction de l'accès à ces analyses permet de prévenir une
utilisation abusive des renseignements qu'elles contiennent.
Cette mesure, fondée sur l'art. 9 al. 2 LPD, est adaptée et nécessaire
au vu de l'intérêt public en jeu.
De son côté, la recourante 1 relève que l'analyse dont la production
est demandée date de plus de sept ans et porte sur une région du
monde constamment en changement. Dès lors, les questions posées
par les experts ont également changé, singulièrement celles portant
sur l'aspect politique. Ainsi, la communication de cette analyse ne peut
permettre un effet d'apprentissage et la sûreté intérieure de la
Confédération n'est pas mise en danger. Elle estime par ailleurs que
son intérêt privé est prépondérant, dès lors qu'elle a vécu en Suisse
durant plus de sept ans avec un document l'identifiant comme venant
d'un Etat inconnu. Elle souhaite ainsi comprendre l'origine de l'erreur
de l'administration. Le refus de transmettre ce document porte atteinte,
toujours selon la recourante 1, à sa dignité humaine garantie par les
art. 7 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril
1999 (Cst. féd, RS 101) et 8 de la Convention de sauvegarde des
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droits de l'homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950
(CEDH, RS 0.101) ainsi qu'à son honneur selon l'art. 28 du Code Civil
Suisse du 10 décembre 1907 (CC, RS 210).
3.
3.1 En vertu de l'art. 8 LPD, toute personne peut demander au maître
du fichier si des données personnelles la concernant sont traitées
(al. 1); le cas échéant, celui-ci doit les lui communiquer toutes, y
compris les informations disponibles sur l'origine des données
(al. 2 let. a). Selon l'art. 9 al. 2 LPD, un organe fédéral peut refuser ou
restreindre l'information ou la communication des renseignements
demandés, voire en différer l'octroi, dans la mesure où un intérêt
public prépondérant, en particulier la sûreté intérieure ou extérieure de
la Confédération, l'exige (let. a) ou lorsque l'information ou la
communication des renseignements risque de compromettre une
instruction pénale ou une autre procédure d'instruction (let. b).
Par ailleurs, lorsqu'elle doit examiner, dans une situation concrète, si
elle possède un intérêt public prépondérant réservé par l'art. 9 al. 2
let. a LPD, l'administration jouit d'une certaine marge d'appréciation
que les autorités judiciaires doivent respecter (cf. ATF 125 II 225
consid, 4a, arrêt du Tribunal administratif fédéral A-1711/2007
du 8 novembre 2007 consid. 6.2)
3.2 A titre liminaire, on constatera que, dans la décision entreprise,
l'ODM fonde son refus de transmettre l'analyse Lingua sur l'art. 9 al. 2
let. b LPD. Dans ses observations au recours, il se réfère en revanche
à la lettre a de cette même disposition. On doit cependant considérer
que la référence à la lettre b de l'art. 9 al. 2 LPD est manifestement
une coquille, puisqu'au vu du dossier, rien ne permet de retenir qu'une
instruction pénale ou une autre procédure d'instruction serait ouverte
et, le cas échéant, compromise par la transmission du document
demandé. D'ailleurs, il ressort de l'argumentation soutenue par la
recourante que celle-ci est partie de la considération que le refus
reposait sur la lettre a de l'art. 9 al. 2 LPD. Par ailleurs et quoi qu'il en
soit, le Tribunal administratif fédéral applique le droit d'office, sans être
lié par les motifs invoqués ni par l'argumentation juridique développée
dans la décision entreprise (cf. art. 62 al. 4 PA, PIERRE MOOR, Droit
administratif, vol. II, 2e éd., Berne 2002, p. 265).
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3.3 Selon le Tribunal fédéral, il ne peut être exclu qu'en cas de
production de l'intégralité de l'analyse Lingua, certaines données ne
puissent être ensuite utilisées par d'autres requérants d'asile pour
préparer leurs auditions, et ce bien avant leur arrivée dans les centres
d'enregistrement et de procédure (CEP). Des informations écrites et
détaillées sur les pays de provenance ont d'ailleurs déjà été
découvertes dans des centres, de même que des indications sur
certaines différences linguistiques, ce qui démontre l'intérêt de ces
données dans la perspective d'une demande d'asile. Il est donc
possible que des renseignements tels que les listes de questions
portant sur les connaissances générales sur la région de provenance,
ainsi que la description des caractéristiques de langage jugées
déterminantes, puissent être utilisées abusivement par certains
requérants afin de rendre plus difficile l'identification de leur
provenance. Dès lors, un risque de divulgation et d'apprentissage ne
pourrait par conséquent être exclu si l'on devait accorder un accès
systématique et intégral aux analyses Lingua. Dans ce contexte,
le Tribunal fédéral a indiqué que, dans le cadre de la pesée des
intérêts commandée par l'art. 9 LPD, il appartenait à celui qui
demande l'accès d'expliquer en quoi son propre intérêt à consulter
l'intégralité d'une expertise dont il a reçu un compte-rendu devrait
l'emporter sur l'intérêt public évident à la prévention des abus en
matière d'asile et à l'exécution des décisions de renvoi (arrêt du
Tribunal fédéral 1A.279/2006 du 8 mai 2007 consid. 2.2 et 2.3).
Dans un arrêt récent, le Tribunal administratif fédéral a d'ailleurs repris
à son compte cette jurisprudence (arrêt du Tribunal administratif
fédéral A-1711/2007 du 8 novembre 2007, consid. 6.3).
3.4 Contrairement à ce que soutient la recourante 1, l'intérêt public
défini ci-avant et reconnu aussi bien par le Tribunal fédéral que par le
Tribunal de céans ne saurait être relativisé en raison du fait que
l'analyse Lingua demandée date de plus de sept ans et qu'elle porte,
selon elle, sur une région du monde en constant changement. En effet,
même si certaines questions peuvent varier en fonction de la situation
existante au moment d'un examen, tel n'est pas nécessairement le cas
de toutes celles généralement posées par l'expert qui sont de
plusieurs ordres, soit géographique, culturel et linguistique. D'ailleurs,
la recourante ne fournit aucun exemple permettant de se convaincre
du fait que la situation géographique, culturelle et linguistique en
Angola se serait à tel point modifiée que l'ensemble des questions
posées lors de l'analyse Lingua du 26 janvier 2001 se révélerait sans
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pertinence pour évaluer à ce jour la provenance d'un requérant d'asile.
En outre, ce n'est pas seulement la connaissance des questions
précises qui risque de compromettre l'intérêt public protégé ici mais
aussi, de manière plus générale, la nature des questions posées par
l'expert ainsi que les déductions que celui-ci tire des réponses fournies
par le requérant, qui, elles, ne changent pas nécessairement au même
rythme que la situation dans le pays concerné. La seule connaissance
de ces derniers éléments est déjà susceptible d'entraîner un effet
d'apprentissage.
3.5 Quant aux intérêts invoqués et qualifiés par la recourante 1 de
prépondérants, ils n'apparaissent pas primer l'intérêt public en cause
dans le cas particulier. Si l'on peut comprendre la frustration de la
recourante 1, qui a dû vivre en Suisse avec un document l'identifiant
comme provenant d'un Etat inconnu, il s'agit d'une conséquence
découlant de la procédure d'asile et non du refus d'obtenir l'accès au
document requis. D'ailleurs, sous l'angle de la LPD, il est indifférent
que les pièces dont l'accès est demandé aient ou non servi de base à
la décision prise dans le cadre de la procédure d'asile (cf. arrêt du
Tribunal fédéral précité, consid. 2.1). Par ailleurs, on ne voit pas en
quoi la transmission de l'analyse Lingua dans son intégralité pourrait
permettre à la recourante 1, comme elle le soutient, de comprendre le
fondement et les raisons d'une éventuelle erreur de l'administration.
Le résumé de cette pièce du dossier, dont elle a pris connaissance en
cours de procédure devant la CFPD (cf. fait, point B), fait état des
éléments essentiels sur lesquels s'est fondé l'expert pour évaluer sa
provenance. Elle avait d'ailleurs aussi la possibilité d'écouter la
cassette contenant l'enregistrement de l'expertise dans les locaux de
l'autorité intimée. De plus, si l'analyse Lingua a certes joué un rôle
important dans l'appréciation de l'ODR lorsqu'il a rendu sa décision du
15 mars 2001 - par laquelle il a rejeté la demande d'asile -, cette
autorité a retenu également d'autres éléments de motivation. C'est le
cas du document produit par N. P._______ pour prouver son identité -
soit la cedula pessoal - qui s'est révélé être un faux et dont cette
dernière doit en assumer les conséquences. L'autorité a aussi tenu
compte du fait que ses explications concernant l'acquisition de ce
document étaient contradictoires. Cela étant, la recourante 1 dispose
déjà de tous les éléments sur lesquels repose la décision de
l'administration.
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3.6 En outre, on ne voit pas que le refus de l'ODM de remettre à la
recourante 1 le rapport d'expertise Lingua puisse violer le principe de
la proportionnalité (cf. sur ce point: RALPH GRAMIGNA/URS MAURER
LAMBROU in: Maurer-Lambrou/Vogt [éd.], Datenschutzgesetz, Basler
Kommentar, 2e éd., Bâle 2006, n. 9/10 ad art. 9 LPD), dès lors que
cette dernière avait - et a toujours - la possibilité de se rendre dans les
locaux de l'autorité intimée pour écouter la cassette contenant
l'enregistrement de l'expertise requise (cf. lettre de l'ODR du
9 novembre 2004).
3.7 Enfin et à supposer que le refus de transmettre l'analyse Lingua
puisse porter atteinte à sa dignité (art. 7 Cst. féd. et 8 al. 1 CEDH) et à
son honneur (28 al. 1 CC), une telle atteinte respecte le principe de la
proportionnalité, repose sur une base légale et est justifiée, on l'a vu
(consid. 3.3 et 3.4), par un intérêt public prépondérant (cf. art. 36 Cst.
féd., 8 al. 2 CEDH et 28 al. 2 CC). La recourante 1 ne saurait donc rien
tirer des droits fondamentaux invoqués.
4.
Dans ces conditions, en refusant à N. P._______ l'accès à l'analyse de
provenance Lingua sur la base de l'art. 9 al. 2 let. a LPD, l'ODM n'a
pas outrepassé le pouvoir d'appréciation qui lui est reconnu en la
matière, de sorte que le recours doit être rejeté.
En application de l'art. 63 al. 1 PA et 6 let. b du règlement du 21 février
2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal
administratif fédéral (FITAF, RS 173.320.2), il est renoncé à percevoir
des frais de procédure. La demande de la recourante tendant à l'octroi
de l'assistance judiciaire partielle au sens de l'art. 65 al. 1 PA
(dispense des frais de procédure) n'a donc plus d'objet.
Par ailleurs, vu le sort de ses conclusions, aucune indemnité au titre
de dépens ne sera allouée à la recourante (cf. art. 64 PA a contrario).
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Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
2.
Il n'est pas perçu de frais de procédure ni alloué de dépens.
3.
Le présent arrêt est adressé :
- aux recourantes (acte judiciaire)
- à l'autorité inférieure (n° de réf. N 343 365 ; recommandé)
- au Secrétariat général du Département fédéral de justice et police
(acte judiciaire)
Le Président du collège: Le greffier:
André Moser Loris Pellegrini
Indication des voies de droit :
Le présent arrêt peut être attaqué devant le Tribunal fédéral, 1000
Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans
les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 de la
loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110]).
Le mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. L'arrêt
attaqué et les moyens de preuve doivent être joints au mémoire, pour
autant qu'ils soient en mains de la partie recourante (voir art. 42 LTF).
Expédition :
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