Abtei lung I
A-3199/2006
{T 0/2}
Urteil vom 7. März 2007
Mitwirkung: Richter Beat Forster (Vorsitz); Richterin Florence Aubry
Girardin; Richter Markus Metz; Gerichtsschreiberin Susanne
Kuster Zürcher.
1. A._______
2. B._______
3. C._______
4. D._______
5. E._______
Beschwerdeführende,
alle vertreten durch Advokat René Brigger,
gegen
Basler Verkehrs-Betriebe (BVB),
Beschwerdegegnerin,
Bundesamt für Verkehr (BAV),
Vorinstanz,
betreffend
Automobil- und Trolleybuskonzession Basel-Stadt, Verfügung des BAV
vom 4. Mai 2005.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
2Sachverhalt:
A. Die Basler Verkehrs-Betriebe (BVB) besitzen die Konzession Nr. 78 zur re-
gelmässigen, gewerbsmässigen Personenbeförderung mit Motorfahrzeug-
en (hiernach: Konzession Nr. 78), die das Eidgenössische Departement für
Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) am 18. Mai 1990
erteilt hatte. Die Konzession Nr. 78 ist vom Bundesamt für Verkehr (BAV)
am 1. Mai 2000 in angepasster Form erneuert worden und hat Gültigkeit
bis zum Fahrplanwechsel im Dezember 2010.
Die BVB sind ausserdem Inhaber einer Konzession für die regelmässige,
gewerbsmässige Beförderung von Personen mit Trolleybussen (hiernach:
Trolleybuskonzession), die vom UVEK am 18. Dezember 1980 erteilt wor-
den ist und bis zum 31. Dezember 2010 gültig ist. Diese Trolleybuskonzes-
sion umfasste ursprünglich die Linien 31, 33 und 34.
Mit Schreiben vom 3. sowie vom 9. Dezember 2004 ersuchten die BVB
das BAV um Änderung der Konzessionen per 12. Dezember 2004. Die
BVB beantragten dabei nebst einigen weiteren, vorliegend nicht relevanten
Anpassungen, Teilstrecken der bisherigen Dieselbuslinie 30 und der Trol-
leybuslinie 33 in neuer Linienführung zu verknüpfen und die beiden neuen
Linien 30 und 33 mit Dieselbussen betreiben zu dürfen.
B. Das BAV eröffnete mit Schreiben vom 9. Dezember 2004 ein Vernehmlas-
sungsverfahren, wobei verschiedene Stellen des Bundes und der Kantone
Basel-Landschaft und Basel-Stadt sowie das Regierungspräsidium Frei-
burg i. Br. zur Stellungnahme eingeladen wurden. Bereits am 7. Dezem-
ber 2004 hatten A._______, B._______, C._______ und D._______ einen
gemeinsamen Antrag gestellt auf Verfahrensbeteiligung und Teilnahme am
Vernehmlassungsverfahren. Am 15. Dezember 2004 ersuchten die
gleichen Personen das BAV um Erlass von vorsorglichen Massnahmen zur
Verhinderung «weiterer konzessionswidriger Massnahmen» durch die
BVB. Das BAV lehnte dieses Gesuch mit Verfügung vom 23. Dezember
2004 ab. Die Gesuchsteller reichten dagegen Beschwerde beim UVEK ein.
Das BAV beantragte in der Folge, auf die Beschwerde sei wegen fehlender
Legitimation der Gesuchsteller bzw. dem Vorliegen einer
Popularbeschwerde nicht einzutreten. Diese zogen ihre Beschwerde am
3. Juni 2005 zurück.
Die bereits genannten Personen sowie zusätzlich E._______ nahmen
sodann mit Eingabe vom 7. Januar 2005 an das Wirtschafts- und Sozialde-
partement des Kantons Basel-Stadt Stellung zum Gesuch der BVB auf
Konzessionsänderung. Dieser Vernehmlassung war insbesondere auch
eine Stellungnahme des Komitees «ProTrolleybus» bzw. des Initiativkomi-
tees «Ja zum Trolleybus» beigefügt.
C. Am 4. Mai 2005 genehmigte das BAV das Gesuch der BVB. Danach um-
fasst die Konzession Nr. 78 neu auch die neuen Linien 30 und 33 (Ziff. 1
der Verfügung). Gleichzeitig verfügte das BAV eine Änderung der Trolley-
buskonzession, welche nun nur noch die Linie 31 umfasst (Ziff. 2 der Ver-
fügung). Die BVB wurden verpflichtet, auf der Linie 31 ausschliesslich Trol-
leybusse einzusetzen; ein Mischbetrieb mit Dieselbussen wurde ausdrück-
3lich untersagt (Ziff. 3 der Verfügung). Zudem entzog das BAV einer allfäl-
ligen Beschwerde die aufschiebende Wirkung (Ziff. 4 der Verfügung).
D. Dagegen haben A._______, B._______, C._______, D._______ und
E._______ (hiernach: Beschwerdeführende) am 6. Juni 2005 Beschwerde
beim damals noch zuständigen UVEK erhoben.
Die Beschwerdeführenden beantragen, die Verfügung vom 4. Mai 2005 sei
«zurückzuweisen». Gleichzeitig sei festzuhalten, dass die Trolleybuskon-
zession in vollem Umfang (mit Ausnahme der Linie 34) für die Restlaufzeit
der Konzession gelte. Im Sinne von Eventualanträgen wird Folgendes ver-
langt: Die neu eingeführten Linien 30 und 33 seien aus der Konzession
Nr. 78 zu streichen und dafür in die Trolleybuskonzession aufzunehmen,
wobei auch ein Betrieb mit Hybridbussen zu erlauben sei. Ziff. 2 der ange-
fochtenen Verfügung, wonach die Trolleybuskonzession nur noch die Linie
31 umfasse, sei ersatzlos zu streichen, während Ziff. 3 so zu ergänzen sei,
dass auf den (wieder) mit Trolleybussen zu führenden Linien 30 und 33
der Einsatz von Hybridbussen möglich sei.
Betreffend Beschwerdelegitimation machen die Beschwerdeführenden gel-
tend, sie seien stärker betroffen als die Mehrheit der anderen Kantonsein-
wohner; ihre Eingabe sei keine Popularbeschwerde. Die Beschwerdefüh-
renden 3, 4 und 5 wohnten an Strassen, welche an der (neu geführten) Li-
nie 33 lägen, die nun nicht mehr mit Trolleybussen, sondern mit Dieselbus-
sen betrieben werde. Der Beschwerdeführer 5 sei zudem Hauseigentümer
und daher auch in seinen dinglichen Rechten von grösseren Schadstoff-
ausstössen und stärkeren Lärmemissionen belastet. Die Beschwerde-
führer 1 und 2 seien beide Mitglieder des Initiativkomitees «Ja zum Trolley-
bus». Der Beschwerdeführer 2 sei zudem Grossrat und habe sich in einer
Interpellation für diese Sache engagiert. Bei allen fünf
Beschwerdeführenden lägen somit spezielle Interessen vor. Sollte wider
Erwarten die Legitimation der Beschwerdeführenden abgelehnt werden,
werde ein faires kontradiktorisches Verfahren verunmöglicht und es
könnten gewisse Rechtsfragen nie geprüft werden.
In materieller Hinsicht bringen die Beschwerdeführenden im Wesentlichen
vor, die Umstellung des Betriebes von Trolleybussen auf Dieselbusse wi-
derspreche Zweckmässigkeits-und Wirtschaftlichkeitsüberlegungen und
verletze das Umweltschutz- und Raumplanungsrecht. Insbesondere auf
der Linie 33 führten die Änderungen zu einer weiteren Zunahme der Lärm-
und Luftbelastung in einem bereits vorbelasteten Gebiet, ohne dass ent-
sprechende Untersuchungen getätigt worden seien.
E. Das BAV (Vorinstanz) beantragt in seiner Beschwerdeantwort vom 15. No-
vember 2005 die Abweisung der Beschwerde. Zur Begründung bringt die
Vorinstanz unter anderem vor, es sei zwar unbestritten, dass der Trolley-
busverkehr umweltfreundlicher als jener mit Dieselbussen sei. Es bestehe
aber keine gesetzliche Grundlage, wonach in städtischen und damit be-
sonders belasteten und dicht besiedelten Gebieten kein motorisierter Ver-
kehr zuzulassen sei. So hätten beispielsweise die höheren Lärmimmissi-
onen durch Dieselbusse bei Abschnitten mit ohnehin hohen Verkehrs- und
Lärmbelastungen praktisch keine Auswirkungen auf die Lärmbelastung.
4Die in den eingereichten Unterlagen erwähnten (weiteren) Emissionen hät-
ten zudem keine direkten gesundheitlichen Folgen für die Menschen vor
Ort, sondern beeinflussten das globale Klima.
F. Die BVB (Beschwerdegegnerin) schliesst sich in ihrer Stellungnahme vom
13. Januar 2006 den Ausführungen der Vorinstanz an und weist zusätzlich
darauf hin, dass sie mit der Änderung der verschiedenen Buslinien ent-
sprechend den politischen Vorgaben des Kantons Basel-Stadt sowie den
Bedürfnissen der Fahrgäste gehandelt habe.
G. Die Beschwerdeführenden bekräftigen in ihrer Replik vom 4. Mai 2006 im
Wesentlichen die bereits in der Beschwerdeschrift vorgebrachten Rügen.
Ergänzend bringen sie insbesondere vor, dass die Immissionsgrenzwerte
der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV, SR 814.41) in
den meisten Strassenzügen (in Basel) überschritten seien. In der
Z_______strasse etwa seien sogar die Alarmwerte erreicht. Daher seien
die Kantone Basel-Stadt und Basel-Land verpflichtet, Massnahmen zur
Einschränkung des Lärms einzuleiten.
H. Die Beschwerdegegnerin und die Vorinstanz halten mit Eingaben vom
15. Juni bzw. 30. Juni 2006 an ihren Standpunkten fest.
I. Per 1. Januar 2007 hat das Bundesverwaltungsgericht das Beschwerde-
verfahren zuständigkeitshalber vom UVEK übernommen.
J. Mit Schreiben vom 15. Februar 2007 stellen die Beschwerdeführenden ein
Gesuch um Sistierung des Verfahrens.
K. Auf weitere Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten befind-
lichen Schriftstücke wird, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwä-
gungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. Das Bundesverwaltungsgericht ist zur Behandlung von Beschwerden ge-
gen Verfügungen des BAV und zur Übernahme des vorliegenden Verfah-
rens vom UVEK zuständig (Art. 53 Abs. 2 i.V.m. den Art. 31 ff. VGG des
Bundesgesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom 17. Juni 2002
[VGG, SR 172.32]).
2. Die Beschwerdeführenden haben am 15. Februar 2007 ein Gesuch um
Verfahrenssistierung eingereicht. Sie begründen das Gesuch mit der im
Kanton Basel-Stadt vorgesehenen Volksabstimmung über eine Initiative
«Ja zum Trolleybus (Trolleybusinitiative)» Nach Ansicht der Beschwerde-
führenden wird die Abstimmung allenfalls bereits im Juni 2007 stattfinden.
Je nach Ausgang der Abstimmung werde der Beschwerderückzug in Be-
tracht gezogen.
2.1 Eine Sistierung des Beschwerdeverfahrens muss durch zureichende Grün-
de gerechtfertigt sein (ANDRÉ MOSER / PETER UEBERSAX, Prozessieren vor
eidgenössischen Rekurskommissionen, Basel und Frankfurt a.M. 1998,
Rz. 3.11), andernfalls wäre von einer mit dem Beschleunigungsgebot von
Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101)
nicht zu vereinbarenden Rechtsverzögerung auszugehen
(BGE 130 V 90 E. 5). Eine Verfahrenssistierung fällt insbesondere dann in
5Betracht, wenn ein anderes Verfahren hängig ist, dessen Ausgang für das
zu sistierende von präjudizieller Bedeutung ist (BGE 123 II 1 E. 2b,
BGE 122 II 211 E. 3e). Ein anderer Sistierungsgrund kann darin gesehen
werden, dass Verhandlungen betreffend eine allfällige einvernehmliche Lö-
sung zwischen den Beteiligten aufgenommen wurden, wobei die konkrete
Verhandlungsbereitschaft aller Beteiligten vorauszusetzen ist und die Ver-
handlungen darauf abzielen müssen, eine Lösung herbeizuführen, die das
Beschwerdeverfahren zumindest teilweise gegenstandslos werden lässt
(vgl. MOSER/UEBERSAX, a.a.O., Rz. 3.11). Eine Sistierung ist auch zulässig,
wenn sie aus anderen wichtigen Gründen geboten erscheint und ihr keine
überwiegenden öffentlichen und privaten Interessen entgegenstehen
(Basellandschaftliche Verwaltungsgerichtsentscheide [BLVGE] 1995 136
E. 2, mit Hinweisen). Beim Entscheid darüber, ob das Verfahren zu sistie-
ren ist, steht dem Richter ein erheblicher Ermessensspielraum zu
(BGE 119 II 386 E. 1b).
2.2 Vorliegend kommt dem Ausgang der Volksabstimmung keine präjudizie-
rende Wirkung auf das vorliegende Verfahren zu. Weiter ist der Zeitpunkt
der Volksabstimmung unklar, dessen Ausgang und das Verhalten der Be-
schwerdeführenden ungewiss. Zudem ist das Konzessionsänderungsge-
such bereits am 3. bzw. 9. Dezember 2004 anhängig gemacht worden und
die Streitsache vor dem Bundesverwaltungsgericht ist spruchreif, wobei
wie die nachfolgenden Erwägungen ergeben werden die Beschwerdefüh-
renden gar nicht beschwerdebefugt sind. Eine weitere Verfahrensverzöge-
rung allein gestützt auf die theoretische Möglichkeit eines Beschwerde-
rückzuges erscheint mit dem Beschleunigungsgebot nicht vereinbar und
das Sistierungsgesuch ist abzuweisen.
3. Zur Beschwerde legitimiert ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG, wer vor der Vor-
instanz am Verfahren teilgenommen hat (Bst. a), durch die angefochtene
Verfügung besonders berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse
an deren Anfechtung oder Änderung hat (Bst. c). Das Bundesverwaltungs-
gericht wendet bei der Prüfung der Beschwerdelegitimation das Recht von
Amtes wegen an und ist dabei nicht an die Vorbringen der Parteien gebun-
den (Art. 62 Abs. 4 VwVG).
3.1 Die von den Beschwerdeführenden aufgeworfene Frage, ob eine frühere
Trolleybuslinie neu mit Dieselbussen betrieben werden kann, ist betrieb-
licher Natur. In BGE 129 II 331 (E. 2.1. und 2.2.) hat das Bundesgericht für
den Bereich der Flughafenkonzessionen entschieden, dass eine Betroffen-
heit von betrieblichen Auswirkungen eines Werkes nicht im Konzessionser-
teilungsverfahren geltend zu machen ist, sondern im Verfahren zur Geneh-
migung des Betriebsreglements des Flughafens (vgl. auch BGE 127 II 306
E. 7b). Im vorliegenden Fall ist daher vorab die Frage zu beantworten, ob
den vom Betrieb einer Buslinie Betroffenen grundsätzlich ein Beschwerde-
recht gegen eine Verfügung zur Erteilung oder Änderung einer Konzession
zur gewerbsmässigen Personenbeförderung auf der Strasse zustehen
kann.
Gemäss dem Bundesgesetz über die Personenbeförderung und die Zulas-
sung als Strassentransportunternehmung (Personenbeförderungsgesetz,
6PBG [SR 411.10]) existiert im Fall der Konzessionierung und des Betriebs
von Buslinien im Gegensatz zum Flughafenbereich kein zweigeteiltes Ver-
fahren, wonach die Aspekte der Konzessionierung gesondert von jenen
des Betriebs festzulegen und in allenfalls daran anschliessenden unter-
schiedlichen Rechtsmittelverfahren zu behandeln wären. Die vorliegend
angefochtene Konzessionsverfügung verleiht der Beschwerdegegnerin in-
folgedessen nicht nur das Recht zum Betrieb von Buslinien und verpflichtet
sie zur Führung eines ordnungsgemässen Betriebs, sondern legt im Ein-
zelnen auch verschiedene betriebliche Aspekte wie insbesondere die kon-
krete Linienführung und die Haltestellen der konzessionierten Buslinien
fest. Wer sich somit durch den Betrieb der Buslinien betroffen fühlt, hat
einzig im Rahmen des Konzessionserteilungs- bzw. -änderungsverfahrens
die Möglichkeit zur Einbringung seiner Rechtsschutzinteressen. Die
Parteieigenschaft der Beschwerdeführenden im vorinstanzlichen Verfahren
sowie ihre Legitimation zur hier zu behandelnden Beschwerde können aus
diesem Grund nicht zum Vornherein ausgeschlossen werden.
3.2 Die Beschwerdeführenden haben am 7. Dezember 2004 einen Antrag an
die Vorinstanz auf Verfahrensbeteiligung wie auch auf Einbezug in das
Vernehmlassungsverfahren gestellt. Die Vorinstanz hat in der Folge das
erwähnte Schreiben der Beschwerdeführenden dem Wirtschafts- und Sozi-
aldepartement des Kantons Basel-Stadt zugestellt, damit dieses die Be-
schwerdeführenden in das Vernehmlassungsverfahren im Sinne seiner Zu-
ständigkeit gemäss Art. 21 Abs. 2 der Verordnung über die Personenbeför-
derungskonzession vom 25. November 1998 (VPK, SR 744.11) einbezie-
he. Ausserdem haben die Beschwerdeführenden am 15. Dezember 2004
einen Antrag auf Erlass von vorsorglichen Massnahmen zur Verhütung von
konzessionswidrigen Massnahmen gestellt, auf den die Vorinstanz am
23. Dezember 2004 eingetreten ist. Die Vorinstanz hat daraufhin entschie-
den, dass das Interesse der Beschwerdeführenden am Erlass einer Verfü-
gung über vorsorgliche Massnahmen gegeben sei; dieses Interesse erge-
be sich e contrario aus der Anhörungspflicht interessierter Kreise gemäss
Art. 13 VPK in Verbindung mit Art. 21 VPK. Es sei daher legitim, die vom
Rechtsanwalt der Beschwerdeführenden vorgebrachten Anliegen im Rah-
men des Konzessionsverfahrens zu berücksichtigen. Damit hat die Vorin-
stanz den Vorbringen der Beschwerdeführenden die gleiche Bedeutung
zugemessen, wie sie 32 Abs. 1 VwVG für die Parteivorbringen vorsieht.
Die Beschwerdeführenden sind vom BAV daher zumindest faktisch als
Partei im Sinne von Art. 6 VwVG behandelt worden. Daran ändert auch
nichts, dass die Vorinstanz die Beschwerdeführenden in der angefoch-
tenen Verfügung selbst nicht ausdrücklich als Verfahrensbeteiligte be-
zeichnet hat, denn in den Erwägungen ist sie auf die vorgebrachten Argu-
mente und gestellten Anträge tatsächlich eingegangen und hat sie wenn
auch nicht ausdrücklich abgewiesen. Konsequenterweise ist die ange-
fochtene Verfügung den Beschwerdeführenden auch nicht bloss zur
Kenntnis zugestellt, sondern formal eröffnet worden. Somit ist im
vorliegenden Beschwerdeverfahren die Voraussetzung von Art. 48
Abs. 1 Bst. a VwVG erfüllt.
73.3 In Bezug auf das Vernehmlassungsverfahren gemäss Art. 21 Abs. 2 VPK
stellt sich allenfalls noch die Frage, ob ein solches Vernehmlassungsver-
fahren mehr als nur konsultative Bedeutung hat und damit ähnliche Wir-
kung wie die im Eisenbahngesetz vom 20. Dezember 1957 (EBG,
SR 742.101) oder im Bundesgesetz über die Luftfahrt vom 21. Dezember
1948 (LFG, SR 748.0) vorgesehenen Einspracheverfahren entfalten kann,
insbesondere im Hinblick auf eine spätere Beschwerdelegitimation
(Art. 18f EBG und Art. 37f LFG). Dies braucht allerdings vorliegend nicht
beantwortet zu werden, weil die verfügende Behörde auch in diesen be-
sonderen Fällen vorgängig prüfen muss, ob eine natürliche oder juristische
Person Partei im Sinne von Art. 6 VwVG ist. Somit hätte die Vorinstanz auf
jeden Fall untersuchen müssen, ob die zu erlassende Verfügung die heu-
tigen Beschwerdeführenden in eigenen Rechten und Pflichten berühren
und ihnen aus diesem oder einem anderen Grund ein Rechtsmittel gegen
die Verfügung im Sinne von Art. 48 VwVG zustehen werde. Diese Prüfung
hat die Vorinstanz im vorliegenden Fall aber offensichtlich unterlassen. Al-
lein die Tatsache der (freiwilligen) Teilnahme an einem Vernehmlassungs-
verfahren nach Art. 21 Abs. 2 VPK vermag für die Annahme der Parteiei-
genschaft bzw. der Beschwerdelegitimation jedenfalls nicht zu genügen.
3.4 Die angefochtene Konzessionsänderung regelt direkt nur die Rechte und
Pflichten der heutigen Beschwerdegegnerin als Konzessionärin, nicht aber
diejenigen der Beschwerdeführenden. Somit stellt sich hier einzig die Fra-
ge, ob die Beschwerdeführenden aus anderen Gründen beschwerdelegiti-
miert sind im Sinne von Art. 48 Abs. 1 Bst. b und c VwVG. Fechten nicht
der primäre Verfügungsadressat, sondern Drittpersonen die Verfügung an,
verlangt die bundesgerichtliche Rechtsprechung, dass die Beschwerdefüh-
renden durch den angefochtenen Entscheid stärker als jedermann betrof-
fen sind und in einer besonderen, beachtenswerten und nahen Beziehung
zur Streitsache stehen. Das Interesse an der Aufhebung oder Änderung
der Verfügung kann rechtlicher oder tatsächlicher Natur sein, doch muss
es sich um eigene persönliche Interessen der Beschwerdeführenden han-
deln; auf öffentliche Interessen allein oder die Interessen Dritter können
sie sich nicht berufen. Das Interesse der Beschwerdeführenden ist schutz-
würdig, wenn ihre tatsächliche oder rechtliche Situation durch den Aus-
gang des Verfahrens unmittelbar beeinflusst werden kann, d.h. wenn sie
durch das Beschwerdeverfahren einen materiellen oder ideellen Nachteil
von sich abwenden oder aus diesem einen praktischen Nutzen ziehen kön-
nen (BGE 131 II 361 E. 1.2.). Diese Anforderungen sollen die im schweize-
rischen Recht grundsätzlich nicht vorgesehene Popularbeschwerde aus-
schliessen (vgl. zum Ganzen BGE 131 II 587 E. 2 und 2.1., BGE 125 I 7
E. 3c, BGE 123 II 376 E.2, BGE 121 II 176 E. 2a).
3.5 Bei der Beurteilung der Parteirechte bzw. der Beschwerdelegitimation Drit-
ter bei Bauprojekten ist nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts eine
besondere Betroffenheit zu bejahen, wenn vom Betrieb der projektierten
Anlage mit Sicherheit oder grosser Wahrscheinlichkeit Immissionen ausge-
hen, die auf dem Grundstück des Beschwerdeführers aufgrund ihrer Art
und Intensität deutlich wahrnehmbar sind (Urteile des Bundesgerichts vom
86. Juli 2006, 1E.10/2006, E. 1.4., und vom 20. Dezember 2005, 1A.
148/2005, E. 3.3.; vgl. auch BGE 120 Ib 379 E. 4c sowie im Weiteren BGE
113 Ib 225 E. 1c, BGE 112 Ib 154 E. 3). So hat das Bundesgericht die
Überlegungen der kantonalen Vorinstanz geschützt, wonach für die
Beschwerdelegitimation auf die zu erwartenden Immissionen auf den
betroffenen Grundstücken abzustellen ist. Dabei wurde davon
ausgegangen, dass eine Steigerung des durchschnittlichen täglichen
Verkehrsaufkommens um 25% zu einer Erhöhung des Verkehrslärmpegels
um 1 dB (A) führt und eine solche gerade noch wahrgenommen wird. Des-
halb hat das Bundesgericht die Grenze zur Bejahung der Legitimation bei
einer Verkehrszunahme von 10% als angemessen erachtet (vgl. die Urteile
des Bundesgerichts vom 20. Dezember 2005, 1A.148/2005, E. 3.5. und
3.6., und vom 7. Juni 2004, 1A.123/2003, E. 3.5.3.). Es stellt sich nun die
Frage, ob die geschilderte Praxis auf den hier zu beurteilenden Fall
übertragbar ist.
3.6 Vorliegend kann zu Gunsten der Beschwerdeführenden von der Annahme
ausgegangen werden, dass sich die vorrangig strittige Umstellung der Li-
nie 33 von Trolley- zu Dieselbussen analog den vom Bundesgericht beur-
teilten Fällen in verschiedenen Gesichtspunkten wie eine
Verkehrszunahme auswirkt: Die seit der Umstellung allenfalls festgestell-
ten zusätzlichen Lärm- und Luftimmissionen können vereinfachend auf den
neuen Einsatz von Dieselbussen zurückgeführt werden, weil Trolleybusse
ausgewiesenermassen fast geräuschlos fahren und keine Abgasemissi-
onen produzieren. Somit kann auch im vorliegenden Fall die zitierte bun-
desgerichtliche Rechtsprechung wenigstens analog zur Anwendung ge-
bracht werden. Wenn nun die neuen Fahrten der Dieselbusse im Fall der
Linie 33 auf den betroffenen Strassenabschnitten eine Verkehrszunahme
von 10% bewirken sollten, wäre demnach davon auszugehen, dass dieje-
nigen Beschwerdeführenden, welche effektiv an den betroffenen Strassen
wohnen, die zusätzlichen Luft- und Lärmimissionen deutlich wahrnehmen
können. In diesem Falle wären sie im Sinne von Art. 48 VwVG
beschwerdelegitimiert und damit auch zu Recht von der Vorinstanz am
Verfahren beteiligt worden.
Im Verfahren zur Konzessionsänderung gemäss PBG liegen anders als in
den von der bundesgerichtlichen Rechtsprechung behandelten Fällen von
Bauprojekten keine projektbezogenen Verkehrszahlen (beispielsweise aus
einem Umweltverträglichkeitsbericht) vor, womit sich normalerweise kon-
krete Aussagen zur zu erwartenden Verkehrs- bzw. Immissionszunahme
machen lassen. Es muss daher für die hier vorzunehmende Prüfung da-
rauf abgestützt werden, was die Beschwerdeführenden bezüglich ihrer
neuen Belastung konkret vorbringen, wie sich die am Vernehmlassungs-
verfahren gemäss Art. 21 Abs. 2 VPK beteiligten Fachbehörden zur Frage
der zusätzlichen Immissionen geäussert haben und ob allfällige weitere
Quellen konkretere Hinweise auf neue Immissionen für die Beschwerde-
führenden ergeben. Gemäss Rechtsprechung des Bundesgerichts ist aber
die Beschwerdebefugnis nur dann weit zu ziehen, wenn die Auswirkungen
eines Werkes deutlich als solche wahrnehmbar und ohne technisch
9aufwendige und kostspielige Abklärungen festgestellt und von den
allgemeinen Immissionen des Strassenverkehrs geschieden werden
können (BGE 113 Ib 225, E. 1, BGE 112 Ib 154, E. 3).
3.7 Die Beschwerdeführenden bringen in ihrer Beschwerdeschrift zum Aspekt
ihrer Legitimation hauptsächlich vor, dass die Beschwerdeführer 1 und 2
Mitglieder des Initiativkomitees «Ja zum Trolleybus» seien und der Be-
schwerdeführer 2 sich auch als Grossrat per Interpellation für diese Sache
engagiert habe. Sie seien stärker betroffen als die Allgemeinheit, weshalb
keine Popularbeschwerde vorliege. Ein Blick auf eine Landkarte von
Basel-Stadt sowie auf den bei den Akten liegenden Buslinienplan der Be-
schwerdegegnerin zeigt, dass die Beschwerdeführer 1 und 2 nicht an der
hauptsächlich umstrittenen Linie 33 wohnen. Der Beschwerdeführer 2
wohnt zwar in gewisser räumlicher Nähe (geschätzte Luftlinie ca. 100 m,
dicht bebautes Gebiet) zur ebenfalls von der Beschwerde tangierten, neu
eingeführten Buslinie 30. Zu diesem Aspekt ist allerdings festzuhalten,
dass weder geltend gemacht wird, der Beschwerdeführer 2 sei ein Anwoh-
ner der Linie 30, noch dass er von mehr Lärm, Dieselruss oder anderen
Immissionen aufgrund des Dieselbusbetriebs auf dieser Linie betroffen sei.
Nur nebenbei sei angemerkt, dass die Beschwerdeschrift ausserdem nicht
frei von Widersprüchen ist, wenn die gestellten Anträge zwar auch die
Buslinie 30 betreffen, aber in der Begründung erklärt wird, «dass hier nur
die Aufhebung der Trolleybuslinie 33 angefochten» sei (Ziff. 8a der Be-
schwerde). Dieser Widerspruch braucht an dieser Stelle jedoch nicht auf-
gelöst zu werden, da die Beschwerdeführer 1 und 2 jedenfalls aus rein tat-
sächlichen Gründen für eine besondere Betroffenheit ausser Betracht fal-
len.
3.8 Die Beschwerdeführenden 3, 4 und 5 hingegen sind tatsächlich direkte An-
wohnende der neuen Dieselbuslinie 33. Eine Betroffenheit hinsichtlich
grösserer Schadstoff- und Lärmimmissionen für die zuletzt genannten Per-
sonen bzw. die betroffenen Quartiere im Allgemeinen wird zwar verschie-
dentlich angedeutet, jedoch nicht für die Beschwerdeführenden in ihrer Ei-
genschaft als Anwohnende konkretisiert. So findet sich beispielsweise in
einer Beilage zur Beschwerdeschrift eine Hochrechnung für die von den
neuen Dieselbussen zusätzlich emittierten Schadstoffe Stickstoffdioxid
(NOx), flüchtige organische Verbindungen (VOC), Schwefeldioxid (SO2) so-
wie (Feinstaub-)Partikel, die sich auf eine Studie des Zweckverbandes
Öffentlicher Verkehr Luzern (ÖVL) aus dem Jahr 2002 stützt. Die von den
Beschwerdeführenden daraus gezogenen Schlüsse beziehen sich jedoch
auf das gesamte Stadtgebiet von Basel. Diese und ähnliche allgemeine
Angaben der Beschwerdeführenden, besonders auch zu den geltend
gemachten ökologischen Vorteilen des Trolleybus gegenüber dem
Dieselbus, führen in Bezug auf eine deutliche Mehrbelastung für die
Beschwerdeführenden allerdings nicht weiter.
3.9 Die Beschwerdeführenden machen zur Frage der bestehenden Verkehrs-
belastungen widersprüchliche Aussagen. So gehen sie etwa in ihrem Ge-
such vom 7. Dezember 2004 zur Verfahrensbeteiligung davon aus, dass in
der Stadt Basel Massnahmen für weniger Lärm- und Schadstoffemissionen
10
notwendig wären, weil in diversen Strassenabschnitten die Immissions-
und teilweise die Alarmgrenzwerte überschritten seien. In der Beschwerde-
schrift (S. 8) wird sodann erklärt, gerade die Buslinie 33 führe grösstenteils
durch vorbelastetes Gebiet. An anderer Stelle jedoch machen sie geltend,
dass die alten Trolleybus- und damit zumindest teilweise die neuen Diesel-
buslinien durch ruhige Quartiere führten (vgl. Exposé zur Beschwerdes-
chrift, Teil II, S. 3).
Im Vernehmlassungsverfahren zur Konzessionsänderung hat sich demge-
genüber das Bundesamt für Umwelt (BAFU) mit Schreiben vom
30. März 2005 als Fachbehörde für die umweltbezogenen Aspekte des Ge-
suchs der Beschwerdegegnerin folgendermassen geäussert: Bei einer Um-
stellung von Trolleybussen auf Dieselbusse erhöhe sich der Anteil der
«lauten» Fahrzeuge und somit die Lärmemissionen. Allerdings habe dies
bei Abschnitten mit hohen Verkehrs- und Lärmbelastungen praktisch keine
Auswirkungen auf die Lärmbelastung. Subjektiv könne das Geräusch eines
anfahrenden Dieselbusses als lästiger empfunden werden. Da sich die Be-
urteilungsgrundlagen für Lärm gemäss der LSV auf jahresdurchschnittliche
Verkehrsverhältnisse bezögen, wirkten sich solche «störenden» Einzeler-
eignisse bezüglich der nach LSV zu beurteilenden Lärmbelastung jedoch
nur geringfügig aus. Es bestehe kein Grund zur Annahme, dass der Mehr-
lärm infolge Dieselbusse bezogen auf die jahresdurchschnittliche Lärm-
belastung zu wahrnehmbar stärkeren Lärmimmissionen führe. Eine ähn-
liche Aussage zur Belastungssituation hat auch das Wirtschafts- und Sozi-
aldepartement des Kantons Basel-Stadt in seinem Fachbericht vom 18. Ja-
nuar 2005 gemacht.
Der Strassenlärmkataster des Kantons Basel-Stadt (Ausgabe 2004, ein-
sehbar unter , besucht am
26. Februar 2006) weist für die Wohnorte der Beschwerdeführenden 3, 4
und 5 tatsächlich eine bereits vor der Einführung der Dieselbuslinie 33 be-
stehende hohe Lärmbelastung aus. Am Wohnort der Beschwerdeführe-
rin 3, der X_______strasse ist zu grossen Teilen eine berechnete
Lärmbelastung von 61 bis 65 dB (A) und nur an wenigen Einzelstandorten
eine solche unter 60 dB (A) ausgewiesen. Am Wohnort der
Beschwerdeführenden 4 und 5, an der Y_______strasse, ist eine noch hö-
here Lärmbelastung ausgewiesen, sie liegt zwischen 66 und 69 dB (A).
Diese Werte liegen somit grösstenteils deutlich über dem in Anhang 3 der
Lärmschutzverordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV, SR 814.41)
ausgewiesenen Immissionsgrenzwert für Wohngebiete der
Empfindlichkeitsstufe II von 60 dB (A). Diese Angaben zeigen klar, dass
die Beschwerdeführenden 3, 4 und 5 an bereits vor der Einführung der
Buslinie 33 stark bis sehr stark verkehrsbelasteten Strassen wohnen.
Ergänzend sei angemerkt, dass bei den Schadstoffen NOx und
Feinstaubpartikel gemäss Angaben des Lufthygieneamts beider Basel auf
dem gesamten Stadtgebiet von Basel durchgängig eine deutlich über den
jeweiligen Grenzwerten der Luftreinhalteverordnung vom
16. Dezember 1985 (LRV, SR 814.318.142.1) liegende Belastung
festzustellen ist (vgl. , besucht am
11
26. Februar 2006).
Es besteht somit nach dem soeben Ausgeführten für das Bundesverwal-
tungsgericht kein Anlass, an den Einschätzungen der zitierten Fachbehör-
den des Bundes und des Kantons Basel-Stadt bezüglich der Vorbelastung
und der Auswirkungen der Einführung von Dieselbussen in den betrof-
fenen städtischen Quartieren zu zweifeln. Somit ist für die Beurteilung der
Legitimation der Beschwerdeführenden davon auszugehen, dass die zu-
sätzlichen Dieselbusse der Linie 33 angesichts der bereits bestehenden
Verkehrsbelastung zu wenig stark ins Gewicht fallen, als dass dies für die
Beschwerdeführenden einer Verkehrs- und damit eine Lärm- und Schad-
stoffzunahme von mindestens 10% gleichkommen könnte. Die Beschwer-
deführenden sind somit nicht stärker von Lärm- und Luftbelastungen be-
troffen als die Allgemeinheit. Es kann aus diesem Grund nicht von einer
besonderen Beziehungsnähe zum Streitgegenstand ausgegangen werden,
die für die Beschwerdelegitimation von Dritten eine Voraussetzung gemäss
Art. 48 Abs. 1 Bst. b VwVG darstellt.
3.10 Wenn die Betroffenheit der Beschwerdeführenden im vorliegenden Fall als
besonders schwer beurteilt werden würde, wäre zudem auch keine sinn-
volle Abgrenzung gegenüber einer Popularbeschwerde mehr möglich, die
im schweizerischen Recht nur in gesetzlich klar bestimmten Ausnahmefäl-
len vorgesehen ist (BGE 123 II 376 E. 4a, BGE 121 II 176 E. 2a; vgl. dem-
gegenüber z.B. BGE 131 II 253 für den Radio- und Fernsehbereich). Wür-
de im vorliegenden Fall eine besondere Betroffenheit der Beschwerdefüh-
renden anerkannt, hätten konsequenterweise auch weite Teile der übrigen
Bevölkerung der Stadt bzw. des Kantons Basel oder gar darüber hinaus
ein Beschwerderecht gegenüber der Erteilung oder Änderung der
Personenbeförderungskonzessionen: Zwar besteht kein Zweifel daran,
dass das gesamte Stadtgebiet von Basel abgesehen vom Lärm
beispielsweise auch mit hohen NOx- und Feinstaubpartikelimmissionen
belastet ist; die entsprechenden Immissionen sind nicht örtlich auf wenige
Strassenabschnitte beispielsweise an ganz bestimmten Buslinien
begrenzt. Solchen Belastungen sind hingegen wie erwähnt nicht nur die
Beschwerdeführenden oder allenfalls weitere, genau bestimmbare
Einwohnerinnen und Einwohner der Stadt Basel an gewissen Strassenab-
schnitten ausgesetzt, sondern die gesamte baselstädische Bevölkerung,
wenn nicht auch grosse Teile der gesamtschweizerischen Bevölkerung. Es
ist in solchen Konstellationen in erster Linie Aufgabe der zuständigen
Behörden, für einen gesetzeskonformen Vollzug der einschlägigen
Umweltschutzbestimmungen zu sorgen. Die betroffene Bevölkerung kann
auf ihr Verhalten mittels Anzeigen und Aufsichtsbeschwerden Einfluss
nehmen. Eigentliche Parteirechte stehen ihr dabei jedoch nicht zu
(BGE 123 II 376 E. . mit weiteren Hinweisen).
3.11 Die Beschwerdeführenden bringen zur Begründung ihrer Beschwerdelegiti-
mation weiter vor, dass im Konzessionänderungsverfahren gewisse
Rechtsfragen nie geprüft werden könnten und somit keine genügende
Rechtskontrolle möglich wäre, wenn ihre Beschwerdelegitimation verneint
würde. Die Beschwerdeführenden verkennen damit aber, dass eine Be-
12
schwerdemöglichkeit nur dort vorgesehen sein kann, wo auch ein eigenes,
persönliches Rechtsschutzbedürfnis im Sinne der oben erwähnten bundes-
gerichtlichen Rechtsprechung besteht (BGE 125 I 7 E. 3c, BGE 123 II 376
E.2 und E. 4, BGE 121 II 176 E. 2a). Ein solches ist jedoch im
vorliegenden Fall nicht auszumachen: Nebst den bereits gemachten
Ausführungen zur fehlenden besonderen Betroffenheit der Beschwer-
deführenden sprechen verschiedene Anhaltspunkte dafür, dass die vorlie-
gende Beschwerde vorwiegend zur Durchsetzung ideeller Interessen zu
Gunsten der Erhaltung von Trolleybussen erhoben worden ist. Solche Be-
weggründe sind zwar zweifellos achtenswert, jedoch liegen sie nicht in ei-
genen, persönlichen Interessen der Beschwerdeführenden: Einerseits sind
zwei der fünf Beschwerdeführenden Mitglieder des Initiativkommitees «Ja
zum Trolleybus», das im Kanton Basel-Stadt mit einer Volksinitiative auf
politischem Weg gegen die Abschaffung von Trolleybuslinien kämpft. An-
dererseits führen die Beschwerdeführenden Argumente gegen die Erset-
zung der umstrittenen Trolleybus- durch Dieselbuslinien an, die zwar auch
Bezüge zu den in Art. 4 PBG verankerten Voraussetzungen für eine Kon-
zessionserteilung oder -änderung haben, jedoch im Kontext der erwähnten
Volksinitiative hauptsächlich in politischen Zusammenhängen von Bedeu-
tung sind. Dazu gehören insbesondere allgemeine Überlegungen zur ho-
hen Lärm- und Luftbelastung in Basel, zur angeblich drohenden Verelen-
dung der von den Dieselbussen betroffenen Quartiere oder zur be-
haupteten besseren Zweckmässigkeit und Wirtschaftlichkeit der Trolley-
busse. Solche ideell motivierte Vorbringen können im Lichte der erwähnten
bundesgerichtlichen Praxis nicht als ausreichende Rechtsschutzinteressen
im Sinne von Art. 48 Abs. 1 Bst. c VwVG anerkannt werden, sondern sind
wie vorliegend mit der Einreichung der Volksinitiative bereits
geschehen in die politische Diskussion einzubringen (BGE 123 II 376
E. ).
Ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass die Argumente der Beschwerde-
führenden in tatsächlicher Hinsicht nicht ungeprüft geblieben sind: Im Rah-
men des Vernehmlassungsverfahrens nach Art. 21 Abs. 1 VPK haben die
Beschwerdeführenden die Gelegenheit wahrgenommen, ihre Anliegen hin-
sichtlich Konzessionsänderung einzubringen. Diese sind von der Vorin-
stanz in der angefochtenen Verfügung nicht nur wiedergegeben, sondern
auch eingehend in ihre Erwägungen einbezogen worden. Wenn auch das
Vernehmlassungsverfahren nicht einen vollen Ersatz für ein Rechtsmittel-
verfahren, wie es die Beschwerdeführenden anstreben, bieten mag, so hat
es den Beschwerdeführenden doch die Möglichkeit zur Mitwirkung gebo-
ten.
3.12 Es ist somit festzustellen, dass die Beschwerdeführenden nicht über die
Popularbeschwerde hinaus in einer besonderen, beachtenswerten und na-
hen Beziehung zur Streitsache stehen. Die Vorinstanz hat sie demnach zu
Unrecht als Partei ins Verfahren einbezogen. Weil die Rechtsmittelbehörde
von Amts wegen zu prüfen hat, ob die Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt
sind und auf die Beschwerde eingetreten werden kann, ist sie durch die
rechtswidrige Vorgehensweise der Vorinstanz nicht gebunden (vgl.
13
BGE 127 V 1 E. 1a, BGE 120 Ib 97 E. 1). Mangels besonderer Betroffen-
heit und eines schutzwürdigen Interesses zur Anfechtung des Konzessi-
onsentscheides der Vorinstanz ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.
4. Bei diesem Verfahrensausgang gelten die Beschwerdeführenden als un-
terliegende Partei und sie haben daher die Verfahrenskosten zu tragen
(Art. 63 Abs. 1 VwVG). Die Verfahrenskosten werden auf Fr. 1'000.- fest-
gesetzt und sind mit dem bereits geleisteten Kostenvorschuss in der glei-
chen Höhe zu verrechnen.
5. Da die Beschwerdegegnerin keinen Antrag auf Parteientschädigung ge-
stellt hat, nicht anwaltlich vertreten war und der Aufwand für die Beteili-
gung am Schriftenwechsel als gering einzustufen ist, ist ihr keine Partei-
entschädigung zuzusprechen (Art. 64 VwVG i.V.m. Art. 8 und 13 des Re-
glements vom 11. Dezember 2006 über die Kosten und Entschädigungen
vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Die Vorin-
stanz hat gemäss Art. 7 Abs. 3 VGKE keinen Anspruch auf Parteientschä-
digung.
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1. Das Gesuch um Sistierung des Verfahrens wird abgewiesen.
2. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
3. Die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 1'000.- werden den Beschwer-
deführenden auferlegt. Sie werden mit dem bereits geleisteten Kostenvor-
schuss in der gleichen Höhe verrechnet.
4. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
5. Dieses Urteil wird mit Gerichtsurkunde eröffnet:
- den Beschwerdeführenden
- der Beschwerdegegnerin
- der Vorinstanz (BAV)
- dem Generalsekretariat UVEK
Der Instruktionsrichter: Die Gerichtsschreiberin:
Beat Forster Susanne Kuster Zürcher
Rechtsmittelbelehrung
Gegen das vorliegende Urteil kann eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten beim Bundesgericht erhoben werden. Die Beschwerde ist innert
30 Tagen seit der Eröffnung des angefochtenen Urteils zu erheben. Die Rechtsschrift ist
in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe
der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Sie muss spätestens am letzten Tag
der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen
Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Vertretung
übergeben werden (vgl. Art. 42, 48, 54 und 100 des Bundesgesetzes über das
Bundesgericht vom 17. Juni 2005 [Bundesgerichtsgesetz, BGG; SR 173.110]).
14
Versand am: