A-3426/2016 - Abteilung I - Luftfahrt (Übriges) - Genehmigung der Flugbetriebsgebühren der Flughafen...

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l








Abteilung I
A-3426/2016



Ur t e i l vom 3 . M a i 2 0 1 7
Besetzung
Richter Jürg Steiger (Vorsitz),
Richter Christoph Bandli, Richter Jérôme Candrian,
Gerichtsschreiber Andreas Meier.



Parteien
Post CH AG, Wankdorfallee 4, 3030 Bern,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Christoph Jäger,
Kellerhals Carrard, Effingerstrasse 1, Postfach 6916,
3001 Bern,
Beschwerdeführerin,



gegen


Flughafen Zürich AG, Postfach, 8058 Zürich,
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. Daniel Kunz,
Gfeller Budliger Kunz Rechtsanwälte, Florastrasse 44,
Postfach 1709, 8032 Zürich,
Beschwerdegegnerin,

und

Bundesamt für Zivilluftfahrt BAZL, Postfach, 3003 Bern,
Vorinstanz.




Gegenstand
Genehmigung der Flugbetriebsgebühren der Flughafen
Zürich AG für die Jahre 2014 bis 2017; Verfügung des BAZL
vom 28. April 2016.


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Sachverhalt:
A.
Nachdem sich die Flughafen Zürich AG mit den Flughafennutzern nicht
über die ab 2014 zu erhebenden Flugbetriebsgebühren (exklusive Lärm-
gebühren) hatte einigen können, unterbreitete sie dem Bundesamt für Zi-
villuftfahrt (BAZL) am 5. September 2013 einen Gebührenvorschlag zur
Genehmigung. Mit Verfügung vom 14. November 2013 genehmigte das
BAZL die entsprechenden Gebühren. Dagegen erhoben verschiedene
Flughafennutzer (Fluggesellschaften) und das Board of Airline Represen-
tatives in Switzerland Beschwerde ans Bundesverwaltungsgericht. Dieses
hiess die Beschwerden mit Urteil A-7097/2013 vom 25. Juni 2015 teilweise
gut, hob die Genehmigung auf und wies die Sache zur Neubeurteilung ans
BAZL zurück.
Im August 2015 einigten sich die Parteien des abgeschlossenen Be-
schwerdeverfahrens vergleichsweise auf ein System für die betreffenden
Flugbetriebsgebühren, auf die Höhe dieser Gebühren und auf die Dauer
der Gebührenperiode. Am 30. September 2015 unterbreitete die Flughafen
Zürich AG dem BAZL die entsprechenden Anpassungen ihres Gebühren-
vorschlags.
B.
Am 5. Februar 2016 erhob die Post CH AG ebenfalls Beschwerde gegen
die Verfügung des BAZL vom 14. November 2013. Sie beanstandete, dass
die zu den Flugbetriebsgebühren gehörende "frachtbezogene Gebühr" ge-
mäss dem Gebührenvorschlag der Flughafen Zürich AG neu auch auf Luft-
post erhoben werden soll ("postbezogene Gebühr"). Was die späte Einrei-
chung ihrer Beschwerde betrifft, führte die Post CH AG aus, sie habe erst
Anfang Januar 2016 von der Verfügung vom 14. November 2013 erfahren.
Das BAZL zog die Post CH AG in der Folge ins laufende Verfahren mit ein.
Darauf zog die Post CH AG ihre Beschwerde zurück. Das Bundesverwal-
tungsgericht schrieb das entsprechende Beschwerdeverfahren mit Ent-
scheid A-784/2016 vom 17. Mai 2016 als gegenstandslos geworden ab.
C.
Mit Verfügung vom 28. April 2016 entschied das BAZL erneut über die Ge-
nehmigung der betreffenden Flugbetriebsgebühren. Es genehmigte so-
wohl die postbezogene Gebühr (vgl. Dispositiv-Ziffer 2) als auch die übri-
gen Gebühren (vgl. Dispositiv-Ziffer 1).
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D.
Am 27. Mai 2016 erhebt die Post CH AG (nachfolgend: Beschwerdeführe-
rin) beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde gegen die Verfügung
vom 28. April 2016. Sie beantragt, Dispositiv-Ziffer 2 sei aufzuheben und
die postbezogene Gebühr sei nicht zu genehmigen.
E.
Die Flughafen Zürich AG (nachfolgend: Beschwerdegegnerin) beantragt in
ihrer Beschwerdeantwort vom 18. August 2016, die Beschwerde sei abzu-
weisen, soweit darauf einzutreten sei. Das BAZL (nachfolgend: Vorinstanz)
beantragt in seiner Vernehmlassung vom 23. August 2016 ebenfalls die
Abweisung der Beschwerde.
F.
Die Beschwerdeführerin hält in ihrer Replik vom 25. Oktober 2016 an ihrer
Beschwerde fest. Die Beschwerdegegnerin hält in ihrer Duplik vom 7. No-
vember 2016 wiederum an den eigenen Anträgen fest. Am 17. November
2016 reicht die Beschwerdeführerin eine weitere Stellungnahme ein.
G.
Auf die Vorbringen der Verfahrensbeteiligten und die sich bei den Akten
befindlichen Schriftstücke wird, soweit relevant, in den nachfolgenden Er-
wägungen eingegangen.
H.
Die Beschwerdegegnerin hat die von der Vorinstanz genehmigten Gebüh-
ren, mit Ausnahme der streitigen postbezogenen Gebühr, per 1. Septem-
ber 2016 in Kraft gesetzt (vgl. "Gebührenreglement für den Flughafen Zü-
rich, Gültig ab 1. September 2016" [nachfolgend: Gebührenreglement]; ab-
rufbar unter > Business & Partner > Flugbe-
trieb > Gebühren, besucht am 24. März 2017).


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Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 des Verwal-
tungsgerichtsgesetzes (VGG, SR 173.32) Beschwerden gegen Verfügun-
gen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVG, SR 172.021),
sofern eine der in Art. 33 VGG aufgeführten Vorinstanzen verfügt hat und
keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt.
Beim BAZL handelt es sich um eine Vorinstanz im Sinn von Art. 33 Bst. d
VGG. Eine Ausnahme, was das Sachgebiet angeht, ist im Bereich der Luft-
fahrt nicht gegeben (vgl. Art. 32 VGG und Art. 6 Abs. 1 des Luftfahrtgeset-
zes [LFG, SR 748.0]). Der angefochtene Genehmigungsentscheid stellt
zudem ein taugliches Anfechtungsobjekt für Beschwerden dar, die von Sei-
ten der gebührenpflichtigen Flughafennutzer eingereicht werden (vgl. Urteil
des BVGer A-7097/2013 vom 25. Juni 2015 E. 1.1.1 bis 1.1.7). Das Bun-
desverwaltungsgericht ist demnach für die Beurteilung der vorliegenden
Beschwerde zuständig. Das Verfahren richtet sich nach dem VwVG, soweit
das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
1.2 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der
Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil-
nahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung besonders
berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung
oder Änderung hat (Bst. c).
Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen,
soweit ihr dazu die Möglichkeit gegeben wurde. Weiter gilt sie als Schuld-
nerin der streitigen postbezogenen Gebühr (vgl. unten E. 5.2). Sie wird in-
soweit also zum Kreis der direkt gebührenpflichtigen "Flughafennutzer" ge-
zählt. Als solcher ist sie durch die angefochtene Verfügung direkt berührt
und in ihren eigenen schutzwürdigen Interessen betroffen. Sie ist damit zu
einer Beschwerde gegen die Genehmigung der postbezogenen Gebühr le-
gitimiert.
1.3 Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (vgl. Art. 50
Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG) ist demnach einzutreten.

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2.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf
Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Fest-
stellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Aus-
übung des Ermessens – sowie auf Angemessenheit hin (vgl. Art. 49
VwVG).
3.
Die Vorinstanz hat die hier interessierenden Flugbetriebsgebühren inklu-
sive der streitigen postbezogenen Gebühr erstmals mit Verfügung vom
14. November 2013 genehmigt. Die Beschwerdeführerin hat diese erste
Verfügung erst am 5. Februar 2016 angefochten. Sie hat die entspre-
chende Beschwerde zudem wieder zurückgezogen. Es stellt sich daher die
Frage, ob und inwiefern ihre Rügen im vorliegenden Beschwerdeverfahren
noch zu berücksichtigen sind.
3.1 Die Beschwerdeführerin stellt sich sinngemäss auf den Standpunkt, da
das Bundesverwaltungsgericht die Genehmigung vom 14. November 2013
mit dem Urteil A-7097/2013 vom 25. Juni 2015 aufgehoben habe, sei diese
nie rechtskräftig geworden. Die vorliegende Beschwerde richte sich gegen
die zweite Verfügung der Vorinstanz vom 28. April 2016. Die Beschwerde-
führerin sei bei der Anfechtung dieses neuen Entscheids keinen Einschrän-
kungen unterworfen.
3.1.1 Die Beschwerdeführerin übersieht, dass die Frage nach der Rechts-
kraft von Anordnungen von der Frage zu trennen ist, welche Rügen in wel-
chem Verfahrensstadium noch vorgebracht werden können: Hebt das Bun-
desverwaltungsgericht die angefochtene Verfügung auf und weist es die
Sache an die untere Instanz zurück, erwächst die betreffende Verfügung
selbstverständlich nicht in Rechtskraft. Das bedeutet allerdings nicht, dass
die untere Instanz, wenn sie das Verfahren aufgrund der Rückweisung wie-
der aufnimmt, über sämtliche sich stellenden Fragen neu befinden kann.
Vielmehr ist sie bei ihrem neuen Entscheid an die Erwägungen des Bun-
desverwaltungsgerichts gebunden (vgl. PHILIPPE WEISSENBERGER / ASTRID
HIRZEL, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar Verwal-
tungsverfahrensgesetz [VwVG], 2. Auflage 2016, Art. 61 Rz. 28). Dies gilt
nicht nur für die zur Rückweisung führenden, sondern auch für die übrigen
Erwägungen (vgl. MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem
Bundesverwaltungsgericht, 2. Auflage 2013, Rz. 3.196; vgl. zum Ganzen
auch Urteil des BVGer A-3757/2016 vom 3. Mai 2017 E. 5 [betreffend
Rückweisungen durch das Bundesgericht]).
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Wird der neue Entscheid der unteren Instanz wiederum ans Bundesver-
waltungsgericht weitergezogen, so ist dieses selber an seine früheren Er-
wägungen gebunden (vgl. WEISSENBERGER/HIRZEL, a.a.O., Art. 61 Rz. 28).
Die Parteien können also insbesondere noch rügen, das erste Urteil sei
nicht richtig umgesetzt worden. Jene Punkte aber, in denen keine Rück-
weisung an die untere Instanz erfolgt war, können grundsätzlich nicht mehr
beanstandet werden. Dabei kommt es nicht darauf an, ob sich das Gericht
abschliessend zu diesen Punkten geäussert hatte oder mangels entspre-
chender Rügen überhaupt nicht darauf eingegangen war (vgl. dazu Urteil
des BGer 4A_696/2015 vom 25. Juli 2016 E. 3.5.1 [in Bezug auf Rückwei-
sungen durch das Bundesgericht]). Dies deshalb nicht, weil die Bindung
des Gerichts an seine früheren Erwägungen aus dem Prinzip der Einma-
ligkeit des Rechtsschutzes abgeleitet wird (vgl. dazu Urteil des BGer
4A_696/2015 vom 25. Juli 2016 E. 3.5.2.2). Gemäss diesem Prinzip gilt es
zu verhindern, dass Entscheide immer wieder in Frage gestellt oder die
nachteiligen Konsequenzen einer verpassten Beschwerdefrist umgangen
werden können (vgl. dazu Urteile des BVGer A-4724/2015 vom 17. De-
zember 2015 E. 3.1, A-230/2015 vom 10. Juni 2015 E. 3.1, A-5301/2013
vom 28. Februar 2014 E. 1.4.2 und A-5175/2012 vom 27. Februar 2013
E. 3.1.3). Es geht mithin um die Rechtssicherheit und die Prozessökono-
mie (vgl. dazu auch BGE 118 Ia 209 E. 2d). Hätte die Beschwerde führende
Partei eine Rüge ohne Weiteres schon im ersten Beschwerdeverfahren
vorbringen können, ist diese im Rahmen des zweiten Beschwerdeverfah-
rens daher nicht mehr zu berücksichtigen.
3.1.2 Gestützt auf die Verfahrensbestimmungen der Verordnung vom
25. April 2012 über die Flughafengebühren (SR 748.131.3; nachfolgend:
FGV) führen die Flughafenhalter der Flughäfen Genf und Zürich in einem
ersten Schritt jeweils Verhandlungen mit den Flughafennutzern über die
Flugbetriebsgebühren; kommt eine Einigung zustande, so legen sie die
Gebühren basierend auf dem Verhandlungsergebnis fest (vgl. Art. 20
Abs. 1 Bst. a FGV). Kommt keine Einigung zustande oder wird das Ver-
handlungsergebnis von der Vorinstanz abgelehnt, so unterbreiten die Flug-
hafenhalter der Vorinstanz einen (nunmehr einseitig erarbeiteten) Gebüh-
renvorschlag zur Genehmigung (vgl. Art. 20 Abs. 1 Bst. b FGV).
Vorliegend hat die Vorinstanz das Genehmigungsverfahren nach Art. 20
Abs. 1 Bst. b FGV im Anschluss an das Urteil A-7097/2013 vom 25. Juni
2015 wieder aufgenommen (vgl. Verfügung vom 28. April 2016, S. 2 [un-
ten]). Da die Beschwerdegegnerin verpflichtet war, die Flugbetriebsgebüh-
ren anzupassen (vgl. dazu Art. 51 Abs. 1 Bst. a FGV), durfte sie dieses
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Verfahren nicht abbrechen (vgl. dazu Art. 20 Abs. 3 FGV). Sie zog ihren
Gebührenvorschlag denn auch nicht zurück, sondern passte diesen – ent-
sprechend dem zustande gekommenen Vergleich – lediglich an (vgl. Sach-
verhalt A; zur Zulässigkeit von Anpassungen im Verlauf des Genehmi-
gungsverfahrens: Urteil des BVGer A-7097/2013 vom 25. Juni 2015
E. 6.5). Jene Regelungen, die von der Beschwerdeführerin beanstandet
werden, sind von diesen Anpassungen nicht betroffen: Bereits die mit der
ersten Verfügung vom 14. November 2013 genehmigte Fassung sah vor,
dass die "frachtbezogene Gebühr" neu auch auf Luftpost erhoben werden
soll (vgl. Urteil des BVGer A-7097/2013 vom 25. Juni 2015 E. 18). Auch
haben sich hinsichtlich der Höhe dieser Gebühr keine Änderungen mehr
ergeben (vgl. Verfügung vom 28. April 2016, S. 6 f.). Andere Umstände, die
erst jetzt zu diesbezüglichen Rügen Anlass gegeben hätten, sind ebenfalls
nicht ersichtlich.
3.1.3 Es ergibt sich somit, dass die Beschwerdeführerin sämtliche im vor-
liegenden Verfahren vorgebrachten Rügen ohne Weiteres schon in einer
Beschwerde gegen die Verfügung vom 14. November 2013 hätte vorbrin-
gen können. Im Rahmen des vorliegenden Beschwerdeverfahrens sind
diese an sich nicht mehr zu berücksichtigen.
3.2 Zu beachten sind allerdings die besonderen Umstände des vorliegen-
den Falls: Wie erwähnt, hat die Beschwerdeführerin die Verfügung vom
14. November 2013 am 5. Februar 2016 noch angefochten. Sie hat die ent-
sprechende Beschwerde in der Folge aber wieder zurückgezogen. Dies,
weil ihr die Vorinstanz in Aussicht stellte, sie könne ihre Interessen noch
mit einer Beschwerde gegen die zweite Verfügung wahrnehmen (vgl. dazu
Stellungnahme der Vorinstanz vom 11. April 2016 im Verfahren A-784/
2016, Ziff. 4, und Verfügung vom 28. April 2016, S. 8 [letzter Absatz]). Die
Vorinstanz hat sich in der zweiten Verfügung denn auch erneut mit den
strittigen Fragen befasst (vgl. Verfügung vom 28. April 2016, S. 9). Die Be-
schwerdegegnerin hat sich diesem Vorgehen nicht widersetzt.
3.3 Die Beschwerdeführerin wurde somit von der Vorinstanz veranlasst,
ihre Beschwerde gegen die Verfügung vom 14. November 2013 wieder zu-
rückzuziehen. Wie an dieser Stelle darzulegen ist, war diese Beschwerde
indes ohnehin verspätet.
3.3.1 Gemäss Art. 50 Abs. 1 VwVG ist die Beschwerde innerhalb von
30 Tagen nach Eröffnung der Verfügung einzureichen. Die Beschwerde-
führerin hat die Verfügung vom 14. November 2013 demgegenüber erst
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am 5. Februar 2016, d.h. nach über zwei Jahren, angefochten. Sie begrün-
det die Verzögerung damit, sie sei am Verfahren, das zur Verfügung vom
14. November 2013 geführt habe, nicht beteiligt worden. Dies, obschon ihr
Widerstand gegen die postbezogene Gebühr bekannt gewesen sei. Sie
habe daher erst Anfang Januar 2016 von der Verfügung erfahren (vgl. Be-
schwerde vom 27. Mai 2016 Rz. 8 und 16).
3.3.2 Es trifft zu, dass die Beschwerdeführerin nicht ins Genehmigungsver-
fahren nach Art. 20 Abs. 1 Bst. b FGV einbezogen wurde. Daher wurde ihr
auch die Verfügung vom 14. November 2013 nicht zugestellt. Am 27. No-
vember 2013 wurde diese Verfügung jedoch gestützt auf Art. 7 Abs. 2 FGV
im Bundesblatt veröffentlicht (vgl. BBl 2013 8841).
Die Beschwerdeführerin macht zu Recht geltend, dass ihr die Vorinstanz
die Möglichkeit zur Teilnahme am Genehmigungsverfahren hätte geben
müssen (eingehend dazu: Urteil des BVGer A-7097/2013 vom 25. Juni
2015 E. 6). Hätte die Beschwerdeführerin diese Möglichkeit in der Folge
wahrgenommen und sich als Partei am Verfahren beteiligt, hätte ihr die
Verfügung vom 14. November 2013 grundsätzlich direkt zugestellt werden
müssen (vgl. Art. 34 Abs. 1 VwVG). Es ist daher fraglich, ob die Veröffent-
lichung im Bundesblatt der Beschwerdeführerin gegenüber ausreichend
war. Verneint man dies, liegt ein Eröffnungsmangel vor.
3.3.3 Wie aus Art. 38 VwVG hervorgeht, darf den Parteien aus mangelhaf-
ter Eröffnung kein Nachteil erwachsen. Allerdings darf der Eröffnungsman-
gel für die Partei nicht ohne Weiteres erkennbar gewesen sein und dürfen
die Betroffenen auch nicht einfach zuwarten, wenn sie Anlass zur Annahme
haben, eine Behörde könnte ihnen gegenüber einen Eröffnungsfehler be-
gangen haben (vgl. dazu LORENZ KNEUBÜHLER, in: Auer/Müller/Schindler
[Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren,
2008, Art. 38 Rz. 1 bis 12). So beginnt die Beschwerdefrist für eine Partei,
der ein Entscheid zu Unrecht nicht zugestellt wurde, mangels Mitteilung
zunächst nicht zu laufen (vgl. dazu Art. 20 Abs. 1 VwVG). Es stellt sich aber
die Frage, wie es sich verhält, wenn die betroffene Person aus einer nicht
offiziellen Quelle Kenntnis vom Entscheid erlangt: Sie darf in diesem Fall
nicht einfach untätig bleiben, sondern hat die nach den Umständen gebo-
tenen Schritte zu unternehmen. Sie hat also darum besorgt zu sein, den
Inhalt der Verfügung und deren Begründung zu erfahren und diese gege-
benenfalls innert einer vernünftigen Frist anzufechten (vgl. dazu BGE 102
Ib 91 E. 3, Urteil des BGer 1C_150/2012 vom 6. März 2013 E. 2.3 und Ur-
teil des BVGer A-5926/2012 vom 9. April 2013 E. 2.3.1).
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Die Beschwerdeführerin hält selber fest, ihr Widerstand gegen die postbe-
zogene Gebühr sei der Beschwerdegegnerin bekannt gewesen (vgl. wie-
derum Beschwerde vom 27. Mai 2016 Rz. 8 und 16). Umgekehrt wusste
damit aber auch die Beschwerdeführerin, dass die Beschwerdegegnerin
diese Gebühr im Rahmen der laufenden Anpassung der Flugbetriebsge-
bühren einführen wollte. In einem Schreiben vom 24. September 2013 an
die Vorinstanz äusserte sich die Beschwerdeführerin denn auch unter dem
Titel "Neues Gebührenreglement Flughafen Zürich Kloten" zur Angelegen-
heit (vgl. Beilage 2 zur Vernehmlassung der Vorinstanz vom 23. August
2016). Im Antwortschreiben der Vorinstanz vom 13. November 2013 wur-
den das laufende Genehmigungsverfahren und der unmittelbar bevorste-
hende Erlass der Verfügung vom 14. November 2013 zwar mit keinem
Wort erwähnt. Immerhin aber stellte die Vorinstanz klar, die Beschwerde-
gegnerin werde im Rahmen der Anpassung der Flugbetriebsgebühren
"auch das Gebührenreglement und die Bestimmungen über die Schuldner
im Bereich der fracht- und postbezogenen Gebühren anpassen" (vgl. Bei-
lage 3 zur Vernehmlassung der Vorinstanz vom 23. August 2016).
Die Beschwerdeführerin musste also damit rechnen, dass die postbezo-
gene Gebühr in einem allfälligen Gebührenvorschlag der Beschwerdegeg-
nerin enthalten sein würde. Nachdem die neuen Flugbetriebsgebühren ge-
nehmigt worden waren, hätte sie daher darum besorgt sein müssen, nähe-
res dazu zu erfahren. Wenn sie von dieser Genehmigung erst nach über
zwei Jahren – und erst ein halbes Jahr nach Ergehen des Urteils A-7097/
2013 des Bundesverwaltungsgerichts vom 25. Juni 2015 – erfahren haben
will, ist dies nur schon aufgrund der Medienberichterstattung unglaubhaft.
3.3.4 Die Beschwerdeführerin hat ihre Beschwerde gegen die Verfügung
vom 14. November 2013 demnach verspätet eingereicht. Durch den Rück-
zug dieser Beschwerde konnten ihr somit keine Nachteile erwachsen. Es
spielt daher auch keine Rolle, dass die Beschwerdeführerin von der Vorin-
stanz zum Beschwerderückzug veranlasst wurde.
3.4 Wie aufgezeigt, steht hinter dem Prinzip der Einmaligkeit des Rechts-
schutzes letztlich das Interesse an der Prozessökonomie und der Rechts-
sicherheit (vgl. E. 3.1.1). Vorliegend hat es die Beschwerdeführerin ver-
säumt, rechtzeitig gegen die Verfügung vom 14. November 2013 Be-
schwerde zu führen und ihre Rügen in diesem Rahmen vorzubringen. Es
ist ihr daher nicht zuzugestehen, ihre Stellung zum jetzigen Zeitpunkt noch
auf Kosten der übrigen Flughafennutzer zu verbessern. Diese müssen sich
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Seite 10
Anpassungen der genehmigten Gebühren zu ihren Ungunsten unter den
gegebenen Umständen nicht mehr gefallen lassen.
Die Vorinstanz wollte es der Beschwerdeführerin hingegen ausdrücklich
ermöglichen, ihre Interessen noch mit einer Beschwerde gegen die vorlie-
gend angefochtene Verfügung vom 28. April 2016 wahrzunehmen. Sie hat
sich in dieser Verfügung daher erneut mit den strittigen Fragen befasst. Die
Beschwerdegegnerin hat dagegen keine Einwände erhoben (vgl. dazu
E. 3.2). Es rechtfertigt sich daher, die Rügen der Beschwerdeführerin aus-
nahmsweise noch zu berücksichtigen, soweit sie nicht auf eine Schlechter-
stellung anderer Flughafennutzer hinauslaufen.
Damit ist insbesondere die Frage näher zu prüfen, ob die "frachtbezogene
Gebühr" überhaupt auf Luftpost erhoben werden kann. Würde die postbe-
zogene Gebühr ersatzlos entfallen, hätte dies im vorliegenden Fall nach
Ansicht der Beschwerdegegnerin und der Vorinstanz keinen Einfluss auf
die Höhe anderer Gebühren. Die übrigen Flughafennutzer würden dadurch
also nicht schlechter gestellt. Anordnungen hinsichtlich der genauen Aus-
gestaltung und des Bezugs der postbezogenen Gebühr können nach dem
Gesagten aber nur noch getroffen werden, wenn eine Schlechterstellung
anderer Flughafennutzer ebenfalls ausgeschlossen ist.
3.5 Zusammengefasst hat es die Beschwerdeführerin versäumt, rechtzei-
tig gegen die erste Verfügung der Vorinstanz vom 14. November 2013 Be-
schwerde zu führen und ihre Rügen in diesem Rahmen vorzubringen. Auf-
grund der gegebenen, besonderen Umstände sind diese im Rahmen des
vorliegenden Beschwerdeverfahrens ausnahmsweise aber noch zu be-
rücksichtigen. Dies allerdings nur insoweit, als sie nicht auf eine Schlech-
terstellung anderer Flughafennutzer hinauslaufen.
4.
Zunächst sind nun die Grundlagen und die Ausgestaltung der postbezoge-
nen Gebühr näher darzustellen.
4.1 Nach Art. 39 LFG erhebt die Beschwerdegegnerin für die Benutzung
der dem Flugbetrieb dienenden Flughafeneinrichtungen und für den Zu-
gang zu diesen Einrichtungen sogenannte "Flughafengebühren". Gemäss
Art. 1 Abs. 2 FGV setzen sich diese Flughafengebühren aus Flugbetriebs-
gebühren, Zugangsentgelten und Nutzungsentgelten zusammen.
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Die Flugbetriebsgebühren werden für jene Einrichtungen und Dienste er-
hoben, die für die Sicherstellung des Luftfahrtbetriebs (inklusive Luftsicher-
heit) bereitgestellt werden müssen und nicht über Zugangs- oder Nut-
zungsentgelte finanziert werden (vgl. dazu Art. 1 Abs. 3 und Art. 31 bis 33
FGV). Neben anderen Gebühren wie Lande- und Passagiergebühren kön-
nen auch Frachtgebühren erhoben werden (vgl. Art. 1 Abs. 3 Bst. a Ziff. 4
FGV).
4.2 Gestützt auf diese Regelung erhebt die Beschwerdegegnerin eine
frachtbezogene Gebühr. Die entsprechende Ziffer 2.7.3 des Gebührenreg-
lements lautet wie folgt (Tarife in Schweizer Franken exklusive Mehrwert-
steuer):
Die frachtbezogene Gebühr ist vom Halter des Flugzeuges und vom Spediteur
solidarisch geschuldet.
Als Spediteur gilt jeder Empfänger gemäss Transportauftrag. Transferfracht-
gebühren werden dem ankommenden Luftfrachtführer (Carrier) in Rechnung
gestellt.
Die frachtbezogene Gebühr betrifft Fracht, welche mit dem Flugzeug transpor-
tiert wird, sowie Fracht, welche mit Road Feeder Service (RFS) transportiert
wird.
Die Frachtgebühr wird pro ausgeladenes kg (brutto) Fracht erhoben.
Luftpost gilt im Rahmen dieser Ziffer als Fracht.
Gebühr pro ausgeladenes kg Fracht/Post
Import Transfer-in
0.06 0.02

4.3 Die vorliegend streitige postbezogene Gebühr soll mit Absatz 5 dieser
Bestimmung eingeführt werden ("Luftpost gilt im Rahmen dieser Ziffer als
Fracht"; in der Verfügung vom 28. April 2016 fälschlicherweise als Absatz 4
bezeichnet). Obschon dieser Absatz aufgrund der vorliegenden Beschwer-
de noch nicht in Kraft gesetzt werden konnte, ist er im Gebührenreglement
bereits enthalten. In einer Fussnote wird aber darauf hingewiesen, auf-
grund von ergriffenen Rechtsmitteln werde Luftpost bis auf weiteres nicht
mit Gebühren belastet.

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Seite 12
5.
Als nächstes ist näher auf die Tätigkeit der Beschwerdeführerin am Flug-
hafen Zürich einzugehen.
5.1 Die Beschwerdeführerin erläutert, als Grundversorgerin im Schweizer
Postwesen obliege ihr unter anderem die Verarbeitung der auf den Schwei-
zer Landesflughäfen ankommenden Luftpostsendungen (Briefe und Pa-
kete): Die Schweizerische Eidgenossenschaft sei aufgrund des Weltpost-
vertrags verpflichtet, sämtliche auf dem Luftweg eingehenden Sendungen
anzunehmen, zu bearbeiten und zuzustellen. Ausserdem habe sie Sen-
dungen, die in einem anderen Vertragsstaat zugestellt werden sollen,
durch ihr Territorium durchzuleiten (vgl. Beschwerde vom 27. Mai 2016
Rz. 20 f.). Die Beschwerdeführerin sei daher mit einem eigenen Betriebs-
gebäude am Flughafen präsent. Ihre Aufgabe bestehe darin, die bei die-
sem Gebäude eingehende Import- von der Transitpost zu trennen. Sie leite
die Importpost zur Inlandzustellung weiter, während sie die Transitpost bei
ihrem Betriebsgebäude zur Abholung und Weiterleitung an die jeweiligen
Zieldestinationen bereit stelle (vgl. Beschwerde vom 27. Mai 2016 Rz. 22
f.).
5.2 Gemäss Art. 5 Abs. 1 FGV zählen hinsichtlich der Frachtgebühren nicht
nur die Fluggesellschaften (Halter der Flugzeuge), sondern auch die Spe-
diteure zu den Gebührenschuldnern. In Ziffer 2.7.3 des Gebührenregle-
ments wird entsprechend festgehalten, die fracht- und postbezogene Ge-
bühr sei vom Halter des Flugzeugs und vom Spediteur solidarisch geschul-
det. Als Spediteur gilt gemäss dieser Bestimmung "jeder Empfänger ge-
mäss Transportauftrag". Wie die Beschwerdegegnerin in ihrer Beschwer-
deantwort vom 18. August 2016 (Rz. 17) ausführt, ist die Beschwerdefüh-
rerin ihrer Ansicht nach jeweils Empfängerin der Luftpost gemäss Trans-
portauftrag und damit Gebührenschuldnerin. Auch die Vorinstanz stellt sich
in ihrer Vernehmlassung vom 23. August 2016 (S. 5) auf den Standpunkt,
die Beschwerdeführerin sei Schuldnerin der postbezogenen Gebühr.
In der Praxis wird die Gebühr für ausgeladene Importfracht vom Spediteur
und jene für ausgeladene Transferfracht von der Fluggesellschaft (Opera-
ting Carrier) bezogen. Das Inkasso erfolgt in beiden Fällen über den Bo-
denabfertigungs-Dienstleister (Handling Agent), den die Fluggesellschaft
mit der Frachtabfertigung betraut hat. Hinsichtlich der postbezogenen Ge-
bühr soll analog verfahren werden (vgl. Schreiben der Beschwerdegegne-
rin vom 25. Oktober 2013 an die Vorinstanz [Beilage 1s zur Beschwerde-
antwort vom 18. August 2016]).
A-3426/2016
Seite 13
6.
Die Beschwerdeführerin macht zunächst geltend, es bestehe keine
Rechtsgrundlage für die streitige postbezogene Gebühr: In der Aufzählung
von Art. 39 Abs. 3 LFG sei eine solche nicht aufgeführt. Es fehle daher
schon an einer ausreichenden Delegationsnorm. Ohnehin aber fänden sich
auch in der FGV keine Hinweise auf eine postbezogene Gebühr. Zwar
könnten gemäss Art. 1 Abs. 3 Bst. a Ziff. 4 FGV Frachtgebühren erhoben
werden, doch sei es sachlich falsch, Luftpost mit Fracht gleichzustellen.
Angesichts des strengen Legalitätsprinzips im Abgaberecht bestehe für ei-
nen solchen Analogieschluss kein Raum (vgl. Beschwerde vom 27. Mai
2016 Rz. 33 bis 38).
6.1 Delegiert das Gesetz die Kompetenz zur Festlegung einer Abgabe an
den Verordnungsgeber, so müssen die grundlegenden Bestimmungen
über den Kreis der Abgabepflichtigen sowie den Gegenstand und die Be-
messung der Abgabe im Gesetz selber enthalten sein (vgl. Art. 164 Abs. 1
Bst. d BV). Dies bedeutet allerdings nicht, dass die Abgabepflichtigen, der
Gegenstand der Abgabe und die Bemessungskriterien im Gesetz stets ex-
plizit genannt werden müssen. Sie können sich mitunter auch erst durch
Auslegung ergeben (vgl. MICHAEL BEUSCH, Abgaberecht, in: Fachhand-
buch Verwaltungsrecht, 2015, S. 899-932, Rz. 22.42 und 22.73).
Was die Bemessung betrifft, werden die Anforderungen an die gesetzliche
Grundlage für gewisse Arten von Kausalabgaben zudem gelockert: Sie
dürfen dann herabgesetzt werden, wenn das Mass der Abgabe bereits
durch überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs-
und Äquivalenzprinzip) begrenzt wird (vgl. BGE 132 II 371 E. 2.1 und BGE
130 I 113 E. 2.2; vgl. auch BEUSCH, a.a.O., Rz. 22.76). Die Flughafenge-
bühren fallen als kostenabhängige Benutzungsgebühren in diese Katego-
rie (vgl. Urteil des BVGer A-7097/2013 vom 25. Juni 2015 E. 9 [vor E. 9.1],
unter Hinweis auf BGE 125 I 182 E. 4a und 4f).
6.2 Gemäss Art. 39 Abs. 1 LFG werden die Flughafengebühren für die Be-
nutzung der dem Flugbetrieb dienenden Flughafeneinrichtungen und für
den Zugang zu diesen Einrichtungen (einschliesslich der flugbetriebsspe-
zifischen Sicherheitskontrollen) erhoben. Damit wird der Gegenstand der
Gebühren – d.h. die Leistung, für welche die Gebühren erhoben werden
(vgl. BEUSCH, a.a.O., Rz. 22.62) – im Gesetz selber bezeichnet. Im Einzel-
nen geht es etwa um die Finanzierung von Pisten, Abrollwegen und Vorfeld
sowie der Infrastruktur zur Abfertigung von Passagieren und Fracht (vgl.
A-3426/2016
Seite 14
dazu Art. 31 FGV). Hinzu kommen insbesondere Aufwendungen für die
Luftsicherheit (vgl. dazu Art. 32 FGV).
Bei der Frage, ob die Gebühren unter anderem an die Menge der ausge-
ladenen Fracht bzw. Post anknüpfen dürfen, geht es demgegenüber um
die für die Gebührenerhebung massgebenden Parameter. Diese Frage ist
der Gebührenbemessung zuzuordnen (vgl. dazu BEUSCH, a.a.O., Rz.
22.71 [zu den Flughafengebühren zudem Rz. 22.65 und 22.66]): Es trifft
zu, dass Art. 39 Abs. 3 LFG, der sich zu den verschiedenen Gebührenka-
tegorien äussert, neben den Zugangs- und Nutzungsentgelten lediglich
Passagiergebühren, Sicherheitsgebühren, Landegebühren, Abstellgebüh-
ren sowie Lärm- und Emissionszuschläge nennt, nicht jedoch Fracht- bzw.
Postgebühren. Durch die Verwendung des Worts "insbesondere" hat der
Gesetzgeber jedoch klargestellt, dass es sich um eine nicht abschlies-
sende Aufzählung handelt. Wie aufgezeigt, durfte er es dem Verordnungs-
geber überlassen, näher zu definieren, nach welchen Regeln die Gebühren
zu bemessen sind. Zudem hat die Beschwerdegegnerin bereits vor Inkraft-
treten von Art. 39 LFG Frachtgebühren erhoben. Es bestehen keine An-
haltspunkte dafür, der Gesetzgeber habe entsprechend ausgestaltete Ge-
bühren nunmehr ausschliessen wollen. Vielmehr wäre es inkonsequent,
einerseits Passagiergebühren zu erheben, anderseits aber auf Frachtge-
bühren zu verzichten.
6.3 Die Bestimmung von Art. 1 Abs. 3 Bst. a Ziff. 4 FGV, wonach unter an-
derem auch Frachtgebühren erhoben werden können, beruht somit auf ei-
ner ausreichenden Delegationsnorm und ist nicht zu beanstanden. Es stellt
sich jedoch die Frage, ob in diesem Zusammenhang unter dem Begriff
"Fracht" auch "Post" zu verstehen ist.
6.3.1 Die Beschwerdeführerin macht in erster Linie rechtliche Unterschiede
zwischen Fracht und Post geltend. Unbestritten ist demgegenüber, dass
Luftpost in Bezug auf den Transport, d.h. in tatsächlicher Hinsicht, keine
wesentlich anderen Eigenschaften aufweist als (andere) Luftfracht. Da es
sich bei der FGV um einen luftfahrtrechtlichen Erlass handelt, der sich (ne-
ben verfahrensrechtlichen Fragen) vor allem technischen Aspekten der
Gebührenfestlegung widmet, wäre an sich also davon auszugehen, dass
unter dem Begriff "Fracht" (bzw. "fret" / "merci") ohne Weiteres auch "Post"
zu verstehen ist.
Die Beschwerdeführerin weist indes zutreffend darauf hin, dass die Begriffe
"Fracht" und "Post" in verschiedenen luftfahrtrechtlichen Bestimmungen
A-3426/2016
Seite 15
nebeneinander verwendet werden: So wird in Art. 100bis Abs. 2 LFG auf
Anschläge "durch Luftpostsendungen oder Luftfracht" bzw. auf die Durch-
suchung von "Post- und Frachtsendungen" Bezug genommen. Ebenso
werden in Art. 122a Abs. 3 der Luftfahrtverordnung vom 14. November
1973 (LFV, SR 748.01) Kontrollen "der Fluggäste, des nicht aufgegebenen
Handgepäcks, des aufgegebenen Gepäcks, der Fracht, der Post und der
Luftfahrzeuge" erwähnt. Im Zusammenhang mit der Definition des Begriffs
"Flughafennutzer" (vgl. unten E. 7.2) verwendet zudem auch die FGV die
Formulierung "Post oder Fracht" (bzw. "du courrier ou du fret" / "della posta
o delle merci"; vgl. Art. 2 Bst. b FGV). Diese Formulierung wurde ihrerseits
aus Art. 2 Ziff. 3 der Richtlinie 2009/12/EG übernommen ("Post und/oder
Fracht").
Den genannten Bestimmungen ist allerdings gemeinsam, dass sie keine
abweichende Behandlung von Luftpost vorsehen. Vielmehr wird mit den
zitierten Formulierungen jeweils klargestellt, dass hinsichtlich der Post das
Gleiche wie für die übrige Fracht gilt. In Art. 100bis Abs. 2 LFG wird zwar
zusätzlich festgehalten, dass die Postdienstleister verpflichtet sind, der Po-
lizei die fraglichen Postsendungen auszuhändigen. Auch dies führt im Er-
gebnis jedoch nicht zu einer unterschiedlichen Behandlung, sondern zu ei-
ner Gleichstellung von Fracht und Post. Getrennte Regelungen für "Fracht"
und "Post" finden sich, soweit ersichtlich, einzig im "Verzeichnis der Bo-
denabfertigungsdienste" gemäss Anhang 4 Beilage 1 des Betriebsregle-
ments für den Flughafen Zürich vom 30. Juni 2011 (Stand am 1. August
2016). Dieses Verzeichnis wurde aus dem Anhang der Richtlinie 96/67/EG
übernommen. Es definiert in seiner Ziffer 4 den Umfang der Frachtabferti-
gung und jenen der Postabfertigung separat. Die Definitionen unterschei-
den sich im Wesentlichen aber nur darin, dass sich der Bodenabfertigungs-
Dienstleister im Fall von Post nicht um die Zollformalitäten zu kümmern hat.
6.3.2 Es finden sich im Luftfahrtrecht demnach keine Bestimmungen, die
es nahelegen würden, generell zwischen Post und (anderer) Fracht zu un-
terscheiden. Wie die vorstehend genannten Bestimmungen zeigen, ist es
allerdings üblich, ausdrücklich auf die Gleichstellung von Fracht und Post
hinzuweisen. In der hier interessierenden Bestimmung von Art. 1 Abs. 3
Bst. a Ziff. 4 FGV erfolgt keine solche Klarstellung. Aufgrund des Wortlauts
dieser Bestimmung bleibt damit unklar, ob diese eine Grundlage für die
streitige postbezogene Gebühr darstellt. Dies, zumal die Luftpost, anders
als das übrige Transportgut, bisher nicht mit Frachtgebühren belastet
wurde. Es ist daher zu prüfen, ob diesbezüglich weitere Anhaltspunkte be-
stehen. Darauf bleibt nachfolgend einzugehen.
A-3426/2016
Seite 16
6.3.3 Die Beschwerdeführerin verweist auf Art. 76 LFG, wonach für die Be-
förderung von Postsendungen auf dem Luftweg die besonderen Bestim-
mungen der Postgesetzgebung vorbehalten bleiben. Sie hält fest, sie er-
fülle ihre Aufgaben auf dem Flughafenareal auf Grundlage des Weltpost-
vertrags und gestützt auf die Postgesetzgebung.
Gegenstand der streitigen postbezogenen Gebühr ist nicht die Sortiertätig-
keit, welche die Beschwerdeführerin in ihrem eigenen Betriebsgebäude am
Flughafen ausübt. Wie aufgezeigt, geht es vielmehr um die Finanzierung
der dem Flugbetrieb dienenden Flughafeneinrichtungen (Pisten, Abroll-
wege, Vorfeld, Infrastruktur für die Frachtabfertigung etc.), die im Zusam-
menhang mit dem Transport der Luftpost in Anspruch genommen werden
(vgl. wiederum Art. 39 Abs. 1 LFG und Art. 31 FGV). Das Postgesetz (PG,
SR 783.0) enthält keine Bestimmung, welche die Betreiberinnen der Lan-
desflughäfen verpflichten würde, ihre Infrastruktur für den Transport von
Post vergünstigt zur Verfügung zu stellen. Was den Weltpostvertrag betrifft,
so legt dieser die Regeln des internationalen Postverkehrs fest; er ver-
pflichtet die Beschwerdeführerin als nationales Grundversorgungsunter-
nehmen, im Import alle Postsendungen aus einem Mitgliedsstaat zu beför-
dern (vgl. Botschaft vom 20. Mai 2009 zum Postgesetz, BBl 2009 5181,
S. 5219, 5235). Auch die Beschwerdeführerin macht jedoch nicht geltend,
dass Dritte, deren Dienstleistungen von den nationalen Grundversorgungs-
unternehmen direkt oder indirekt in Anspruch genommen werden (Bahn-,
Schifffahrt- und Luftfahrtunternehmen, Betreiber von Transportinfrastruktu-
ren etc.), diese Dienstleistungen aufgrund des Weltpostvertrags vergüns-
tigt erbringen müssten. Auch für die Beschwerdegegnerin kann dies somit
nicht gelten.
6.3.4 Die Beschwerdegegnerin hält den Ausführungen der Beschwerde-
führerin zudem entgegen, das Postwesen sei mittlerweile fast vollständig
liberalisiert. Nur noch Briefe bis 50 Gramm würden einem Monopol unter-
liegen. Ob die Beschwerdeführerin oder ein privater Anbieter einen Gross-
brief oder ein Paket über den Flughafen Zürich transportieren liessen, dürfe
keinen Unterschied machen. Es sei nicht haltbar, der Beschwerdeführerin
im Wettbewerbsbereich Vergünstigungen zu gewähren, die anderen Anbie-
tern nicht zukämen (vgl. Beschwerdeantwort vom 18. August 2016 Rz. 26).
Diese Ausführungen überzeugen: Indem die Beschwerdegegnerin die dem
Flugbetrieb dienenden Flughafeneinrichtungen zur Verfügung stellt, erfüllt
sie öffentliche Aufgaben des Bundes. Sie ist in diesem Zusammenhang als
dezentrale Verwaltungsträgerin zu qualifizieren (vgl. Urteil A-7097/2013
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Seite 17
vom 25. Juni 2015 E. 1.1.5). Bei der Erhebung der Flughafengebühren ist
sie daher an das verfassungsrechtliche Gebot der Wettbewerbsneutralität
des Staates gebunden (vgl. zu diesem Gebot BGE 142 I 162 E. 3.2.1 und
3.7.2). Dieses gilt im Bereich des Postwesens zwar nur eingeschränkt: Die
Beschwerdeführerin (bzw. deren Muttergesellschaft Schweizerische Post
AG) ist nämlich verpflichtet, die Grundversorgung mit Postdiensten sicher-
zustellen (vgl. Art. 13 Abs. 1 und Art. 32 Abs. 1 PG). Sie hat deshalb nicht
in allen Fällen die Möglichkeit, unrentable Dienste einzustellen (vgl. Bot-
schaft vom 20. Mai 2009 zum Postgesetz, BBl 2009 5181, S. 5226). Aus
diesem Grund wird ihr das ausschliessliche Recht gewährt, Briefe bis
50 Gramm zu befördern (vgl. Art. 18 Abs. 1 PG). Die Erträge aus diesem
"Restmonopol" dienen der Finanzierung der Grundversorgung (vgl. dazu
Art. 19 Abs. 1 PG [e contrario] und Botschaft vom 20. Mai 2009 zum Post-
gesetz, BBl 2009 5181, S. 5201 f.). Ausserhalb des Restmonopols ist der
Postmarkt aber geöffnet worden (vgl. dazu Botschaft vom 20. Mai 2009
zum Postgesetz, BBl 2009 5181, S. 5200 f.). Es ist denn auch eines der
erklärten Ziele des PG, die Rahmenbedingungen für einen wirksamen
Wettbewerb beim Erbringen von Postdiensten zu schaffen (vgl. Art. 1
Abs. 3 Bst. b PG).
Die Beschwerdegegnerin macht somit zu Recht geltend, sie habe die Ge-
bühren, mit denen sie die Lufttransporte der Beschwerdeführerin und jene
von Privaten belaste, grundsätzlich gleich zu bemessen. Angesichts des
Gebots der Wettbewerbsneutralität des Staates wäre es heikel, die über
die Beschwerdeführerin abgewickelten Transporte mit geringeren Gebüh-
ren zu belasten. Auch wenn eine solche Regelung aufgrund der besonde-
ren Verhältnisse im Postwesen nicht ausgeschlossen sein sollte, müsste
sie wohl auf Gesetzesstufe vorgesehen sein. Wie aufgezeigt, enthält das
PG keine entsprechende Bestimmung. Indem die Beschwerdegegnerin die
frachtbezogene Gebühr neu auch auf Luftpost erhebt, trägt sie daher den
verfassungs- und postrechtlichen Vorgaben Rechnung.
6.3.5 Festzuhalten ist demnach, dass allein aufgrund des Wortlauts von
Art. 1 Abs. 3 Bst. a Ziff. 4 FGV unklar bleibt, ob diese Bestimmung eine
Grundlage für die streitige postbezogene Gebühr darstellt. Die Auslegung
der Beschwerdegegnerin, wonach dies der Fall ist, erweist sich ausgehend
vom übergeordneten Recht indes als überzeugend.
6.4 Es ist somit zulässig, auch die Luftpost mit Frachtgebühren zu belas-
ten. Insoweit ist gegen die vorgesehene postbezogene Gebühr also nichts
einzuwenden.
A-3426/2016
Seite 18
7.
Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, sollte eine postbezogene
Gebühr erhoben werden, so gehöre sie nicht zum Kreis der Abgabepflich-
tigen.
7.1 Unter anderem beanstandet die Beschwerdeführerin die Formulierung
in Ziffer 2.7.3 des Gebührenreglements, wonach "jeder Empfänger gemäss
Transportauftrag" als Spediteur und damit (neben der solidarisch haften-
den Fluggesellschaft) als Schuldner der postbezogenen Gebühr gilt. Diese
Formulierung sei zu unbestimmt. Empfänger gemäss Transportauftrag sei
nämlich nicht die Beschwerdeführerin, sondern letztlich der Adressat der
Postsendung (vgl. Beschwerde vom 27. Mai 2016 Rz. 52 bis 57).
Diesen Ausführungen ist nicht zu folgen: Die erwähnte Formulierung nimmt
auf den Transportauftrag Bezug, welcher der Fluggesellschaft erteilt wur-
de. Was die Luftpost betrifft, so wird diese von der Fluggesellschaft (bzw.
dem von dieser beauftragten Bodenabfertigungs-Dienstleister) bis zum Be-
triebsgebäude der Beschwerdeführerin transportiert. Die Beschwerdefüh-
rerin ist also jeweils Empfängerin gemäss Transportauftrag. Sie gilt nach
Ziffer 2.7.3 des Gebührenreglements daher klarerweise als Solidarschuld-
nerin der postbezogenen Gebühr. Damit ist allerdings noch nicht gesagt,
dass diese Regelung zulässig ist.
7.2 Die Beschwerdeführerin bestreitet dies denn auch: Gemäss Art. 39
Abs. 1 LFG würden die Flughafengebühren für die Benutzung der dem
Flugbetrieb dienenden Flughafeneinrichtungen und für den Zugang zu die-
sen Einrichtungen erhoben. Damit sei der Kreis der Abgabepflichtigen ab-
schliessend umschrieben: Dazu gehöre, wer dem Flugbetrieb dienende
Flughafeneinrichtungen nutze oder Zugang dazu habe. Die Beschwerde-
führerin bezahle für den Zugang zu ihrem auf dem Flughafenareal befind-
lichen Betriebsgebäude denn auch Zugangsentgelte. Hingegen nutze sie
selber keine dem Flugbetrieb dienenden Flughafeneinrichtungen. Es sei
daher kein Grund ersichtlich, bei ihr Flugbetriebsgebühren zu erheben. Ge-
mäss Art. 2 Bst. b FGV seien unter dem Begriff "Flughafennutzer" denn
auch nur natürliche oder juristische Personen zu verstehen, die "für die
Beförderung von Fluggästen, Post oder Fracht auf dem Luftweg zu oder
von dem betreffenden Flughafen verantwortlich" seien. Diese Definition
knüpfe unmittelbar an die Verantwortung zur Luftbeförderung an. Zwar
seien gemäss Art. 5 Abs. 1 FGV neben den Haltern der Flugzeuge auch
die Spediteure Schuldner der Frachtgebühren. Doch handle es sich bei der
Beschwerdeführerin nicht um eine Spediteurin. Denn anders als ein auf
A-3426/2016
Seite 19
dem freien Lufttransportmarkt aktiver Spediteur stehe sie weder mit dem
Absender der Postsendung im Ausland noch mit dem Empfänger der Im-
port- oder Transitpost in irgend einem Vertragsverhältnis. Ihre Tätigkeit
richte sich allein nach der Postgesetzgebung und dem Weltpostvertrag.
Das führe dazu, dass sie, anders als die erwähnten Spediteure, keine Mög-
lichkeit habe, die Gebühren auf den Absender oder den Adressaten des
Transportguts abzuwälzen (vgl. Beschwerde vom 27. Mai 2016 Rz. 40 bis
51 und 58 bis 62).
7.2.1 Die Beschwerdeführerin stellt sich mithin auf den Standpunkt, die
postbezogene Gebühr dürfe ausschliesslich von den Fluggesellschaften
bezogen werden. Dies, weil allein die Fluggesellschaften die dem Flugbe-
trieb dienenden Einrichtungen und Dienste der Beschwerdegegnerin direkt
in Anspruch nähmen bzw. unmittelbar für den Lufttransport verantwortlich
seien. Zudem könne sie, die Beschwerdeführerin, die bei ihr bezogenen
Gebühren nicht weiterverrechnen. Die Beschwerdegegnerin und die Vorin-
stanz setzen sich mit dieser Argumentation kaum auseinander.
7.2.2 Zu beachten ist indes, dass die Vorinstanz in der angefochtenen,
zweiten Verfügung in erster Linie noch geprüft hat, ob die "frachtbezogene
Gebühr" überhaupt auf Luftpost erhoben werden kann: Wie dargelegt, hat
es die Beschwerdeführerin versäumt, rechtzeitig gegen die erste Verfü-
gung der Vorinstanz Beschwerde zu führen und ihre Rügen in diesem Rah-
men vorzubringen. Es ist ihr daher nicht zuzugestehen, ihre Stellung zum
jetzigen Zeitpunkt noch auf Kosten der übrigen Flughafennutzer zu verbes-
sern. Anordnungen hinsichtlich des Bezugs der postbezogenen Gebühr
können daher nur noch getroffen werden, soweit eine Schlechterstellung
anderer Flughafennutzer ausgeschlossen ist (vgl. E. 3).
Würde die postbezogene Gebühr zwar belassen, neu jedoch ausschliess-
lich von den Fluggesellschaften bezogen, würde dies eine Schlechterstel-
lung Letzterer bedeuten. Eine entsprechende Anordnung kann somit nicht
mehr getroffen werden. Im Zusammenhang mit der Festlegung der Flug-
betriebsgebühren für die nächste Gebührenperiode wird die Beschwerde-
führerin ihre Rügen gegebenenfalls aber wieder vorbringen können.
7.2.3 Die Zulässigkeit der Regelung, wonach "jeder Empfänger gemäss
Transportauftrag" als Schuldner der postbezogenen Gebühr gilt, ist vorlie-
gend somit nicht näher zu prüfen.
A-3426/2016
Seite 20
7.3 Auch was den Bezug der vorgesehenen postbezogenen Gebühr be-
trifft, sind demnach keine Anpassungen vorzunehmen.
8.
Die Beschwerdeführerin beanstandet sodann die Ausgestaltung der fracht-
und postbezogenen Gebühr. Der Tarif für Importfracht betrage Fr. 0.06 pro
Kilo und jener für Transferfracht Fr. 0.02 pro Kilo. Damit werde Importpost
drei Mal mehr belastet als Transitpost. Es sei nicht ersichtlich, inwiefern
dieses Tarifsystem sach- und verursachergerecht sein solle. Die postbezo-
gene Gebühr laufe damit letztlich auch dem Äquivalenzprinzip zuwider (vgl.
Beschwerde vom 27. Mai 2016 Rz. 67 bis 69).
8.1 Auch Anordnungen hinsichtlich der genauen Ausgestaltung der post-
bezogenen Gebühr können nur noch getroffen werden, soweit eine
Schlechterstellung anderer Flughafennutzer ausgeschlossen ist (vgl. wie-
derum E. 3). Es kann nicht ohne Weiteres davon ausgegangen werden,
dass eine Angleichung der Tarife für Importfracht und Transferfracht auch
im Interesse der Fluggesellschaften läge. Diese haben im ersten Be-
schwerdeverfahren vor Bundesverwaltungsgericht zwar die Höhe der
fracht- und postbezogenen Gebühr beanstandet, nicht jedoch das Verhält-
nis zwischen dem Import- und dem Transfertarif (vgl. dazu Urteil des
BVGer A-7097/2013 vom 25. Juni 2015 E. 18). Vielmehr haben sie im Ver-
lauf des Genehmigungsverfahrens durchgesetzt, dass bei der Passagier-
sicherheitsgebühr stärker zwischen den Tarifen für Lokal- und für Transfer-
passagiere differenziert wird als von der Beschwerdegegnerin zunächst
vorgesehen (vgl. dazu Urteil des BVGer A-7097/2013 vom 25. Juni 2015
E. 17 und Ziffer 2.7.2.3 des Gebührenreglements). Auch im vorliegenden
Zusammenhang lässt sich eine Schlechterstellung der Fluggesellschaften
demnach nicht ausschliessen.
8.2 Die Frage nach dem Verhältnis zwischen den Tarifen für Importfracht
und für Transferfracht ist damit ebenfalls nicht näher zu prüfen.
9.
Die Beschwerdeführerin dringt mit ihren Rügen somit nicht durch, soweit
diese überhaupt zu berücksichtigen sind. Die Beschwerde ist demnach ab-
zuweisen.
10.
10.1 Die Kosten des Beschwerdeverfahrens sind von der unterliegenden
Beschwerdeführerin zu tragen (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG). Vorliegend geht
A-3426/2016
Seite 21
es um eine Streitigkeit mit Vermögensinteresse (vgl. Urteil des BVGer
A-7097/2013 vom 25. Juni 2015 E. 22.2.2). Das Volumen der postbezoge-
nen Gebühr beläuft sich gemäss den übereinstimmenden Angaben der
Parteien auf rund 0.6 Mio. Franken pro Jahr. Angesichts einer Gebühren-
periode von vier Jahren ergibt sich damit ein Streitwert von mehr als 1 Mio.
Franken. Die Gerichtsgebühr ist daher in einem Rahmen von Fr. 7'000.–
bis Fr. 40'000.– festzulegen (vgl. Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 4 des Reglements
vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bun-
desverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Weil nicht alle aufgeworfe-
nen Fragen näher zu prüfen waren, rechtfertigt es sich, die Gerichtsgebühr
auf Fr. 10'000.– festzusetzen.
Der Beschwerdeführerin sind somit Verfahrenskosten von Fr. 10'000.– auf-
zuerlegen. Dieser Betrag ist im Umfang von Fr. 5'000.– dem geleisteten
Kostenvorschuss zu entnehmen.
10.2 Die Beschwerdegegnerin hat angesichts ihres Obsiegens Anspruch
auf eine Parteientschädigung (vgl. Art. 64 Abs. 1 VwVG und Art. 7 Abs. 1
VGKE). Da die Beschwerdegegnerin keine Kostennote eingereicht hat, ist
die Entschädigung aufgrund der Akten festzusetzen (vgl. Art. 14 Abs. 2
VGKE). Es rechtfertigt sich, eine Parteientschädigung von Fr. 6'000.– zu-
zusprechen. Dieser Betrag ist der Beschwerdeführerin als unterliegender
Gegenpartei zur Bezahlung aufzuerlegen (vgl. Art. 64 Abs. 2 und 3 VwVG).
11.
Die angefochtene Verfügung wurde gestützt auf Art. 7 Abs. 2 FGV im Bun-
desblatt veröffentlicht. Da diese Verfügung mit dem vorliegenden Urteil
nicht aufgehoben oder geändert wird, besteht indes kein Anlass, auch das
Urteil im Bundesblatt zu veröffentlichen (vgl. zum Ganzen Urteil des BVGer
A-7097/2013 vom 25. Juni 2015 E. 24).


A-3426/2016
Seite 22
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Der Beschwerdeführerin werden Verfahrenskosten von Fr. 10'000.– aufer-
legt. Dieser Betrag wird im Umfang von Fr. 5'000.– dem geleisteten Kos-
tenvorschuss entnommen. Der Restbetrag von Fr. 5'000.– ist innert 30 Ta-
gen nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zugunsten der
Gerichtskasse zu überweisen. Die Zustellung des Einzahlungsscheins er-
folgt mit separater Post.
3.
Die Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin nach
Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils eine Parteientschädigung
von Fr. 6'000.– zu bezahlen.
4.
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
– die Beschwerdegegnerin (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. […]; Einschreiben)
– das Generalsekretariat UVEK (Gerichtsurkunde)

Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.

Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:

Jürg Steiger Andreas Meier


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Seite 23
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-
legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechts-
schrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel
und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Be-
weismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizule-
gen (Art. 42 BGG).

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