A-3481/2016 - Abteilung I - Aufsichtsmittel - Aufsichtsbeschwerde.

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l








Abteilung I
A-3481/2016



Ur t e i l vom 3 0 . No vembe r 2 0 1 6
Besetzung
Richter Daniel Riedo (Vorsitz),
Richterin Marie-Chantal May Canellas,
Richter Pascal Mollard,
Gerichtsschreiber Beat König.



Parteien
A._______,
vertreten durch Mark Sollberger, Rechtsanwalt,
Beschwerdeführer,



gegen


Pensionskasse des Bundes PUBLICA,
Beschwerdegegnerin,

BBSA Bernische BVG- und Stiftungsaufsicht,
Vorinstanz.




Gegenstand
Aufsichtsbeschwerde.



A-3481/2016
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Sachverhalt:
A.
A.a Am 1. Juli 2008 trat das Bundesgesetz vom 20. Juni 2006 über die
Pensionskasse des Bundes (PUBLICA-Gesetz; SR 172.222.1) in Kraft.
Dieses Gesetz regelt die Organisation der Pensionskasse des Bundes
PUBLICA (nachfolgend: PUBLICA) und legt ihre Aufgaben und Zuständig-
keiten fest (Art. 1 PUBLICA-Gesetz). Die PUBLICA wurde in Form einer
Sammeleinrichtung konzipiert (vgl. Art. 7 PUBLICA-Gesetz). Gleichzeitig
mit dem Gesetz trat auch der Anschlussvertrag zwischen der PUBLICA und
dem Bund in Kraft sowie – als Anhang zum Anschlussvertrag mit dem
Bund – das Vorsorgereglement für die Angestellten und die Rentenbezie-
henden des Vorsorgewerks Bund vom 15. Juni 2007 (VRAB;
SR 172.220.141.1).
Da das frühere Bundesgesetz vom 23. Juni 2000 über die Pensionskasse
des Bundes (PKB) mit Inkrafttreten des PUBLICA-Gesetzes aufgehoben
wurde, sind in Art. 18-26 des PUBLICA-Gesetzes Übergangsbestimmun-
gen integriert, welche die Modalitäten für die Umstellung vom Leistungs-
ins Beitragsprimat festlegen. Das Beitragsprimat wird für das Vorsorgewerk
Bund im Bundespersonalgesetz vom 24. März 2000 (BPG; SR 172.220.1)
zwingend vorgeschrieben, indem dort ausdrücklich geregelt wird, dass sich
die Leistungen nach den kapitalisierten Beiträgen richten (vgl. Art. 32g
Abs. 1 sowie Art. 32i Abs. 4 BPG; vgl. auch Botschaft zum PUBLICA-Ge-
setz vom 23. September 2005, BBl 2005 5833).
A.b Unter den genannten Übergangsbestimmungen sieht Art. 25
PUBLICA-Gesetz vor, dass sämtliche aktiven Versicherten, welche im Zeit-
punkt des Inkrafttretens des Gesetzes das 55., aber noch nicht das 65. Al-
tersjahr vollendet haben, Anspruch auf eine statische Besitzstandsgarantie
im Umfang von 95 Prozent der nach bisherigem Recht im Alter von 62 Jah-
ren erreichbaren Altersrente, mindestens aber Anspruch auf die Altersleis-
tungen nach diesem Gesetz haben (Satz 1 der Vorschrift). Für den Fall,
dass die freiwillige vorzeitige Pensionierung vor dem vollendeten 62. Al-
tersjahr erfolgt, ist vorgesehen, dass der garantierte Anspruch versiche-
rungsmathematisch gekürzt wird (Satz 2 der Vorschrift). Die Kosten, die
aus der Besitzstandsgarantie resultieren, trägt die PUBLICA (Satz 3 der
Vorschrift).
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Seite 3
B.
B.a A._______ ist seit dem 1. Juli 2012 Früh-Altersrentner der PUBLICA.
Bei seiner Pensionierung liess er sich 70 % seines Altersguthabens aus-
zahlen. Auf der Grundlage der restlichen 30 % wurde ihm eine Rente aus-
gerichtet.
Nachdem die PUBLICA mit Blick auf neu ergangene Urteile des Bundes-
gerichts (BGE 139 V 234, 139 V 230) die Höhe der Kapitalabfindung und
der Rente zugunsten von A._______ angepasst hatte, reichte dieser am
24. April 2014 beim Verwaltungsgericht des Kantons Bern eine Klage ein.
Dabei stellte er namentlich den Antrag, es sei die Berechnungsgrundlage
für die Besitzstandsgarantie nach Art. 25 PUBLICA-Gesetz festzustellen.
Das Verwaltungsgericht des Kantons Bern kam mit Urteil vom 20. Januar
2015 zum Schluss, dass die von der PUBLICA vorgenommene Leistungs-
berechnung «ausgehend von einem versicherten Verdienst von
Fr. 152'909.35 sowie hinsichtlich der Beschränkung der Besitzstandsga-
rantie auf die Hälfte des Kapitalbezuges und der Leistungskürzung infolge
vorzeitiger Pensionierung» rechtens sei und den vom Bundesgericht im
Zusammenhang mit Art. 25 PUBLICA-Gesetz festgehaltenen Grundsätzen
entspreche (E. 3.3 f. des Urteils). Dementsprechend wies es die Klage ab.
Das genannte Urteil erwuchs in der Folge unangefochten in Rechtskraft.
B.b Mit Aufsichtsbeschwerde vom 10. Juni 2015 stellte A._______ bei der
Bernischen BVG- und Stiftungsaufsicht (BBSA) folgendes Begehren:
«1. Es sei die Übereinstimmung der reglementarischen Bestimmungen
mit den gesetzlichen Vorschriften aufgrund der angewendeten Be-
rechnungsgrundlage und anhand vorliegender Einzelfälle zu prüfen
und falls nötig, die Anwendung einer einheitlichen Berechnungsgrund-
lage für die Besitzstandsgarantie im Sinne der Gleichbehandlung aller
Versicherten durchzusetzen.
2. Es sei der durch die Beschwerdegegnerin [bzw. der PUBLICA] dem
Beschwerdeführer aufgrund der Schattenrechnung noch geschuldete
Betrag von CHF 129'227.58 aus dem garantierten Altersguthaben zu
prüfen.
3. Es sei zu prüfen, ob der unterstützende Experte für die Erarbeitung
der Berechnungsgrundlage für die Besitzstandgarantie die gesetzli-
chen Bedingungen erfüllt hat und somit unabhängig gegenüber der
Beschwerdegegnerin gewesen ist.
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4. Es sei zu prüfen, ob die Geschäftsleitung alle Akten der offenen
Rechtsfälle bezüglich der statischen Besitzstandsgarantie jährlich ge-
genüber den Revisionsstellen offengelegt und unterbreitet hat.
5. Es sei festzustellen und zu prüfen, wieso die Akten betreffend Berech-
nungsgrundlage im Fall des Urteils des Bundesgerichts vom 9. April
2010 (9C_769/2009) 18 Monate nach der Einführung des Primatwech-
sels beim Bundesgericht nicht spruchreif vorgelegt werden konnten.
6. Es sei die Beschwerdegegnerin aufzufordern, die Parameter der Be-
rechnung der kollektiven Rückstellung von CHF 350 Mio. und die neue
Berechnung anhand der individuellen neuen Parameter per 2012 be-
züglich der Auflösung der kollektiven Rückstellung von CHF 126 Mio.
offenzulegen und vorzulegen.»
B.c Die PUBLICA beantragte bei der BBSA mit Stellungnahme vom 20. Au-
gust 2015, die Aufsichtsbeschwerde sei unter Kostenfolge abzuweisen, so-
weit darauf einzutreten sei.
B.d Mit Replik vom 21. September 2015 hielt A._______ an seinen mit der
Aufsichtsbeschwerde gestellten Anträgen fest. Er stellte zudem weitere Be-
gehren. Insbesondere ersuchte er um Überprüfung der Rechtmässigkeit
verschiedener zu edierender bzw. herauszugebender Unterlagen und In-
formationen.
B.e Mit Duplik vom 18. November 2015 erklärte die PUBLICA, auf die Auf-
sichtsbeschwerde sei infolge sachlicher Unzuständigkeit nicht einzutreten.
B.f A._______ machte mit Schreiben vom 24. Dezember 2015 und 19. Ap-
ril 2016 weitere Ausführungen und stellte weitere Anträge.
B.g Die BBSA (nachfolgend auch: Vorinstanz) wies die Aufsichtsbe-
schwerde mit Verfügung vom 29. April 2016 unter Kostenfolge zulasten
A._______s ab, soweit sie darauf eintrat.
C.
Mit Beschwerde vom 1. Juni 2016 lässt A._______ (nachfolgend: Be-
schwerdeführer) beim Bundesverwaltungsgericht folgendes Rechtsbegeh-
ren stellen (Beschwerde, S. 2):
«1. Die Verfügung der Vorinstanz vom 29.04.2016 sei vollumfänglich aufzu-
heben und es sei mit verbindlicher Wirkung für die Vorinstanz als Auf-
sichtsbehörde über die Institutionen der Beruflichen Vorsorge im Kanton
Bern sowie für die Beschwerdegegnerin [PUBLICA] Folgendes festzustel-
len:
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a) Art. 4 des Vorsorgereglements für die Angestellten und die Rentenbe-
ziehenden des Vorsorgewerks Bund (VRAB) ist gesetzwidrig, soweit
er sich auf die Versicherten der Übergangsgeneration im Sinne von
Art. 25 des PUBLICA-Gesetzes bezieht. Er ist rückwirkend per 1. Juli
2008 durch eine Bestimmung zu ergänzen, wonach auf die Angehöri-
gen der Übergangsgeneration im Sinne von Art. 25 PUBLICA-Gesetz
eine Modellrechnung zur Anwendung kommt, die auf einem Rücktritts-
alter 62 basiert und ausschliesslich auf der Besitzstandsgarantie ge-
mäss Leistungsprimat und altrechtlichem Kernplan beruht.
b) Bezüglich der Übergangsgeneration im Sinne von Art. 25 des
PUBLICA-Gesetzes ist die Anwendung der Berechnungsmethode des
Beitragsprimats gemäss Standardplan mit statischer Leistungsgaran-
tie mittels einer Einmalprämie gesetzwidrig und rückwirkend per 1. Juli
2008 nichtig. Stattdessen muss auf die Versicherten der Übergangs-
generation eine Berechnungsmethode zur Anwendung kommen, die
vollumfänglich auf den Leistungsprimat gemäss Kernplan nach dem
vor dem Primatwechsel vom 01.07.2008 gültig gewesenen Recht ge-
mäss der Besitzstandgarantie im Sinne von Art. 25 PUBLICA-Gesetz
beruht. Diese Leistungsprimatmethode muss auch auf vorzeitige, frei-
willige Pensionierungen zwischen dem 60. und dem 62. Altersjahr von
Angehörigen der Übergangsgeneration zur Anwendung kommen[,]
und [zwar] sowohl für Rentenleistungen sowie für Kapitalabfindungen
dieser Versichertengruppe.
c) Soweit im Zeitpunkt des Primatwechsels per 01.07.2008 Arbeitsver-
hältnisse von Versicherten der Übergangsgeneration ohne deren Wis-
sen aufgelöst und anschliessend sofort neu begründet wurden, ist jeg-
liche aus diesen Scheinkündigungen abgeleitete Verminderung der
Besitzstandsgarantie von Art. 25 des PUBLICA-Gesetzes gesetzwid-
rig und rückwirkend per 1. Juli 2008 nichtig. Insbesondere können
diese Scheinkündigungen auch nicht auf die Art. 107 und Art. 108
VRAB abgestützt werden. Auch in diesen Fällen besteht die anwend-
bare Berechnungsmethode ausschliesslich im altrechtlichen Leis-
tungsprimat gemäss Kernplan.
2. Im Sinne einer Rückweisung der Sache an die Vorinstanz sei diese zu
verpflichten, die sich aus Ziff. 1 lit. a-c hiervor ergebenden Änderungen
der Reglemente und Rechnungsmodelle mittels ihrer aufsichtsrechtlichen
Zwangsmittel gemäss BVG Art. 62a Abs. 2 zu veranlassen und die sich
daraus ergebenden Überprüfungen bzw. Neuberechnungen der Leistun-
gen und die Auszahlung der festgestellten Differenzbeträge zuzüglich Zins
sowohl bei Renten wie bei Kapitalabfindungen an die Angehörigen der
Übergangsgeneration durch die PUBLICA aufsichtsrechtlich zu verlangen
und durchzusetzen. Für die Begleitung dieser Änderungen und Neube-
rechnungen sei die Vorinstanz zu verpflichten, einen ausserordentlichen
Vorsorgeexperten einzusetzen, der mit den vorliegenden Streitgegenstän-
den bisher nicht befasst war, und den von diesem Vorsorgeexperten vor-
zulegenden Schlussbericht auch dem Beschwerdeführer zu eröffnen.
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- alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge -»
In der Begründung seines Rechtsmittels fordert der Beschwerdeführer im
Sinne eines Beweisantrages die Einholung eines Gutachtens mit Simulati-
onsrechnungen eines mit der Sache nicht vorbefassten anerkannten Ex-
perten für berufliche Vorsorge (Beschwerde, S. 13).
D.
Mit Vernehmlassung vom 18. Juli 2016 beantragt die Vorinstanz, auf die
Beschwerde sei nicht einzutreten.
E.
Die PUBLICA (nachfolgend auch: Beschwerdegegnerin) stellt mit innert er-
streckter Frist eingereichter Beschwerdeantwort vom 17. August 2016 das
Begehren, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.
F.
Mit einer mit Schreiben vom 26. August 2016 angekündigten Stellung-
nahme vom 28. September 2016 hält der Beschwerdeführer an seinen Be-
schwerdebegehren fest. Unter anderem präzisiert er ferner, welche Punkte
im seiner Auffassung nach einzuholenden Gutachten zu behandeln sind.
G.
Soweit entscheidrelevant, wird auf die Eingaben der Verfahrensbeteiligten
und die vorliegenden Akten im Rahmen der Erwägungen näher eingegan-
gen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 74 Abs. 1 des
Bundesgesetzes vom 25. Juni 1982 über die berufliche Alters-, Hinterlas-
senen- und Invalidenvorsorge (BVG; SR 831.40) in Verbindung mit Art. 31-
33 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG; SR 173.32)
Beschwerden gegen Verfügungen der Aufsichtsbehörden im Bereich der
beruflichen Vorsorge. Da die Vorinstanz vorliegend in ihrer Funktion als
BVG-Aufsichtsbehörde verfügt hat, ist das Bundesverwaltungsgericht zur
Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
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1.2 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach
dem Verwaltungsverfahrensgesetz vom 20. Dezember 1968 (VwVG;
SR 172.021), soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG). Die
Bestimmungen des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 2000 über den Allge-
meinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG; SR 830.1) sind für den
Bereich des BVG mangels eines entsprechenden Verweises nicht anwend-
bar (Art. 2 ATSG e contrario).
1.3 Zur Beschwerde berechtigt ist, wer vor der Vorinstanz am Verfahren
teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch die
angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges In-
teresse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Art. 48 Abs. 1 VwVG).
Der Beschwerdeführer mit Jahrgang […] ist bei der PUBLICA versichert
und hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen. Er ist zudem Adres-
sat des angefochtenen Entscheids der Vorinstanz. Folglich ist er zur Be-
schwerde legitimiert.
1.4 Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde
(vgl. Art. 50 und Art. 52 VwVG in Verbindung mit Art. 37 VGG) ist nach dem
Gesagten – vorbehältlich nachfolgender E. 2 – einzutreten.
2.
2.1 Im vorliegenden Fall ist, was den Streitgegenstand betrifft, vorab zu
klären, inwieweit die Verfügung der Vorinstanz vom 29. April 2016 ange-
fochten ist. Zwar beantragt der Beschwerdeführer die vollumfängliche Auf-
hebung dieser Verfügung. Seine Ausführungen vor dem Bundesverwal-
tungsgericht beziehen sich aber nur auf einen Teil der von der Vorinstanz
getroffenen Anordnungen. Auch werden im Rahmen dieser Ausführungen
die vom Beschwerdeführer bei der Vorinstanz gestellten Anträge nicht ein-
zeln aufgegriffen und jeweils dargelegt, inwiefern die Vorinstanz diese An-
träge unrichtig beurteilt haben soll. Stattdessen erklärt der Beschwerdefüh-
rer in der Beschwerdebegründung, er verlange mit dem vorliegenden
Rechtsmittel als «Konzentrat der vorinstanzlichen Rechtsbegehren» «die
Feststellung von Verletzungen von Art. 25 PUBLICA-Gesetz durch die Be-
schwerdegegnerin und deren Korrektur im Rahmen der abstrakten Nor-
menkontrolle bzw. in Erfüllung aufsichtsrechtlicher Pflichten gemäss Art. 62
BVG durch die Vorinstanz» (Beschwerde, S. 4).
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Bei dieser Sachlage rechtfertigt sich der Schluss, dass die streitbetroffene
Verfügung vom 29. April 2016 vorliegend nur insoweit angefochten ist, als
die BBSA damit im Ergebnis
– keine Feststellungen im Sinne von Ziff. 1 Bst. a-c des Beschwer-
debegehrens getroffen hat, und
– die Handlungen, welche der Beschwerdeführer von ihr für den Fall
der Rückweisung fordert (also insbesondere die aufsichtsrechtliche
Durchsetzung einer Neuberechnung der Leistungen [vgl. Ziff. 2 des
Beschwerdebegehrens]), unterlassen hat.
2.2 Soweit die Verfügung der BBSA vom 29. April 2016 angefoch-
ten ist (vgl. E. 2.1), geht es in materieller Hinsicht um die Frage, ob Regle-
mentsbestimmungen der Beschwerdegegnerin Art. 25 PUBLICA-Gesetz
widersprechen und diese Bestimmungen deshalb aufzuheben bzw. mit
Blick auf Art. 25 PUBLICA-Gesetz ergänzende Reglementsbestimmungen
zu erlassen sind. Ferner beschlägt der angefochtene Teil der vorinstanzli-
chen Verfügung die Frage, ob die Beschwerdegegnerin zu verpflichten ist,
Art. 25 PUBLICA-Gesetz entsprechende Berechnungsmodelle anzuwen-
den. Es ist davon auszugehen, dass der Beschwerdeführer bei der BBSA
mit seinen Begehren sinngemäss um Klärung dieser Fragen ersucht hat.
Wie sich der Begründung des angefochtenen Entscheids entnehmen lässt,
ist die BBSA in Bezug auf diese Fragen nicht auf die Aufsichtsbeschwerde
eingetreten.
Wird ein Nichteintretensentscheid angefochten, prüft das Bundesverwal-
tungsgericht einzig die Rechtsfrage, ob die Vorinstanz auf die bei ihr an-
hängig gemachte Angelegenheit zu Recht nicht eingetreten ist
(vgl. BGE 139 II 233 E. 3.2; Urteil des BVGer A-1703/2016, A-2244/2016
und A-2412/2016 vom 29. September 2016 E. 3; ANDRÉ MOSER et al., Pro-
zessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, N. 2.8, mit
Rechtsprechungshinweisen). Im Rahmen einer Beschwerde gegen einen
Nichteintretensentscheid können somit keine Begehren mit Bezug auf die
Sache selbst gestellt werden (MOSER et al., a.a.O., N. 2.213).
Letzteres bedeutet für den vorliegenden Fall, dass auf die Beschwerde in-
soweit nicht einzutreten ist, als der Beschwerdeführer damit die in Ziff. 1
des Beschwerdebegehrens genannten Feststellungen zur materiell-recht-
lichen Rechtslage verlangt und fordert, die Vorinstanz sei zu verpflichten,
«die sich aus Ziff. 1 lit. a-c [des Beschwerdebegehrens] […] ergebenden
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Änderungen der Reglemente und Rechnungsmodelle […] zu veranlassen
und die sich daraus ergebenden […] Neuberechnungen der Leistungen
und die Auszahlung der festgestellten Differenzbeträge zuzüglich Zins […]
an die Angehörigen der Übergangsgeneration durch die PUBLICA auf-
sichtsrechtlich zu verlangen und durchzusetzen» und dabei «einen ausser-
ordentlichen Vorsorgeexperten einzusetzen» (sowie den von diesem Vor-
sorgeexperten zu verfassenden Bericht auch dem Beschwerdeführer zu
eröffnen).
Bei dieser Sachlage kann hier im Übrigen offen gelassen werden, ob in
Bezug auf die erwähnten Feststellungsbegehren auch mit Blick auf allen-
falls nicht erfüllte Voraussetzungen für den Erlass einer Feststellungsver-
fügung nicht einzutreten ist (vgl. zu diesen Voraussetzungen anstelle vieler
BVGE 2015/15 E. 2.7, mit Hinweisen).
3.
3.1 Das Bundesverwaltungsgericht prüft die Verletzung von Bundesrecht
einschliesslich der Überschreitung oder des Missbrauchs des Ermessens,
die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen
Sachverhalts und die Unangemessenheit, wenn nicht eine kantonale Be-
hörde als Beschwerdeinstanz verfügt hat (Art. 49 VwVG).
3.2 Nach höchstrichterlicher Rechtsprechung kann das Beweisverfahren
geschlossen werden, wenn die noch im Raum stehenden Beweisanträge
eine nicht erhebliche Tatsache betreffen oder offensichtlich untauglich sind,
etwa weil ihnen die Beweiseignung abgeht oder umgekehrt die betreffende
Tatsache aus den Akten bereits genügend ersichtlich ist, oder wenn das
Gericht seine Überzeugung bereits gebildet hat und annehmen kann, dass
seine Überzeugung durch weitere Beweiserhebungen nicht geändert
würde (sog. antizipierte Beweiswürdigung; Urteil des BGer 8C_417/2011
vom 2. September 2012 E. 5.4.1; Urteile des BVGer A-5523/2015 vom
31. August 2016 E. 2.3, A-253/2015 vom 14. September 2015 E. 3).
4.
4.1 Die Zuständigkeit der BVG-Aufsichtsbehörde im Sinne von Art. 61
BVG, gegen deren Anordnungen gemäss Art. 74 BVG Beschwerde erho-
ben werden kann, richtet sich nach der in Art. 62 BVG vorgesehenen Um-
schreibung der ihr zugewiesenen Aufgaben (vgl. auch BGE 128 II 386
E. 2.1.2). Nach Art. 62 Abs. 1 BVG wacht die Aufsichtsbehörde unter an-
derem darüber, dass die Vorsorgeeinrichtungen die gesetzlichen Vorschrif-
ten einhalten und dass das Vorsorgevermögen zweckgemäss verwendet
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wird, indem sie insbesondere die Übereinstimmung der reglementarischen
Bestimmungen mit den gesetzlichen Vorschriften prüft (Bst. a), von den
Vorsorgeeinrichtungen periodisch Berichterstattung namentlich über ihre
Geschäftstätigkeit fordert (Bst. b), Einsicht in die Berichte der Kontrollstelle
und des Experten für berufliche Vorsorge nimmt (Bst. c), Massnahmen zur
Behebung von Mängeln trifft (Bst. d) und schliesslich Streitigkeiten betref-
fend das Recht der versicherten Person auf Information gemäss Art. 65a
und Art. 86b Abs. 2 BVG beurteilt (Bst. e).
4.2
4.2.1 Gemäss Art. 73 Abs. 1 BVG hat jeder Kanton ein Gericht zu bezeich-
nen, welches als letzte kantonale Instanz über Streitigkeiten zwischen Vor-
sorgeeinrichtungen, Arbeitgebenden und Anspruchsberechtigten entschei-
det. Unter Streitigkeiten nach Art. 73 BVG zwischen der Vorsorgeeinrich-
tung und Anspruchsberechtigten fallen sämtliche Aspekte, welche für die
Begründung, Dauer und Beendigung eines Vorsorgeverhältnisses – ge-
setzlicher oder vertraglicher, obligatorischer oder freiwilliger Natur – be-
deutsam sind (Urteil des BVGer A-693/2016 vom 28. Juli 2016 E. 3.1, mit
Hinweisen).
4.2.2 Das gemäss Art. 73 BVG zuständige Gericht hat sich nicht in die
Kompetenzen der Aufsichtsbehörden einzumischen; umgekehrt sollen die
Aufsichtsbehörden nicht dem Gericht vorbehaltene, spezifisch berufsvor-
sorgerechtliche Streitigkeiten aus dem Dreiecksverhältnis zwischen der
versicherten Person, ihrem Arbeitgebenden und der Vorsorgeeinrichtung
beurteilen (ULRICH MEYER/LAURENCE UTTINGER, in: Jacques-André
Schneider et al. [Hrsg.], BVG und FZG, Stämpflis Handkommentar, 2010,
Art. 74 N. 20 mit weiteren Hinweisen; vgl. auch CARL HELBLING, Personal-
vorsorge und BVG, 8. Aufl. 2006, S. 748 ff., sowie HANS-ULRICH STAUFFER,
Berufliche Vorsorge, 2. Aufl. 2012, N. 1927 ff.). Zwar existieren zwischen
dem aufsichtsrechtlichen Weg und der gerichtlichen Klage zahlreiche Be-
rührungspunkte, da das Aufsichtsrechtsverhältnis, welches die Vorsorge-
einrichtung und die Aufsichtsbehörde verbindet, Auswirkungen auf die
Rechtsstellung von Arbeitgebenden und versicherten Personen unterei-
nander oder zur Vorsorgeeinrichtung zeitigen kann. Dies beeinflusst jedoch
die unterschiedlichen gesetzlichen Zuständigkeiten nicht (MEYER/UTTIN-
GER, a.a.O., Art. 74 N. 21; siehe zum Ganzen Urteil des BVGer A-693/2016
vom 28. Juli 2016 E. 3.1).
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4.3
4.3.1 Das Bundesgericht hatte in BGE 128 II 386 ff. zu entscheiden, ob im
zu beurteilenden Fall die Behörden gemäss Art. 61 bzw. Art. 74 BVG zu-
ständig waren oder stattdessen der Klageweg nach Art. 73 BVG zu be-
schreiten war. Anlass zu diesem Urteil gab ein Versicherter, der nach seiner
Pensionierung vermutete, dass in anderen Fällen Pensionierungen zu
günstigeren Bedingungen vorgenommen worden sind. Der Versicherte
hatte aus diesem Grund von der Aufsichtsbehörde verlangt, dass sie die
Pensionskasse dazu verhalte, umfassend Auskunft zu erteilen und bei der
Anwendung der statutarischen Bestimmungen betreffend die flexible bzw.
die administrative Pensionierung für die richtige Rechtsanwendung zu sor-
gen. Das Bundesgericht befand, dass soweit erkennbar ausschliessliches
Ziel der Intervention des Versicherten bei der Aufsichtsbehörde gewesen
sei, nachträglich höhere Pensionskassenleistungen zu erwirken. Selbst
wenn dies in der Formulierung der bei der Aufsichtsbehörde gestellten Be-
gehren nicht unmittelbar zum Ausdruck komme, gehe es um Leistungen
aus dem Vorsorgeverhältnis. Das Bundesgericht führte weiter aus, dass
die gestellten Anträge Belange betreffen würden, die im Hinblick auf ein
entsprechendes Leistungsbegehren vorfrageweise geklärt werden müss-
ten. Deshalb seien diese Begehren auf dem durch Art. 73 BVG vorgezeich-
neten Weg zu stellen gewesen und habe die kantonale Aufsichtsbehörde
kein Bundesrecht verletzt, indem sie wegen der Zuständigkeit des Gerichts
im Sinne von Art. 73 BVG von einem aufsichtsrechtlichen Eingreifen abge-
sehen habe (E. 2.2 f. des Urteils).
Gemäss den in BGE 128 II 386 E. 2 dargelegten Grundsätzen ist der
Rechtsweg von Art. 73 BVG bei freiwilligen Ermessensleistungen der Vor-
sorgeeinrichtung jedenfalls dann nicht ausgeschlossen, wenn sie unmittel-
bar an ein bestehendes sowie dem Klageweg von Art. 73 BVG unterliegen-
des Leistungsverhältnis zwischen der anspruchsberechtigten Person und
der Vorsorgeeinrichtung anknüpfen und mit diesem ein untrennbares Gan-
zes bilden (vgl. dazu auch ISABELLE VETTEL-SCHREIBER, BVG FZG, Kom-
mentar, 3. Aufl. 2013, Art. 73 N. 11).
4.3.2 Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Urteil C-6456/2009
vom 4. Dezember 2012 festgehalten, dass mit Blick auf die Zuständigkeit
des kantonalen Gerichts für die Beurteilungen von Leistungen aus dem
Vorsorgeverhältnis und allfälliger diesbezüglich vorfrageweise zu klärender
Belange auf ein Beschwerdebegehren eines Versicherten der PUBLICA
nicht einzutreten sei, soweit es um den persönlichen Vorsorgeanspruch
des Beschwerdeführers gehe (E. 6.1 des Urteils). Insoweit, als die gesamte
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Argumentation des Beschwerdeführers zur Frage der Kündigung einer von
ihm erworbenen Option für eine vorzeitige Pensionierung ohne Rentenkür-
zung jedoch auch ohne weiteres den Schluss zuliess, «dass er die rechtli-
che Situation auch für die übrigen Versicherten generell geklärt haben
möchte», trat das Bundesverwaltungsgericht hingegen auf die Beschwerde
ein (vgl. E. 6.2 f. des Urteils). Bei der seinerzeit vom Bundesverwaltungs-
gericht beurteilten Konstellation war (soweit ersichtlich) kein Klageverfah-
ren beim Berufsvorsorgegericht nach Art. 73 BVG vorangegangen.
4.4 Der Grundsatz von Treu und Glauben nach Art. 5 Abs. 3 der Bundes-
verfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
(BV; SR 101) umfasst im Verwaltungsrecht unterschiedliche Tatbestände
wie den Vertrauensschutz (vgl. Art. 9 BV), das Verbot widersprüchlichen
Verhaltens und das Rechtsmissbrauchsverbot (anstelle vieler:
BVGE 2015/36 E. 2.9.2; Urteil des BVGer A-6642/2008 vom 8. November
2010 E. 4.2, mit Hinweisen).
Als Verbot widersprüchlichen Verhaltens und Verbot des Rechtsmiss-
brauchs untersagt der Grundsatz von Treu und Glauben sowohl den Be-
hörden wie auch den Privaten, sich in ihren öffentlich-rechtlichen Rechts-
beziehungen widersprüchlich oder rechtsmissbräuchlich zu verhalten. Er
gebietet staatlichen Organen und Privaten ein loyales und vertrauenswür-
diges Verhalten im Rechtsverkehr (Urteil des BGer 2A.52/2003 vom 23. Ja-
nuar 2004 E. 5.2).
5.
Im vorliegenden Fall zu beurteilen ist, ob die Vorinstanz zu Recht auf das
bei ihr sinngemäss gestellte Begehren nicht eingetreten ist, es seien auf-
sichtsrechtlich Art. 25 PUBLICA-Gesetz widersprechende Reglementsbe-
stimmungen aufzuheben bzw. die Reglementsbestimmungen der Be-
schwerdegegnerin seien mit Blick auf Art. 25 PUBLICA-Gesetz zu ergän-
zen und diese Pensionskasse sei zu verpflichten, dieser Gesetzesvor-
schrift entsprechende Berechnungsmodelle anzuwenden. Die Vorinstanz
erklärt in der angefochtenen Verfügung sinngemäss, für den Entscheid
über dieses Begehren nicht zuständig zu sein.
5.1 Unbestrittenermassen gehört der Beschwerdeführer zur Übergangsge-
neration im Sinne von Art. 25 PUBLICA-Gesetz und steht ihm damit die in
dieser Bestimmung statuierte Besitzstandsgarantie zu. Entsprechend den
vorangehenden Erwägungen (E. 4.1 f.) erweist sich das kantonale Sozial-
versicherungsgericht und nicht die BBSA als zuständig für die Frage, ob
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der Beschwerdeführer deshalb Anspruch auf eine Erhöhung der ihm sei-
tens der Beschwerdegegnerin ausgerichteten Kapitalabfindung und
Rente hat. Diesbezüglich hat das Verwaltungsgericht des Kantons Bern
dementsprechend richtigerweise ein materielles, zwischenzeitlich in
Rechtskraft erwachsenes Urteil gefällt.
5.2 Vor dem Bundesverwaltungsgericht macht der Beschwerdeführer gel-
tend, es sei ihm bei der Vorinstanz nicht um seine individuell-konkreten
Leistungsansprüche oder um individuell-konkrete Leistungsansprüche an-
derer Einzelpersonen gegangen. Er behauptet, er habe einzig ein Verfah-
ren der abstrakten Normenkontrolle anstrengen wollen, in dessen Rahmen
die BBSA in Wahrnehmung ihrer aufsichtsrechtlichen Pflichten die der Be-
sitzstandsgarantie von Art. 25 PUBLICA-Gesetz zuwiderlaufenden Regle-
mentsbestimmungen aufhebt und dafür sorgt, dass unter Anwendung ge-
setzeskonformer Berechnungsmodelle eine dieser Garantie entspre-
chende Berechnung der Altersleistungen erfolgt und die sich daraus erge-
benden Differenzen zugunsten der Übergangsgeneration ausgezahlt wer-
den. Der Beschwerdeführer bringt mit anderen Worten vor, er habe die
rechtliche Situation auch für alle anderen Versicherten der Übergangsge-
neration klären wollen und damit zu Recht eine Aufsichtsbeschwerde erho-
ben (vgl. insbesondere Beschwerde, S. 6 f.).
5.3 Es lässt sich vorliegend nicht von der Hand weisen, dass der Be-
schwerdeführer mit seinem sinngemäss bei der Vorinstanz gestellten, hier
noch streitigen Rechtsbegehren letztlich eine Erhöhung seiner Altersleis-
tungen anstrebte, die – wie ausgeführt (vgl. E. 4.1) – in die Zuständigkeit
des kantonalen Gerichts fällt. Dies ergibt sich insbesondere aus dem mit
der Aufsichtsbeschwerde gestellten Antrag, es sei der von der PUBLICA
dem Beschwerdeführer «noch geschuldete Betrag […] aus dem garantier-
ten Altersguthaben zu prüfen» (Akten Vorinstanz, act. 1a S. 2). Der Um-
stand, dass sich die fragliche Erhöhung der Altersleistungen des Be-
schwerdeführers seiner Auffassung nach aus einer für alle Angehörigen
der Übergangsgeneration massgebenden Leistungsberechnungsmethode
ergeben soll (vgl. Replik, S. 5), ändert nichts daran, dass eine Rechtsstrei-
tigkeit vorliegt, für welche der Rechtsweg nach Art. 73 BVG und nicht die
Aufsichtsbeschwerde vorgesehen ist.
Vor diesem Hintergrund hat die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid zu
Recht ihre Zuständigkeit insoweit verneint, als der Beschwerdeführer mit
seiner Aufsichtsbeschwerde explizit oder implizit Leistungsansprüche gel-
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tend machte, neue Berechnungsgrundlagen für die Renten- oder Kapital-
erhöhungen herbeiführen wollte und die Prüfung der damit zusammenhän-
genden Unterlagen verlangte (vgl. E. 3.4 des angefochtenen Entscheids).
5.4 Zwar geht aus der Formulierung der bei der Vorinstanz gestellten, noch
streitigen Anträge teilweise nicht unmittelbar hervor, dass es dabei um die
dem Beschwerdeführer auszurichtenden Leistungen aus dem Vorsorge-
verhältnis geht. Bei den mit diesen Anträgen aufgeworfenen Fragen han-
delt es sich aber ausschliesslich um solche, welche direkt mit solchen Leis-
tungen zusammenhängen bzw. sich als Vorfragen im Zusammenhang mit
der Beurteilung der geltend gemachten Versicherungsleistungen des Be-
schwerdeführers stellen. Zu diesen Vorfragen, für welche der Klageweg
nach Art. 73 BVG zu beschreiten ist, gehört namentlich die Frage der rich-
tigen Anwendung von Art. 25 PUBLICA-Gesetz. Folgerichtig hat das Ver-
waltungsgericht des Kantons Bern diese Frage in seinem Urteil vom 20. Ja-
nuar 2015 behandelt und hat die Vorinstanz auf eine aufsichtsrechtliche
materielle Beurteilung dieser Frage verzichtet.
Die Vorinstanz hat nach dem Gesagten in Bezug auf das vorliegend noch
streitige Begehren des Beschwerdeführers ihre aufsichtsrechtliche Zustän-
digkeit zu Recht verneint.
5.5 Nicht massgebend ist, dass der Beschwerdeführer vor der BBSA vor-
brachte, seine Anträge würden die über den Einzelfall hinausgehende
Frage der Anwendung des neuen Beitragsprimatsplanes für die Über-
gangsgeneration betreffen. Dieser Behauptung des Beschwerdeführers
liegt nämlich offenkundig einzig das Bestreben zugrunde, die Zuständigkeit
der Vorinstanz zu begründen (das Gleiche gilt für das Vorbringen des Be-
schwerdeführers vor dem Bundesverwaltungsgericht, es sei ihm [im Sinne
des vorn in E. 4.3.2 erwähnten Urteils des BVGer] um die Klärung der
rechtlichen Situation für alle Versicherten der Übergangsgeneration gegan-
gen und bei seinen Berechnungen der ihm zustehenden Leistungsansprü-
che im vorinstanzlichen Verfahren handle es sich bloss um «exemplifika-
tive Veranschaulichungen der Auswirkungen der [geltend gemachten] Ge-
setzesverletzungen […] und der Verletzung von aufsichtsrechtlichen Pflich-
ten durch die Vorinstanz» [vgl. Beschwerde, S. 7]):
Die Ausführungen in der Aufsichtsbeschwerde des Beschwerdeführers
mündeten noch in die Schlussfolgerung, dass die Beschwerdegegne-
rin ihm einen noch verbleibenden «Leistungsteil […] aus dem garantier-
ten Altersguthaben» schulde (Akten Vorinstanz, act. 1a S. 20). Diese
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Schlussfolgerung zeigt zusammen mit dem Antrag auf Prüfung des dem
Beschwerdeführer noch geschuldeten Betrages aus dem garantierten Al-
tersguthaben klar, dass es dem Beschwerdeführer jedenfalls zu Beginn
des vorinstanzlichen Verfahrens allein um die ihm zustehenden Leistungs-
ansprüche ging.
Im Widerspruch dazu und bezeichnenderweise erst nachdem die PUBLICA
im vorinstanzlichen Verfahren die sachliche Zuständigkeit der Vorinstanz
bestritten hatte, erklärte der Beschwerdeführer in seiner bei der BBSA ein-
gereichten Replik, er mache «nicht seine Altersleistung (oder Teile davon)
geltend» (Akten Vorinstanz, act. 3 S. 6). Gleichwohl hielt er aber ausdrück-
lich an seinem Rechtsbegehren auf Prüfung des ihm noch geschuldeten
Betrages aus dem garantierten Altersguthaben fest.
Der Versuch des Beschwerdeführers, mittels der genannten Änderung sei-
ner Ausführungen im vorinstanzlichen Verfahren die Zuständigkeit der
BBSA zu begründen, kann mit Blick auf das Verbot des widersprüchlichen
Verhaltens und das Rechtmissbrauchsverbot (vgl. E. 4.4) nicht geschützt
werden. Zu berücksichtigen ist in diesem Kontext insbesondere auch, dass
eine beschwerdeführende Partei mit ihren Beschwerdebegehren im Rah-
men einer BVG-Aufsichtsbeschwerde festlegt, in welche Richtung und in-
wieweit sie das streitige Rechtsverhältnis überprüfen lassen möchte, und
der Streitgegenstand im Lauf des entsprechenden Verfahrens weder er-
weitert noch qualitativ verändert werden darf (vgl. Urteil des BVGer
A-693/2016 vom 28. Juli 2016 E. 4.1).
5.6 Es erweist sich somit, dass die Vorinstanz mangels sachlicher Zustän-
digkeit zu Recht nicht auf das bei ihr sinngemäss gestellte Begehren ein-
getreten ist, es seien Art. 25 PUBLICA-Gesetz widersprechende Regle-
mentsbestimmungen aufsichtsrechtlich aufzuheben bzw. die Reglements-
bestimmungen der Beschwerdegegnerin seien mit Blick auf Art. 25
PUBLICA-Gesetz zu ergänzen und diese Pensionskasse sei anzuhalten,
dieser Gesetzesvorschrift entsprechende Berechnungsmodelle anzuwen-
den. Ob auch aus weiteren Gründen – soweit hier zu überprüfen – auf die
Aufsichtsbeschwerde nicht einzutreten war, kann hier dahingestellt blei-
ben.
Der vom Beschwerdeführer gestellte Beweisantrag auf Einholung eines
Gutachtens betrifft ausschliesslich Umstände, welche im Zusammenhang
mit den hier (infolge Anfechtung eines Nichteintretensentscheids) nicht zu
beurteilenden Begehren mit Bezug auf die Sache selbst stehen (vgl. E. 2).
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Mit anderen Worten beschlägt dieser Beweisantrag keine im vorliegenden
Verfahren beweisbedürftigen Tatsachen. Dem Beweisantrag ist daher in
antizipierter Beweiswürdigung (vgl. E. 3.2) nicht stattzugeben.
Gemäss dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf ein-
zutreten ist.
6.
In Anwendung von Art. 63 Abs. 1 VwVG in Verbindung mit Art. 37 VGG sind
die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 4'000.- dem unterliegenden Be-
schwerdeführer aufzuerlegen. Der Betrag ist dem geleisteten Kostenvor-
schuss zu entnehmen.
Der unterliegende Beschwerdeführer hat keinen Anspruch auf Parteient-
schädigung (vgl. Art. 64 Abs. 1 VwVG in Verbindung mit Art. 7 Abs. 1 des
Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen
vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE; SR 173.320.2] e contrario);
ebenso wenig die Vorinstanz (Art. 7 Abs. 3 VGKE). Die obsiegende Be-
schwerdegegnerin hat als Trägerin der beruflichen Vorsorge praxisgemäss
keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (vgl. statt vieler Urteile des
BVGer A-693/2016 vom 28. Juli 2016 E. 7, A-2907/2015 vom 23. Mai 2016
E. 6.2).
(Das Dispositiv befindet sich auf der nächsten Seite.)

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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 4'000.- werden dem Beschwerdeführer auf-
erlegt. Dieser Betrag wird dem Kostenvorschuss entnommen.
3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
– den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde);
– die Beschwerdegegnerin (Gerichtsurkunde);
– die Vorinstanz (Gerichtsurkunde);
– das Bundesamt für Sozialversicherungen (Gerichtsurkunde);
– die Oberaufsichtskommission BVG (Gerichtsurkunde).

Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:

Daniel Riedo Beat König

Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, Beschwerde in öffentlich-
rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100
BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die
Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unter-
schrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel
sind, soweit sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42
BGG).
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