A-3534/2012 - Abteilung I - Installations aéroportuaires - Intervalle de sécurité entre un appareil décollant...

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l








Cour I
A-3534/2012


A r r ê t d u 7 o c t o b r e 2 0 1 3
Composition

Jérôme Candrian (président du collège),
Christoph Bandli, Kathrin Dietrich, juges,
Olivier Bleicker, greffier.



Parties

1. Association des propriétaires d’avions privés (APAP),
2. B._______,
tous deux représentés par Me Antoine E. Böhler, avocat,
Etude d’avocats Kaiser Böhler,

3. Swift Copters SA,
représentée par Me Cécile Bersot, Selas Billet-Bersot,

4. Aéroclub de Genève, Groupe Vol à Moteur,
représenté par Me François Bellanger, avocat,
Etude d’avocats Ming Halpérin Burger Inaudi,
recourants,



contre


1. Aéroport international de Genève (AIG),
Case postale 100, 1215 Genève 15,

2. Skyguide, Société Anonyme Suisse pour les Services
de la Navigation Aérienne civils et militaires,
Case postale 796, 1215 Genève 15 Aéroport,
intimés,


et

Office fédéral de l'aviation civile OFAC,
Division sécurité des infrastructures,
3003 Berne,
autorité inférieure.

Objet

Intervalle de sécurité entre un appareil décollant de la piste
en béton et un autre décollant de la piste en herbe de
l'aéroport de Genève.


A-3534/2012
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Faits :
A.
L'Aéroport international de Genève (ci-après : l'AIG ou l'aéroport de
Genève) est un établissement public autonome qui exploite à titre
commercial, en vertu d’une concession délivrée par le Département
fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la
communication DETEC, un aérodrome ouvert à l’aviation publique
(aéroport), à Genève. Il est en particulier ouvert au trafic charter, aux vols
taxi de transport, au trafic non commercial, à l’instruction générale et aux
vols d’hélicoptères. Le trafic de ligne y revêt la première priorité.
Ouvert à l'exploitation en 1920, l’aéroport de Genève a été le premier
aéroport suisse à se doter d’une piste dure (piste A), laquelle contribua à
un accroissement considérable du trafic dès 1946. La longueur de la piste
fut portée à 3’900 mètres au terme de la quatrième étape des travaux de
construction (cf. Message du Conseil fédéral du 28 juin 1957 concernant
l’agrandissement de l’aéroport de Genève-Cointrin, in : FF 1957 II 61). La
piste ne fut plus prolongée par la suite, et le projet de construire une
seconde piste en dur ne vit pas le jour. La piste en herbe (piste B), dont
l’axe parallèle a été déplacé à la fin des années 1980 à 250 mètres
environ de la piste principale, existe depuis 1945 ; elle est utilisée
essentiellement pour l'aviation légère volant selon les règles du vol à vue
(VFR) (aviation de loisir et sportive, écolage). Les décollages de la piste
en herbe sont décalés latéralement par rapport à la piste en béton. Les
pistes A et B forment ainsi un doublet de pistes parallèles de catégories
différentes, la piste A étant utilisée pour le vol aux instruments (IFR), en
l’occurrence les vols de ligne, les vols charters, ainsi que l’aviation
générale commerciale (vols taxis) ou privée. Les hélicoptères disposent
quant à eux d’une plate-forme dédiée à proximité immédiate de la piste B.
B.
Selon les prescriptions de l'Organisation de l'aviation civile internationale
(OACI), portées dans les Procédures pour les services de navigation
aérienne – Gestion du trafic aérien, 15ème éd., entrées en vigueur le 22
novembre 2007 (ci-après : Doc 4444 OACI ou PANS-ATM), en son
chapitre 5 ("Méthodes et minimums de séparation"), section 5.8
("Minimums de séparation longitudinale en fonction de la turbulence de
sillage fondés sur le temps"), paragraphe 5.8.3 ("Aéronefs au départ"),
des minimums de séparation longitudinale (intervalle de 2 et 3 minutes)
sont prévus pour les mouvements au départ derrière un aéronef, en
fonction de leur taille, notamment en cas de pistes parallèles distantes de
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moins de 760 m (paragraphes 5.8.3.1 et 5.8.3.2). Il est prescrit que, dans
une telle situation, un minimum de séparation de 2 minutes sera appliqué
pour un aéronef de faible ou moyen tonnage qui décolle derrière un
aéronef gros-porteur, ou pour un aéronef de faible tonnage décollant
derrière un aéronef de moyen tonnage lorsque les aéronefs utilisent des
pistes parallèles distantes de moins de 760 m (2 500 ft), mais qu'il est de
3 minutes lorsque cet aéronef décolle derrière un aéronef gros-porteur ou
de moyen tonnage d'une partie intermédiaire d'une piste parallèle
distante de moins de 760 m (2 500 ft).
Depuis 1998, l'Office fédéral de l’aviation civile OFAC consent à l'aéroport
de Genève une dérogation à ces prescriptions d'espacement, qui est
signalée dans la Publication d’Information Aéronautique suisse
(AIP-Suisse ; cf. AIP ENR paragraphe 1.5.4.2, et VFR Manual, Feuillet
RAC 1 2-5, paragraphe 2.2.1) en ces termes : "Deux pistes parallèles,
distantes de moins de 760 m, sont considérées comme une piste unique
quant à l'espacement de turbulence de sillage, pour des mouvement
derrière un HEAVY (gros porteur) seulement". Il en résulte que, de par
cette exception, les minimums de séparation temporels prescrits par le
Doc 4444 OACI ne s'appliquent actuellement pas entre le décollage d'un
aéronef de faible tonnage sur la piste en herbe derrière un aéronef de
moyen tonnage sur la piste en béton.
C.
En 2004, l’AIG a confié à un institut spécialisé néerlandais, le Nationaal
Lucht-en Ruimtevaartlaboratorium (NLR), le mandat de procéder à une
analyse de sécurité de la cohabitation sur l'aéroport de Genève entre
l’aviation légère VFR et l’aviation évoluant sous le mode IFR, du fait
notamment de l’augmentation régulière du trafic, en particulier des
mouvements IFR. Le rapport, délivré le 20 juin 2005 (ci-après : le rapport
NLR), comporte un certain nombre de recommandations, en particulier
celle d’adapter les critères de séparation de trafic en raison des
turbulences de sillage aux prescriptions du Doc 4444 OACI ("The wake
turbulence separation criteria in use at Geneva airport shall be adapted in
order to be carefully compliant with the current regulations as laid down in
ICAO DOC 4444"), avec comme conséquence le strict respect d’une
séparation de 3 minutes au décollage entre les aéronefs de la catégorie
faible tonnage et ceux de la catégorie moyen tonnage. Alternativement, le
rapport NLR évoque la possibilité de formaliser et confirmer par des
études de risque ("Safety Analyses") les procédures de contrôle aérien en
vigueur, eu égard à la mixité du trafic à Genève.
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D.
Le 17 novembre 2008, l’OFAC a, en sa qualité d’autorité de surveillance,
mis en place la procédure interne en vue d’ordonner la mise en
conformité de l'AIG – et d’autres aérodromes présentant les mêmes
caractéristiques (Berne, Sion et Saint-Gall-Altenrhein) – avec les
spécifications de l’OACI en matière de turbulences de sillage, telles que
mises en évidence par le rapport NLR. L’OFAC a estimé qu’il n’y avait
toutefois pas lieu de mettre en place une procédure urgente, compte tenu
de l’expérience accumulée ces dernières années et de l’absence
d’incidents.
D.a Dans le cadre de cette procédure interne, l’OFAC a, le 13 janvier
2010, invité Skyguide, Société Anonyme Suisse pour les Services de la
Navigation Aérienne civils et militaires (ci-après : Skyguide) et l’AIG à lui
exposer les conséquences pour l’aéroport de Genève d’une éventuelle
suppression de la dérogation par rapport aux normes de l’OACI en
matière de minimums de séparation et à se prononcer sur l'opportunité
que l'AIG mandate une étude aéronautique au sujet de cette dérogation.
Le 23 mars 2010, l’AIG a estimé que les procédures actuellement en
vigueur étaient suffisantes et permettaient d’atteindre un niveau
"acceptable des risques" ; s’agissant de la mise en œuvre d’une étude
aéronautique, il a relevé qu’elle devrait faire appel à des modélisations de
trajectoires et de turbulences de sillage très difficiles à effectuer de
manière précise et ne garantissant pas un résultat déterminant, ce
pourquoi il n’entendait pas donner un mandat pour une telle étude. Le 26
mars 2010, Skyguide a assuré n’être pas en mesure de mettre en œuvre
une analyse détaillée ou une modélisation des turbulences de sillage
présentant un degré suffisant d’assurance ("provide the robust safety
assurance"), malgré sa grande expérience dans ce domaine, et n’être
donc pas en mesure de contester la réglementation de l’OACI. Le 16
novembre 2010, Skyguide a prié l’OFAC d’inclure les hélicoptères dans
sa réflexion.
Lors d'une séance de consultation organisée le 25 janvier 2011 par
l'OFAC, en présence de représentants de l'AIG, de Skyguide, de
l’Association des propriétaires d’avions privés (APAP), de l’Aéro-Club de
Genève Groupe Vol à Moteur (Aéro-Club de Genève) et de Swift Copters
SA, il a été convenu que l’AIG mettrait en place un groupe de travail,
incluant les représentants des pilotes, afin de déterminer l’impact sur les
usagers de l’application stricte des séparations de trafic prévues dans le
chapitre 5 du Doc 4444 OACI, eu égard aux turbulences de sillage, pour
la piste B. L’OFAC s’est en outre engagé à discuter avec l’Aéro-club de
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Genève de la possibilité de déplacer l’école d’aviation en un autre lieu.
L’OFAC a précisé que l’application stricte des prescriptions du Doc 4444
OACI entrerait en vigueur le 30 novembre 2012. Le 9 mai 2011, l’OFAC a
tenu une séance avec l’Aéro-club de Genève en vue de faire le point sur
son avenir. L’association a assuré que la mise en œuvre des
prescriptions de l’OACI signifierait la fin d’une filière de formation à
Genève, et a proposé une reconduction "de six mois en six mois", afin
qu’une "phase out" soit mise en place pour réduire son activité et amortir
les investissements consacrés.
D.b Le 23 juin 2011, le groupe de travail mis en place par l’OFAC a remis
son Etude d’impact sur "l’application des séparations de trafics pour la
piste B". Il y est indiqué que, s'il est possible techniquement,
financièrement et temporellement de faire une analyse de sécurité, son
résultat ne garantirait pas de démontrer que l’opération atteint un niveau
"équivalent" de sécurité mais au mieux un niveau "acceptable" de
sécurité, ce qui reste insuffisant pour justifier une dérogation. Il y est
également constaté qu’aucune société ne serait prête à engager sa
responsabilité en soutenant l’application d’une non-conformité sur la base
d’une telle analyse. En conclusion, le groupe de travail a considéré que
l’application stricte de la séparation de 3 minutes aurait un impact majeur
sur les opérations actuelles de la piste B, provoquerait une restriction
majeure du nombre d’opérations "aviation légère" possibles sur la
plateforme aéroportuaire de Genève et aurait un impact significatif sur les
opérations des hélicoptères. Le 7 juillet 2011, sur cette base, l’Aéro-club
de Genève a mis en avant sa prochaine faillite si la norme devait être
mise en œuvre dans un délai trop court et a prié l’OFAC d'autoriser l’AIG
et Skyguide à continuer la pratique actuelle. L’OFAC lui a répondu, le 27
juillet 2011, qu’il était tenu de mettre en œuvre toutes les mesures que lui
dicteraient les impératifs de sécurité. Il a dès lors conseillé à l’Aéro-club
de Genève de se préparer d’ores et déjà à cesser ses activités à fin 2012
et à prendre les dispositions qui s’imposent.
Le 19 août 2011, l’OFAC a demandé à l’AIG d’indiquer quelle action
corrective serait effectivement entreprise eu égard à l’application des
séparations de trafic prescrites par le Doc 4444 OACI. Dans sa réponse
du 24 août 2011, l’AIG a pris note que l’application des prescriptions de
l’OACI s’imposait, tout en relevant que la stricte application des critères
de séparation prescrits aurait un impact majeur sur les opérations à
Genève et que, compte tenu de la priorité accordée au trafic IFR, des
solutions alternatives devraient être trouvées, notamment pour les
activités de l’Aéro-club de Genève et des sociétés de transport par
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hélicoptère, le délai imparti devant permettre aux intéressés d’envisager
de telles solutions. En conclusion, l’AIG a demandé à l’OFAC de se
prononcer par une décision, après consultation des milieux intéressés.
D.c Le 15 novembre 2011, l’Aéro-club de Genève a pris position par écrit
et relevé que la norme en cause de l’OACI n’était pas respectée depuis
de nombreuses années et qu’elle conduirait à la fermeture immédiate de
l’école d’aviation. Il a en outre ajouté qu’il était prévu que la piste B soit
fermée d’ici "quelques années" et qu’il serait donc logique de permettre
l’exploitation de l’école d’aviation aussi longtemps que la piste B était en
service. Le 29 novembre 2011, Swift Copters a relevé que l’application de
la norme OACI aboutirait à une perte opérationnelle de son chiffre
d’affaires de près de 80 %, ce qui signifierait à terme la fermeture pure et
simple de la société. Il a en outre mis en avant que les délais d’attente
lors des décollages et atterrissages seraient fortement augmentés et
auraient un impact significatif sur la pollution, les nuisances sonores, les
coûts ou encore la sécurité.
L’OFAC a tenu une seconde réunion sur le futur de la piste B, le 30
novembre 2011. L’Aéro-club de Genève et Swift Copters y ont défendu
leur position, selon laquelle il s’agirait uniquement d’un problème
juridique, sans amélioration aucune du niveau de sécurité sur le site.
Dans le cas contraire, ils ont estimé que les raisons de sécurité l’auraient
emporté depuis longtemps. L’OFAC a expliqué que la norme ne pouvait
être dissociée de la sécurité. La voie d’un "Safety Assessment" (étude de
risque), pour maintenir la situation actuelle, ne pouvait en outre être
exploitée, tant au niveau de la récolte des données – trop complexe –
que de la technique – inexistante au niveau international. L’OFAC a
indiqué qu’il étudierait toutefois la possibilité de reporter le moment de la
mise en œuvre de la mesure.
D.d Le 16 décembre 2011, l’OFAC a notifié aux participants de la séance
du 30 novembre 2011 le projet de dispositif de la décision à rendre, et les
a invités à prendre position par écrit.
Le 9 janvier 2012, l’APAP a, tout en reconnaissant que le Doc 4444 OACI
était directement applicable en droit suisse, invoqué qu'il ne contiendrait
que des recommandations non contraignantes et laisserait une
importante marge d’appréciation à la Suisse dans sa mise en œuvre. Il a
ensuite souligné que l’exploitation de la piste en gazon n’avait jamais
causé le moindre incident à Genève. Enfin, il a relevé que l’application de
cette norme procéderait d’une atteinte écologique majeure et
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augmenterait les risques, car les avions devraient attendre plus
longtemps en l’air ou en procédure de décollage, et a demandé à l’OFAC
d’ordonner une étude d’impact. Le 26 janvier 2012, l’Aéro-club de
Genève a relevé que le projet de décision violait son droit d’être entendu,
car il ne contenait aucun des éléments de fait sur lesquels l’OFAC se
fondait et ne faisait référence à aucune des normes légales sur lesquelles
l’OFAC entendait se fonder pour imposer le respect des temps minimaux
de séparation.
Le 27 janvier 2012, l’AIG a demandé des précisions sur le Plan d'action et
la modification du règlement d'exploitation prévu dans le dispositif du
projet de décision et a indiqué que les dispositions relatives aux
minimums de séparation applicables aux opérations hélicoptères
devaient être connues avec certitude. Le 5 mars 2012, la section des
Opérations aériennes hélicoptères (SBHE) au sein de l’OFAC a précisé,
dans une note interne produite au dossier, que les turbulences de sillage
concernaient un peu moins les hélicoptères, mais que ce "moins" ne
pouvait être quantifié et, pour le moment, justifié. Pour l’heure, il n’était
dès lors pas justifié de traiter différemment les hélicoptères des autres
aéronefs quant à la question des turbulences de sillage.
D.e Le 20 mars 2012, l’OFAC a proposé aux personnes intéressées de
consulter son dossier, à son siège. Il a en outre notifié à cette occasion
une nouvelle version du dispositif de la décision à rendre, en précisant
qu’il était étendu aux hélicoptères.
Le 12 avril 2012, l’Aéro-club de Genève a souligné qu’il n’y avait eu à ce
jour aucun incident concernant l’exploitation de la piste B en relation avec
les turbulences de sillage. Il a dès lors demandé à l’OFAC de lui
permettre de présenter un rapport de sécurité, en proposant la
technologie mise en œuvre par la société française Thales. Ce même 12
avril 2012, Swift Copter a souligné qu’il était impossible pour une ville
comme Genève de ne pas disposer d’une plateforme de décollage pour
les hélicoptères proches du centre-ville et permettant d’assurer le
transport de la clientèle d’affaires. Or la décision projetée aboutirait à une
perte opérationnelle de près de 80 % du chiffre d’affaires de la société, ce
qui signifierait sa fermeture pure et simple. Les délais d’attente auraient
de plus un impact significatif sur la pollution, sur les nuisances sonores,
sur les coûts et encore sur la sécurité eu égard à la gestion du carburant
qui serait plus aléatoire. La société a dès lors prié l’OFAC de considérer
la situation particulière des hélicoptères. Il a enfin requis l’accord de
l’OFAC quant à la mise en œuvre d’une étude aéronautique basée sur
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des mesures in situ proposées par la société française Thales. Le 20 avril
2012, l’APAP a souligné l’illégalité de la décision envisagée. Il a en outre
relevé que l’OFAC avait élevé le niveau de l’étude aéronautique, passant
d’un « acceptably safe » à un « equal level of safety ». Il a indiqué y voir
une manière détournée d’empêcher la mise en œuvre d’une dérogation
en raison de la volonté de l’AIG de remplacer la piste B en parking et en
taxiway pour l’aviation commerciale.
E.
Par décision du 5 juin 2012, l’OFAC a ordonné à Skyguide – et, en tant
que de besoin, à l'AIG – d'appliquer strictement, dès le 30 octobre 2013
(changement d’horaire), aux aéronefs de différentes catégories de poids
qui décollent depuis la piste en herbe et la piste en béton de l'aéroport de
Genève les minimums de séparation en fonction de la turbulence de
sillage prévus par les paragraphes 5.8.3.1 et 5.8.3.2 du Doc 4444 OACI
(chiffre 1 du dispositif). La décision prescrit ensuite que les dispositions
relatives aux minimums de séparation s’appliquent expressément aux
mouvements d’hélicoptères sur l’aéroport de Genève, l'OFAC se
réservant le droit de décider ultérieurement d'adaptations en fonction des
évolutions internationales (chiffre 2) ; et que les dispositions dérogatoires
figurant au paragraphe 1.5.4.2 partie ENR de l’AIP et au paragraphe
2.2.1, feuillet RAC 1-2-5 du VFR Manual cessent d’être valides à partir du
30 octobre 2013 (chiffre 3). Elle impose enfin à l’AIG, en collaboration
avec Skyguide, d'une part, de remettre d’ici au 31 août 2012 un Plan
d’action qui présente la manière dont ils comptent mettre en œuvre les
dispositions relatives aux minimums de séparation et leurs conséquences
possibles pour les usagers de la piste en herbe de l’aéroport de Genève,
en particulier pour l’Aéro-Club de Genève (chiffre 4) ; et, d’autre part, de
communiquer d’ici à la même date les modifications du règlement
d’exploitation de l’AIG induites par les nouveaux minimums de séparation
(chiffre 5).
Cette décision est assortie de la menace que toute infraction sera punie
de l’amende jusqu’à Fr. 20’000.- (chiffre 6 du dispositif) et de l’indication
que tout recours sera privé de l’effet suspensif, étant entendu qu’en ce
qui concerne la mise en œuvre du chiffre 1 du dispositif, le retrait de l’effet
suspensif ne prendrait effet qu’à partir du 30 octobre 2013 (chiffre 8 du
dispositif).


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F.
F.a Le 3 juillet 2012, l’APAP et B._______, secrétaire de ladite
association, ont chacun recouru (les recourants 1 et 2) contre cette
décision devant le Tribunal administratif fédéral. Le recours est assorti
d’une requête en restitution de l’effet suspensif.
Les recourants 1 et 2 concluent, sous suite de frais et dépens,
principalement à la nullité de la décision entreprise, en invoquant en
particulier, outre des griefs d’ordre formel, son illégalité, la violation du
principe de proportionnalité et des droits acquis qu’elle emporte, ainsi que
son inopportunité ; subsidiairement, ils concluent à son annulation ; et,
plus subsidiairement encore, à ce que l’OFAC (l'autorité inférieure) soit
tenu de lancer un appel d’offres auprès de cinq sociétés spécialisées et
de mandater celle qui présente les méthodes les plus adéquates aux fins
d’une étude sur la sécurité de l’exploitation simultanée des pistes en
béton et en herbe sans observer les minimums de séparation du Doc
4444 OACI, voire de notifier une dérogation au sens de l’art. 38 de la
convention du 7 décembre 1944 relative à l'aviation civile internationale
(convention de Chicago, RS 0.748.0).
Ils demandent en outre que le Tribunal effectue une vision locale, qu’il se
voie transmettre l’intégralité du dossier de la procédure, et que les pièces
rédigées en allemand soient traduites.
F.b Le 5 juillet 2012, la société Swift Copters (le recourant 3) a de même
recouru contre la décision du 5 juin 2012 devant le Tribunal administratif
fédéral, en demandant la restitution de l'effet suspensif. Il estime
principalement, sur le fond, que les prescriptions 5.8.3.1 et 5.8.3.2 du
chapitre 5 du Doc 4444 OACI n’ont aucune valeur contraignante sur le
territoire suisse, que l’application d’une simple recommandation est
disproportionnée, car ne reposant que sur un postulat d’insécurité alors
qu’aucun incident concernant l’exploitation de la piste en gazon en
relation avec les turbulences de sillage n’est à noter, et que l’extension de
la décision aux mouvements d’hélicoptères est contraire au principe de
l’égalité de traitement et de plus inopportune.
F.c Le 5 juillet 2012 également, l’Aéro-club de Genève, Groupe Vol à
Moteur (le recourant 4) a formé recours contre la décision entreprise de
l’autorité inférieure. Il invoque, outre des griefs d’ordre formel, son
illégalité, son inadéquation au vu des dérogations admises en 1998 par
l’autorité inférieure, ainsi que sa disproportion.
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Page 11
G.
Le 31 juillet 2012, l’AIG (l’intimé 1) a déposé sa détermination sur les
requêtes en restitution de l’effet suspensif, en s’en remettant à justice. Le
14 août 2012, l’autorité inférieure a conclu à l’irrecevabilité des différentes
requêtes en restitution de l’effet suspensif, respectivement à leur rejet.
Skyguide (l'intimé 2) n’a pas pris position dans le délai qui lui a été
imparti.
Le 23 août 2012, le Tribunal a rejeté les requêtes en restitution de l’effet
suspensif et ordonné la jonction des causes.
H.
Le 31 août 2012, l'intimé 1 a, conjointement avec l'intimé 2, soumis un
Plan d'action à l'OFAC, conformément aux chiffres 4 et 5 du dispositif de
la décision du 5 juin 2012.
I.
I.a Le 24 septembre 2012, l'intimé 1 a déposé sa réponse aux recours.
Il estime que le respect rigoureux du Doc 4444 OACI s’impose afin de
maintenir un niveau de sécurité élevé conformément à l’ambition affichée
par la Confédération. Il relève en outre avoir remis à l’autorité inférieure
un Plan d’action afin de décrire les conséquences de l’application de la
nouvelle procédure, aussi bien pour les usagers de la piste en herbe que
pour le trafic d’hélicoptères.
I.b Le 9 octobre 2012, l’autorité inférieure a déposé sa réponse aux
recours, en concluant à leur rejet intégral. En substance, elle vient
confirmer son argumentation décisionnelle. Elle relève au surplus que
B._______ n’a pas participé à la procédure de première instance. Elle
propose en outre le rejet des mesures d’instruction sollicitées, tant des
traductions que de l’inspection locale.
J.
Le 20 novembre 2012, le recourant 3 a déposé sa réplique munie de
conclusions complémentaires. Le 21 novembre 2012, le recourant 1 a
déposé sa réplique. Il relève que B._______ (le recourant 2) a participé
physiquement à la procédure de première instance, notamment à la
réunion du 25 janvier 2011, ce dont il déduit sa qualité pour recourir. Pour
le reste, il persiste dans ses conclusions. Le 5 décembre 2012, le
recourant 4 a déposé à son tour sa réplique. Il persiste également dans
les conclusions énoncées en son recours.
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Page 12
K.
K.a Le 15 janvier 2013, l’intimé 1 a renoncé à déposer une duplique et
s’est référé à ses observations du 24 septembre 2012.
Le 24 janvier 2013, le recourant 3 a spontanément produit des remarques
sur la procédure de décollage des hélicoptères.
Le 29 janvier 2013, l’autorité inférieure a déposé sa duplique. Elle
soutient que la réalisation d’une évaluation de la sécurité ne se pose en
principe pas dès l’instant où des mesures sont ordonnées pour faire
respecter (ou rétablir) les bases réglementaires en vigueur.
K.b Le 22 avril 2013, le recourant 3 a communiqué au Tribunal la note
d’information présentant les conséquences de la mise en œuvre des
minima de séparation, qui avait été remise lors d'une réunion
d'information destinée aux usagers et organisée par Skyquide et l'AIG le
28 mars 2013, ainsi qu’un document de travail établi par un collaborateur
de Skyguide relatif au Doc 4444 OACI et à l'Annexe 14 à la convention de
Chicago (« Aérodromes », vol. I, 5ème éd., juillet 2009, entrée en vigueur
le 19 novembre 2009).
Par écriture du 17 mai 2013, l'intimé 2 a expliqué que son collaborateur
n’avait pas remis en question le respect du paragraphe 5.8.3 du chapitre
5 du Doc 4444 OACI lors de la séance du 28 mars 2013, mais précisé
que l'Annexe 14 à la convention de Chicago n'était pas pertinente pour
déterminer les procédures applicables aux services de la navigation
aérienne.
K.c Le 12 juin 2013, le recourant 4 a déposé ses observations finales en
la cause.
L.
Le 16 septembre 2013, le recourant 4 a déposé une requête en restitution
d'effet suspensif, qui a été portée à la connaissance des autres parties.
Il fait valoir que le Plan d'action, tel que mis en œuvre conjointement par
les intimés, conduit à une réduction de 50 % du trafic pour tous les
utilisateurs de la piste en herbe, que les tours de piste ne seront plus
possibles, avec pour conséquence la fin de le l'activité d'écolage sur le
site, et que les vols VFR seront exclus pendant toutes les périodes
chargées, notamment les week-ends charter.

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Page 13
M.
Les autres arguments et faits de la cause seront abordés, si nécessaire,
dans les considérants en droit qui suivent.
Droit :
1.
Conformément à l'art. 31 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal
administratif fédéral (LTAF, RS 173.32), celui-ci connaît des recours
contre les décisions au sens de l’art. 5 de la loi fédérale du 20 décembre
1968 sur la procédure administrative (PA, RS 172.021) prises par les
autorités mentionnées à l’art. 33 LTAF, sous réserve des exceptions
matérielles prévues à l’art. 32 LTAF. La procédure de recours est régie
par la PA, pour autant que la LTAF n’en dispose pas autrement (art. 37
LTAF).
Le Tribunal examine d’office et librement sa compétence (art. 7 PA) et la
recevabilité des recours qui lui sont soumis.
1.1 L’OFAC est une unité de l’administration fédérale centrale
(cf. annexe 1 de l’ordonnance du 25 novembre 1998 sur l’organisation du
gouvernement et de l’administration [OLOGA, RS 172.010.1], par renvoi
de son art. 8 al. 1), dont les décisions fondées sur la loi fédérale du 21
décembre 1948 sur l’aviation (LA, RS 748.0) et sur ses dispositions
d’exécution sont sujettes à recours devant le Tribunal administratif fédéral
(art. 6 LA). La décision entreprise satisfait aux conditions de l’art. 5 PA.
Cela étant, le Tribunal est compétent pour connaître des recours.
1.2
1.2.1 Selon l’art. 48 al. 1 PA, a qualité pour recourir quiconque a pris part
à la procédure devant l’autorité inférieure ou a été privé de la possibilité
de le faire (let. a), est spécialement atteint par la décision attaquée (let. b)
et a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification
(let. c). Cette disposition implique, d'une part, que la personne qui n’est
pas destinataire de la décision attaquée soit touchée de manière directe,
concrète et dans une mesure et avec une intensité plus grande que la
généralité des administrés ; et, d’autre part, que l’admission du recours lui
éviterait de subir un préjudice de nature économique, idéale, matérielle
ou autre (ATAF 2008/31 consid. 3.2 et 3.3). Cet intérêt n’est pas
nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais peut être un
intérêt de fait (ATAF 2012/13 consid. 3.2.2, ATAF 2009/16 consid. 2.1).
Il n’a pas besoin de correspondre à l’intérêt protégé par les normes dont
le recourant invoque la violation (ATF 127 I 44 consid. 2c ; ATAF 2012/13
A-3534/2012
Page 14
consid. 3.2.2). Il doit cependant se trouver avec l’objet de la contestation
dans un rapport étroit, spécial et digne d’être pris en considération (ATAF
2009/16 consid. 2.1, arrêt du Tribunal administratif fédéral A-2708/2011
du 11 juillet 2012 consid. 3.1).
S’agissant en particulier des associations, elles ne peuvent se prévaloir
de motifs d’intérêt public quand bien même elles auraient un but
statutaire idéal (cf. BENOÎT BOVAY, Procédure administrative, Berne 2000,
p. 361). Sans être elle-même touchée par la décision entreprise, une
association peut toutefois être habilitée à recourir pour autant qu’elle ait la
personnalité juridique, que la défense des intérêts de ses membres figure
dans ses buts statutaires et que la majorité de ceux-ci, ou un grand
nombre d’entre eux soient directement ou virtuellement touchés par l’acte
attaqué (ATF 137 II 40 consid. 2.6.4, 130 I 26 consid. 1.2.1).
1.2.2 En l’occurrence, le recourant 1 est une association au sens des art.
60 ss du code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC, RS 210) dont le but
statutaire est de faciliter l’utilisation des aéronefs basés à Genève pour
ses membres qui sont propriétaires, copropriétaires ou exploitants d’un
avion, et d'assurer la représentation et la défense de leurs intérêts devant
les tribunaux ou toute autorité administrative compétente.
La qualité pour recourir du recourant 1 est incontestée.
1.2.3 La qualité pour recourir du secrétaire de cette association,
B._______ (le recourant 2), est en revanche contestée. A cet égard, et
comme le relève l’autorité inférieure dans sa réponse, il convient de
retenir que le recourant 2 a participé à la procédure de première instance
en sa seule qualité de représentant de l'APAP. Il n'y a donc pas défendu
ses propres intérêts et il ne prétend pas avoir été privé de la possibilité de
le faire. Il en résulte qu’il ne peut plus, en se prévalant de sa qualité de
propriétaire d'un avion privé, invoquer qu'il est touché personnellement et
directement par la décision attaquée pour recourir à titre personnel au
sens de l'art 48 al. 1 let. b PA. En effet, la condition de nature procédurale
posée par l'art. 48 al. 1 let. a PA tire sa justification du principe de la
bonne foi : la partie intéressée doit faire valoir ses moyens le plus tôt
possible (devant l’autorité administrative donc), au lieu d’attendre d’agir
devant l’instance de recours pour lui soumettre pour la première fois des
moyens qui n’avaient pas été examinés. La règle sert ainsi à assurer
l’immutabilité du litige (cf. PIERRE MOOR/ETIENNE POLTIER, Droit
administratif, vol. II : Les actes administratifs et leur contrôle, 3ème éd.,
A-3534/2012
Page 15
Berne 2011, p. 752; ISABELLE HÄNER, in : Auer/Müller/Schindler,
Kommentar zum VwVG, Zurich 2008, n. 7 ad art. 48 PA).
Le recourant 2 est dès lors irrecevable en son recours.
1.2.4 Le recourant 3 est une société anonyme qui a pour but le transport
de matériaux et de personnes, notamment par aéronefs. Il exploite
plusieurs hélicoptères sur le site de l’aéroport de Genève. Sa qualité pour
agir est manifeste.
1.2.5 Enfin, le recourant 4 est une association au sens des art. 60 ss CC
dont le but statutaire est de « défendre les intérêts de ses membres et
soutenir, par toutes actions politiques ou juridiques, les actions
nécessaires à défendre les intérêts des pilotes de vol à moteur et de
l’aviation générale ». Il possède des aéronefs en exploitation sur le site
de l’aéroport de Genève, soutient que la décision incriminée entraînerait
la cessation de ses activités et a pris effectivement part à la procédure de
première instance. Il a dès lors qualité pour recourir.
1.3 Les dispositions relatives au délai de recours, à la forme et au
contenu du mémoire de recours (art. 50 al. 1 et 52 al. 1 PA) étant pour le
surplus respectées, il convient ainsi d’entrer en matière sur les recours 1,
3 et 4. Ils ont été joints par décision incidente du 23 août 2012.
2.
2.1 Le Tribunal administratif fédéral examine les décisions qui lui sont
soumises avec un plein pouvoir d’examen en fait et en droit. Son analyse
porte non seulement sur l'application du droit – y compris l'excès ou
l'abus du pouvoir d'appréciation – et sur les faits – constatation inexacte
ou incomplète des faits pertinents –, mais également sur l'opportunité de
la décision attaquée (art. 49 PA). Il fait cependant preuve d'une certaine
retenue lorsque la nature des questions litigieuses qui lui sont soumises
l'exige. C'est en particulier le cas lorsque celles-ci sont techniques,
nécessitent des connaissances spéciales ou encore lorsqu'il s'agit
d'apprécier des questions liées à la sécurité (ATAF 2012/18 consid. 5.3,
2010/19 consid. 4.2, 2008/18 consid. 4 ; arrêt du Tribunal administratif
fédéral A-2726/2010 du 6 août 2013 consid. 2 et les réf. cit. ; cf. JÉRÔME
CANDRIAN, Introduction à la procédure administrative fédérale, Bâle 2013,
n. 189 ss spéc. n. 191 ; ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ
KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Bâle
2008, n. 2.154).
A-3534/2012
Page 16
2.2 Le Tribunal applique le droit d’office, sans être lié par les motifs
invoqués (art. 62 al. 4 PA), ni par l’argumentation juridique développée
dans la décision entreprise (cf. CANDRIAN, op. cit., n. 186 ;
MOOR/POLTIER, Droit administratif, vol. II, op. cit., n. 2.2.6.5 ; THOMAS
HÄBERLI, in : Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger (éd.), VwVG
Praxiskommetar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren,
Zurich 2009, n. 40 ad art. 62 ; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, op. cit.,
n. 2.165). Il se limite en principe aux griefs soulevés et n’examine les
questions de droit non invoquées que dans la mesure où les arguments
des parties ou le dossier l’y incitent (ATAF 2007/27 consid. 3.3).
2.3 L'objet du litige est défini conjointement par l’objet du recours, les
conclusions du recours et les motifs de celui-ci. En vertu du principe de
l’unité de la procédure, l’autorité de recours ne peut statuer que sur des
points que l’autorité inférieure a examinés ou aurait dû examiner
(cf. arrêts du Tribunal administratif fédéral A-5884/2012 du 27 mai 2013
consid. 1.2, A-6969/2011 du 12 avril 2012 consid. 1.4).
3.
3.1 La loi-cadre en matière d’aviation civile est la loi fédérale sur l’aviation
du 21 décembre 1948 (LA, RS 748.0), qui est complétée par les accords
internationaux sur l’aviation, ainsi que par diverses ordonnances et autres
prescriptions d’exécution générales ou spéciales. L'OFAC est l'autorité de
surveillance immédiate de l'aviation (art. 3 al. 2 LA), le Conseil fédéral en
assurant la haute surveillance (art. 3 al. 1 LA). Conformément à l'art. 3b
al. 1 de l'ordonnance du 23 novembre 1994 sur l'infrastructure
aéronautique (OSIA, RS 748.131.1), l’OFAC est appelé à surveiller
l'application des exigences spécifiques à l'aviation, des exigences
opérationnelles, des exigences de la police de l'urbanisme et de celles de
la protection de l'environnement. Il effectue les contrôles requis et prend
les mesures nécessaires au maintien ou au rétablissement d'une situation
conforme au droit (art. 3b al. 2 OSIA). L'examen porte notamment sur les
distances de sécurité par rapport aux pistes, aux voies de circulation et
aux aires de stationnement, sur le dégagement d'obstacles et les effets
des mesures de sûreté dans l'aviation ainsi que sur la nécessité d'insérer
des données dans la publication d'information aéronautique (AIP) (art. 9
al. 2 OSIA).
3.2 L'OFAC est compétent pour l'approbation du règlement d'exploitation
de l'aéroport et de sa modification (art. 36c al. 3 LA, art. 24 et art. 25 al. 2
OSIA). Le règlement d’exploitation, établi par l'exploitant de l'aéroport,
fixe les modalités concrètes de l’exploitation telles qu’elles résultent du
A-3534/2012
Page 17
plan sectoriel "Infrastructure aéronautique" (PSIA), de la concession ou
de l’autorisation d’exploitation et, le cas échéant, de la décision
d’approbation des plans (art. 36c al. 1 LA). Il contient, notamment, des
prescriptions sur l’organisation de l’aérodrome, les heures d’ouverture,
les procédures d’approche et de décollage, l’utilisation des installations
de l’aérodrome par les passagers, les aéronefs et les véhicules terrestres
ainsi que par les autres usagers et les services d’assistance en escale
(art. 23 OSIA). Les principales prescriptions d’utilisation de l’aérodrome
sont publiées dans l’AIP, notamment les procédures d’approche et de
décollage lorsqu’elles concernent les aéronefs (art. 23 let. c et art. 25a
OSIA).
L’OFAC ordonne la modification du règlement d'exploitation afin de
l'adapter à la situation légale, lorsque la modification de la situation de
droit ou de fait l'exige (art. 26 OSIA). Les modifications du règlement
d'exploitation sont approuvées lorsque sont respectées, notamment, les
exigences spécifiques à l'aviation ainsi que les exigences de
l'aménagement du territoire et de la protection de l'environnement (art. 25
al. 1 let. c OSIA) et les conditions permettant de garantir la sécurité (art.
25 al. 1 let. f OSIA). A cet égard, l'OFAC assume ainsi une tâche de
coordination (cf. également ATAF 2008/17 consid. 11). Pour ce faire, il
doit, conformément à l’art. 24 OSIA, disposer des documents suivants :
un projet de modification du règlement (art. 24 let. a OSIA) ; la description
des effets que la modification du règlement a sur l'exploitation ainsi que
sur l'aménagement du territoire et l'environnement (art. 24 let. b OSIA) ;
en cas d'effets sur l'exploitation de l'aérodrome, la preuve attestant que
les exigences en matière de sécurité de l'aviation sont remplies (art. 24
let. c OSIA) ; en cas d'effets sur les nuisances sonores, toutes les
données permettant de déterminer les immissions de bruit admissibles
(art. 24 let. d OSIA) ; et, le cas échéant, les projets visant à modifier les
zones de sécurité des aéroports (art. 24 let. 2 OSIA). Les documents
relatifs à la sécurité aérienne sont mentionnés expressément à l'art. 24
let. c OSIA précité, suite à une novelle entrée en vigueur le 15 mars 2008
(RO 2008 5959), alors qu’ils l'étaient implicitement auparavant (cf. ATAF
2008/17 consid. 17.4.1). Selon cette nouvelle disposition, une demande
d’approbation d’une modification du règlement d’exploitation doit
comprendre les documents relatifs au respect des exigences spécifiques
à l’aviation et à ses conséquences (ATAF 2008/17 consid. 17.4.2).
3.3 Dans la décision attaquée en l’espèce, l'autorité inférieure a demandé
à l’AIG et à Skyguide de lui soumettre jusqu'au 31 août 2012 un Plan
d'action et les modifications du règlement d'exploitation induites par
A-3534/2012
Page 18
l'application des minimums de séparation portés par le Doc 4444 OACI à
compter du 30 octobre 2013. La mise en œuvre concrète de ces
prescriptions relatives aux minimums de séparation en raison des
turbulences de sillage dépend du Plan d’action qui a été remis à l’autorité
inférieure le 31 août 2012 et aura effet sur la modification du règlement
d’exploitation qui devra le cas échéant encore intervenir. Elle est, en
revanche, en soi distincte de la procédure relative à l'obligation de se
conformer auxdites prescriptions, seules ici en cause. Il s’ensuit que les
griefs du recourant 1 portant sur des questions relevant de l’équilibre
écologique – qui seront le cas échéant examinées séparément par
l’autorité inférieure – n'ont pas à l'être par le Tribunal. Il en va de même,
comme il sera exposé plus avant, des questions touchant le Plan d’action
lui-même et sa mise en œuvre (cf. consid. 4.4.2 et consid. 8.3.3.2).
4.
Le recourant 1 se plaint tout d’abord de la violation, à différents titres, de
son droit d’être entendu. Les recourants 3 et 4 soulèvent également un
grief d’ordre formel.
4.1
4.1.1 Ainsi, le recourant 1 reproche à l’autorité inférieure de ne pas lui
avoir reconnu un droit à la traduction, en langue française, d’un certain
nombre de pièces rédigées en allemand. Il estime qu’en refusant
d’ordonner la traduction de ces pièces, l’autorité inférieure a violé son
droit d’être entendu. Par la suite, il a réduit, dans sa réplique du 21
novembre 2012, la requête en traduction aux actes n° 1/0001 (écriture de
l'OFAC du 4 août 1998 à Swisscontrol), 4/0013 (courriel de Skyguide à
l'OFAC du 12 août 2008), 5/0017 (OFAC, Umsetzung der NLR-
Empfehlung für den Flughafen Genf du 17 novembre 2008), 6/0026
(OFAC, NLR-Empfehlung für den Flughafen Genf du 25 février 2009),
7/0034 (OFAC, NLR-Empfehlung für den Flughafen Genf du 4 mai 2009),
9/0038 (courrier de l'OFAC à Skyguide du 13 janvier 2010), 11/0042
(courrier de Skyguide à l'OFAC du 20 janvier 2010), 13/0045 (courrier
rédigé en langue anglaise de Skyguide à l'OFAC du 26 mars 2010),
14/0053 (OFAC, Aktennotiz du 21 avril 2010), 15/0055 (OFAC, NLR-
Empfehlung für den Flughafen Genf du 26 juillet 2010), 47/0131 (courrier
de l'OFAC à l'AIG du 21 avril 2011), 56/0216 (courriel interne à l'OFAC
des 12 et 13 juillet 2012), 78/0275 (détermination de l’Aircraft Owners and
Pilots Association Switzerland AOPA du 10 janvier 2012) et 84/0301
(courriels internes de l'OFAC des 12 et 26 mars 2012) du bordereau des
pièces de l'autorité inférieure.
A-3534/2012
Page 19
Pour sa part, l’autorité inférieure relève que les principales pièces du
dossier, notamment sa correspondance, sont rédigées en français. Le
recourant 1 n’indiquerait de plus pas avec suffisamment de précision les
points qui posent des problèmes de compréhension et ceux-ci ne sont
pas manifestes. Il ne saurait dès lors être question de procéder à la
traduction automatique et sans discernement de toutes les pièces du
dossier qui ne sont pas rédigées en langue française. Elle considère pour
le surplus que les particuliers sont tenus de faciliter le déroulement de la
procédure en sollicitant, le cas échéant, des explications auprès de leur
avocat.
4.1.2 A cet égard, il convient de rappeler que, selon la jurisprudence du
Tribunal fédéral, la garantie constitutionnelle du droit d’être entendu
(art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18
avril 1999 [Cst., RS 101]) ne confère pas au justiciable le droit d’obtenir la
traduction dans sa propre langue des pièces du dossier dans une langue
qu’il ne maîtrise pas ou de manière seulement imparfaite (ATF 131 V 35
consid. 3.3, 115 Ia 65 consid. 6b ; sur le droit d'être entendu, voir aussi
consid. 4.3.2 ci-après). Cela étant, selon l’art. 33a al. 1 PA, la procédure
est conduite dans l’une des quatre langues officielles ; en règle générale,
il s’agit de la langue dans laquelle les parties ont déposé ou déposeraient
leurs conclusions. Cette disposition laisse une marge d’appréciation
importante à l’autorité inférieure (BERNARD MAÎTRE/VANESSA
THALMANN/SAÏD HUBER, in : Waldmann/Weissenberger (éd.),
Praxiskommetar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren,
Zurich/Bâle/Genève 2009, n° 11 ad art. 33a PA et les réf. cit. ; THOMAS
PFISTERER, in : Auer/Müller/Schindler (éd.), Kommentar zum
Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zurich/Saint-Gall 2008, n°
10 et 16 ad art. 33a PA).
En l’occurrence, la procédure a bien été conduite en français
conformément à la loi (art. 33a al. 1 PA) et comme le démontrent toutes
les communications et ordonnances adressées aux recourants. Le
recourant 1 n’en disconvient d’ailleurs pas. Il sied ensuite de relever qu’il
est fréquent qu’un membre de l’administration fédérale rédige des
communications internes dans une des langues nationales (sa propre
langue), voire en anglais dans le domaine de l’aviation civile, comme l’ont
fait certains collaborateurs de l’autorité inférieure. Cette manière de
procéder est sans aucun doute admissible (ATF 131 V 35 consid. 4.1 ;
ANDREAS AUER/GIORGIO MALINVERNI/MICHEL HOTTELIER, Droit
constitutionnel suisse, vol. II, Les droits fondamentaux, 3ème éd., Berne
2013, p. 315 n° 648). Dans la mesure où il s’agit principalement de
A-3534/2012
Page 20
communications internes, dont le recourant 1 pouvait, à certaines
conditions, prendre connaissance en tout temps en demandant à
consulter le dossier, il lui appartenait de les faire traduire (cf. ATF 131 V
35 consid. 4.1 et réf. cit. ; parmi d’autres, cf. arrêts du Tribunal
administratif fédéral C-152/2013 du 5 juin 2013 consid. 3, A-7729/2010 du
25 octobre 2011 consid. 3.2.7 et les réf. cit.). Le recourant 1 pouvait
d'ailleurs compter sur l’aide de son avocat, qui affirme posséder des
connaissances au moins passives en langue allemande (cf. mémoire de
recours, p. 17 ch. 78), pour faire procéder à la traduction des seuls
éléments essentiels à sa défense, et par là en diminuer les coûts. Tout
mandataire professionnel exerçant la profession d'avocat est d’ailleurs
censé comprendre les langues nationales de la Confédération lorsqu’il
accepte un mandat devant une autorité fédérale (cf. arrêts du Tribunal
fédéral 1A.225/2006 du 6 mars 2007 consid. 1.3, 1A.25/2005 du 8 mars
2005 consid. 2, 1S.12/2004 du 1er décembre 2004 consid. 3.2,
1A.88/2004 du 11 juin 2004 consid. 1). Enfin, les autres écritures
indiquées par le recourant sont, essentiellement, des écritures rédigées
en anglais (acte n° 84/0301), langue que les recourants indiquent
maîtriser, un courrier (acte n° 9/0038) dont la traduction du contenu
essentiel se trouve à la page suivante (acte n° 10/0040), un accusé de
réception de Skyguide (acte n° 11/0042), un autre courrier (acte
n° 47/0131) dont la traduction du contenu essentiel a été réalisée le 7 juin
2011 (acte n° 49/0134 [en allemand] et 52/0140 [en français]), une courte
prise de position d’une partie (acte n° 78/0275), ainsi que deux brefs
courriers de l’OFAC à Swisscontrol (acte n° 1), aujourd’hui Skyguide, et à
l’AIG (acte n° 47/0131).
L’autorité inférieure pouvait par conséquent considérer, sans violer
l’art. 33a PA, que l’avocat du recourant 1 était censé être en mesure de
clarifier aisément la compréhension de ces brefs courriers à l’attention de
son mandant, et le cas échéant de faire procéder à la traduction des
seuls passages essentiels. L’on ne se trouve dès lors manifestement pas
dans le cas où l’administration exigerait de l’avocat une traduction littérale
d’un rapport spécialisé ou de documents volumineux (cf. ATF 128 V 34
consid. 2c et les réf. cit.).
4.1.3 A défaut de motivation plus précise sur ces différents points, le
Tribunal ne voit par conséquent pas en quoi le recourant 1 aurait été
empêché de défendre valablement ses droits. Il a d’ailleurs disposé de
plusieurs mois pour procéder à ces traductions, alors qu’un délai de 30
jours est en principe suffisant pour clarifier la compréhension de tel ou tel
point du dossier de la procédure rédigé dans une langue nationale
A-3534/2012
Page 21
(cf. arrêt du Tribunal fédéral 1A.71/2005 du 11 mai 2005 consid. 4.1), et a
déposé un recours conséquent. Son grief s'avère ainsi mal fondé.
4.2 Les considérants qui précédent s’appliquent aussi à la requête du
recourant 3 tendant à ce que les recommandations du rapport NLR, ainsi
que le Doc 4444 OACI soient traduits de l’anglais en français
(cf. mémoire de recours, p. 5 ch. III). La pratique tend en effet à
l’admission de documents non libellés dans une langue officielle sans en
exiger la traduction lorsque les membres du Tribunal (ou de l’autorité
administrative), ainsi que les parties connaissent cette langue (ATAF
2012/19 consid. 2.2 et la réf. cit.). Dans un tel cas, le renvoi de la cause à
l’autorité inférieure, ou la suspension de la procédure pour permettre la
traduction de ces documents, n’a en effet pas de sens et conduit
uniquement à prolonger la procédure, en faisant fi de l’intérêt des parties
à un règlement rapide du litige. Or, en l’occurrence, toutes les parties ont
une maîtrise suffisante de la langue anglaise, en tant qu’utilisateurs de
l’aéroport de Genève, pour saisir leur portée. Il ne sera dès lors pas
donné suite à cette requête en traduction.
Au demeurant, le Doc 4444 OACI peut être consulté auprès de l’autorité
inférieure, en français et en anglais (cf. art. 3 al. 4 OSIA). Il s’agit par
ailleurs là d’une dérogation au système de publication ordinaire de la
Confédération expressément prévue par la loi (art. 6a al. 1 LA). Cette
documentation n’avait dès lors pas à être publiée dans le Recueil officiel
(cf. arrêts du Tribunal fédéral 2C_950/2012 du 8 août 2013 consid. 5.2,
2A.557/2000 du 4 mai 2001 consid. 4c), quoi qu’en dise également le
recourant 4.
4.3
4.3.1 Dans un deuxième grief d’ordre formel, les recourants 1 et 4
estiment que la procédure de consultation menée par l’autorité inférieure
ne leur a pas permis de connaître la base sur laquelle les éléments de fait
de la décision à rendre se fonderaient. De même, les questions de droit
n’auraient pas été abordées, ni les possibilités de déroger aux normes
internationales. De surcroît, ils soulignent que seul un dispositif leur a été
soumis pour consultation, les obligeant à se déterminer « à l’aveugle ».
Or, compte tenu du large pouvoir d’appréciation de l’autorité inférieure, ils
estiment qu’elle était tenue de se déterminer précisément sur la base
factuelle et juridique de la décision à prendre, lors de la procédure en
consultation déjà.
A-3534/2012
Page 22
L’autorité inférieure rétorque que les recourants ont été associés de
longue date aux travaux préparatoires qui ont abouti au prononcé de la
décision attaquée, qu’ils étaient représentés aux réunions organisées et
qu’ils ont été informés ainsi que consultés. Elle ne saurait par ailleurs
accueillir favorablement des prétentions qui la contraindraient à citer en
bloc toutes les dispositions pertinentes du droit de l’aviation civile lors de
la procédure en consultation afin de couvrir toutes les éventualités.
4.3.2 Conformément à l’art. 29 al. 1 Cst., toute personne a droit, dans une
procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée
équitablement et jugée dans un délai raisonnable (cf. JEAN-FRANÇOIS
AUBERT/PASCAL MAHON, Petit commentaire de la Constitution fédérale de
la Confédération suisse du 18 avril 1999, Zurich 2003, ad art. 29 Cst., n.
2). Ce principe requiert que chaque partie se voie offrir une possibilité
raisonnable de présenter sa cause dans des conditions qui ne la placent
pas dans une situation de net désavantage (cf. ATF 137 IV 172 consid.
2.6 et le renvoi à la jurisprudence administrative). Pour sa part, le droit
d’être entendu au sens de l’art. 29 al. 2 Cst. garantit à toute personne le
droit d’être informée et entendue avant qu’une décision soit prise à son
détriment (voir aussi consid. 4.1.2). Ce droit d’être entendu est confirmé
par l’art. 29 PA. Ainsi l’administré a-t-il, en particulier, le droit d’être
informé de l’ouverture d’une procédure, de son déroulement, de son
contenu et de s’expliquer avant qu’une décision ne soit prise à son
détriment (ATF 132 V 368 consid. 3.1, 129 II 497 consid. 2.2, 127 III 576
consid. 2c et les réf. cit. ; ATAF 2010/53 consid. 13.1).
En l’espèce, les faits et la motivation juridique retenus par l’autorité
inférieure ne revêtent manifestement pas un caractère inattendu,
imprévisible ou insolite pour les recourants, sur lesquels ils n’auraient
jamais eu l’occasion de s’exprimer. Lorsque l’AIG a demandé le 29 août
2011 (cf. pièce 0225 ; acte n° 60) à l’OFAC de rendre une décision, il a
d’ailleurs énuméré les motifs et les règles juridiques essentiels qui
s’appliquent au cas concret. Les recourants ont en outre pu participer à
de nombreuses réunions au cours desquelles ils pouvaient poser des
questions et participer à l’administration des preuves. Ils ne contestent en
outre pas avoir été en mesure de prendre connaissance de l’intégralité du
dossier, y compris le rapport NLR qui a été rendu public. Dans ces
circonstances, les recourants n’avaient pas à être entendus de façon plus
spécifique sur la portée à reconnaître aux règles de droit, déjà
longuement discutées les deux années précédentes. Enfin, on ne saurait
raisonnablement admettre que les nombreuses séances de travail,
réunions et échanges d’écritures n’ont pas permis aux recourants de
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comprendre que l’autorité inférieure entendait mettre en œuvre les
recommandations du rapport NLR, à moins qu’il soit établi au moyen
d’une étude aéronautique qu’une dérogation ne se traduise pas par un
abaissement du niveau de sécurité. C’était d’ailleurs l’objet des séances
de travail, ainsi que des nombreux échanges d’écritures avec Skyguide et
l’aéroport de Genève. La directive AD I-010 F sur « L’application aux
aérodromes des normes et pratiques recommandées de l’OACI (SARPs)
en particulier de celles de l’Annexe 14 Vol. I et II de l’OACI » de l’OFAC
du 20 juillet 2011, entrée en vigueur le 1er août 2011, le prévoit du reste
expressément. Ce grief tombe dès lors à faux.
4.4
4.4.1 Dans un troisième et dernier grief d’ordre formel, le recourant 1
affirme que la partie « faits » de la décision attaquée n’est en réalité qu’un
simple résumé de la procédure menée par l’autorité inférieure, et que
celle-ci a par conséquent omis de constater les faits d’office. L’autorité
inférieure n’aurait de plus pas traité deux de ses arguments, à savoir
qu’aucune étude détaillée des conséquences sur la sécurité des vols
IFR/VFR n’a été menée et qu’aucune étude d’impact sur le plan de
l’environnement n’a été effectuée. Il estime qu’il doit dès lors argumenter
sans connaître l’opinion de l’autorité inférieure sur ces deux points. Le
droit d’être entendu, dans sa composante du droit à la motivation, serait
par conséquent violé. Le recourant 4 partage en substance ces griefs et
qualifie l’état de fait de "quasi inexistant". Il souligne qu’il lui est
impossible, dans ces circonstances, de comprendre sur quels éléments
de fait l’autorité inférieure s’est fondée, et pour quelle raison elle a refusé
de procéder à une étude scientifique du niveau de sécurité du mode
actuel d’exploitation de l’aéroport.
L’autorité inférieure conteste cette argumentation et souligne qu’elle ne
saurait être tenue de prendre position sur chaque point secondaire
abordé par les recourants. Elle affirme avoir en outre dûment pris position
sur les différentes études requises et avoir expliqué, dans sa décision, les
motifs pour lesquels elle n’y donnait pas suite. Il était ainsi d’emblée clair
qu’aucune investigation supplémentaire sur les nuisances sonores ou sur
d’autres effets sur l’environnement n’était nécessaire. Enfin, précise-t-elle,
le Plan d’action du 31 août 2012 ne porte que sur les modalités de mise
en œuvre au sens strict, modalités qui ne doivent être connues qu’au 30
octobre 2013 au plus tard.

A-3534/2012
Page 24
4.4.2 Le droit d’être entendu, tel qu’il est garanti par l’art. 29 PA impose à
l’autorité de motiver clairement sa décision, c’est-à-dire de manière à ce
que l’intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et
l’attaquer en connaissance de cause (ATF 134 I 83 consid. 4.1, 133 III
439 consid. 3.3, arrêt du Tribunal fédéral 4A_408/2010 du 7 octobre 2010
consid. 2.1, non publié à l’ATF 136 III 513). La motivation doit permettre
de suivre le raisonnement adopté, même si l’autorité n’est pas tenue
d’exprimer l’importance qu’elle accorde à chacun des éléments qu’elle
cite. L’autorité ne doit ainsi pas se prononcer sur tous les moyens des
parties ; elle peut se limiter aux questions décisives (ATF 137 II 266
consid. 3.2, 136 I 229 consid. 5.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_950/2012
consid. 3.5 ; ATAF 2009/35 consid. 6.4.1).
En l’occurrence, les griefs des recourants qui se rapportent à la mise en
œuvre d’une étude d’impact environnementale reposent sur une
prémisse erronée. Ce n’est en effet pas l’objet de la procédure devant
l’autorité inférieure, qui intervient ici à un stade préalable, soit celui de la
meilleure pratique en termes de sécurité. L’autorité inférieure n’était dès
lors pas tenue de traiter les questions environnementales dans la
décision attaquée (cf. consid. 3.3 ci-avant). Ainsi, cette décision, qui
s’adresse essentiellement dans les différents chiffres de son dispositif aux
intimés, contient tous les éléments indispensables à son prononcé.
L’analyse de sécurité prévue dans le Plan d’action du 31 août 2012
concerne en particulier les seuls intimés.
Pour le reste, l’autorité inférieure a exposé sur quelle pièce du dossier
elle se fondait, en détaillant dans la partie « considérant en fait » (recte :
discussion juridique) les raisons pour lesquelles elle s’écartait, en faveur
ou en défaveur des recourants, de leurs arguments. Une telle motivation
satisfait au devoir minimum d’examiner et de traiter les problèmes
pertinents pour une autorité non judiciaire, tel qu’il découle de la garantie
constitutionnelle et de l’art. 29 PA. Les motifs de la décision attaquée
- pris dans leur ensemble – permettent en effet de comprendre les
éléments sur lesquels l’autorité inférieure s’est fondée, soit pour
l’essentiel le rapport NLR, et le raisonnement qu’elle a tenu en tant
qu’autorité chargée de la surveillance de l’aviation civile. Ainsi n’a-t-elle
pas méconnu son obligation de motiver et, par conséquent, le droit d’être
entendu des recourants. Le grief y afférent sera dès lors écarté.

A-3534/2012
Page 25
5.
Quant au fond, le recourant 1 considère que le Conseil fédéral a, en
édictant l’art. 3 al. 1bis et l’art. 3 al. 3 OSIA, dépassé le cadre de la
délégation autorisée par la loi et fait fi du caractère « exceptionnel » des
annexes de la convention de Chicago qu’il pouvait rendre directement
applicables.
5.1 Selon la jurisprudence, le Tribunal examine en principe librement la
légalité des dispositions d’application prises par le Conseil fédéral. En
particulier, il exerce son contrôle sur les ordonnances (dépendantes) qui
reposent sur une délégation législative (ATAF 2011/60 consid. 4.3.3),
mais il ne peut pas contrôler si la délégation elle-même est admissible
(ATF 131 V 256 consid. 5.4, 128 II 34 consid. 3b ; PIERRE
MOOR/ALEXANDRE FLÜCKIGER/VINCENT MARTENET, Droit administratif,
vol. I, 3ème éd., Berne 2012, p. 256). Lorsque la délégation est
relativement imprécise et que, par la force des choses, elle donne au
Conseil fédéral un large pouvoir d’appréciation, le Tribunal doit se borner
à examiner si les dispositions incriminées sortent manifestement du cadre
de la délégation de compétence donnée par le législateur à l’autorité
exécutive ou si, pour d’autres motifs, elles sont contraires à la loi ou à la
Constitution (cf. art. 190 Cst.). Dans l’examen auquel il procède à cette
occasion, le Tribunal ne doit pas substituer sa propre appréciation à celle
de l’autorité dont émane la réglementation en cause. Il doit au contraire
se borner à vérifier si la disposition litigieuse est propre à réaliser
objectivement le but visé par la loi, sans se soucier, en particulier, de
savoir si elle constitue le moyen le mieux approprié pour atteindre ce but
(ATF 136 I 197 consid. 4.2, 136 V 24 consid. 7.1, 131 II 562 consid. 3.2 ;
cf. aussi ATF 130 V 39 consid. 4.3 ; ATAF 2011/60 consid. 4.3.3, 2010/49
consid. 8.3.2, 2010/34 consid. 6.2 et les réf. cit. ; ANDREA AUER/GIORGIO
MALINVERNI/MICHEL HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. 1, l'Etat,
3ème éd., Berne 2013, n° 1618 p. 547 ; ULRICH HÄFELIN/GEORG
MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht 6ème éd., Zurich
2010, n° 408a p. 93).
5.2 Aux termes de l’art. 54 let. I de la convention de Chicago, le Conseil
de l’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI) doit adopter,
conformément aux dispositions du chapitre VI de la convention, des
normes et des pratiques recommandées internationales ; et, pour des
raisons de commodité, les désigner comme Annexes à la convention et
notifier à tous les Etats contractants les dispositions prises. Selon l’art. 37
al. 1 de la convention de Chicago, chaque Etat contractant s’engage à
prêter son concours pour atteindre le plus haut degré réalisable
A-3534/2012
Page 26
d’uniformité dans les règlements, les normes, les procédures et
l’organisation relatifs aux aéronefs, au personnel, aux voies aériennes et
aux services auxiliaires, dans toutes les matières pour lesquelles une
telle uniformité facilite et améliore la navigation aérienne. A cette fin,
l’OACI adopte et amende, selon les nécessités, les normes, pratiques
recommandées et procédures internationales nécessaires (art. 37 al. 2 de
la convention de Chicago). Conformément à l’art. 38 de la convention de
Chicago, tout Etat qui estime ne pouvoir se conformer en tous points à
l’une quelconque de ces normes ou procédures internationales notifie
immédiatement à l’OACI les différences entre ses propres pratiques et
celles qui sont établies par la norme internationale.
En général, les prescriptions adoptées par l’OACI passent ensuite dans le
droit de chaque Etat sous la forme d’actes législatifs, souvent au prix d’un
travail « considérable » (cf. Message du Conseil fédéral concernant une
modification de la loi sur la navigation aérienne du 20 novembre 1991,
FF 1992 I 587, 597). En édictant l’art. 6a LA, entré en vigueur le 1er
janvier 1995 (RO 1994 3010), le législateur fédéral a autorisé le Conseil
fédéral à exceptionnellement déclarer directement applicables certaines
annexes, y compris les prescriptions techniques qui s'y rapportent, de la
convention de Chicago ; il peut prescrire, pour ces dispositions, un mode
de publication particulier et décider que des annexes ou des parties
d'annexes ne seront pas traduites. Selon la volonté du législateur, il doit
être fait usage de cette exception lorsque des prescriptions d’assez
grande ampleur s’adressent à un petit cercle d’intéressés directs, appelés
à assumer une obligation (cf. aussi ATAF 2009/62 consid. 4.4).
L'art. 3 de l'ordonnance du 18 décembre 1995 sur le service de la
navigation aérienne (OSNA, RS 748.132.1), dans sa version actuelle
datant du 1er janvier 2001 (RO 2001 514), prévoit en particulier que les
normes et recommandations de l'OACI figurant dans les annexes
déterminantes de la convention de Chicago ainsi que les prescriptions
techniques qui s'y rapportent sont directement applicables pour la mise
en œuvre des services de la navigation aérienne confiés à Skyguide.
Ensuite, selon l'art. 3 al. 1bis OSIA, en vigueur depuis le 15 mars 2008
(RO 2008 595), les normes et les recommandations de l'OACI contenues
dans les annexes 3, 4, 10, 11, 14 et 15 de la convention de Chicago
(annexes de l’OACI), y compris les prescriptions techniques qui s’y
rapportent, sont directement applicables aux aérodromes, aux obstacles,
au levé du terrain et à la construction des installations de navigation
aérienne, les dérogations notifiées par la Suisse en vertu de l’art. 38 de la
convention étant réservées. Et, selon l'art. 3 al. 3 OSIA, également entré
A-3534/2012
Page 27
en vigueur le 15 mars 2008, l’OFAC peut édicter des prescriptions
(directives et instructions) visant à maintenir un niveau de sécurité élevé
dans le cadre de la transposition des normes et recommandations
internationales visées aux al. 1bis et 2 OSIA ; si celles-ci sont mises en
œuvre, les exigences imposées par les normes et recommandations
internationales sont réputées remplies ; quiconque déroge aux
prescriptions doit prouver à l’OFAC que les exigences peuvent être
remplies d’une autre manière.
Enfin, l'art. 108a LA, introduit à compter du 1er avril 2011 (RO 2011 1119,
FF 2009 4405), vient préciser que le Conseil fédéral peut désigner les
normes techniques qui sont présumées satisfaire aux exigences
essentielles de sécurité, en se fondant sur les prescriptions
internationales qui sont contraignantes pour la Suisse et en tenant
compte de l’état de la technique et de l’impact économique (art. 108a
al. 1 et 2 LA) – compétence qu’il peut déléguer à l’OFAC (art. 108a
al. 3 LA).
5.3 Les tribunaux fédéraux ont déjà eu l’occasion de préciser que la
technique de délégation utilisée à l’art. 6a LA ne pose en principe pas un
problème particulier au regard de la loi ou de la Constitution (cf. arrêt du
Tribunal fédéral 2A.557/2000 du 4 mai 2001 consid. 4a ; ATAF 2009/62
consid. 4.5.3, arrêt du Tribunal administratif fédéral A-2047/2006 du 10
novembre 2009 consid. 6). Il s’agit d’ailleurs d’une technique législative
courante, qui se retrouve par exemple à l’art. 4 de la loi fédérale sur la
sécurité des produits du 12 juin 2009 (LSPro, RS 930.11). La délégation
législative donne à l’autorité exécutive la compétence de déterminer les
annexes de la convention de Chicago directement applicables
(cf. décision B0-0360430 du DFJP du 26 mai 2006 consid. 12, publiée in :
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération JAAC
70.93 ; REGULA DETTLING-OTT, Internationaler Luftverkehr, in
Schweizerisches Bundesverwaltungsrechts [SBVR] IV, Verkehrsrecht,
Bâle 2008, n° 15 p. 406 et la réf. cit.). Contrairement à ce qu’affirme le
recourant 1, il ne s’agira alors pas d’une ordonnance d’exécution, mais
bien d’une ordonnance dépendante de substitution (donc contenant des
normes primaires ; cf. à ce sujet : AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit
constitutionnel suisse, vol. 1, op. cit., n° 1614 s. p. 546 ; PIERMARCO ZEN-
RUFFINEN, Droit administratif, Partie générale et éléments de procédure,
2ème éd., Neuchâtel 2013, n° 217 p. 54).

A-3534/2012
Page 28
Relativement imprécise, cette délégation législative donne au Conseil
fédéral un large pouvoir d’appréciation. Le Tribunal administratif fédéral a
déjà eu l’occasion de préciser que le Conseil fédéral n’est pas sorti du
cadre de la délégation de compétence donnée par le législateur en
déclarant à l’art. 3 al. 1bis OSIA les annexes 3, 4, 10, 11, 14 et 15 de la
convention de Chicago directement applicables (cf. ATAF 2009/62 consid.
4.5.2 et 4.7.3). Il n’y pas lieu d’y revenir. L’établissement d’une telle liste
n’est d’ailleurs pas critiquable. Au surplus, le fait que cette liste soit
étendue ne permet aucunement, par ce seul fait, de conclure que le
législateur délégué serait manifestement sorti du cadre de la loi.
Les griefs des recourants relatifs au défaut de couverture législative de
l’art. 3 al. 1bis OSIA s’avèrent dès lors mal fondés.
6.
6.1 Les recourants s’opposent ensuite à l’application du paragraphe 5.8.3
du Doc 4444 OACI. Ils invoquent pour l’essentiel qu’il ne s’agirait pas
d’une norme, d’une recommandation contenue dans les annexes
pertinentes de la convention de Chicago ou d’une prescription technique
qui s’y rapporterait (cf. mémoire du recourant 1, p. 23 ch. 119 ss, ainsi
que le mémoire du recourant 3, p. 6 ch. 2). Le fondement de la décision
querellée serait donc, pour le recourant 4, un seul manuel technique
auquel il est fait référence dans une recommandation. Il ne saurait par
conséquent disposer de la force obligatoire d’une norme ou d’une
recommandation. Il appartenait en d’autres termes au législateur – et non
à l’OFAC – de rendre obligatoire cette disposition.
Pour sa part, l’autorité inférieure retient que le Doc 4444 OACI est un
"manuel" technique de l’Annexe 14 OACI. Il ne serait dès lors pas
nécessaire de transposer formellement ce manuel dans le droit interne
pour qu’il s’applique. L’autorité inférieure se réfère pour le surplus à sa
directive précitée AD I-010 F du 1er août 2011, qui dispose que « [l]orsque
pour un domaine donné, l’Annexe 14 de l’OACI ne prévoit ni normes, ni
pratiques recommandées, on se reportera à d’autres réglementations de
l’OACI [auquel cas, les mêmes principes s’appliquent]. »
6.2 Au sens de la jurisprudence, les normes OACI priment, en tant que
droit international ayant force obligatoire, sur les règles moins sévères du
droit national. Dans la mesure où elles sont suffisamment claires et
précises, les normes OACI sont d’application directe et créent
directement des droits et obligations pour leurs destinataires (art. 6a LA ;
ATAF 2009/62 consid. 4.3.2). Les recommandations OACI, quant à elles,
A-3534/2012
Page 29
confèrent aux Etats contractants un large pouvoir d’appréciation et de
décision. Elles doivent par conséquent être d’abord concrétisées en droit
national, et le législateur doit définir dans quelle mesure il sera fait usage
du pouvoir accordé. Ce n’est qu’une fois la concrétisation effectuée que
les pratiques recommandées OACI déploieront un effet contraignant
(ATAF 2009/62 consid. 4.3.3).
Selon la terminologie de l’OACI, est une norme, toute spécification
portant sur les caractéristiques physiques, la configuration, le matériel,
les performances, le personnel et les procédures, dont l’application
uniforme est reconnue nécessaire à la sécurité ou à la régularité de la
navigation aérienne internationale et à laquelle les Etats contractants se
conformeront en application des dispositions de la convention ; en cas
d’impossibilité de s’y conformer, une notification au Conseil est obligatoire
aux termes de l’article 38 de la convention de Chicago (cf. Préambule de
l’Appendice A « Elaboration des normes et pratiques [SARP] et des
procédures pour les services de navigation aérienne [PANS], let. a, p. II 3,
publié in : Doc 9902 OACI). Est une pratique recommandée, toute
spécification portant sur les caractéristiques physiques, la configuration,
le matériel, les performances, le personnel et les procédures, dont
l’application uniforme est reconnue souhaitable dans l’intérêt de la
sécurité, de la régularité ou de l’efficacité de la navigation aérienne
internationale et à laquelle les Etats contractants s’efforceront de se
conformer en application des dispositions de la convention de Chicago
(cf. Doc 9902 OACI, op. cit., let. b, p. II-3).
Pour bien faire ressortir le caractère de chaque énoncé, l'OACI a décidé
d’adopter la présentation suivante dans les Annexes : les normes sont en
caractères romains, les pratiques recommandées, précédées de la
mention "Recommandation", sont en italique. Par ailleurs, l’obligation
exprimée par les normes est rendue par le futur simple, tandis que les
recommandations sont rendues par l’expression « il est recommandé »
(cf. p. ex. : Annexe 14, Règles de présentation de l’Avant-Propos).
6.3 En l’espèce, est en cause le paragraphe 5.8.3 (Aéronefs au départ)
du chapitre 5 (Méthodes et minimums de séparation) du Doc 4444 OACI
– Procédures pour les services de navigation aérienne - Gestion du trafic
aérien (PANS-ATM) –, qui dispose ce qui suit :
"5.8.3 Aéronefs au départ
5.8.3.1 Un minimum de séparation de 2 minutes sera appliqué pour un
aéronef de FAIBLE ou MOYEN TONNAGE qui décolle derrière un aéronef
A-3534/2012
Page 30
GROS-PORTEUR, ou pour un aéronef de FAIBLE TONNAGE décollant
derrière un aéronef de MOYEN TONNAGE lorsque les aéronefs utilisent :
a) la même piste ;
b) des pistes parallèles distantes de moins de 760 m (2 500 ft) ;
c) des pistes sécantes si la trajectoire de vol prévue du deuxième
aéronef doit croiser celle du premier aéronef à la même altitude ou moins
de 300 m (1 000 ft) plus bas ;
d) des pistes parallèles distantes de 760 m (2 500 ft) ou plus, si la
trajectoire de vol prévue du deuxième aéronef doit croiser celle du
premier à la même altitude ou moins de 300 m (1 000 ft) plus bas.
5.8.3.2 Le minimum de séparation de 3 minutes sera appliqué pour un
aéronef de FAIBLE ou MOYEN TONNAGE lorsqu’il décolle derrière un
aéronef GROS-PORTEUR ou pour un aéronef de FAIBLE TONNAGE lorsqu’il
décolle derrière un aéronef de MOYEN TONNAGE :
a) d’une partie intermédiaire de la même piste ;
b) d’une partie intermédiaire d’une piste parallèle distante de moins de
760 m (2 500 ft)."


6.3.1 Les PANS-ATM spécifient, d’une manière plus détaillée que ne le
font les normes et pratiques recommandées, les procédures à appliquer
effectivement par les organismes des services de la circulation aérienne
dans la mise en œuvre des divers services (cf. par. 2.2, Doc 4444,
Introduction). Les Procédures pour les services de navigation aérienne
("Procedures for air navigation services", PANS) n’ont en principe pas le
même caractère que les normes et pratiques recommandées (SARPS
pour "Standards and Recommanded Practices"). Alors que celles-ci sont
A-3534/2012
Page 31
adoptées par le Conseil de l’OACI et notifiées aux Etats parties, les PANS
sont approuvées par le Président du Conseil au nom du Conseil et leur
application sur le plan mondial est recommandée aux Etats parties
(cf. par. 3.1, Doc 4444, Introduction). Ces procédures ne sont appliquées
en exploitation que dans la mesure où elles ont été mises en vigueur par
les Etats parties (cf. par. 4, Doc 4444, Introduction).
Les PANS ont donc un statut inférieur à celui des annexes de la
convention de Chicago – qui contiennent les normes et
recommandations –, et leur application est en principe seulement
recommandée aux Etats contractants (cf. DETTLING-OTT, op. cit., n° 19 p.
407 et la réf. cit.). Elles comprennent surtout des procédures
d’exploitation n’ayant pas atteint un stade de maturité suffisant pour être
adoptées comme normes ou pratiques recommandées internationales
(SARPS), ainsi que des dispositions présentant un caractère plus définitif,
mais trop détaillées pour être incorporées à une annexe, ou encore des
dispositions susceptibles d’être amendées fréquemment, et pour
lesquelles la méthode d’adoption prévue par la convention serait
inutilement compliquée (cf. JEAN-FRANÇOIS DOBELLE, Le droit dérivé de
l’OACI et le contrôle du respect de son application, in : Annuaire français
de droit international, vol. 49, Paris 2003, p. 456). Elles sont toutefois
susceptibles de comporter des dispositions essentielles à la sécurité.
C’est la raison pour laquelle les divergences significatives des pratiques
étatiques avec les PANS doivent être mentionnées dans l’AIP (cf. Annexe
15 OACI "Services d'information aéronautique" à la convention relative à
l’aviation civile internationale, 13ème éd., entrée en vigueur le 18
novembre 2010, paragraphe 4.1.2 let. c). Les dispositions de l’art. 38 de
la convention de Chicago au sujet de la notification des différences ne
leur sont, en revanche, en principe pas applicables.
A côté de ces procédures, il existe encore d’autres publications
techniques qui sont établies sous l’autorité du Secrétaire général de
l’OACI, par exemple les circulaires, les plans de navigation aérienne et
les « manuels techniques ». Ces derniers comprennent des indications et
renseignements complémentaires aux SARPS ou aux PANS et qui sont
destinés à en faciliter la mise en œuvre (cf. DOBELLE, op. cit., p. 456).
Il s’agit par exemple du manuel de planification des services de la
circulation aérienne (cf. Doc 9426 OACI "Manuel de planification des
services de la circulation aérienne", 1984), dont le chapitre 3 de la
deuxième partie traite des turbulences de sillage.
A-3534/2012
Page 32
6.3.2 Les PANS-ATM sont applicables à l’échelle mondiale depuis le
1er février 1950 et sont approuvées par le Président du Conseil au nom
du Conseil de l’OACI. On ne saurait dès lors suivre l’autorité inférieure
lorsqu’elle parle à leur propos de « manuel technique », dans la mesure
où elles ne sont en particulier pas approuvées par le Secrétaire général
de l’OACI. Il s’agit de "procédures" (« Verfahren » ; cf. art. 37 al. 1 de la
convention de Chicago ; PETER BALTENSPERGER, Untersuchung der Luft-
und Verkehrspolizeilichen Befugnisse des Flughafenhalters, th., Bâle
1984, ch. 2.4 p. 45), soit des spécifications techniques de soutien (cf. Doc
9902, op. cit., ch. 3 ; cf. ég. ch. XI de l’Annexe 14 OACI, vol. I, dans sa
version anglaise).
Les PANS-ATM complètent en particulier les normes et pratiques
recommandées de l’Annexe 2 (Règles de l’air) et de l’Annexe 11 OACI
« Services de la circulation aérienne » (cf. par. 2.1, Doc. 4444). Elles
spécifient en d’autres termes, d’une manière plus détaillée que ne le font
les normes et pratiques recommandées de ces deux annexes (cf. Doc
8143 « Instructions et Règlement intérieur pour les réunions de
navigation aérienne à l’échelon Division », 1983, ch. 3, spéc. 3.1), les
services de la circulation aérienne, à savoir les procédures à appliquer
effectivement que ce soit pendant la circulation sur l’aire de manœuvre, le
décollage, la phase en route ou l’exécution d’un circuit d’attente à
l’aérodrome de destination.
L’Annexe 14, vol. 1, de l’OACI, citée par l’autorité inférieure, réglemente,
quant à elle, les spécifications physiques des aéroports, par exemple les
minimums de séparation entre deux pistes. Dans le cas des départs, la
tâche de l’autorité de contrôle (Skyguide) consiste à faire déplacer un
aéronef d’un point donné, à savoir la piste, vers une zone d’espace
aérien de volume supérieur. La séparation des aéronefs au départ – ici en
cause – s’effectue par conséquent en échelonnant, à intervalles de temps
appropriés dans un environnement non radar, les départs des aéronefs
empruntant un itinéraire donné pour les protéger des masses d’air
tournantes engendrées par les turbulences de sillage. Il s’agit donc d’une
procédure des services de la navigation aérienne, et non de la séparation
physique entre deux pistes. C’est donc bien l’Annexe 11 OACI et les
prescriptions techniques qui s’y rapportent qui sont ici déterminantes
(cf. observations du 17 mai 2013 de Skyguide, p. 4).
6.3.3 Les dispositions sur les minimums de séparation lors des
décollages contenues dans les PANS-ATM, en raison de leur importance
primordiale pour la sécurité aéronautique, revêtent un caractère définitif,
A-3534/2012
Page 33
mais sont trop détaillées pour être incorporées à l’Annexe 11 OACI. Le
paragraphe 3.4.1 de l’Annexe 11 OACI prévoit par conséquent
expressément que « les minimums de séparation applicables dans une
portion déterminée de l’espace aérien sont choisis […] parmi les
minimums prescrits par les dispositions des PANS-ATM et des
Procédures complémentaires régionales qui sont applicables aux cas
considérés » (« the separation minima shall be selected from those
prescribed by the provisions of the PANS-ATM and the Regional
Supplementary Procedures as applicable under the prevailing
circumstances […] »). En l’espèce, comme le rappellent à juste titre les
auteurs du rapport NLR, il s'agit de la lettre b du paragraphe 5.8.3.2 du
Doc 4444 OACI (cf. rapport NLR, ch. 6.3.2.3 p. 79). La "partie
intermédiaire" d'un doublet de pistes parallèles renvoie en effet à un
décollage décalé latéralement par rapport à la première piste (cf. décision
attaquée, ch. 4 dernier paragraphe, p. 6).
Il s’ensuit que cette disposition des PANS-ATM correspond, en vertu du
renvoi contenu à la norme 3.4.1 de l’Annexe 11 OACI, à une
« prescription technique » qui se rapporte à une annexe, au sens de
l’art. 6a LA. Elle est en outre suffisamment précise (cf. par. 4, Doc. 4444)
– aucun des recourants n’en disconvient – pour être directement
applicable, et ce en vertu de l’art. 3 al. 1 OSNA, en corrélation avec
l’art. 3 al. 1bis OSIA. L'art. 3 al. 3 OSIA, qui interviendrait en présence
d'une recommandation, n'est en revanche pas applicable.
En d'autres termes, il n’y a pas lieu de se départir, en l’espèce, de la
jurisprudence du Tribunal administratif fédéral, selon laquelle est
directement applicable une telle prescription technique qui se rapporte à
une norme contenue dans une annexe déterminante de la convention de
Chicago (cf. arrêt du Tribunal administratif fédéral A-1854/2006 du 18
octobre 2010 consid. 7.1.1 i. f.). Ces prescriptions techniques n’ont en
outre pas à être publiées au recueil officiel (cf. supra, consid. 4.2). Cette
absence de publication ne nuit d’ailleurs pas à leur prévisibilité, s’agissant
de prescriptions éminemment techniques qui s’appliquent à un public
formé à leur égard et qui peut les consulter en français ou en anglais, en
tout temps, auprès de l’OFAC (art. 3 al. 4 OSIA).
7.
7.1 Il s'agit encore d'examiner si le paragraphe 5.8.3 du chapitre 5 du Doc
4444 OACI, directement applicable en Suisse en tant que prescription
technique jointe à une norme contenue dans l’Annexe 11 OACI,
s’applique effectivement à un doublet de pistes parallèles utilisées à vue
A-3534/2012
Page 34
ou aux instruments. Ce point est contesté par le recourant 3 qui, dans
son écriture du 24 janvier 2013, affirme que la distance de 760 mètres et
ses conséquences s’appliqueraient uniquement entre deux pistes IFR.
7.1.1 Il n’est pas contesté que les PANS-ATM ne règlent pas
expressément la situation d’un doublet de pistes parallèles de catégories
différentes (cf. courrier de l’OFAC du 4 août 1998 à Swisscontrol [pièce
n° 1 du dossier de l’autorité inférieure] ; Rapport NLR, p. 41 n. 6).
L’application de la lettre b du paragraphe 5.8.3.2 du Doc 4444 OACI à
l’Aéroport international de Genève doit dès lors être concrétisée par une
décision. Selon le Conseil fédéral, dans la mesure où la situation le
justifie et en vue d’optimiser la sécurité aérienne, il convient pour l’autorité
inférieure de maintenir à cette occasion un niveau de sécurité élevé en
comparaison européenne (cf. Rapport du Conseil fédéral du 10 décembre
2004 sur la politique aéronautique de la Suisse 2004, in : FF 2005 1655,
1675 et 1688). A ce titre, l’OFAC doit exercer une surveillance accrue des
normes de sécurité et être à même de prendre à temps des mesures
« adéquates ». Il peut faire appliquer des prescriptions allant au-delà des
règles techniques reconnues et qui reflètent l’état actuel de la technique
(« best practice »). Le Conseil fédéral estime en effet que, si une
élévation unilatérale du niveau de sécurité et la hausse des coûts qu’elle
implique peuvent constituer un handicap, tel est le prix pour une meilleure
sécurité (FF 2005 1675-1676). La volonté ainsi affichée par le Conseil
fédéral dans son rapport sur la politique aéronautique de la Suisse a
ensuite été reprise par le législateur à l’art. 108a LA, entré en vigueur le
1er avril 2011.
7.1.2 En l’occurrence, le paragraphe 3.2.1.2 du chapitre 3 (« Turbulence
de sillage ») de la deuxième partie du Doc 9426 OACI prévoit
expressément qu’il est souhaitable que les minimums de sillage soient
appliqués à toutes les situations qui ne sont pas couvertes par d’autres
minimums de séparation et pour lesquelles un risque existe (« Wake
turbulence separation minima specified in this chapter should be applied
for any situation not covered by other specified minima whenever a
controller believes there is a potential hazard due to wake turbulence »). Il
faut ainsi retenir que les normes de séparation et les procédures
d'atténuation des effets de la turbulence de sillage appliquées aux
opérations de décollage sur des doublets de pistes parallèles, dont les
axes dont espacés de moins de 760 mètres (2 500 ft), sont conçues pour
protéger les aéronefs sur des configurations de pistes parallèles très
diverses, y compris des pistes de catégories différentes. Pour les auteurs
du rapport NLR, il est d'ailleurs souhaitable que ces minimums de
A-3534/2012
Page 35
séparation s’appliquent à l’aéroport de Genève pour des raisons de
sécurité, et ils relèvent expressément que le type de pistes ne devrait pas
entraver leur application (« The wake turbulence hazard is not depending
on the type of runway [either instrument or non instrument] and therefore
from a safety standpoint should be considered to be applicable to the
situation in Geneva » [cf. Rapport NLR, p. 41 n. 6]). Compte tenu de la
retenue qui s’impose au Tribunal dans ce domaine, ces éléments sont
suffisants pour valider le choix opéré par l’autorité inférieure spécialisée.
Les minimums de séparation des PANS-ATM sont d’ailleurs déjà
actuellement appliqués s’agissant du temps d’attente derrière un gros
porteur à l’aéroport de Genève, et ni l’AIG ni Skyguide ne les remettent
en cause, ce nonobstant les conditions climatiques particulièrement
favorables régnant sur le site (cf. Rapport NLR, p. 64 s. ch. 5.6 ; cf. ég.
Message du Conseil fédéral du 20 août 1948 concernant
l’agrandissement de l’aéroport de Genève Cointrin, in : FF 1948 II 1186).
7.1.3 Il convient par conséquent de considérer que Skyguide est en
l'espèce tenu, comme il le rappelle (cf. observations du 17 mai 2013,
p. 3), d'appliquer le minimum de séparation le plus contraignant. Il
s'ensuit le rejet du grief y afférent du recourant 3.
7.2
7.2.1 Le recourant 3 conteste ensuite, en toute hypothèse, l'applicabilité
du Doc 4444 OACI aux hélicoptères, subsidiairement demande que son
applicabilité aux hélicoptères soit suspendue dans l'attente de mesures
de tourbillons de sillage au niveau de la plateforme de décollage des
hélicoptères, et très subsidiairement retient que seul le paragraphe 5.6.1
du Doc 4444 OACI serait applicable, lequel permet d'appliquer aux
hélicoptères une séparation d'une minute et non de trois minutes, dès lors
que la ligne de trajectoire de décollage de ceux-ci forme un angle de plus
de 45° avec la ligne de décollage de la piste en béton. Il propose dès lors
la création d'une FATO (aire d'approche finale et de décollage) sur la
piste en herbe et en propose les modalités dans sa réplique du 19
novembre 2012. Il s'agirait ainsi de créer une procédure de décollage et
d'atterrissage qui respecterait une trajectoire de plus de 45° par rapport à
la piste en herbe, dérogatoire à la section 5.8 du Doc 4444 OACI, de
modifier les classes de turbulences actuellement en vigueur en Suisse et
de fixer la séparation temporelle à une minute (et non de trois minutes)
par application du paragraphe 5.6.1 du Doc 4444 OACI s'agissant de la
catégorie de faible tonnage (soit inférieure à sept tonnes pour le
recourant 3).
A-3534/2012
Page 36
7.2.2 En l'occurrence, le terme aéronef est utilisé dans le Doc 4444 OACI
comme terme générique. Il signifie tout appareil volant plus lourd que l'air.
Il englobe par conséquent les aéronefs à voilure fixe (avion) et les
aéronefs à voilure tournante (les hélicoptères). Le paragraphe 3.3.3.3 du
chapitre 3 de la deuxième partie du Doc 9426 OACI mentionne d'ailleurs
expressément les turbulences de sillage crées par les hélicoptères et rien
ne permet de les exclure des aéronefs. Skyguide a d'ailleurs
expressément demandé à ce qu'ils soient inclus dans la décision de
l'autorité inférieure, et, sans qu'il soit permis ici d'en douter, il s'avère que
"les recherches menées […] par l'OFAC montrent […] qu'il n'existe
aucune base scientifique exploitable sur laquelle s'appuyer pour traiter les
mouvements d'hélicoptères à part sur le plan juridique" (cf. détermination
de l'OFAC du 20 mars 2012, acte n° 82/0298). La doctrine relève de
surcroît l'implication des hélicoptères dans différents accidents liés aux
turbulences de sillage (cf. PATRICK R. VEILLETTE, Data Show That U.S.
Wake-turbulence Accidents Are Most Frequent at Low Altitude and During
Approach and Landing, publié in : Flight Safety Digest, mars-avril 2002,
éd. spéciale, ad "Data Show That 13 U.S. Accidents From 1983-2000
Involved Helicopter Wake Turbulence", p. 15 s.).
7.2.3 Pour le reste, comme il a été rappelé, le paragraphe 5.8.3 du Doc
4444 OACI interdit de commencer le décollage tant que les minimums de
séparation longitudinale en fonction de la turbulence de sillage ne sont
pas respectées. On ne saurait y faire exception par le renvoi à des
normes ou des prescriptions techniques qui s'appliquent "immédiatement
après le décollage", tel le paragraphe 5.6.1 du Doc 4444 OACI. La note
qui fait directement suite à ce paragraphe rappelle d'ailleurs que les
minimums de séparation longitudinales en fonction des turbulences de
sillage figurent dans la section 5.8 (cf. observations du 17 mai 2013 de
Skyguide, p. 3). Les questions qui sortent de ce cadre, telles la création
d'une procédure spécifique faisant immédiatement suite au décollage ou
les classes de turbulence, n'ont dès lors pas à être examinées dans la
présente procédure de recours, comme elles n'avaient pas à l'être par
l'autorité inférieure.
8.
Il s’agit à présent d’examiner si les mesures ordonnées par l’autorité de
surveillance, qui prennent effet au 30 octobre 2013, respectent au cas
d’espèce les principes généraux de droit administratif, à savoir en
particulier le principe de la bonne foi, l’égalité de traitement et le principe
de la proportionnalité.
A-3534/2012
Page 37
8.1 En comparaison avec la situation actuelle, il s’impose tout d’abord
à l’examen que la mesure ordonnée par l’autorité inférieure est restrictive.
Elle signifie en particulier la fin probable des activités de l’Aéro-club de
Genève (recourant 4) sur l’aéroport de Cointrin, du moins sa structure de
formation de pilotes, et d’importantes restrictions d’utilisation pour les
pilotes privés, y compris les pilotes d’hélicoptères. Elle porte donc une
atteinte importante aux intérêts économiques des recourants.
8.2
8.2.1 Pour être compatible avec les principes de l’égalité de traitement et
de la bonne foi (art. 8 et 9 Cst.), un changement de pratique
administrative doit reposer sur des motifs sérieux et objectifs, c’est-à-dire
rétablir une pratique conforme au droit, mieux tenir compte des divers
intérêts en présence ou d’une connaissance plus approfondie des
intentions du législateur, d’un changement de circonstances extérieures,
de l’évolution des conceptions juridiques ou des mœurs. Les motifs
doivent être d’autant plus sérieux que la pratique suivie jusqu’ici est
ancienne. A défaut, la pratique doit être maintenue (ATF 135 I 79
consid. 3, 132 III 770 consid. 4 et la réf. cit. ; arrêt du Tribunal
administratif fédéral A-1374/2011 du 5 janvier 2012 consid. 3.5.1 ;
MOOR/FLÜCKIGER/ MARTENET, Droit administratif, vol. I, op. cit., ch. 2.1.3.3
p. 89 ; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, op. cit., n° 638 p. 144 s.).
8.2.2 En l’occurrence, les motifs retenus par l’autorité inférieure relèvent
de la sécurité aérienne et reposent sur la recommandation des auteurs
du rapport NLR de 2005. Depuis l’entrée en vigueur de l’art. 108a LA, le
1er avril 2011 (RO 2011 1119), l’autorité inférieure doit tenir compte du
changement de paradigme dans la philosophie de la surveillance en
Suisse, adopté par le Conseil fédéral dans son rapport sur la politique
aéronautique de 2004 (FF 2009 4405, 4432). Elle ne peut ainsi plus
simplement attendre des professionnels du secteur, y compris les pilotes
VFR, qu’ils financent eux-mêmes un niveau de sécurité élevé ou
s’appuyer sur leur responsabilité individuelle, comme c’était encore le cas
dans un passé récent. L’autorité inférieure doit au contraire entretenir un
cercle de qualité destiné à assurer une amélioration continue de la
sécurité aérienne, conformément à l’objectif de la garantie d’un niveau de
sécurité élevé de l’aviation civile suisse posé par le Conseil fédéral
(FF 2005 1655, 1689). Ce changement de paradigme explique pourquoi
les pouvoirs publics sont amenés aujourd’hui à intervenir plus souvent
qu’auparavant, et à prendre des décisions plus exigeantes dans des
domaines qui souffrent d’un déficit de sécurité. L’autorité inférieure
possède à cet égard une grande marge de manœuvre quant à la manière
A-3534/2012
Page 38
dont elle intervient afin d’assurer un meilleur niveau de sécurité, en tenant
compte de l’état de la technique reconnue sur le plan international et de
l’impact économique de ses prescriptions et décisions (art. 108a al. 1 LA
et art. 3b al. 2 LA).
Sur cette base, le Tribunal a déjà admis, et il n’y a pas lieu d’y déroger en
l’espèce, qu’un tel changement de paradigme est un élément suffisant
pour modifier les pratiques adoptées dans le passé (cf. arrêt du Tribunal
administratif fédéral A-1765/2009 du 2 octobre 2009 consid. 6.6, non
publié à l’ATAF 2009/62). Ainsi, pour peu qu’il s’agisse ici d’un
changement de pratique, il convient de retenir que ce changement repose
sur des éléments concrets et substantiels, et que la conception juridique
a évolué depuis 1998. La décision de l’autorité inférieure se conforme en
d’autres termes à la volonté actuelle plus exigeante du Conseil fédéral et
du législateur en présence d’un déficit de sécurité. L'autorité inférieure a
en outre pris soin de mettre en œuvre la recommandation du rapport NLR
à l’ensemble des aérodromes suisses présentant les mêmes
caractéristiques que l’aéroport de Genève.
8.2.3 Vu les exigences posées dans le domaine de l’aviation civile, il est
de plus douteux qu’un droit acquis puisse être invoqué en lien avec une
norme ou une procédure de sécurité. Un tel droit ne peut d’ailleurs
résulter que d’une loi, d’un acte administratif ou d’un contrat de droit
administratif ; il se caractérise par le fait que l’autorité a voulu exclure
toute suppression ou restriction ultérieure du droit par une modification
législative (cf. arrêt du Tribunal fédéral 1C_570/2010 du 10 avril 2012
consid. 3.1 et les réf. cit.). Or l’autorité inférieure n’a jamais autorisé les
recourants à utiliser la piste B de l’aéroport de Genève au mépris des
règles de sécurité. Elle n’a pas non plus donné d’assurances directes ou
indirectes au recourant 4 – qui expose avoir acquis entre le 1er mai 2008
et le 1er juillet 2010 en leasing cinq nouveaux avions sous le régime
actuel – que la situation en termes de sécurité pouvait demeurer
inchangée.
8.2.4 Les différents griefs y afférents ne peuvent dès lors qu’être rejetés.
8.3
8.3.1 Le principe de la proportionnalité, prescrit par l’art. 5 al. 2 Cst. – et
rappelé également par l’art. 36 al. 3 Cst. comme condition nécessaire à
toute restriction des droits fondamentaux –, exige qu’il y ait un rapport
raisonnable entre le but d’intérêt public poursuivi et le moyen choisi pour
l’atteindre. Il se subdivise en trois règles, à savoir la règle de l’aptitude,
A-3534/2012
Page 39
celle de la nécessité et celle de la proportionnalité au sens étroit, appelée
aussi règle de la prépondérance de l’intérêt public (ATF 136 IV 97
consid. 5.2, 136 I 17 consid. 4.4 ; arrêt du Tribunal administratif fédéral
A-3713/2008 du 15 juin 2011 consid. 9.1, non publié à l’ATAF 2012/23).
La mesure administrative est conforme au principe de l’aptitude si elle est
propre à atteindre le but poursuivi, elle s’avère nécessaire si cet objectif
ne peut être atteint par une autre mesure moins incisive, et, ainsi apte et
nécessaire, doit encore demeurer dans un rapport raisonnable avec
l’atteinte imposée à l’administré (cf. arrêt du Tribunal administratif fédéral
A-3713/2008 précité consid. 9.1).
En l’occurrence, il ne fait aucun doute, sur le vu du rapport NLR et des
observations de Skyguide, que les minimums de séparation des PANS-
ATM sont aptes à atténuer les dangers liés aux turbulences de sillage sur
le site de l’aéroport de Genève. Elles sont à ce titre objectivement
fondées et répondent à une nécessité en termes de sécurité. Il faut
d'ailleurs rappeler à cet égard que le risque de chute des petits avions –
moins de 5'700 kg – a été estimé au décollage de l'aéroport de Genève à
un tous les 7.1 ans contre un tous les 46 ans pour les gros porteurs
(cf. décision de l'ancienne Commission de recours en matière
d'infrastructures et d'environnement CRINEN Z 2001 79 du 23 mars 2006
consid. 22.2). On ne saurait y voir l'activité sûre décrite par les recourants
1 et 4 dans leur différent recours. La forme de la rédaction du paragraphe
5.8.3.2 du Doc 4444 OACI (futur simple) rappelle d'ailleurs que leur
application uniforme est « essentielle » (cf. Doc 8143 ch. 3.3 let. a). Ces
dispositions ont de plus été élaborées sur une période prolongée et leur
application dans le monde entier remontent au 14 novembre 1991
(cf. Avant-Propos, Tableau A du Doc 4444 : Amendements des PANS-
ATM). Elles ont donc fait leur preuve dans la pratique tant au vu des
besoins opérationnels que de l’incidence économique de leur mise en
œuvre. Il n’existe enfin aucune disposition des PANS-ATM qui permet de
diminuer le temps d'attente tout en maintenant ou en augmentant le
niveau de sécurité.
Certes, comme les recourants l’allèguent, le Tribunal sait que l’OACI
entend, dans un avenir proche, mettre à niveau les minimums de
séparation de la réglementation actuelle du paragraphe 5.8.3 du Doc
4444 OACI (cf. recommandation 2/4 sur la gestion optimisée de la
séparation en fonction de la turbulence de sillage, in : Rapport du Comité
de la Conférence sur le point 2 de l'ordre du jour, 12ème conférence de
navigation aérienne, Montréal, 29 novembre 2012, AN-Conf/12-WP/162,
disponible sur ; cf. également le Rapport annuel du
A-3534/2012
Page 40
Conseil de l'OACI 2010, p. 7, doc. 9952). Cette mise à niveau consiste,
pour l’essentiel, à permettre une utilisation plus efficace de la capacité
des pistes sans augmenter les risques de rencontrer une turbulence de
sillage, y compris par l’accroissement sur certains aéroports (il n’est pas
allégué que l’aéroport de Genève en fasse partie) du nombre
d’opérations sur des doublets de pistes parallèles. Il est ainsi prévu que
l’OACI mette à jour, au plus tôt au mois de novembre 2013, les PANS-
ATM afin de tenir compte des normes de séparation et des procédures
amendées par un groupe de travail conjoint de l’Organisation européenne
pour la sécurité de la navigation aérienne (Eurocontrol) et de la Federal
Aviation Administration (FAA). Il existe par ailleurs, parmi d’autres, aux
Etats-Unis un projet d’élaboration de normes visant à minimiser
l’influence de la turbulence de sillage pour les départs ("Wake Turbulence
Mitigation for Departures" WTMD) pour des vents traversiers de force et
de constance favorables, comme c’est a priori le cas à Genève.
L’approbation de l’application opérationnelle du concept WTMD est
également attendue pour cette année ou la prochaine.
Les éventuelles futures modifications des PANS-ATM n’ont toutefois pas
à être prises en considération en l'occurrence. En effet, un effet anticipé
du droit futur est en principe exclu (cf. arrêt du Tribunal fédéral
2A.520/2002 du 17 juin 2003 consid. 5.3.3). Par ailleurs, les minimums de
séparation introduits au début des années 1990 continuent d’assurer en
pratique une bonne protection. Enfin, l’autorité inférieure a tenu compte
de cette évolution possible, en soulignant que Skyguide sera tenu de
mettre en œuvre les éventuelles modifications futures des PANS-ATM,
dès leur entrée en vigueur (cf. chiffre 2, 2ème phrase, du dispositif de la
décision attaquée).
8.3.2 Pour le reste, les parties ont eu l’occasion de mettre en œuvre
pendant plusieurs années une étude aéronautique afin de trouver une
alternative qui ne se traduirait pas par un abaissement du niveau de
sécurité. Skyguide et l’AIG ont indiqué, avec des motifs convaincants,
qu’ils ne pouvaient mettre en œuvre une telle étude. Le groupe de travail,
incluant par ailleurs des représentants de Skyguide et des recourants,
a de plus déposé des demandes d’information à deux sociétés de conseil
dans le domaine de la sécurité aéroportuaire. Les deux sociétés ont
répondu qu’une étude était techniquement et financièrement possible,
mais qu’elle ne servirait qu’à démontrer, « au mieux », que la situation
actuelle est « acceptably safe ». Aucune de ces sociétés ne s’est
déclarée prête à engager sa responsabilité sur la base d’une telle analyse
en soutenant l’application d’une non-conformité au Doc 4444 OACI
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Page 41
(cf. étude d’impact – Application des séparations de trafics pour la piste B
du 23 juin 2011, pièce n° 0142 ss, p. 8). Dans ces circonstances, il n’y a
pas lieu de considérer que l’autorité inférieure aurait dû ordonner une
telle étude.
Enfin, les différentes études aéronautiques proposées par les recourants,
notamment par le recourant 3, ne permettraient pas non plus d’aboutir à
un « résultat déterminant » (cf. sur cette question : prise de position de
Skyguide du 26 mars 2010, p. 3). Elles rejoignent les deux offres
précédemment analysées par le groupe de travail. Rien ne permet en
particulier de retenir que la société Thales serait prête à engager sa
responsabilité en soutenant l’application d’une non-conformité avec les
normes déterminantes de l’OACI et les prescriptions techniques qui s’y
rapportent.
Il s’ensuit qu’il n’y a pas d’alternative actuelle en termes de sécurité à
l’application du par. 5.8.3 Doc 4444 OACI, dont l’application s’avère
nécessaire à ce titre.
8.3.3 Il sied enfin de déterminer si l'autorité inférieure a correctement
apprécié les différents intérêts en présence, à savoir d'une part l'intérêt
public porté par la nécessité avérée de se conformer, en fait et en droit,
aux prescriptions du Doc 4444 OACI en matière de turbulences de
sillage, et d'autre part les intérêts privés des recourants à pouvoir
continuer à exploiter la poste B sans restriction au-delà du 30 octobre
2013.
8.3.3.1 A cet égard, le recourant 1 conteste qu’il soit justifié de priver les
usagers actuels de la possibilité d'utiliser la piste en herbe pour des
motifs de réglementation et non de réelle sécurité, alors qu'ils l'utilisent
depuis plus de cinquante ans sans aucun incident lié aux turbulences de
sillage. Il reproche à l'autorité inférieure de n'avoir pas procédé à une
étude d'impact sur l'environnement et d'avoir reporté l'étude de sécurité
prévue par le Plan d'action de Skyguide et de l'AIG du 31 août 2012.
Ensuite, le recourant 3 invoque que la décision attaquée revient à faire
cesser tout trafic héliporté sur l'aéroport de Genève. Il conteste
également le manque de précision du Plan d'action de l'AIG s'agissant du
trafic hélicoptère sur la piste en gazon. Enfin, le recourant 4 expose que,
ayant acquis entre le 1er mai 2008 et le 1er juillet 2010 en leasing cinq
nouveaux avions sous le régime actuel, il subirait un dommage financier
important si son activité devait être fortement réduite ou s'arrêter dès
octobre 2013. Il met aussi en avant la fin de sa fonction importante de
A-3534/2012
Page 42
formation de jeunes pilotes dans la région genevoise. Il conteste qu'il y ait
un réel danger, d'autant que l'autorité inférieure a rendu sa décision avant
d'avoir reçu un plan d'action.
Pour sa part, l'intimé 1 explique que le Plan d'action qui a été établi le 31
août 2012 conformément à la décision de l’autorité inférieure présente la
manière dont les dispositions relatives aux séparations de la turbulence
de sillage du Doc 4444 OACI seront mises en œuvre, en décrivant les
conséquences de l'application de la nouvelle procédure qu'il est possible
d'anticiper à ce stade, aussi bien pour les usagers de la piste en herbe
que pour le trafic hélicoptères. Le Plan d'action prévoit la réalisation d'une
étude de sécurité (contrôle de la sécurité aérienne) afin d'identifier et, le
cas échéant, de réduire les risques induits par la mise en œuvre de la
nouvelle procédure. L'intimé 1 conteste que les parties aient été dans
l'impossibilité de se déterminer sans disposer du Plan d'action. En effet,
l'Etude d'impact de l'AIG du 23 juin 2011 décrit clairement les
conséquences de l'application rigoureuse du Doc 4444 OACI. Sur la base
des informations fournies par l'Etude d'impact et des échanges intervenus
ultérieurement, les parties étaient en mesure de se déterminer, du moins
partiellement, quelles que soient les modalités de mise en œuvre de la
nouvelle procédure. L'autorité inférieure a de surplus tenu compte des
préoccupations de l'AIG s'agissant de l'adéquation nécessaire entre le
délai imparti et la remise du Plan d'action.
Quant à l'autorité inférieure, elle précise que l'étude de sécurité
mentionnée au ch. 2.4 du Plan d'action est une étude de suivi concernant
la mise en œuvre et l'atténuation des risques dans le domaine de la
gestion du trafic aérien, et qu’il n'était dès lors pas nécessaire que cette
étude interne soit disponible au moment de rédiger la décision. De même,
les possibles modifications du règlement d'exploitation induites par les
nouvelles règles de séparation seront examinées ultérieurement dans le
cadre des procédures prévues à cet effet. Enfin, le fait que le Plan
d'action n'ait été adressé que le 31 août 2012 ne joue aucun rôle. En
effet, il ne porte que sur les modalités de mise en œuvre au sens strict,
modalités qui, en prévision des mesures de mise en œuvre et de suivi
proprement dites, ne doivent être connues que le 30 octobre 2013 au
plus tard. Toutes les informations et données utiles à la pesée des
intérêts se trouvaient ainsi dans les pièces du dossier au moment du
prononcé de la décision. L'autorité inférieure précise encore que la
nécessité d'établir un plan d'action ne concerne que les intimés et qu'il ne
fait pas partie des éléments de fait indispensables à la décision attaquée,
A-3534/2012
Page 43
mais qu'il y a été intégré afin d'éviter d'avoir à rendre une décision
séparée à l'intention de l'AIG et de Skyguide.
8.3.3.2 Il convient de retenir que les griefs des recourants quant à la
pesée des intérêts en présence consistent essentiellement à contester
qu'il y ait un impératif de sécurité qui imposerait un changement du mode
actuel d'exploitation de la piste B de l'aéroport de Genève. Face à cette
absence d'intérêt public au soutien de la fin du régime actuel au 30
octobre 2013, ils opposent l’atteinte à leurs intérêts privés liée à la
réduction voire à la cessation de leurs activités sur l'aéroport de Genève.
Il s’avère ainsi, à tout le moins, que les recourants sont dûment informés
par la décision attaquée et la procédure qui l'a précédée des
conséquences, en effet importantes, induites par l’application des
prescriptions du chapitre 5 du Doc 4444 OACI.
Le Plan d'action du 31 août 2012 porte, quant à lui, sur la mise en œuvre
de ces conséquences par Skyguide et l'AIG, sous la surveillance de
l'autorité inférieure. Comme le retient cette dernière, la décision attaquée
ne devait pas nécessairement être précédée de l'établissement du Plan
d'action. En revanche, la date du 30 octobre 2013 dépend elle-même du
respect des délais de mise en œuvre imposés aux intimés par le Plan
d'action, ce dont l'autorité inférieure est responsable. Il ne s'avère
d’ailleurs pas que l'AIG ou Skyguide, qui ont remis leur Plan d'action au
31 août 2012, ne soient pas en mesure de prendre les mesures
nécessitées par la date d'entrée en vigueur du nouveau régime.
Ensuite, s’agissant de la fixation de la date du 30 octobre 2013, l'autorité
inférieure explique avoir considéré que les nouvelles mesures
d’exploitation imposées aux recourants seront économiquement
supportables dès octobre 2013. Elle explique avoir tenu compte que les
intérêts privés en cause ne sont pas négligeables, en prévoyant un délai
transitoire courant jusqu'au 30 octobre 2013 pour permettre aux usagers
actuels de trouver, si nécessaire, un nouveau site pour y exercer leurs
activités aéronautiques. Mais, vu l'important problème de sécurité en jeu,
elle considère qu'il n'est en revanche pas justifié d'accorder un délai plus
long, et en tout cas pas au 30 octobre 2018 comme le demande le
recourant 4 aux fins de pouvoir amortir son parc d'avions.
Le Tribunal ne voit pas que le résultat de la pesée des intérêts ainsi
effectuée au cas d’espèce soit contraire au droit ou résulte d'une
appréciation erronée des faits. L'intérêt public en l'espèce découle de la
nécessité, pour l'autorité inférieure, de se conformer aux prescriptions
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posées par le paragraphe 5.8.3.2 du Doc 4444 OACI, vu les risques que
comporte le régime actuel. Les recourants voient leurs intérêts privés
touchés certes de manière non négligeable par cette exigence de
sécurité, mais, outre que ces conséquences résultent de l’Etude d’impact
du 23 juin 2011 établie par le groupe de travail auquel ils ont participé, il
convient de retenir qu’ils ont bénéficié d'un délai pour s'y adapter
qu'aucun élément du dossier ne permet de considérer comme étant trop
court. La circonstance que le recourant 4 s'est engagé dans l'achat de
nouveaux avions en 2008 n'y change rien. Il a en effet pris le risque de
changements dans l'exploitation alors autorisée de la piste B, exploitation
que, de par sa nature même, il ne pouvait pas considérer comme acquise
jusqu’à leur amortissement en 2018.
8.3.4 Compte tenu de la retenue dont il fait preuve dans l'examen de ces
questions, le Tribunal ne saurait ainsi nier que la mesure litigieuse est
conforme aux règles d'aptitude et de nécessité, ni qu'elle respecte
l'exigence de proportionnalité au sens étroit, ce d'autant plus que les
recourants sont informés depuis le 25 janvier 2011 à tout le moins de la
prochaine mise en application des minimums de séparation et qu'ils ont
bénéficié d'une prolongation jusqu'au 30 octobre 2013.
9.
Les recourants mettent enfin en avant que la décision attaquée serait
inopportune (cf. art. 49 let. c PA).
A cet égard, le Tribunal rejoindra la considération émise par l’autorité
inférieure, selon laquelle « La question de la séparation de fonction de la
turbulence de sillage fait l’objet d’un débat au niveau mondial et admettre
une pratique nationale en dérogation aux exigences en vigueur serait ici
inopportun » (cf. courrier de l’OFAC à l’AIG du 7 juin 2011, acte
n° 52/0140).
10.
Il résulte des considérants qui précèdent que la décision attaquée est
conforme au droit. Les recours 1, 3 et 4 seront dès lors rejetés. Le
recours 2 est irrecevable. La requête en restitution d'effet suspensif
formée le 16 septembre 2013 par le recourant 4 est ainsi sans objet. Il est
en outre apparu d’emblée au Tribunal qu'une inspection locale de la piste
B n'était pas nécessaire, dès lors que les phénomènes de la turbulence
de sillage ne sont pas visibles (cf. réplique du 21 novembre 2012 du
recourant 1, p. 3 ch. 12 "ennemi invisible").
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11.
11.1 En règle générale, les frais de procédure sont mis à la charge de la
partie qui succombe. Si celle-ci n’est déboutée que partiellement, ces
frais sont réduits (art. 63 al. 1 PA). Aucuns frais de procédure n’est mis à
la charge des autorités inférieures, ni des autorités fédérales recourantes
ou déboutées (art. 63 al. 2 1ère phrase PA). Si l’autorité recourante qui
succombe n’est pas une autorité fédérale, les frais de procédure sont mis
à sa charge dans la mesure où le litige porte sur des intérêts pécuniaires
de collectivités ou d’établissements autonomes (art. 63 al. 2 2ème phrase
PA).
En l’espèce, les recourants 1, 2, 3 et 4 succombent entièrement. Il se
justifie que les recourants 1 et 2 (solidairement entre eux), 3 et 4
supportent la totalité des frais de procédure, qui s’élèvent à 9’000 francs.
Les recourants 1 et 2 supporteront un tiers de ce montant (3’000 francs),
de même que le recourant 3 (3’000 francs) et le recourant 4 (3'000
francs). Ces différents montants correspondent à l’avance de frais déjà
versée par chacun d’eux.
11.2 Selon l’art. 64 al. 1 PA et l’art. 7 al. 1 et 2 du règlement du 21 février
2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal
administratif fédéral (FITAF, RS 173.320.2), la partie qui obtient gain de
cause a droit à des dépens pour les frais nécessaires occasionnés par le
litige. Lorsqu’une partie n’obtient que partiellement gain de cause, les
dépens auxquels elle peut prétendre sont réduits en proportion. L’autorité
inférieure n’a pas droit à des dépens (art. 7 al. 3 FITAF).
En l’occurrence, l’AIG et Skyguide ne sont pas représentés par un
avocat. Ils n’auront dès lors pas droit à des dépens (cf. arrêt du Tribunal
administratif fédéral A-5781/2011 du 7 juin 2013 consid. 8.2).
Succombant, les recourants n’ont également pas droit à des dépens.
(le dispositif est porté à la page suivante)

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Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Les recours 1, 3 et 4 sont rejetés.
2.
Le recours 2 est irrecevable.
3.
La requête en restitution d'effet suspensif du recourant 4 du 16
septembre 2013 est sans objet.
4.
Les frais de la présente procédure fixés à 9'000 francs sont mis à la
charge des recourants, selon la clef de répartition suivante :
– un tiers des frais de procédure, par 3'000 francs, à la charge des
recourants 1 et 2, solidairement entre eux ;
– un tiers des frais de procédure, par 3'000 francs, à la charge du
recourant 3 ;
– un tiers des frais de procédure, par 3'000 francs, à la charge du
recourant 4.

Les frais de procédure seront entièrement prélevés sur leurs avances de
frais du même montant déjà effectuées.
5.
Il n’est pas alloué de dépens.
6.
Le présent arrêt est adressé :
– aux recourants (Acte judiciaire)
– aux intimés (Acte judiciaire)
– à l’autorité inférieure (Recommandé)
– au Secrétariat général du DETEC (Acte judiciaire)





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– à l'Aéro-club de Suisse (Recommandé)
– à l'Aéro-club de Genève (Recommandé)
– à l'Association suisse des propriétaires et pilotes d'avions (AOPA)
(Recommandé)
– à la base hélicoptère HUG/REGA (Recommandé)



Le président du collège : Le greffier :

Jérôme Candrian Olivier Bleicker

Indication des voies de droit :
La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral,
1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans
les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 de la loi
fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110]). Le
mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La
décision attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au
mémoire, pour autant qu'ils soient en mains du recourant (art. 42 LTF).

Expédition :