A-3558/2018 - Abteilung I - Bundespersonal - Bundespersonalrecht / Versetzungsanordnung

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l








Abteilung I
A-3558/2018



Ur t e i l vom 1 2 . M ä r z 2 0 1 9
Besetzung
Richterin Christine Ackermann (Vorsitz),
Richterin Kathrin Dietrich, Richter Maurizio Greppi,
Gerichtsschreiber Marcel Zaugg.



Parteien
A._______,
vertreten durch
lic. iur. Peter Fäs, Rechtsanwalt,
Schibli & Partner Advokatur und Notariat AG,
Beschwerdeführer,



gegen


Kommando Operationen,
Kasernenstrasse 8, 6370 Stans-Oberdorf
Vorinstanz.




Gegenstand
Bundespersonalrecht / Versetzungsanordnung.



A-3558/2018
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Sachverhalt:
A.
A._______ absolvierte für das Eidgenössische Departement für Verteidi-
gung, Bevölkerungsschutz und Sport VBS im Rahmen der Friedensförde-
rung zwischen dem 1. Oktober 2013 und 23. April 2015 mehrere befristete
Auslandeinsätze bei der Kosovo Force (KFOR).
B.
Mit Arbeitsvertrag vom 7. April 2017 vereinbarten A._______ und die
Schweizerische Eidgenossenschaft, handelnd durch den Führungsstab
der Armee, Kompetenzzentrum SWISSINT (heute: Kommando Operatio-
nen, Kompetenzzentrum SWISSINT; nachfolgend: SWISSINT), einen vom
1. Mai 2017 bis 30. April 2018 dauernden Einsatz im Rahmen der Frie-
densförderung der Vereinten Nationen (UN) in der Demokratischen Repub-
lik Kongo (DR Kongo). A._______ trat seine Stelle als "Logistik Advisor"
beim UN Mine Action Service (UNMAS) bzw. im UN Mine Action Coordina-
tion Center in the DR Congo (UNMACC DRC) vereinbarungsgemäss an.
C.
Nachdem A._______ am 26. Juni 2017 bei der SWISSINT einen Antrag auf
Einsatzverlängerung um zwölf Monate gestellt hatte, schlossen die Par-
teien am 10. September 2017 einen weiteren Arbeitsvertrag ab und verein-
barten eine Verlängerung des Einsatzes um ein Jahr bis 30. April 2019.
Dieser Vertrag wurde schliesslich durch den leicht modifizierten Arbeitsver-
trag vom 23. Januar 2018 ersetzt.
D.
Mit E-Mail vom 16. Februar 2018 teilte das United Nations Office for Project
Services (UNOPS) der SWISSINT betreffend A._______ mit, dass der Pro-
gramm-Manager des UNMAS sie dahingehend informiert habe, dass für
das aktuelle Personal keine Verlängerung beantragt werde, ein Ersatz je-
doch sehr geschätzt werde. Ein Antrag ("letter of request") mit den entspre-
chenden Anforderungen werde bald zugestellt werden.
E.
In der Folge teilte die SWISSINT A._______ – u.a. auch anlässlich eines
Gesprächs am 25. April 2018 – mit, dass die vorgesehene Verlängerung
seines Einsatzes in der DR Kongo vom UNMAS nicht akzeptiert werde. Die
SWISSINT schlug A._______ stattdessen einen Einsatz im Kosovo bei der
SWISSCOY (KFOR) vor.
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F.
Mit E-Mail vom 30. April 2018 teilte A._______ der SWISSINT mit, dass er
einem Einsatz im Kosovo bis vorerst Ende des Einsatzes des aktuellen
Kontingents und in vorgeschlagener Funktion als Deputy Airport Manager
auf dem Militärflughafen in Pristina grundsätzlich positiv gegenüberstehe,
sofern bestimmte Bedingungen – u.a. keine Verschlechterung des Salärs
inkl. Zulagen – erfüllt würden.
G.
Die SWISSINT unterbreitete daraufhin A._______ am 9. Mai 2018 einen
neuen Arbeitsvertrag, welcher einen Einsatz vom 11. Mai 2018 bis 11. Ok-
tober 2018 bei der SWISSCOY im Kosovo in der Funktion als "Admin
DAMO" (Admin Duty Air Movements Officer) vorsah. Gleichentags teilte
A._______ mit, er werde den Dienst gemäss Anordnung antreten, den Ar-
beitsvertrag vor Unterzeichnung aber noch prüfen lassen. Am 16. Mai 2018
informierte A._______ die SWISSINT schliesslich dahingehend, dass er
den neuen Arbeitsvertrag nicht unterzeichnen werde, da aus seiner Sicht
keine Notwendigkeit dafür bestehe. Der bisherige Arbeitsvertrag bleibe in
Kraft. Man könne ihn mittels schriftlicher Anordnung jederzeit und für eine
kurze Dauer anweisen, eine andere Tätigkeit auszuführen. Sodann schlug
er der SWISSINT zwei Varianten vor, um die noch bestehenden Differen-
zen betreffend die Entschädigungen auszuräumen.
H.
Am 18. Mai 2018 ordnete die SWISSINT den vorerwähnten Einsatz von
A._______ als "Admin DAMO" bei der SWISSCOY (KFOR) im Kosovo ge-
stützt auf Art. 25 Abs. 3bis Bst. a der Bundespersonalverordnung vom 3. Juli
2001 (BPV, SR 172.220.111.3) an, wobei der Arbeitsantritt (Abflug in den
Kosovo) auf den 22. Mai 2018 festgesetzt wurde. Die Anordnung wurde
A._______ per E-Mail zugestellt.
I.
Mit E-Mail vom 20. Mai 2018 teilte A._______ der SWISSINT mit, er sei mit
der Anordnung nicht einverstanden, sehe sich aber mangels zeitlicher
Überprüfungsmöglichkeit genötigt, den Einsatz gemäss Anordnung anzu-
treten, was er in der Folge auch tat.
J.
Mit Eingabe vom 18. Juni 2018 erhebt A._______ (nachfolgend: Beschwer-
deführer) gegen die Anordnung der SWISSINT (nachfolgend: Vorinstanz)
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vom 18. Mai 2018 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht (Verfahren
A-3558/2018) und stellt folgende Rechtsbegehren:
"1. Die Anordnung des Kompetenzzentrum SWISSINT vom 18. Mai 2018 sei
aufzuheben.
2. Der Beschwerdeführer sei an eine Arbeitsstelle zu versetzen, die betref-
fend Funktion, Arbeitsbereich und Grad im Einsatz den Anforderungen
des Arbeitsvertrages vom 19./23. Januar 2018 entspricht.
3. Eventualiter sei der Beschwerdeführer berechtigt zu erklären, seine Ar-
beitsleistung zu verweigern, bis ihm von der Beschwerdegegnerin eine
adäquate Arbeitsstelle angeboten wird, welche der Vereinbarung vom
19./23. Januar 2018 entspricht.
4. Der Beschwerdeführer sei entsprechend der Vereinbarung vom
19./23. Januar 2018 finanziell zu entschädigen. Insbesondere sei er be-
treffend finanzieller Nebenfolgen so zu stellen, wie wenn er den Einsatz
beim Minenaktionsdienst der Vereinten Nationen gemäss Vereinbarung
vom 19./23. Januar 2018 geleistet hätte.
5. Der Beschwerdeführer sei betreffend Ferien und Freizeit so zu stellen, wie
wenn er den Einsatz beim Minenaktionsdienst der Vereinten Nationen ge-
leistet hätte.
6. Eventualiter sei festzustellen, dass der Beschwerdeführer neben dem
Lohnanspruch Anspruch auf finanzielle Nebenleistungen und Entschädi-
gung für entgangene Ferien und Freizeit hat, wie sie der Vereinbarung
vom 19./23. Januar 2018 i.V.m. den UNMAS-Einsatzbedingungen ent-
nommen werden können, mindestens jedoch im Umfang von Fr. 45'580.50
zzgl. 5 % Zins ab Beschwerdeerhebung.
7. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Staatskasse."
Seine Anträge begründet er im Wesentlichen damit, die Anordnung vom
18. Mai 2018 sei eine beschwerdefähige Verfügung. Er unterliege keiner
Versetzungspflicht, weshalb die Ausnahmeregelung von Art. 34 Abs. 1bis
des Bundespersonalgesetzes vom 24. März 2000 (BPG, SR 172.220.1)
nicht zur Anwendung gelange. Die Versetzung sei weder dienstlich erfor-
derlich noch zumutbar. Die ihm zugeordnete Stelle im Kosovo stelle hin-
sichtlich Entschädigung, Funktion, Rang, Ferien und Freizeit eine erhebli-
che Verschlechterung im Vergleich zur vereinbarten Stelle in der DR Kongo
dar.
K.
In ihrer Vernehmlassung vom 19. Juli 2018 beantragt die Vorinstanz, auf
die Beschwerde sei nicht einzutreten. Eventualiter verlangt sie deren Ab-
weisung. Zur Begründung führt sie zusammengefasst aus, die Anordnung
vom 18. Mai 2018 stelle eine dienstliche Weisung ohne Verfügungscharak-
ter dar und sei daher nicht beschwerdefähig. Die Beschwerde sei zudem
verspätet erfolgt. In materieller Hinsicht macht sie geltend, die Anordnung
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sei dienstlich erforderlich gewesen und die dem Beschwerdeführer zuge-
wiesene Stelle zumutbar. Eine Schlechterstellung liege nicht vor.
L.
Sowohl der Beschwerdeführer als auch die Vorinstanz bekräftigen in ihren
Schlussbemerkungen vom 21. August 2018 bzw. 24. September 2018 ihre
Anträge und Standpunkte.
M.
Am 27. September 2018 erlässt die Vorinstanz eine zweite Anordnung ge-
stützt auf Art. 25 Abs. 3bis Bst. a BPV. Diese sieht vor, dass der Beschwer-
deführer ab 12. Oktober 2018 bis Einsatzende am 30. April 2019 in der
Funktion als "DAMO" bei der SWISSCOY im Kosovo zu verbleiben hat.
N.
Gegen diese persönlich übergebene Anordnung vom 27. September 2018
erhebt der Beschwerdeführer mit Eingabe vom 29. Oktober 2018 ebenfalls
Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht (Verfahren A-6181/2018)
und stellt inhaltlich dieselben Rechtsbegehren wie im Verfahren
A-3558/2018. Er macht geltend, auch die neue Funktion als "DAMO" sei
nicht zumutbar und er sei weiterhin im gleichen Umfang schlechter gestellt.
O.
Die Vorinstanz beantragt in ihrer Vernehmlassung vom 23. November
2018, es sei auch im Verfahren A-6181/2018 nicht auf die Beschwerde ein-
zutreten oder eventualiter sei diese abzuweisen. Sodann stellt sie den An-
trag auf Vereinigung der beiden Verfahren A-3558/2018 und A-6181/2018.
Zur Begründung bringt sie im Wesentlichen dieselben Argumente vor wie
im Verfahren A-3558/2018.
P.
Mit Verfügung vom 26. November 2018 vereinigt das Bundesverwaltungs-
gericht die beiden Verfahren A-3558/2018 und A-6181/2018 und führt sie
unter der Verfahrensnummer A-3558/2018 weiter.
Q.
In ihren jeweiligen Schlussbemerkungen vom 21. Dezember 2018 bzw.
28. Januar 2019 halten die Parteien an ihren Anträgen und Standpunkten
fest.
A-3558/2018
Seite 6
R.
Auf weitere Vorbringen der Parteien sowie die sich bei den Akten befindli-
chen Unterlagen wird – soweit entscheidrelevant – in den nachfolgenden
Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom
20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), sofern eine Vorinstanz im Sinne
von Art. 33 VGG entschieden hat und keine Ausnahme nach Art. 32 VGG
gegeben ist. Als Verfügungen im Sinne von Art. 5 Abs. 1 VwVG gelten in-
dividuelle, an den Einzelnen gerichtete Hoheitsakte, durch die eine kon-
krete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder fest-
stellend in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird. Für das
Vorliegen einer Verfügung ist dabei nicht massgebend, ob sie als solche
bezeichnet ist und eine Rechtsmittelbelehrung enthält oder den gesetzli-
chen Formvorschriften für eine Verfügung entspricht. Massgebend ist viel-
mehr, ob die inhaltlichen Strukturmerkmale einer Verfügung vorhanden
sind (Urteile des BVGer A-4464/2015 vom 23. November 2015 E. 1.1 und
C-8135/2010 vom 10. Januar 2013 E. 1.4; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, All-
gemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, Rz. 849 ff.; TSCHANNEN/ZIM-
MERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 28 Rz. 16 ff.
und § 29 Rz. 3).
1.1.1 Strittig ist zunächst, ob die vom Beschwerdeführer angefochtenen
Anordnungen der Vorinstanz vom 18. Mai 2018 und 27. September 2018
zulässige Anfechtungsobjekte sind. Während die Vorinstanz den Stand-
punkt vertritt, die gestützt auf Art. 25 Abs. 3bis Bst. a BPV erlassenen An-
ordnungen würden arbeitgeberseitige Weisungen ohne Verfügungscharak-
ter darstellen, die der Anwendbarkeit des VwVG entzogen seien (vgl. Art. 3
Bst. b VwVG), beruft sich der Beschwerdeführer auf deren Verfügungsqua-
lität. Da er keiner Versetzungspflicht unterliege, komme die Ausnahmere-
gelung von Art. 34 Abs. 1bis BPG nicht zur Anwendung.
1.1.2 Kommt bei Streitigkeiten aus dem Arbeitsverhältnis keine Einigung
zu Stande, so erlässt der Arbeitgeber eine Verfügung (Art. 34 Abs. 1 BPG).
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Keine Verfügungen stellen Versetzungsentscheide oder andere dienstliche
Anweisungen an das einer Versetzungspflicht unterstehende Personal ge-
mäss Art. 21 Abs. 1 Bst. a und cbis BPG dar (Art. 34 Abs. 1bis BPG). Art. 3
Bst. b VwVG schliesst sodann bestimmte personalrechtliche Entscheidun-
gen von den verwaltungsrechtlichen Verfahrensregeln des VwVG aus. In
der Aufzählung finden sich auch dienstliche Anordnungen an das Bundes-
personal. Die Rede ist hierbei von individuell-konkreten Anordnungen im
Rahmen der Dienstaufsicht, sog. Dienstbefehlen, welche von den allge-
meinen Dienstanweisungen generell-abstrakter Natur (Verwaltungsverord-
nungen) zu unterscheiden sind. Dienstbefehl und Verfügung sind gleicher-
massen Anordnungen einer Behörde, regeln einen Einzelfall, ergehen ein-
seitig, sind verbindlich und stützen sich auf öffentliches Recht. Der Unter-
schied liegt in der Qualität der bewirkten Rechtsbindungen. Der Dienstbe-
fehl trifft die angestellte Person im Gegensatz zur Verfügung nicht in ihrer
Rolle als Trägerin von Rechten und Pflichten. Vielmehr bestimmt er, in wel-
cher Art und Weise die kraft arbeitsrechtlicher Anstellung bereits begrün-
deten Rechte und Pflichten wahrzunehmen sind. Nicht jede Handlungsan-
weisung an einen Mitarbeitenden ist ein blosser Dienstbefehl. Im Verhältnis
zwischen Verwaltungsträger und -funktionär können auch echte Verfügun-
gen ergehen. Um innerhalb des Dienstverhältnisses anfechtbare Verfügun-
gen von nicht anfechtbaren innerdienstlichen Anordnungen abgrenzen zu
können, unterscheidet die Lehre zwischen Grund- und Betriebsverhältnis.
Der gerichtlichen Kontrolle unterliegen sollen diejenigen Entscheide, wel-
che das gegenseitige Verhältnis von Rechten und Pflichten, mithin die pri-
vate Rechtssphäre des Adressaten betreffen, wie namentlich solche be-
züglich Pflichtenheft, Gehalt oder Niederlassung. Dem nicht justiziablen
Betriebsverhältnis werden dagegen dienstliche Anordnungen zugerechnet,
welche sich auf das Verhalten des Funktionärs in seiner Eigenschaft als
Organ der Verwaltung beziehen, so beispielsweise Anordnungen, welche
die Arbeitsorganisation und -weise betreffen. Sofern jedoch durch betrieb-
liche Massnahmen indirekt Rechte und Pflichten der Angestellten betroffen
werden, stellt sich die Frage nach dem Rechtsschutz. Dienstbefehle, wel-
che nämlich das Grundverhältnis des Bediensteten berühren und damit
verkappte Verfügungen sind, unterliegen wie jede Verfügung der ordentli-
chen Beschwerde (BGE 136 I 323 E. 4.4 und 4.5; Urteile des BVGer
A-4699/2015 vom 11. April 2016 E. 5.1.1 und A-7309/2010 vom 7. April
2011 E. 2.3 und 2.4, je m.w.H.; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 41
Rz. 3 ff.; PIERRE TSCHANNEN in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar
VwVG, 2. Aufl. 2019, Art. 3 Rz. 5).
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Eine Verfügung ist grundsätzlich auch erforderlich für Versetzungen ge-
stützt auf Art. 25 Abs. 3 bzw. 3bis Bst. a BPV, wenn nicht ausnahmsweise
aufgrund wesentlicher, ausserordentlicher Umstände eine vom Weisungs-
recht des Arbeitgebers umfasste lediglich vorübergehende Versetzung er-
folgt (Urteil des BVGer A-2180/2016 vom 30. August 2016 E. 3.2 m.w.H.).
1.1.3 Der Beschwerdeführer unterliegt unbestritten keiner Versetzungs-
pflicht nach Art. 21 Abs. 1 Bst. a und cbis BPG. Eine solche ergibt sich weder
aus dem Arbeitsvertrag noch aus dem BPG bzw. den vorliegend anwend-
baren Ausführungsbestimmungen (vgl. zu den anwendbaren Rechtsgrund-
lagen nachfolgend E. 3.1). Damit ist aber noch nicht gesagt, dass die bei-
den Anordnungen vom 18. Mai 2018 und 27. September 2018 als be-
schwerdefähige Verfügungen anzusehen sind. Entscheidend ist nach dem
vorgehend Dargelegten vielmehr, ob die Anordnungen das Grund- oder le-
diglich das Betriebsverhältnis betreffen.
1.1.4 Anstatt wie vertraglich vereinbart als "Logistik Advisor" beim UNMAS
in der DR Kongo eingesetzt zu werden, wurde der Beschwerdeführer mit
den in Frage stehenden Anordnungen angewiesen, seinen Dienst in der
Funktion als "Admin DAMO" bzw. "DAMO" bei der SWISSCOY im Kosovo
zu leisten. Damit ist der Beschwerdeführer zwar weiterhin im Rahmen der
Friedensförderung tätig, allerdings in einem anderen Land, einer anderen
Einheit und einer anderen Funktion. Die ihm neu zugewiesenen Funktio-
nen sind sodann im Vergleich zur vereinbarten Funktion als "Logistik Advi-
sor" hierarchisch tiefer angesiedelt. So beinhaltet z.B. zumindest die Stelle
als "Admin DAMO" keine Weisungsbefugnisse mehr. Bei seinem Einsatz
bei der SWISSCOY hat der Beschwerdeführer zudem militärische Uniform
zu tragen, während er beim UNMAS gemäss Arbeitsvertrag in Zivilbeklei-
dung hätte arbeiten können. Schliesslich sind mit der Versetzung auch Än-
derungen bei den Einsatz- und Gefahrenzulagen, den Spesen sowie den
Ferien verbunden. Die angefochtenen Anordnungen konkretisieren somit
nicht bloss die kraft arbeitsrechtlicher Anstellung bereits begründeten
Rechte und Pflichten, sondern greifen in diese und damit in die private
Rechtssphäre des Beschwerdeführers modifizierend ein. Sie betreffen da-
mit nicht nur das Betriebsverhältnis, sondern auch das Grundverhältnis und
sind entsprechend als Verfügungen im Sinne von Art. 5 VwVG zu qualifi-
zieren. Dass sie u.a. nicht als solche bezeichnet wurden und keine Rechts-
mittelbelehrung enthalten, ändert daran nichts (vgl. vorstehend E. 1.1). Die-
ses Ergebnis trägt auch der Rechtsprechung Rechnung, wonach bei der
Frage der Anfechtbarkeit von Akten das Rechtsschutzbedürfnis des Be-
troffenen zu berücksichtigen ist. Dies im Übrigen auch wegen der in
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Art. 29a der Bundesverfassung (BV, SR 101) verankerten Rechtswegga-
rantie (vgl. Urteil des BGer 2C_272/2012 vom 9. Juli 2012 E. 4.3 und Urteil
des BVGer A-2180/2016 vom 30. August 2016 E. 6.3, je m.w.H.).
1.1.5 Die angefochtenen Anordnungen stellen nach dem Ausgeführten zu-
lässige Anfechtungsobjekte dar. Da es sich bei der Vorinstanz um eine Be-
hörde im Sinne von Art. 33 Bst. d VGG handelt und zudem keine Ausnahme
gemäss Art. 32 VGG vorliegt, ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beur-
teilung der vorliegenden Beschwerden zuständig (vgl. auch Art. 36 Abs. 1
BPG, wonach Verfügungen des Arbeitgebers mit Beschwerde beim Bun-
desverwaltungsgericht angefochten werden können).
1.2 Der Beschwerdeführer ist als Adressat der angefochtenen Verfügun-
gen, mit welchen die Vorinstanz seinen Einsatz als "Admin DAMO" bzw.
"DAMO" bei der SWISSCOY im Kosovo angeordnet hat, sowohl formell als
auch materiell beschwert, weshalb er zur Beschwerde legitimiert ist (vgl.
Art. 48 Abs. 1 VwVG).
1.3
1.3.1 Die Vorinstanz erachtet die Beschwerde vom 18. Juni 2018 zudem
als verspätet. Wie sich aus der E-Mail-Korrespondenz zwischen den Par-
teien ergebe, sei dem Beschwerdeführer spätestens am 4. Mai 2018 be-
kannt gewesen, dass er sich von der DR Kongo in den Kosovo begeben
werde. Am 9. Mai 2018 sei ihm sogar ein entsprechender neuer Arbeitsver-
trag unterbreitet worden und er habe persönliche und dienstliche Vorberei-
tungen für den neuen Einsatz getroffen. Die dienstliche Anordnung vom
18. Mai 2018 habe somit nur noch einmal schriftlich festgehalten, was dem
Beschwerdeführer gegenüber bereits mindestens 10 Tage vorher angeord-
net worden sei.
1.3.2 Nach Art. 50 Abs. 1 VwVG ist die Beschwerde innerhalb von 30 Ta-
gen nach Eröffnung der Verfügung einzureichen. Die Behörde eröffnet Ver-
fügungen den Parteien schriftlich (Art. 34 Abs. 1 VwVG). Mit Einverständnis
der Parteien können Verfügungen den Parteien elektronisch eröffnet wer-
den. Sie sind mit einer elektronischen Signatur gemäss Bundesgesetz vom
18. März 2016 über die elektronische Signatur zu versehen (Art. 34
Abs. 1bis VwVG). Schriftliche Verfügungen sind, auch wenn die Behörde sie
in Briefform eröffnet, als solche zu bezeichnen, zu begründen und mit einer
Rechtsmittelbelehrung zu versehen (Art. 35 Abs. 1 VwVG).
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Seite 10
1.3.3 Weder die Umstände, dass der Beschwerdeführer bereits vor Erlass
der schriftlichen Anordnung vom 18. Mai 2018 über seine Versetzung in
Kenntnis gesetzt wurde und er Vorbereitungshandlungen für den Einsatz
im Kosovo unternahm, noch die Unterbreitung eines neuen Arbeitsvertra-
ges mit entsprechendem Inhalt vermögen die 30-tägige Beschwerdefrist
auszulösen. Es ist nicht ersichtlich und wird von der Vorinstanz auch nicht
dargelegt, inwiefern damit die vorgehend erwähnten Anforderungen an die
Eröffnung einer Verfügung erfüllt worden sein sollten. Die blosse Kenntnis
des Beschwerdeführers vom künftigen Inhalt der Anordnung genügt hierfür
jedenfalls nicht. Selbst die schriftliche Anordnung vom 18. Mai 2018 wurde
dem Beschwerdeführer mangelhaft eröffnet. Die Zustellung erfolgte ledig-
lich per E-Mail und ohne elektronische Signatur. Zudem wurde die Verfü-
gung nicht als solche bezeichnet und enthielt keine Rechtsmittelbelehrung.
Nichtdestotrotz hat der Beschwerdeführer mit der Einreichung der Be-
schwerde vom 18. Juni 2018 die 30-tägige Beschwerdefrist gemäss Art. 50
Abs. 1 VwVG – ausgehend von einer Eröffnung der Verfügung am 18. Mai
2018 – eingehalten. Vor diesem Hintergrund ist von der Rechtzeitigkeit der
Beschwerde auszugehen, zumal dem Beschwerdeführer aus der mangel-
haften Eröffnung kein Nachteil entstehen darf (Art. 38 VwVG).
1.4 Da die Beschwerde vom 29. Oktober 2018 unbestritten fristgerecht er-
folgte und beide Beschwerden im Übrigen formgerecht (vgl. Art. 52 VwVG)
eingereicht wurden, ist auf diese einzutreten.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf
Rechtsverletzungen, einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Fest-
stellung des rechterheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Aus-
übung des Ermessens (Art. 49 Bst. a und b VwVG). Zudem prüft es die
Verfügung auf Angemessenheit hin (Art. 49 Bst. c VwVG). Es wendet das
Recht von Amtes wegen an und ist an die Begründung der Parteien nicht
gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG).
3.
3.1 Der Arbeitsvertrag vom 23. Januar 2018 untersteht der Verordnung
vom 2. Dezember 2005 über das Personal für die Friedensförderung, die
Stärkung der Menschenrechte und die humanitäre Hilfe (PVFMH,
SR 172.220.111.9) sowie der Verordnung des VBS vom 30. November
2017 über das Personal für die Friedensförderung, die Stärkung der Men-
schenrechte und die humanitäre Hilfe (PVFMH-VBS, SR 172.220.111.91).
A-3558/2018
Seite 11
Das Personal nach der PVFMH – wozu der Beschwerdeführer gehört – ist
der BPV nicht direkt unterstellt (Art. 1 Abs. 2 Bst. f BPV). Allerdings gelten
nach Art. 2 PVFMH gewisse Bestimmungen der BPV dennoch sinnge-
mäss, u.a. Art. 25 BPV und damit auch dessen Abs. 3bis Bst. a, worauf die
Vorinstanz die beiden Anordnungen vom 18. Mai 2018 und 27. September
2018 stützt. Art. 25 Abs. 3bis Bst. a BPV bestimmt, dass der Arbeitgeber
ohne Änderung des Arbeitsvertrages und für längstens zwölf Monate Än-
derungen der Funktion beziehungsweise des Arbeitsbereichs und des Ar-
beitsorts anordnen kann, wenn diese dienstlich erforderlich und zumutbar
sind.
3.2 Die Parteien vereinbarten mit Arbeitsvertrag vom 7. April 2017 einen
einjährigen Einsatz des Beschwerdeführers als "Logistik Advisor" in der DR
Kongo. Dieses Arbeitsverhältnis wurde mit Arbeitsvertrag vom 23. Januar
2018 um weitere zwölf Monate verlängert. Mit den beiden angefochtenen
Anordnungen vom 18. Mai 2018 und 27. September 2018 hat die
Vorinstanz dem Beschwerdeführer für das zweite Jahr des insgesamt auf
zwei Jahre befristeten Arbeitsverhältnisses einen anderen Arbeitsort und
eine andere Funktion zugewiesen. Die maximal zulässige Dauer gemäss
Art. 25 Abs. 3bis BPV von zwölf Monaten ist damit eingehalten. Zur Beurtei-
lung der Rechtmässigkeit der beiden Anordnungen gilt es nachfolgend so-
mit noch zu prüfen, ob diese auch dienstlich erforderlich und zumutbar wa-
ren.
4.
Zunächst ist auf die dienstliche Erforderlichkeit einzugehen.
4.1 Der Beschwerdeführer bestreitet die dienstliche Notwendigkeit seiner
Versetzung. Diese sei einzig deshalb erfolgt, weil die Vorinstanz es ver-
säumt habe, rechtzeitig beim UNMAS um eine Verlängerung seines Ein-
satzes zu ersuchen. Der Programmleiter des UNMAS habe sich durch das
Vorgehen der Vorinstanz übergangen gefühlt und sei deshalb nicht gewillt
gewesen, seinen Einsatz für ein zweites Jahr zu bewilligen. Wäre die
Vorinstanz ihren Verpflichtungen rechtzeitig nachgekommen, hätte der
Programmleiter des UNMAS einer Einsatzverlängerung wohl auch zuge-
stimmt. Die Ablehnung durch den UNMAS sei nicht auf seine Person zu-
rückzuführen. Andernfalls hätte der UNMAS seine Einwilligung bereits im
Sommer 2017 und nicht erst im Februar 2018 verweigert. Damit wäre es
gar nicht zur Unterzeichnung des Vertrages gekommen und eine
Zwangsversetzung hätte sich erübrigt. Es sei Sache der Arbeitgeberin, die
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Seite 12
Voraussetzungen dafür zu schaffen, dass der Arbeitnehmer seine Arbeits-
stelle gemäss Vereinbarung antreten könne. Verpasse dies die Arbeitge-
berin, gerate sie in Annahmeverzug.
4.2 Die Vorinstanz begründet die dienstliche Erforderlichkeit der Verset-
zung damit, dass der UNMAS erklärt habe, den Beschwerdeführer nicht für
eine Einsatzverlängerung zu akzeptieren. Ein weiterer Einsatz in der DR
Kongo sei daher aus Gründen, die in der Person des Beschwerdeführers
gelegen hätten, nicht möglich gewesen. Es habe nur zwei Möglichkeiten
der Arbeitszuweisung gegeben, nämlich entweder innerhalb der Verteidi-
gung in der Schweiz oder in einem anderen Einsatzgebiet der militärischen
Friedensförderung im Ausland. Innerhalb der Verteidigung in der Schweiz
habe es keine Einsatzmöglichkeiten gegeben. Neben dem Kontingentsein-
satz im Kosovo entsende die Schweizer Armee eine überschaubare Anzahl
an individuell eingesetztem Personal in Missionsgebiete der UN. Diese Po-
sitionen seien im Zeitpunkt der Anordnungen vom 18. Mai 2018 und
27. September 2018 vollumfänglich besetzt gewesen. Selbst bei Verfüg-
barkeit einer solchen Position wäre aber eine kurzfristige Entsendung nicht
möglich gewesen, da für jeden Einsatz eine vorgängige einsatzbezogene
Ausbildung notwendig sei und auch missionsspezifische Fähigkeiten und
Kenntnisse vorausgesetzt würden. Da der Beschwerdeführer bereits meh-
rere Einsätze im Kosovo geleistet und entsprechend keine einsatzbezo-
gene Ausbildung mehr benötigt habe, habe er dort direkt eingesetzt werden
können. Die Position "Admin DAMO" sei damals auf der Vakanzenliste der
KFOR gestanden. Der Beschwerdeführer sei mit der Anordnung vom
18. Mai 2018 dem SWISSCOY-Kontingent 38 zugewiesen worden. Da die-
ses Kontingent am 11. Oktober 2018 aufgelöst und durch das SWISSCOY-
Kontingent 39 ersetzt worden sei, sei eine erneute Anordnung notwendig
gewesen. Die Schweizer Armee sei kurz vor dem Kontingentswechsel von
der KFOR angefragt worden, eine grundsätzlich nicht zum Teil der Stamm-
funktionen der SWISSCOY gehörende zusätzliche Position als "DAMO" zu
übernehmen. Diese sei dem Beschwerdeführer zugewiesen worden.
4.3 Als dienstlich erforderlich gelten sämtliche Gründe, welche sich auf das
Dienstverhältnis auswirken können, so beispielsweise personelle Span-
nungen oder ein gestörtes Vertrauensverhältnis. Im Weiteren kann sich
eine Vertragsänderung auch dann als dienstlich erforderlich erweisen,
wenn die Verhältnisse objektiv betrachtet eine sorgfältige Aufgabenerfül-
lung nicht mehr zulassen bzw. im bisherigen Arbeitsbereich die erforderli-
che Vertrauensgrundlage für die Zusammenarbeit ganz oder zumindest
A-3558/2018
Seite 13
teilweise fehlt. Nach der Rechtsprechung kann die Massnahme der Verset-
zung losgelöst von einer Verletzung arbeitsrechtlicher Pflichten angeordnet
werden. Dies bedeutet, dass weder ein Verschulden noch eine Treue-
pflichtverletzung vorausgesetzt wird (Urteil des BGer 2A.394/2001 vom
27. November 2001 E. 4a, Urteile des BVGer A-4464/2015 vom 23. No-
vember 2015 E. 3.1, A-5046/2014 vom 20. März 2015 E. 4.2.4 und
A-5218/2013 vom 9. September 2014 E. 7.4.1.1).
4.4 Vorliegend hat der UNMAS, bei welchem der Beschwerdeführer seinen
Einsatz hätte leisten sollen, eine Verlängerung des Einsatzes des Be-
schwerdeführers abgelehnt. Unklar ist der Grund dieser Ablehnung. Aus
der Leistungsbeurteilung des Beschwerdeführers durch den UNMAS vom
23. Mai 2018 geht hervor, dass seine Leistungen insgesamt zufriedenstel-
lend waren. Kritisiert wurde jedoch, dass er rasch ungeduldig werde und
mehr an den Beziehungen mit Menschen in einer mulitkulturellen und mul-
tiethnischen Umgebung arbeiten müsse. Dies beeinträchtige seine Fähig-
keiten, seine Botschaften richtig zu kommunizieren. Er habe zwar gute
Fortschritte in diesem Bereich gemacht, trotzdem werde nicht empfohlen,
ihn wieder beim UNMAS einzustellen, sondern eher in einer anderen Um-
gebung mit der gleichen Art von Aufgaben. Bereits im "Assessment Report"
des UNMAS von September 2017 wurden die Führungskompetenzen des
Beschwerdeführers kritisiert und festgehalten, er müsse mehr mit gutem
Beispiel vorangehen. Dies spricht somit gegen die Ansicht des Beschwer-
deführers, die Ablehnung sei nur deshalb erfolgt, weil sich der Programm-
leiter des UNMAS durch das Vorgehen der Vorinstanz übergangen gefühlt
habe. Hierfür ergeben sich auch ansonsten keine Anhaltspunkte aus den
Akten. Hingegen muss sich die Vorinstanz zumindest vorwerfen lassen,
den Arbeitsvertrag vom 7. April 2017 voreilig um ein weiteres Jahr verlän-
gert zu haben. Es ist nicht dokumentiert und wird von der Vorinstanz auch
nicht behauptet, dass vor der Vertragsverlängerung – die Vorinstanz unter-
zeichnete den entsprechenden Arbeitsvertrag vom 10. September 2017
bereits am 27. Juli 2017 – Rücksprache mit dem UNMAS gehalten worden
war. Bei einem vorgängigen Informationsaustausch zwischen der
Vorinstanz und dem UNMAS wäre es allenfalls gar nicht zu einer Vertrags-
verlängerung gekommen. Wie es sich verhalten hätte, wenn der UNMAS
damals einer Weiterbeschäftigung des Beschwerdeführers noch zuge-
stimmt hätte, bleibt rein spekulativ.
Schlussendlich muss auf diese Fragen nicht näher eingegangen werden
und es kann offen bleiben, wer die Versetzung des Beschwerdeführers zu
A-3558/2018
Seite 14
vertreten hat. Einerseits ist, wie erwähnt, für eine Versetzung kein Ver-
schulden des Arbeitnehmers erforderlich. Andererseits bleibt eine Verset-
zung – vorausgesetzt die neu zugewiesene Stelle erweist sich als zumut-
bar – auch dann zulässig, wenn man mit dem Beschwerdeführer davon
ausgeht, dass die Vorinstanz als Arbeitgeberin es zu vertreten hat, dass
der Beschwerdeführer seinen Einsatz in der DR Kongo nicht wie vereinbart
fortführen konnte und die Vorinstanz deshalb (verschuldet oder unver-
schuldet) in Annahmeverzug geriet. Im Falle eines Annahmeverzuges
bleibt der Arbeitgeber zwar zur Entrichtung des Lohnes verpflichtet, der Ar-
beitnehmer muss sich auf den Lohn aber anrechnen lassen, was er wegen
Verhinderung an der Arbeitsleistung erspart oder durch anderweitige Arbeit
erworben oder zu erwerben absichtlich unterlassen hat (vgl. Art. 6 Abs. 2
BPG i.V.m. Art. 324 des Obligationenrechts vom 30. März 1911 [OR,
SR 220]). Dabei kann ihm gemäss der im Privatrecht ergangenen Lehre zu
Art. 324 OR zumutbare Ersatzarbeit auch vom bisherigen Arbeitgeber zu-
gewiesen werden (vgl. ADRIAN STAEHELIN, in: Zürcher Kommentar, Bd.
V/2c, Art. 319-330a OR, 4. Aufl. 2006, Art. 324 N 34; STREIFF/VON KA-
ENEL/RUDOLPH, Arbeitsvertrag, Praxiskommentar zu Art. 319-362 OR,
7. Aufl. 2012, Art. 324 N 12; REHBINDER/STÖCKLI in: Berner Kommentar,
Obligationenrecht, Der Arbeitsvertrag, Art. 319 – 362 OR, 2010, Art. 324
N 23). Die Frage, ob Annahmeverzug des Arbeitgebers vorliegt, ist insofern
für die Zulässigkeit der Versetzung irrelevant. Von Bedeutung wäre dies
allenfalls dann, wenn mit der Versetzung auch eine Lohnkürzung verbun-
den wäre. Wie noch zu zeigen sein wird (vgl. nachfolgend E. 6), erhält der
Beschwerdeführer aber auch nach seiner Versetzung in den Kosovo den
vertraglich vereinbarten Lohn und erfährt auch ansonsten keine finanziel-
len Einbussen, die zu entschädigen wären. Entsprechend kann offen blei-
ben, ob vorliegend ein Fall von Annahmeverzug des Arbeitgebers vorliegt.
Massgebend bleibt damit, dass die Vorinstanz den Beschwerdeführer nach
Beendigung des ersten Einsatzjahres wegen der Ablehnung durch den UN-
MAS nicht mehr wie vereinbart als "Logistik Advisor" in der DR Kongo ein-
setzen konnte und insofern gezwungen war, diesem eine andere Stelle zu-
zuweisen. Eine solche war bei der SWISSCOY im Kosovo vakant. Die bei-
den Versetzungsanordnungen erweisen sich daher als dienstlich erforder-
lich.
5.
Nachdem sich die Versetzung des Beschwerdeführers als dienstlich erfor-
derlich erweist, bleibt deren Zumutbarkeit zu prüfen.
A-3558/2018
Seite 15
5.1 Der Beschwerdeführer erachtet die ihm neu zugewiesenen Stellen als
"Admin DAMO" und "DAMO" im Kosovo als nicht zumutbar. Er habe einem
Einsatz im Kosovo nie zugestimmt. Die vertraglich vereinbarte Funktion als
"Logistik Advisor" sei auf Stufe Kader/Management anzusiedeln, was sich
auch aus der Einstufung in die Lohnklasse 21 ergebe. Sie beinhalte sodann
Weisungsbefugnisse gegenüber UN-Personal. Als "Logistik Advisor" wäre
er im Range eines Offiziers tätig (UN-Level "P3", was dem militärischen
Grad eines Hauptmannes oder Majors entspreche). Die Funktion "Admin
DAMO" enthalte demgegenüber keine Weisungsbefugnisse, stehe im
Rang eines Wachtmeisters und sei üblicherweise maximal in der Lohn-
klasse 16 eingestuft. Er sei mehrere Dienstgrade zurückgestuft worden,
was unzumutbar sei. Die Funktion "DAMO" würde zwar Weisungsbefug-
nisse beinhalten, allerdings arbeite er auch nach der Anordnung vom
27. September 2018 weiterhin faktisch als "Admin DAMO". Die zugesi-
cherte Leitungsfunktion, die fachliche und persönliche Herausforderung
sowie der Umstand, dass der Einsatz in zivil geleistet werden könne, seien
entscheidend gewesen für die Vertragsverlängerung betreffend seine Tä-
tigkeit in der DR Kongo. Er sei bereits früher im Kosovo in derselben Orga-
nisationseinheit auf dem Militärflughafen Pristina in leitender Stellung als
"Deputy Air Operations Manager" tätig gewesen, welcher hierarchisch min-
destens zwei Stufen über dem "Admin DAMO" stehe. Es sei demütigend,
nun von Personen Anweisungen zu erhalten, welche früher von ihm kom-
mandiert und in der Zwischenzeit nicht befördert worden seien. Er sei die-
sen aufgrund seiner Ausbildung und Erfahrung zudem fachlich überlegen.
Der Entzug der Führungsverantwortung sowie die Tatsache, der er nun
wieder in Uniform im Militärbetrieb einen Arbeitseinsatz leisten müsse, wür-
den eine Vertragsverletzung darstellen. Die Einbindung in eine militärische
Einheit bringe diverse Einschränkungen seines Privatlebens mit sich. Die
Tätigkeit im Kosovo unterfordere ihn. Seine Arbeit sei mehrheitlich über-
flüssig und er müsse anderen Mitarbeitern faktisch Arbeit wegnehmen. Ge-
nauso wie die Nichtbeschäftigung eines Arbeitnehmers eine ungerechtfer-
tigte Persönlichkeitsverletzung sein könne, stelle die Beschäftigung mit
letztlich überflüssiger Arbeit eine Persönlichkeitsverletzung dar. Er sei auf-
grund der Geschehnisse psychisch angeschlagen. Im Zeitpunkt der Ver-
setzung seien zwei Positionen als "DAMO" vakant gewesen, trotzdem sei
er nur als "Admin DAMO" eingesetzt worden. Seine Unterkunft in der DR
Kongo sei komfortabler eingerichtet gewesen, habe er dort doch zusam-
men mit einer anderen Person eine 3.5-Zimmerwohnung mit eigenen Sa-
nitäranlagen bewohnt. Im Kosovo wohne er in einem Seefrachtcontainer
und müsse die sanitären Anlagen teilen. Im Gegensatz zu seinem Einsatz
in der DR Kongo könne er im Kosovo nicht mehr selber kochen oder sich
A-3558/2018
Seite 16
im Restaurant verpflegen, sondern habe sich in einer der drei zur Verfü-
gung stehenden Einrichtungen zu verpflegen.
5.2 Die Vorinstanz hingegen erachtet die dem Beschwerdeführer neu zu-
gewiesenen Stellen als zumutbar. Im Kosovo seien markant bessere und
fortschrittlichere Bedingungen vorzufinden als in der DR Kongo. Das Um-
feld werde als sicherer beurteilt, die zur Verfügung gestellte Unterkunft sei
komfortabler und die Mahlzeiten könnten in diversen Verpflegungseinrich-
tungen innerhalb der militärischen Camps kostenlos eingenommen wer-
den. Es handle sich um eine adäquate Einsatzmöglichkeit und der Be-
schwerdeführer verfüge über die erforderlichen missionsspezifischen
Kenntnisse. Er kenne zudem die Einsatzverhältnisse und Arbeitsbedingun-
gen vor Ort. Auch die Aufgaben auf dem Flughafen seien ihm aus früheren
Einsätzen bestens bekannt. Während seines Einsatzes im Kosovo vom
17. Oktober 2014 bis 16. April 2015 habe er aktiv beim Aufbau der Funktion
"DAMO" mitgearbeitet. Mit der Zuweisung der Funktion "Admin DAMO" sei
der Einstieg in das laufende Kontingent problemlos möglich gewesen. Der
Beschwerdeführer habe zu diesem Einsatz denn auch sein Einverständnis
gegeben. Dass der Beschwerdeführer degradiert worden sei und nun Be-
fehle von Personen entgegennehmen müsse, welchen er früher selber An-
weisungen erteilt habe, sei den internationalen Gepflogenheiten in solchen
Einsätzen geschuldet und hinzunehmen. Der Beschwerdeführer trage in
seiner Milizfunktion den ersten militärischen Unteroffiziersgrad (Korporal).
Gemäss Art. 12 Abs. 1 Bst. a PVFMH-VBS bekleide das Personal während
des Einsatzes grundsätzlich den Grad, den es bisher in der Armee innege-
habt habe. Aus der lediglich befristeten und funktionsbezogenen Verlei-
hung eines Offiziersgrad in einem früheren Einsatz, im vorliegenden Fall
aus den Jahren 2014 und 2015, liessen sich für den Beschwerdeführer
keine dauerhaften Ansprüche ableiten. Als "DAMO" trage er den Grad ei-
nes Fachoffiziers. Auch das Tragen von Militäruniform sei zumutbar, gelte
das Personal im Rahmen der Friedensförderung der Schweizer Armee, un-
abhängig von den Bekleidungsvorschriften in einem Einsatzgebiet, doch
als Zeitmilitär. Der Einsatz dauere sodann nur bis 20. Mai 2019. Die kurz-
fristige Zuweisung einer anderen Stelle wäre nicht möglich gewesen. Die
Funktionen "Admin DAMO" sowie "DAMO" seien zumutbar, wobei Letztere
für den Beschwerdeführer adäquater sei. Dass der Einsatz im Kosovo zu-
mutbar sei, bekräftige der Antrag des Beschwerdeführers um Verlängerung
des Einsatzes zugunsten der SWISSCOY vom 21. November 2018.
5.3 Was den unbestimmten Rechtsbegriff der Zumutbarkeit anbelangt, so
hält z.B. Art. 104a Abs. 1 BPV im Zusammenhang mit Umstrukturierungen
A-3558/2018
Seite 17
und Reorganisationen fest, eine Stelle in der Bundesverwaltung sei dann
zumutbar, wenn sie höchstens drei Lohnklassen tiefer eingereiht ist als die
bisherige Stelle (Bst. a); für den Hin- und Rückweg zwischen Wohn- und
Arbeitsort mit den öffentlichen Verkehrsmitteln insgesamt höchstens vier
Stunden benötigt werden (Bst. b) und die angestellte Person nach Ab-
schluss der Einführung und unter Berücksichtigung von Vorbildung, Spra-
che und Alter in der Lage ist, die Leistungs- und Verhaltensziele auf der
Ebene der Beurteilungsstufe 3 zu erreichen. Art. 104a BPV gilt grundsätz-
lich nur bei Stellenwechseln aufgrund von Umstrukturierungen und Reor-
ganisationen. Die Bestimmung ist denn auch in Art. 2 PVFMH bei der Auf-
zählung der sinngemäss anwendbaren Bestimmungen der BPV nicht auf-
geführt. Allerdings ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungs-
gerichts auch bei einer Versetzung nach Art. 25 Abs. 3 Bst. a BPV auf
Art. 104a Abs. 1 BPV abzustellen (Urteile des BVGer A-4464/2015 vom
23. November 2015 E. 3.5.2 und A-5218/2013 vom 9 September 2014
E. 7.4.2.1). Der einzige Unterschied zwischen Art. 25 Abs. 3 BPV und dem
vorliegend massgebenden Art. 25 Abs. 3bis BPV liegt darin, dass es sich
bei Abs. 3bis nicht um eine dauerhafte Versetzung handelt, sondern lediglich
um eine bis maximal zwölf Monate befristete, und diese ohne Einhaltung
der Kündigungsfristen nach Art. 30a BPV vom Arbeitgeber vorgenommen
werden kann. Erweist sich eine Stelle dauerhaft als zumutbar, muss dies
umso mehr für eine Zeit von längstens zwölf Monaten gelten. Entspre-
chend kann die Zumutbarkeit der neuen Stelle auch vorliegend nicht los-
gelöst von den in Art. 104a BPV genannten Kriterien bestimmt werden, wo-
bei dem speziellen Umstand, dass es sich um einen befristeten Ausland-
einsatz im Rahmen der Friedensförderung handelt, Rechnung zu tragen
ist. Sodann sind jedoch weitere, in der BPV nicht aufgeführte Gründe denk-
bar, welche die Beurteilung der Zumutbarkeit einer Stelle beeinflussen kön-
nen. So kann sich eine Stelle als unzumutbar erweisen, wenn diese zu
einer völligen Unter- oder Überforderung führt (vgl. Urteile des BVGer
A-5218/2013 vom 9 September 2014 E. 7.4.2.1 und A-2662/2013 vom
9. September 2013 E. 7.4.5).
Nach grundsätzlich gleichen Kriterien bestimmt sich auch die Zumutbarkeit
von Ersatzarbeit beim Annahmeverzug des Arbeitgebers im Sinne von
Art. 324 OR (vgl. vorstehend E. 4.4). So muss die Ersatzarbeit dem Arbeit-
nehmer sachlich, örtlich und zeitlich zumutbar sein. Dabei gilt eine Arbeits-
stelle als örtlich zumutbar, wenn sie den Arbeitsweg nicht wesentlich ver-
längert. Als sachlich zumutbar gilt eine Stelle, die der Leistungsfähigkeit
und der sozialen Stellung des Arbeitnehmers entspricht. Er ist nicht ge-
zwungen, jede beliebige Stelle anzutreten, insbesondere nicht solche, die
A-3558/2018
Seite 18
seiner Ausbildung und seinen Fähigkeiten nicht entsprechen (vgl. REHBIN-
DER/STÖCKLI, a.a.O., Art. 324 N 23). Das Kriterium der örtlichen Zumutbar-
keit korrespondiert somit inhaltlich mit Art. 104a Abs. 1 Bst. b BPV und das-
jenige der sachlichen Zumutbarkeit mit Art. 104a Abs. 1 Bst. c BPV. Die
zeitliche Zumutbarkeit spielt sodann nur dann eine Rolle, wenn es um Er-
satzarbeit bei einem anderen Arbeitgeber geht, weshalb dieses Kriterium
vorliegend unbeachtlich ist (vgl. REHBINDER/STÖCKLI, a.a.O., Art. 324
N 23).
5.4
5.4.1 Der Beschwerdeführer erhält auch nach seiner Versetzung in den Ko-
sovo den vertraglich vereinbarten Lohn und ist weiterhin in der Lohnklasse
21 eingereiht. Es kann sodann nicht gesagt werden, die Funktionen "Admin
DAMO" bzw. "DAMO" wären grundsätzlich mehr als drei Lohnklassen tiefer
einzureihen als die ursprünglich vorgesehene Stelle als "Logistik Advisor".
Gemäss dem Arbeitsvertrag vom 7. April 2017 wurde der Beschwerdefüh-
rer für seinen Einsatz vom 1. Mai 2017 bis 30. April 2018 in der DR Kongo
als "Logistik Advisor" in die Lohnklasse 19 eingereiht. Erst mit der Vertrags-
verlängerung um ein weiteres Jahr wurde er für die gleiche Stelle der Lohn-
klasse 21 zugeteilt. Der dem Beschwerdeführer am 9. Mai 2018 unterbrei-
tete Arbeitsvertrag, welcher einen Einsatz vom 11. Mai 2018 bis 11. Okto-
ber 2018 bei der SWISSCOY im Kosovo in der Funktion als "Admin DAMO"
vorsah und die Arbeitsverträge vom 7. April 2017 und 23. Januar 2018 er-
setzen sollte, sah eine Einreihung des Beschwerdeführers in die Lohn-
klasse 21 vor. Insofern ist einerseits die Stelle als "Logistik Advisor" nicht
per se der Lohnklasse 21 zuzurechnen und andererseits kann nicht be-
hauptet werden, die Stelle als "Admin DAMO" sei maximal in die Lohn-
klasse 16 einzureihen. Aus der Lohnklassen-Einreihung der Stellen lässt
sich daher nicht schliessen, dass die Stelle als "Admin DAMO" unzumutbar
wäre.
5.4.2 In örtlicher Hinsicht ist zu berücksichtigen, dass der Beschwerdefüh-
rer einen Auslandeinsatz im Rahmen der Friedensförderung in der DR
Kongo hätte leisten sollen. Nach der Ablehnung des Beschwerdeführers
durch den UNMAS war dieser Einsatz nicht mehr möglich. Es liegt daher
in der Natur des Arbeitsverhältnisses, dass eine Versetzung erhebliche
Auswirkungen auf den Wohn- und Arbeitsort hat. Als Ersatzlösung kam le-
diglich eine Stelle innerhalb der Verteidigung in der Schweiz oder in einem
anderen Einsatzgebiet der militärischen Friedensförderung im Ausland in
Betracht. Durch die Versetzung zur SWISSCOY in den Kosovo wurde dem
A-3558/2018
Seite 19
Beschwerdeführer wiederum eine Stelle im Ausland im Rahmen der Frie-
denförderung zugewiesen, womit der Zweck des Arbeitsverhältnisses ge-
wahrt werden konnte. Dem Beschwerdeführer war der Einsatzort auf dem
Militärflughafen in Pristina aus früheren Einsätzen sodann bestens be-
kannt. Auch gilt der Kosovo unbestritten als sicherer als die DR Kongo,
was sich auch anhand der tieferen Gefahrenzulage zeigt (vgl. hierzu nach-
folgend E. 6.1). Schliesslich wird nicht behauptet und ist auch nicht ersicht-
lich, dass sich der Hin- und Rückweg zwischen Wohn- und Arbeitsort im
Kosovo im Vergleich zu den Verhältnissen in der DR Kongo wesentlich ver-
längern würde. Die örtliche Versetzung in den Kosovo ist deshalb grund-
sätzlich als zumutbar anzusehen.
Nach Art. 10 Abs. 3 PVFMH-VBS gilt das Personal im Rahmen der Frie-
densförderung als Zeitmilitär im Sinne von Art. 47 Abs. 3 des Bundesge-
setzes vom 3. Februar 1995 über die Armee und Militärverwaltung (Militär-
gesetz, MG, SR 510.10) und damit als militärisches Personal. Die Einbin-
dung in einen Militärbetrieb samt Unterkunft und Verpflegung kann daher
nicht als unzumutbar angesehen werden, auch wenn damit gewisse Ein-
schränkungen verbunden sind und dem Beschwerdeführer diesbezüglich
in der DR Kongo mehr Freiheiten zukamen. Dasselbe gilt auch in Bezug
auf die Bekleidungsvorschriften. Solche können bei der Beurteilung der Zu-
mutbarkeit einer neuen Stelle wohl ohnehin nur in untergeordneter Weise
berücksichtig werden. Dass der Beschwerdeführer im Kosovo Militäruni-
form tragen muss und seine Tätigkeit nicht mehr in zivil ausführen kann,
vermag jedenfalls in Anbetracht dessen, dass er zum militärischen Perso-
nal gehört und Einsätze von Personal für die Friedensförderung nach Art. 3
Abs. 3 PVFMH in zivil oder uniformiert erfolgen, keine Unzumutbarkeit zu
begründen. Insgesamt erweisen sich die Bedingungen vor Ort im Kosovo
als zumutbar. Dies wird auch dadurch bekräftigt, dass der Beschwerdefüh-
rer bereits zuvor mehrere Einsätze im Kosovo geleistet hatte und mit
Schreiben vom 21. November 2018 der Vorinstanz seine Bereitschaft mit-
teilte, auch in Zukunft seine Arbeitsleistung für die Koordination und Ab-
wicklung der Flugaufträge zu Gunsten der KFOR zur Verfügung zu stellen.
5.4.3
5.4.3.1 Der Beschwerdeführer ist ohne Weiteres in der Lage in seiner
Funktion als "Admin DAMO" oder "DAMO" die Leistungs- und Verhaltens-
ziele – wie in Art. 104a Abs. 1 Bst. c BPV gefordert – auf der Ebene der
Beurteilungsstufe 3, was dem Prädikat "gut" entspricht (vgl. Art. 17 BPV),
zu erreichen, macht er doch eine Unterforderung geltend. Zu prüfen bleibt
A-3558/2018
Seite 20
jedoch, ob die dem Beschwerdeführer neu zugewiesenen Stellen eine un-
zumutbare Herabstufung darstellen oder zu einer unzumutbaren Unterfor-
derung führen.
5.4.3.2 Gemäss dem Stellenbeschrieb "Admin DAMO" gehören zu dessen
Hauptaufgaben die Sicherstellung der pünktlichen Abfertigungen der Flug-
zeuge und Passagiere, der Funktionsfähigkeit des Passagier Reception
Centers sowie der Einhaltung gewisser Prozesse. Nebst der Qualitätskon-
trolle und der Kontrolle der Zugänge zu Sicherheitszonen obliegt dem "Ad-
min DAMO" zudem die Überwachung des Ground Handling während der
Abfertigung der Flugzeuge und der Sicherheits-Disziplin. Sodann unter-
stützt er den "DAMO" bei Flugbewegungen. Vorausgesetzt für diese Stelle
werden u.a. Teamfähigkeit, hohe Sozialkompetenz, Initiative, Selbständig-
keit und sehr gute kommunikative und organisatorische Fähigkeiten. Was
demgegenüber die Stelle als "Logistik Advisor" anbelangt, so geht aus der
Leistungsbeurteilung durch den UNMAS vom 23. Mai 2018 hervor, dass
der Beschwerdeführer hauptsächlich für die Koordination der Logistik des
UNMAS verantwortlich war. Gemäss dem "Assessment Report" des UN-
MAS von September 2017 arbeitete der Beschwerdeführer in einem Zwei-
erteam, wobei die zweite Person ihm unterstellt war. Seine Weisungsbe-
fugnis bzw. Führungsverantwortung beschränkte sich somit offenbar auf
eine ihm unterstellte Person. Angaben zu den Aufgaben und Verantwort-
lichkeiten des Beschwerdeführers als "Logistik Advisor" ergeben sich so-
dann aus dem "Letter of Request" des UNMAS vom 4. April 2018, mit wel-
chem dieser bei der Vorinstanz um einen Ersatz für den Beschwerdeführer
ersuchte (vgl. vorstehend Sachverhalt Bst. D). Gemäss der Beschreibung
der nun allerdings als "Logistics Officer" bezeichneten Stelle ist dieser un-
ter der direkten Aufsicht des "Associate Support Services Officer" tätig. Er
koordiniert und unterstützt die Verwaltung sämtlicher Bestände des UN-
MAS und ist für die Koordination der Logistikbewegungen und der Fahr-
zeugflotte zuständig. Zu dessen konkreten Aufgaben gehören u.a. die
Überwachung der Verwaltung sämtlicher Bestände gemäss Richtlinien, der
Inventarprüfungen und der Fahrzeugflotte; die Unterstützung des UNMAS
beim Containermanagement und der Logistik; Qualitätsprüfungen; die Si-
cherstellung der fristgerechten Berichterstattung über den Bestand und der
korrekten Führung von Datenbanken sowie auch die Beratung und Anlei-
tung des oberen Managements auf Anfrage. Vorausgesetzt für diese Stelle
werden u.a. Teamfähigkeit, starke zwischenmenschliche Fähigkeiten in ei-
nem multikulturellen und multiethischen Umfeld, organisatorische, kommu-
nikative und analytische Fähigkeiten, Kreativität und Innovation sowie die
Fähigkeit, Probleme zu lösen.
A-3558/2018
Seite 21
5.4.3.3 Es ist unbestritten, dass die Stelle eines "Admin DAMO" im Ver-
gleich zur derjenigen eines "Logistik Advisor" auf tieferer Stufe anzusiedeln
ist und die Versetzung für den Beschwerdeführer insofern in hierarchischer
Hinsicht eine Herabstufung bzw. Verschlechterung darstellt. Damit ist aber
freilich noch nicht gesagt, dass die Stelle als "Admin DAMO" unzumutbar
wäre. Nach Art. 104a Abs. 1 Bst. a BPV gilt selbst eine drei Lohnklassen
tiefer eingereihte Stelle als zumutbar, womit selbstredend eine nicht unwe-
sentliche hierarchische Herabstufung und damit auch ein Verlust von Kom-
petenzen und Weisungsbefugnissen einhergehen kann. Während dem Be-
schwerdeführer als "Logistik Advisor" Weisungsbefugnisse zukamen, ist er
als "Admin DAMO" Weisungsempfänger. Allerdings waren die Weisungs-
befugnisse nach dem vorgehend Dargelegten eher beschränkt. Die beiden
Stellen erfordern sodann zum Teil übereinstimmende Fähigkeiten (Team-
fähigkeit, Sozialkompetenz, kommunikative und organisatorische Fähigkei-
ten) und beinhalten zumindest teilweise ähnliche Aufgaben (Qualitätskon-
trolle, Überwachung, Unterstützung der übergeordneten Stellen), wenn
auch in einem anderen Arbeitsumfeld. Objektiv betrachtet kann daher nicht
von einer völligen Unterforderung ausgegangen werden, benötigt der Be-
schwerdeführer doch auch in seiner Funktion als "Admin DAMO" wesentli-
che Fähigkeiten, welche auch als "Logistik Advisor" erforderlich waren. Es
kann daher nicht gesagt werden, die Stelle als "Admin DAMO" trage den
Fähigkeiten des Beschwerdeführers keine Rechnung.
5.4.3.4 Die Vorinstanz wies dem Beschwerdeführer die Stelle im Kosovo
auch deshalb zu, weil in diesem Bereich auf der Vakanzenliste der KFOR
zwei Stellen aufgeführt waren. Es kann der Vorinstanz insofern nicht vor-
geworfen werden, sie hätte den Beschwerdeführer mit überflüssiger Arbeit
betraut. Dass es für den Beschwerdeführer als "Admin DAMO" möglicher-
weise dann wenig zu tun gab, kann daher keine Unzumutbarkeit begrün-
den. Dies auch vor dem Hintergrund, dass sein Einsatz als "Admin DAMO"
schlussendlich weniger als fünf Monate dauerte. Danach wurde er als
"DAMO" eingesetzt.
5.4.3.5 Nicht zu beanstanden ist zudem der Umstand, dass der Beschwer-
deführer als "Admin DAMO" den Grad eines Wachtmeisters trägt. Einer-
seits ist nicht klar, welchen militärischen Grad dem Beschwerdeführer als
"Logistik Advisor" zukam. Im Arbeitsvertrag vom 23. Januar 2019 wird als
Grad im Einsatz "zivil" angegeben. Andererseits trägt der Beschwerdefüh-
rer in der Armee den unter dem Grad eines Wachtmeisters liegenden Grad
eines Korporals (vgl. zu den militärischen Graden Art. 22 des Dienstregle-
ments der Armee vom 22. Juni 1994 [DRA, SR 510.107.0]). Nach Art. 12
A-3558/2018
Seite 22
Abs. 1 Bst. a PVFMH-VBS bekleidet das Personal während des Einsatzes
im Rahmen der Friedensförderung grundsätzlich den Grad, den es bisher
in der Armee innehatte. Möglich bleibt zwar eine befristete Verleihung eines
anderen Grades, wenn dies zur Aufgabenerfüllung erforderlich ist, aller-
dings bekleiden die Personen nach Ablauf der Funktionsausübung oder
des Einsatzes wieder ihren ursprünglichen Grad (vgl. Art. 12 Abs. 2 Bst. b
PVFMH-VBS i.V.m. Art. 75 Abs. 2 Bst. c und Abs. 3 der Verordnung vom
22. November 2017 über die Militärdienstpflicht [VMDP, SR 512.21]). Ent-
sprechend kann es nicht als unzumutbar angesehen werden, wenn dem
im Grad eines Korporals stehenden Beschwerdeführer nach Beendigung
der Funktionsausübung als "Logistik Advisor" für den Einsatz als "Admin
DAMO" der Grad eines Wachtmeisters verliehen wurde.
5.4.3.6 Bekleiden die in der Friedensförderung eingesetzten Personen
nach Ablauf der Funktionsausübung oder des Einsatzes wieder ihren ur-
sprünglichen Grad, kann der Beschwerdeführer aus seinen früheren be-
fristeten Einsätzen im Kosovo, in welchen er in einer höheren Position ein-
gesetzt wurde und den Grad eines Offiziers trug, nichts ableiten. Nach
Wegfall der temporären Gradverleihung können Personen in einem darauf
folgenden Einsatz ohne Weiteres ihrem ursprünglichen Grad entsprechend
in tieferer Position eingesetzt werden. Diese Regelung bringt es mit sich,
dass Situationen entstehen können, in welchen die Personen ihren ehe-
maligen Weisungsempfängern bei einem erneuten Einsatz plötzlich unter-
geordnet sind. Dass der Beschwerdeführer als "Admin DAMO" Anweisun-
gen von Personen erhielt, welche früher von ihm kommandiert wurden, ist
dem System der temporären Gradverleihung immanent und auch auf die
jeweils befristete Anstellung zurückzuführen. Dies vermag deshalb keine
Unzumutbarkeit zu begründen.
5.4.4 In sachlicher Hinsicht ist zudem zu berücksichtigen, dass der Be-
schwerdeführer weiterhin in der Friedensförderung in einem ihm bereits
aus früheren Einsätzen bekannten Umfeld tätig ist. Schliesslich ist auch zu
beachten, dass es sich um eine insgesamt auf rund ein Jahr befristete Ver-
setzung handelt. Eine Herabstufung vom "Logistik Advisor" zum "Admin
DAMO" für eine solch begrenzte Zeit ist dem Beschwerdeführer daher eher
zumutbar, als dies bei einer dauerhaften Versetzung der Fall wäre.
5.5 Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die Voraussetzun-
gen gemäss Art. 104a Abs. 1 BPV erfüllt sind und auch keine unzumutbare
Herabstufung oder Unterforderung vorliegt. Die Versetzung des Beschwer-
deführers als "Admin DAMO" zur SWISSCOY in den Kosovo erweist sich
A-3558/2018
Seite 23
insgesamt als zumutbar. Ist die Stelle als "Admin DAMO" als zumutbar an-
zusehen, muss dies auch für die hierarchisch übergeordnete Stelle als
"DAMO" gelten. Es erübrigt sich daher, auf diese Stelle näher einzugehen.
Dasselbe gilt in Bezug auf den Einwand des Beschwerdeführers, er sei
lediglich als "Admin DAMO" eingesetzt worden, obwohl im Zeitpunkt der
Versetzung auch Stellen als "DAMO" vakant gewesen seien.
6.
Zu klären bleibt, ob der Beschwerdeführer durch die Versetzung finanzielle
Einbussen oder andere Nachteile erleidet, die allenfalls zu entschädigen
sind.
6.1
6.1.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, die Einsatz- und Gefahrenzu-
lagen im Kosovo würden nur noch je Fr. 629.– pro Monat betragen anstatt
wie in der DR Kongo Fr. 839.–. Insgesamt ergebe sich dadurch eine Re-
duktion von monatlich Fr. 420.–. Zudem würden die Tagesspesen von
Fr. 42.– entfallen. Die Nebenkostenpauschale von Fr. 300.– pro Monat und
die Verpflegungspauschale von Fr. 7.50 pro Tag würden diesen Ausfall
nicht kompensieren. Insgesamt entstehe ihm ein Verlust von Fr. 1'155.–
pro Monat beziehungsweise Fr. 13'860.– für die ganze Vertragsdauer von
zwölf Monaten. Die Höhe der Einsatz- und Gefahrenzulage ändere sich
gemäss Vertrag aufgrund der Einschätzung der Einsatzbedingungen und
der Sicherheitslage. Eine Veränderung der Höhe der finanziellen Entschä-
digung aufgrund einer dienstlich nicht notwendigen und unzumutbaren Ver-
setzung rechtfertige keine Verschlechterung.
6.1.2 Die Vorinstanz führt demgegenüber aus, die Zulagen würden zum
Ausgleich und zur Abgeltung besonderer Einsatzbedingungen wie perma-
nenter Verfügbarkeit, Isolation, Klima und Entbehrungen sowie erhöhter
Risiken für Leib und Leben ausgerichtet. Die Zulagen seien einsatz- und
ortsgebunden sowie sachbezogen. Gemäss Ziff. 3 des Arbeitsvertrages
könne die Höhe der Zulagen jederzeit aufgrund der Einschätzung der Ein-
satzbedingungen und der Sicherheitslage angepasst werden. Da sich die
Einsatzbedingungen im Kosovo markant positiv von denjenigen in der DR
Kongo unterscheiden würden, hätten die Zulagen angepasst werden müs-
sen. Tagesspesen würden in Missionen ausgerichtet, in welchen keine Ver-
pflegungsmöglichkeiten durch die Mission selber zur Verfügung gestellt
würden und die Armeeangehörigen für ihre Mahlzeiten selbständig auf-
kommen müssten. Im Gegensatz zur DR Kongo würden im Kosovo diverse
A-3558/2018
Seite 24
Verpflegungsmöglichkeiten innerhalb der militärischen Camps kostenlos
zur Verfügung stehen. Daher würden keine Spesen entrichtet. Da der Be-
schwerdeführer aus operationellen Gründen den Flughafen zur Mittagszeit
wohl nicht immer verlassen könne, werde eine reduzierte Verpflegungs-
pauschale von Fr. 7.50 pro Tag ausgerichtet. Spesen würden keinen Lohn-
bestandteil darstellen, sondern Entschädigungen für Kosten, die den An-
gestellten durch den externen Einsatz entstehen.
6.1.3 Nach Art. 18 PVFMH kann für jeden Einsatz eine Einsatzzulage ge-
währt werden (Abs. 1). Sie dient der Abgeltung besonderer Einsatzbedin-
gungen wie permanenter Verfügbarkeit, Isolation, Klima und Entbehrungen
sowie dem materiellen Ausgleich für die mit dem Einsatz verbundenen
Mehrkosten (Abs. 2). Das zuständige Departement setzt nach Koordination
mit den anderen Departementen die Höhe der Einsatzzulage fest. Diese
beträgt monatlich höchstens Fr. 800.– (Abs. 3). Eine Gefahrenzulage kann
gemäss Art. 19 Abs. 1 PVFMH zum Ausgleich erhöhter Risiken für Leib und
Leben ausgerichtet werden. Das zuständige Departement setzt nach Ko-
ordination mit den anderen Departementen die Höhe der Gefahrenzulage
fest. Diese beträgt monatlich höchstens Fr. 800.– (Art. 19 Abs. 2 PVFMH).
Art. 31 PVFMH sieht zudem vor, dass die zuständige Stelle die tatsächli-
chen Kosten für eine zweckmässige ortsübliche Unterkunft ganz oder teil-
weise vergüten (Abs. 1) und für Mahlzeiten ein Taggeld, das den ortsübli-
chen Kosten entspricht, ausrichten kann (Abs. 3). Der Auslagenersatz ist
nicht als Lohn zu betrachten, da er nicht die Arbeitsleistung, sondern im
Interesse des Arbeitsgebers gemachte Spesen entschädigt. Eine
Pauschalentschädigung gilt nur dann (teilweise) als Lohnbestandteil, wenn
sie die effektiven Spesen wesentlich übersteigt und als verkappter Lohn
anzusehen ist (VISCHER/MÜLLER, Der Arbeitsvertrag, in: Schweizerisches
Privatrecht, Bd. VII/4, 4. Aufl. 2014, § 10 Rz. 122; REHBINDER/STÖCKLI,
a.a.O., Art. 327a N 1 und 7; STREIFF/VON KAENEL/RUDOLPH, a.a.O.,
Art. 327a N 2).
6.1.4 Der Beschwerdeführer erhält für seinen Einsatz im Kosovo weiterhin
den vertraglich vereinbarten Lohn. Eine Reduktion erfolgte jedoch bei den
Einsatz- und Gefahrenzulagen. Dies betragen im Kosovo monatlich je
Fr. 629.–, während sie gemäss Ziff. 3 des Arbeitsvertrages vom 23. Januar
2018 für den Einsatz in der DR Kongo je Fr. 839.– pro Monat betragen
hätten. Ziff. 3 des Arbeitsvertrages hält aber auch fest, dass die Höhe die-
ser Zulagen jederzeit aufgrund der Einschätzung der Einsatzbedingungen
und der Sicherheitslage geändert werden kann. Eine solche Anpassung
entspricht auch dem Sinn und Zweck von Art. 18 und 19 PVFMH, mit den
A-3558/2018
Seite 25
Zulagen die jeweils konkreten Einsatzbedingungen und Sicherheitsrisiken
abzugelten. Bessere Einsatzbedingungen bzw. tiefere Risiken für Leib und
Leben haben somit auch tiefere Zulagen zur Folge. Durch die Anpassung
der Einsatz- und Gefahrenzulage aufgrund der Versetzung von der DR
Kongo in den Kosovo erfolgt somit keine Schlechterstellung des Beschwer-
deführers. Auch im Kosovo erhält er den konkreten Einsatzbedingungen
und der Sicherheitslage entsprechende Zulagen, wie dies auch in der DR
Kongo der Fall gewesen wäre. Die Reduktion der Einsatz- und Gefahren-
zulage ist daher nicht zu beanstanden.
6.1.5 Gemäss Ziff. 3 des Arbeitsvertrages vom 23. Januar 2018 hätte der
Beschwerdeführer für seinen Einsatz in der DR Kongo zur Deckung der
Auslagen für Unterkunft und Verpflegung eine Vergütung im Sinne von
Art. 31 PVFMH in der Höhe der jeweils geltenden Mahlzeitenpauschale in
Anhang 1.1 zu Anhang 1 des Spesenreglements der Bundesverwaltung
erhalten. Die Tagesspesen von Fr. 42.– stellen entsprechend keinen Lohn-
bestandteil dar, sondern Ersatz für die Auslagen des Beschwerdeführers in
der DR Kongo. Die pauschal ausgerichteten Tagesspesen sind auch nicht
derart hoch, dass von einer verkappten Lohnzahlung auszugehen wäre. Im
Kosovo steht dem Beschwerdeführer demgegenüber sowohl Unterkunft
als auch Verpflegung grundsätzlich kostenlos zur Verfügung. Für den Fall,
dass er den Flughafen zur Mittagszeit nicht verlassen kann, wird ihm eine
Verpflegungspauschale von Fr. 7.50 pro Tag ausgerichtet. Zudem erhält er
eine monatliche Nebenkostenpauschale von Fr. 300.–. Dass dies die tat-
sächlich anfallenden Auslagen des Beschwerdeführers nicht decken
würde, wird nicht geltend gemacht und ist auch nicht ersichtlich. Dem Be-
schwerdeführer wird zwar eine tiefere Spesenentschädigung ausgerichtet,
ihm fallen jedoch auch entsprechend weniger Auslagen an. Damit sind trotz
unterschiedlicher Regelung sämtliche Kosten für Unterkunft und Verpfle-
gung auch im Kosovo vollständig gedeckt. Eine finanzielle Schlechterstel-
lung liegt deshalb nicht vor.
6.2
6.2.1 Der Beschwerdeführer macht weiter geltend, es seien auch die Ar-
beitsbedingungen des UNMAS zu berücksichtigen. Die Bedingungen einer
Mission seien für einen Arbeitnehmer zentral beim Entschluss, den Arbeits-
vertrag überhaupt zu unterzeichnen. Durch seine Versetzung habe er we-
niger Freizeit und Ferien. In der UNMAS-Mission in der DR Kongo habe er
fünf Tage pro Woche arbeiten müssen. Bei der SWISSCOY müsse er hin-
A-3558/2018
Seite 26
gegen eine Sechstagewoche leisten. Damit arbeite er in den zwölf Mona-
ten im Kosovo mindestens 40 Tage zusätzlich. Gemäss den Bestimmun-
gen der UN entstehe nach Ablauf einer Periode von 56 Tagen ununterbro-
chenen Einsatzes im Einsatzland zudem ein Anspruch auf sieben Wochen-
tage bzw. fünf Arbeitstage "rest and recuperation". Dies ergebe pro Kalen-
derjahr Anspruch auf 25 freie Tage. Neu verfüge er zwar über einen Feri-
enanspruch von 43 anstatt 35 Tagen, diese würden jedoch nicht den effek-
tiven Verlust an freien Tagen kompensieren. Insgesamt würden ihm durch
die Versetzung 57 freie Tage entgehen. Diese Schlechterstellung sei zu
beseitigen, eventualiter sei der dadurch bedingte finanzielle Nachteil von
Fr. 31'720.50 festzustellen.
6.2.2 Die Vorinstanz führt hierzu aus, gemäss Art. 16 Abs. 1 PVFMH-VBS
gelte am Arbeitsort eine Arbeitswoche von sechs Arbeitstagen und einem
Ruhetag, sofern nichts anderes vereinbart sei. Der Arbeitsvertrag mit dem
Beschwerdeführer enthalte keine abweichende Regelung. Zusätzliche
freie Tage, die allenfalls von der Mission gewährt würden und ihre Grund-
lage nicht im Arbeitsverhältnis hätten, sondern dem Handlungs- und Er-
messensspielraum der jeweiligen Mission entspringen würden, könnten
nicht berücksichtigt werden. Der Ferienanspruch richte sich sodann nach
Art. 24 PVFMH und sei eingehalten. Zusätzliche freie Tage, welche der
UNMAS dem Beschwerdeführer gewährt habe, seien nicht zu berücksich-
tigen. Die geltend gemachten freien Tage "rest and recuperation" würden
keine Ferien im Sinne der PVFMH darstellen. Beim Konzept "rest and recu-
peration" handle es sich um eine Massnahme der UN, um die Gesundheit
und das Wohlbefinden von Einsatzpersonal in besonders schwierigen und
gefährlichen Einsatzräumen zu verbessern. Diese zusätzlichen freien Tage
seien einsatzspezifisch und zweckgebunden. Die Festlegung liege nicht in
der Kompetenz der truppenstellenden Staaten. Der Zweck entfalle im Ein-
satzgebiet des Kosovo aber ohnehin, da die Sicherheitslage und die allge-
meine Situation viel positiver zu bewerten seien.
6.2.3 Nach Art. 16 Abs. 1 PVFMH-VBS gilt am Einsatzort eine Arbeitswo-
che von sechs Arbeitstagen und einem Ruhetag, sofern im Arbeitsvertrag
nichts anderes vereinbart wird. Arbeitszeit und Dienstplan richten sich ge-
mäss Art. 23 PFVMH nach den Bedürfnissen des Einsatzes. Der Dienst-
plan wird am Einsatzort durch die für den Einsatz zuständige Stelle festge-
legt. Die Ferien werden in Art. 24 PVFMH geregelt. Demnach hat das Per-
sonal Anspruch auf sechs Wochen Ferien pro Jahr (Abs. 1). Gewähren ein
anderer Staat, eine internationale Organisation oder Dritte weniger Ferien
A-3558/2018
Seite 27
als in Absatz 1 erwähnt, so gleicht die zuständige Stelle die Differenz aus
Abs. 3).
6.2.4 Der Arbeitsvertrag vom 23. Januar 2019 enthält keine Bestimmung
zur Anzahl Arbeitstage pro Woche. Massgebend ist daher die Regelung
von Art. 16 Abs. 1 PVFMH-VBS, womit eine Arbeitswoche von sechs Ar-
beitstagen gilt. Daran vermag auch die Gewährung eines zusätzlichen
freien Tages pro Woche durch den UNMAS nichts zu ändern. Jene Rege-
lung ist nicht Bestandteil des Arbeitsvertrages zwischen dem Beschwerde-
führer und der Vorinstanz geworden. Es kann auch nicht von einer entspre-
chenden stillschweigenden Übereinkunft ausgegangen werden, zumal für
eine gültige Vereinbarung Schriftlichkeit erforderlich ist (vgl. Art. 8 Abs. 1
BPG und Art. 25 Abs. 1 BPV; PETER HELBLING in: Portmann/Uhlmann
[Hrsg.], Handkommentar Bundespersonalgesetz, 2013, Art. 8 N 36). Zu-
dem richtet sich der Dienstplan nach den Bedürfnissen des Einsatzes und
wird von der für den Einsatz zuständigen Stelle vor Ort festgelegt. Auch bei
einem Einsatz in der DR Kongo hätte der Beschwerdeführer eine Arbeits-
woche von sechs Arbeitstagen leisten müssen, sofern dies vom UNMAS
verlangt worden wäre. Ein Anspruch auf zwei Ruhetage pro Woche besteht
deshalb nicht. Die Verhältnisse bei der SWISSCOY im Kosovo mit sechs
Arbeitstagen pro Woche entsprechen dem Arbeitsvertrag vom 23. Januar
2018. Eine zusätzliche Entschädigung ist daher nicht geschuldet.
6.2.5 Gemäss dem Arbeitsvertrag vom 23. Januar 2018 beträgt der Feri-
enanspruch des Beschwerdeführers 35 Tage. Dieser Anspruch erhöhte
sich durch die Versetzung auf 43 Tage und geht damit sowohl über das
arbeitsvertraglich Vereinbarte als auch über den in Art. 24 Abs. 1 PVFMH
vorgesehenen Mindestanspruch von sechs Ferienwochen hinaus. Der Be-
schwerdeführer beruft sich jedoch auf die Regelung der UN betreffend "rest
and recuperation". Nach Ziff. 1.1 der in englischer Sprache verfassten "Ad-
ministrative instruction on rest and recuperation" der UN vom 28. Juni 2011
(bei den Akten sowie abrufbar unter laries_allowances/allowances/orb.htm >), soll dem Personal, das längere
Zeit unter gefährlichen, anstrengenden und schwierigen Bedingungen ar-
beitet, regelmässig Ruhe und Erholung ("rest and recuperation") gewährt
werden, um dessen Gesundheit und Wohlbefinden zu schützen und eine
optimale Arbeitsleistung bei Wiederaufnahme des Dienstes sicherzustel-
len. "Rest and recuperation" stellt keinen zusätzlichen Jahresurlaubsan-
spruch und keine finanzielle Entschädigung für die am Einsatzort beste-
hende Belastung und Unsicherheit dar ("Rest and recuperation is not an
additional leave entitlement or financial compensation for the degree of
A-3558/2018
Seite 28
hardship and insecurity of a duty station"). Die gestützt auf diese Regelung
gewährten freien Tage gelten somit nicht als Ferien, sondern dienen dem
Schutz der Gesundheit und des Wohlbefindens des unter gefährlichen und
anstrengenden Bedingungen eingesetzten Personals. Sie sind insofern
zweckgebunden und abhängig von den konkreten Einsatzbedingungen.
Die "Administrative instruction on rest and recuperation" der UN vom
28. Juni 2011 ist nicht Bestandteil des Arbeitsvertrages vom 23. Januar
2018, weshalb sich der Beschwerdeführer gegenüber der Vorinstanz nicht
auf diese Regelung berufen kann (vgl. hierzu auch die vorstehenden Aus-
führungen unter E. 6.2.4). Beim Einsatz des Beschwerdeführers im Kosovo
handelt es sich sodann nicht um eine UN-Mission. Folglich gelangen die
Regelungen der UN und damit auch die "Administrative instruction on rest
and recuperation" vom 28. Juni 2011 nicht zur Anwendung. Schliesslich ist
auch nicht ersichtlich, inwiefern die Einsatzbedingungen im Kosovo zusätz-
liche freie Tage im Sinne der UN-Regelung betreffend "rest and recupera-
tion" rechtfertigen würden. Die Sicherheitslage im Kosovo ist im Vergleich
zu derjenigen in der DR Kongo positiver einzustufen und auch die Arbeits-
bedingungen des Beschwerdeführers am Militärflughafen Pristina können
nicht als derart gefährlich, anstrengend und schwierig angesehen werden,
dass sich zusätzliche Erholungstage zum Schutz der Gesundheit und des
Wohlbefindens als notwendig erweisen würden. So macht der Beschwer-
deführer selbst geltend, er sei unterfordert und es habe zu wenig Arbeit.
Selbst wenn also die UN-Regelung betreffend "rest and recuperation" zur
Anwendung gelangen würde, wären die Bedingungen zur Gewährung zu-
sätzlicher freier Tage nicht erfüllt. Eine finanzielle Entschädigung wegen
Nichtgewährung zusätzlicher freier Tage steht dem Beschwerdeführer so-
mit nicht zu.
6.3 Nach dem Ausgeführten kann festgehalten werden, dass der Be-
schwerdeführer durch die Versetzung keine finanzielle Einbussen oder an-
dere Nachteile erleidet, die zu entschädigen wären.
7.
Zusammengefasst erweisen sich die angefochtenen Anordnungen der
Vorinstanz vom 18. Mai 2018 und 27. September 2018 als rechtmässig
und führen nicht zu einer Schlechterstellung des Beschwerdeführers, die
zu entschädigen wäre. Die Beschwerden vom 18. Juni 2018 und 29. Okto-
ber 2018 sind deshalb abzuweisen.
A-3558/2018
Seite 29
8.
Das Beschwerdeverfahren ist in personalrechtlichen Angelegenheiten un-
abhängig vom Verfahrensausgang kostenlos, ausser bei Mutwilligkeit
(Art. 34 Abs. 2 BPG). Es sind entsprechend keine Verfahrenskosten zu er-
heben. Eine Parteientschädigung ist weder dem unterliegenden Beschwer-
deführer (vgl. Art. 64 Abs. 1 VwVG und Art. 7 Abs. 1 des Reglements vom
21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundes-
verwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]) noch der Vorinstanz als Bun-
desbehörde (vgl. Art. 7 Abs. 3 VGKE) zuzusprechen.

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerden vom 18. Juni 2018 und 29. Oktober 2018 werden abge-
wiesen.
2.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
– den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. 20180518_SWISSCOY38-1; Einschreiben)
– Das Generalsekretariat VBS (Gerichtsurkunde)


Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.

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Seite 30
Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber:
Christine Ackermann Marcel Zaugg

Rechtsmittelbelehrung:
Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts auf dem Gebiet der öffentlich-
rechtlichen Arbeitsverhältnisse können beim Bundesgericht angefochten
werden, sofern es um eine vermögensrechtliche Angelegenheit geht, bei
welcher der Streitwert mindestens Fr. 15'000.– beträgt oder bei der sich
eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt (vgl. Art. 85 Abs. 1
Bst. b und Abs. 2 BGG). Bei einer nicht vermögensrechtlichen Angelegen-
heit ist die Beschwerde nur zulässig, wenn sie die Gleichstellung der Ge-
schlechter betrifft (vgl. Art. 83 Bst. g BGG). Steht die Beschwerde in öffent-
lich-rechtlichen Angelegenheiten offen, kann sie innert 30 Tagen nach Er-
öffnung dieses Entscheids beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,
6004 Luzern, erhoben werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechts-
schrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren
Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die be-
schwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).

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