Abtei lung I
A-3627/2007
koj/mot
{T 0/2}
U r t e i l v o m 9 . J a n u a r 2 0 0 8
Richter Jürg Kölliker (Vorsitz), Richterin Claudia
Pasqualetto Péquignot, Richter Daniel Riedo,
Gerichtsschreiber Thomas Moser.
A._______,
vertreten durch Fürsprecher Peter Saluz, Spitalgasse 14,
3011 Bern,
Beschwerdeführer,
gegen
Eidgenössische Alkoholverwaltung EAV,
Länggassstrasse 35, Postfach, 3000 Bern 9,
Vorinstanz.
Neueinreihung (Rückstufung),
Verfügung der EAV vom 29. März 2007.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Besetzung
Parteien
Gegenstand
A-3627/2007
Sachverhalt:
A.
A._______, (...), geboren 1948, arbeitet seit 1981 in der
Bundesverwaltung. Heute ist er bei der Eidgenössischen Alkoholver-
waltung (EAV) als Leiter der Einheit X._______ tätig. Diese Stelle war
bisher in Lohnklasse 30 eingeteilt und A._______ bezog gemäss dem
Arbeitsvertrag vom 31. Oktober 2001 einen entsprechenden Lohn. Als
Ergebnis einer Evaluation wurden zahlreiche Stellen neu bewertet;
jene von A._______ wurde dabei zwei Klassen tiefer eingereiht
(Entscheid des Direktors des Eidgenössischen Personalamts [EPA]
und des Generalsekretärs des Eidgenössischen Finanzdepartements
[EFD] vom 20./21. September 2006). Nachdem A._______ mündlich
informiert worden und eine einvernehmliche Anpassung des
Arbeitsvertrags in der Folge gescheitert war, stellte ihm die EAV am
4. Dezember 2006 im Sinne einer Änderungskündigung einen an die
neuen Verhältnisse angepassten Vertrag zu. Am 9. Dezember 2006
teilte er der EAV mit, er akzeptiere die Neueinreihung nicht. Als Resul-
tat weiterer Gespräche, an denen auch andere von einer Rückstufung
betroffene Personen aus der EAV teilnahmen, gelangte der Direktor
der EAV am 8. Februar 2007 mit einem Wiedererwägungsgesuch an
das EFD. Darin beantragte er, einzelne der Neueinreihungen, so auch
jene betreffend die Stelle von A._______, seien nochmals zu prüfen.
Der Generalsekretär EFD teilte der EAV am 14. März 2007 mit, er
könne dem Wiedererwägungsgesuch in keinem der fraglichen Fälle
entsprechen.
B.
Da keine Einigung erzielt werden konnte, sah sich die EAV veranlasst,
den Arbeitsvertrag mit A._______ mittels Verfügung an die Neu-
bewertung des EFD anzupassen. So verfügte sie am 29. März 2007
eine Änderung des Lohns und teilte A._______ neu der Lohnklasse 28
zu. Zur Begründung führte sie aus, die zuständigen Stellen hätten die
Einreihung anhand sachlicher und objektiver Kriterien überprüft und
seien zu einem eindeutigen Ergebnis gekommen; aus Anlass des
Wiedererwägungsgesuches habe das EFD gar nochmals eine ein-
gehende und sorgfältige Prüfung vorgenommen. Einreihungsent-
scheide seien als solche nicht beschwerdefähig. Es sei deshalb nicht
relevant, ob A._______ die Grundlagen und Kriterien für die Stel-
lenbewertung im Einzelnen kenne oder nicht. Die Betroffenen müssten
bloss die Einreihungskriterien kennen und anhand der organisatori-
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schen Grundlagen nachvollziehen können, wie die Einreihung zu-
stande gekommen sei. Dies sei vorliegend der Fall. Die Stellenneuein-
reihung sei im Rahmen des Reorganisationsprojekts REMEDURA er-
folgt. A._______ habe die dazugehörigen Unterlagen gekannt; er und
die übrigen Betroffenen seien in die Reorganisation einbezogen und
frühzeitig über die individuellen Folgen informiert worden.
C.
Gegen diese Verfügung führt A._______ (Beschwerdeführer) mit
Eingabe vom 10. Mai 2007 Beschwerde beim EFD. Er beantragt, die
Verfügung sei aufzuheben und seine Stelle sei in der 30. Lohnklasse
zu belassen. Er wirft der EAV vor, ihm keine Akteneinsicht gewährt und
ihren Entscheid nur unzureichend begründet zu haben. Er führt aus,
die Rückstufung seiner Stelle sei nicht Folge von REMEDURA,
sondern sei nur deshalb erfolgt, weil die letzte Überprüfung mehr als
sieben Jahre zurückgelegen habe. Sein Aufgaben-, Kompetenz- und
Verantwortungsbereich sei seit 1990 kontinuierlich und in erheblichem
Masse erweitert worden, wobei die wesentlichen Neuerungen in die
Zeit lange vor REMEDURA zurückreichten. Dafür habe er allerdings
nie eine Lohnerhöhung erhalten. Während Funktionserweiterungen bei
anderen Stellen zu einer Heraufstufung geführt hätten, sei dieser Um-
stand bei ihm nicht nur unbeachtlich geblieben, sondern es sei sogar
zu einer Rückstufung um zwei Klassen gekommen. Das sei nicht hin-
nehmbar. Da ihm die Akteneinsicht verweigert worden sei, sei für ihn
nicht nachvollziehbar, ob die von der EAV erwähnten Quervergleiche
überhaupt angestellt worden seien und ob sich die dafür herangezoge-
nen Stellen für einen Vergleich eigneten.
D.
Das Generalsekretariat des EFD (GS EFD) gelangte am 16. Mai 2007
an das Bundesverwaltungsgericht, hielt fest, es halte die Vorausset-
zungen für einen Sprungrekurs für gegeben und bat um einen Mei-
nungsaustausch in dieser Frage. Das Bundesverwaltungsgericht teilte
dem GS EFD am 29. Mai 2007 mit, es erachte die Voraussetzungen
für einen Sprungrekurs ebenfalls für erfüllt und eröffne daher ein
Beschwerdeverfahren.
E.
Die EAV beantragt mit Vernehmlassung vom 16. Juli 2007 die Abwei-
sung der Beschwerde und die Bestätigung der Rückstufung. Sie hält
fest, organisatorische Entscheide lägen in der Führungsverantwortung
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der zuständigen Stellen und seien gerichtlich nicht anfechtbar; Einrei-
hungsentscheide könnten nur im dafür vorgesehenen Verfahren über-
prüft werden. Es bestehe keine Pflicht zur Herausgabe aller Grundla-
gen, Quervergleiche, Führungsdokumente und Anweisungen, die bei
einer Stellenbewertung eine Rolle gespielt hätten. Der Entscheid der
hier zuständigen Bewertungsstelle sei genügend begründet und die
EAV müsse sich daran halten. Die Betroffenen, so auch der Beschwer-
deführer, seien frühzeitig und stufengerecht über die Reorganisation
und die damit einhergehende Neubewertung ihrer Stellen informiert
worden. Die EAV habe dem Beschwerdeführer in zahlreichen Gesprä-
chen und anhand von Dokumenten dargelegt, wie die Bewertung zu-
stande gekommen sei. Aus diesen Gründen gingen seine Rügen be-
züglich Akteneinsicht und Begründungspflicht fehl.
F.
Der inzwischen anwaltlich vertretene Beschwerdeführer hat am
26. September 2006 eine weitere Stellungnahme abgegeben und darin
seine Anträge bekräftigt; neu verlangt er, eventuell seien die Akten zur
Ergänzung des Sachverhalts an die EAV zurückzuweisen. Er hält da-
für, aufgrund der aktuellen Aktenlage könne nicht beurteilt werden, ob
die Voraussetzungen für einen Sprungrekurs gegeben seien. Sodann
seien die durch die EAV eingereichten Akten nicht vollständig.
G.
Auf weitere Sachverhaltselemente und Parteivorbringen wird, soweit
erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Gegen Entscheide aus dem Bereich des Bundespersonalrechts steht
grundsätzlich der Beschwerdeweg an das Bundesverwaltungsgericht
offen (Art. 36 Abs. 1 des Bundespersonalgesetzes vom 24. März 2000
[BPG, SR 172.220.1]). Das Verwaltungsgerichtsgesetz vom 17. Juni
2005 (VGG, SR 173.32) nimmt einen einzigen Fall von der Anfechtung
aus. Das sind jedoch nicht die gehaltsmässigen Einreihungen, sondern
die leistungsabhängigen Lohnbestandteile (Art. 32 Abs. 1 Bst. b VGG).
1.1 Die EAV (Vorinstanz) führt wiederholt aus, Einreihungsentscheide
seien organisatorische bzw. Führungsentscheide und könnten als
solche nicht gerichtlich angefochten werden. Es bleibt jedoch unklar,
ob sich diese Ausführungen nur auf die Bewertung der Stelle an sich
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beziehen, oder ob die Vorinstanz auch eine gestützt auf eine Neube-
wertung vorgenommene individuelle Vertragsanpassung für nicht
beschwerdefähig hält. Da sie nicht beantragt, auf die Beschwerde sei
nicht einzutreten, sondern nur, diese sei abzuweisen, darf angenom-
men werden, dass sie die vorliegend angefochtene Verfügung, mit der
die vorherige Neubewertung umgesetzt wird, als taugliches Beschwer-
deobjekt ansieht. So oder anders kann festgehalten werden, dass
lohnmässige Rückstufungen, die ein konkretes Arbeitsverhältnis be-
treffen, ohne weiteres anfechtbar sind, dies jedenfalls im öffentlichen
Dienstrecht des Bundes. Die vormals zuständige richterliche Behörde,
die Eidgenössische Personalrekurskommission (PRK), hat dies in
konstanter Praxis so gehandhabt (vgl. z. B. Entscheid PRK, 2006-014
vom 7. September 2006, E. 1b). Anders ist es zum Teil in den Kanto-
nen; nach kantonalem Personalrecht kann die Einreihung in Besol-
dungsklassen und -stufen von einer gerichtlichen Überprüfung ausge-
nommen sein (vgl. für Zürich: TOBIAS JAAG, Staats- und Verwaltungs-
recht des Kantons Zürich, 3. Aufl., Zürich 2005, Rz. 3088, mit Hinwei-
sen; für Bern: eine entsprechende Einschränkung wurde vor rund drei
Jahren aufgehoben [vgl. Art. 78 des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über
die Verwaltungsrechtspflege, VRPG, BSG 155.21 sowie BAG 05-45]).
Von der grundsätzlichen Anfechtbarkeit einer lohnmässigen Einreihung
(im Bereich des Bundespersonalrechts) zu unterscheiden ist die
Frage, mit welcher Kognition das Bundesverwaltungsgericht solche
Entscheide überprüft (dazu unten E. 4.1).
1.2 Personalrechtliche Verfügungen der EAV können an sich nicht
direkt beim Bundesverwaltungsgericht angefochten werden; im Nor-
malfall unterliegt nur der Entscheid der departementsinternen Rekurs-
instanz der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht (Art. 36
Abs. 1 BPG). Von dieser Regel kann abzuweichen sein, wenn die Vor-
aussetzungen für einen Sprungrekurs nach Art. 47 Abs. 2 des Bundes-
gesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren
(VwVG, SR 172.021) gegeben sind. Demnach kann eine Beschwerde-
instanz, die im Einzelfall eine Weisung erteilt hat, dass oder wie zu
verfügen sei, übersprungen und dafür unmittelbar die nächsthöhere In-
stanz angerufen werden. Diese Voraussetzung ist vorliegend erfüllt.
Das GS EFD ist bei Verfügungen der Vorinstanz die interne Beschwer-
destelle nach Art. 36 Abs. 1 BPG. Das GS EFD hat aber auch mass-
geblich bei der Evaluation mitgewirkt, die zur Tiefereinreihung der
Stelle des Beschwerdeführers geführt hat, die ihrerseits Grundlage für
die vorliegend strittige Vertragsanpassung ist. Ausserdem hat das GS
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EFD einen durch die Vorinstanz gestellten Wiedererwägungsantrag,
der auf einen Verzicht auf die Rückstufung und auf den Verbleib in der
alten Lohnklasse abzielte, abgewiesen. Folglich ist anzunehmen, dass
es das GS EFD als Beschwerdebehörde neuerlich ablehnen würde,
den Beschwerdeführer entsprechend seinem Antrag in der Lohn-
klasse 30 zu belassen. Das Bundesverwaltungsgericht ist demnach als
Sprungrekursinstanz für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde
zuständig.
1.3 Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen sind ebenfalls erfüllt. Der
Beschwerdeführer ist durch die angefochtene Verfügung unmittelbar
berührt und daher zur Beschwerde legitimiert (Art. 48 VwVG).
Beschwerdefrist (Art. 50 VwVG) und -form (Art. 52 VwVG) sind ge-
wahrt. Der Rechtsvertreter ist gehörig bevollmächtigt (Art. 11 VwVG).
Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2.
Das Bundespesonalrecht enthält auf Stufe BPG nur wenige Vorgaben
zum Lohn. Dieser bemisst sich gemäss Art. 15 Abs. 1 BPG nach Funk-
tion, Erfahrung und Leistung. Näheres regeln die gestützt auf Art. 15
Abs. 3 BPG erlassenen Ausführungsbestimmungen, namentlich die
Bundespersonalverordnung vom 3. Juli 2001 (BPV, SR 172.220.
111.3). Art. 36 BPV stellt ein System von 38 Lohnklassen auf. Jede
Funktion wird bewertet und einer dieser Klassen zugewiesen (Art. 52
Abs. 1 BPV). Für die Funktionsbewertung sind die nötige Vorbildung,
der Umfang des Aufgabenkreises sowie das Mass der betrieblichen
Anforderungen, Verantwortlichkeiten und Gefährdungen massgebend
(Art. 52 Abs. 3 BPV). Grundlage für die Bewertung ist gemäss Art. 20
Abs. 1 der Verordnung des EFD vom 6. Dezember 2001 zur Bundes-
personalverordnung (VBPV, SR 172.220.111.31) die Stellenbeschrei-
bung (Pflichtenheft). Die Bewertung hat nicht zuletzt auch aufgrund
von Vergleichen mit anderen Stellen zu erfolgen (Art. 20 Abs. 2 VBPV).
2.1 Die Stelle des Beschwerdeführers wurde im September 2006 neu
eingereiht. Damals und bis zum 31. Januar 2007 waren je nach Lohn-
klasse das EFD, das EPA oder das jeweilige Departement für die
Bewertung zuständig (Art. 53 aBPV [AS 2001 2227]); heute entschei-
det grundsätzlich der Vorsteher des EFD oder das Departement
(Art. 53 BPV), Letzteres im Einvernehmen mit dem EFD (Art. 52 Abs. 5
BVP). Bis Ende Januar 2007 gab es sodann die sog. Koordinations-
kommission, die durch die Abgabe von Empfehlungen zur überdepar-
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tementalen Koordination bei der Bewertung von höheren Funktionen
beitrug (Art. 54 aBPV [AS 2001 2227]). Zur Bereinigung von Differen-
zen konnte weiter die Human-Resources-Konferenz (HRK) angerufen
werden, die mit einer Empfehlung an das EFD gelangte, worauf dieses
endgültig entschied (Art. 55 aBPV). Der HRK kam überdies die Aufga-
be zu, für die Lohnklassen 1-17 die Zuweisung der departementsüber-
greifend vergleichbaren Funktionen zu koordinieren (Art. 20 Abs. 3
VBPV). Diese Verfahren gibt es so seit Februar 2007 nicht mehr. Die
Bestimmungen dazu in der BPV wurden per Ende Januar 2007 aufge-
hoben; in der VBPV unterblieb eine entsprechende Aufhebung. Die
Verfahren nach Art. 54 f. aBPV verliefen rein arbeitgeberseitig; d.h. es
waren daran nur die verschiedenen Einheiten des Bundes beteiligt.
Den betroffenen Stelleninhabern standen die vorgesehenen Behelfe
nicht zur Verfügung. Den Betroffenen kommt bei der eigentlichen Stel-
leneinreihung auch unter dem neuen Recht keine Mitsprachemöglich-
keit zu.
2.2 Von der Einreihung als solche zu unterscheiden ist deren individu-
elle Umsetzung im konkret betroffenen Arbeitsverhältnis. Nach einer
Neueinreihung ist die Lohnklasse im Arbeitsvertrag anzupassen, bei
Tiefereinreihungen sofort (Art. 52a BPV). Bei Tiefereinreihungen greift
sodann eine Besitzstandsgarantie. Übersteigt der Lohn den Höchstbe-
trag der neuen Lohnklasse, bleibt er während zwei Jahren unverändert
(Art. 52a Abs. 1 BPV). Bei Angestellten, die das 55. Altersjahr zurück-
gelegt haben, gilt die Besitzstandsgarantie zeitlich unbeschränkt
(Art. 52a Abs. 2 BPV). Kommt in Bezug auf die Anpassung des Ver-
trags keine Einigung zustande, muss dieser auf dem Verfügungsweg
geändert werden (Art. 34 Abs. 1 BPG), wie dies vorliegend auch ge-
schehen ist. Verfahren, an deren Ende eine Verfügung nach Art. 5
VwVG steht, müssen grundsätzlich nach den Regeln des Verwaltungs-
verfahrens, also des VwVG, geführt werden (Art. 1 Abs. 1 VwVG).
Nach Art. 3 Bst. b VwVG ist das VwVG für gewisse Verfahren im Be-
reich des Bundespersonalrechts nicht anwendbar, so bei der erstmali-
gen Begründung des Dienstverhältnisses, der Beförderung und bei
dienstlichen Anordnungen. Anpassungen als Folge von Änderungen
bei der Lohnklasseneinreihung sind jedoch gerade nicht ausgenom-
men. Damit sind Lohnklassen- bzw. Lohnanpassungen, die durch eine
Tiefereinreihung bedingt sind, nicht nur gerichtlich anfechtbar (vgl.
oben E. 1.1), vielmehr kommen im Verfahren, das der Verfügung
vorangeht, auch die normalen Vorschriften des VwVG zur Anwendung.
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3.
Der Beschwerdeführer wirft der Vorinstanz eine Verletzung mehrerer
Parteirechte gemäss VwVG vor. So macht er geltend, die Vorinstanz
habe ihm zu unrecht die Akteneinsicht verwehrt und ihre Verfügung
nur unzureichend begründet. Er habe schon gestützt auf den Verfü-
gungsentwurf, der ihm unterbreitet worden sei, darauf hingewiesen,
die Herabsetzung in der Lohnklasse sei weder inhaltlich nachvollzieh-
bar noch gebe es dafür rechtsgenügende Gründe. In der angefochte-
nen Verfügung werde darauf nicht eingegangen, sondern nur beteuert,
die zuständigen Stellen hätten die Einreihung sachlich und objektiv so-
wie anhand aller relevanten Kriterien geprüft. So sei es indes gerade
nicht; den massgeblichen Kriterien (Aufgaben, Kompetenzen, Ausbil-
dung, Verantwortung und Selbständigkeit) sei bei der Neubewertung
keine Beachtung geschenkt worden. Da ihm jegliche Akteneinsicht ver-
weigert worden sei, sei nicht überprüfbar, ob überhaupt Querverglei-
che angestellt worden seien und wenn ja, ob sich die dafür heran-
gezogenen Stellen für einen Vergleich eigneten. Die verfügte Rückstu-
fung sei mangels Begründung nicht nachvollziehbar. Der Amtsdirektor
und die Personalchefin hätten die Neueinteilung auch mündlich nicht
begründen können; ebenfalls keine Begründung enthalte der
Wiedererwägungsentscheid des Generalsekretärs EFD. Dem hält die
Vorinstanz entgegen, der Entscheid der zuständigen Bewertungsstelle
sei genügend begründet und sie (die Vorinstanz) müsse sich daran
halten. Im Übrigen habe sie dem Beschwerdeführer in zahlreichen
Gesprächen und anhand von Dokumenten dargelegt, wie die neue
Bewertung zustande gekommen sei. Alle Betroffenen seien frühzeitig
und stufengerecht orientiert worden. Einreihungsentscheide könnten
als organisatorische Entscheide nicht gerichtlich angefochten werden.
Es liege deshalb im Ermessen der Bewertungsstellen, wie sie die
Betroffenen informierten. Auf jeden Fall bestehe keine Pflicht zur Her-
ausgabe aller Grundlagen, Quervergleiche, Führungsdokumente und
Anweisungen, die bei einer Stellenbewertung eine Rolle spielten. Aus
diesen Gründen gingen die Rügen des Beschwerdeführers fehl.
3.1 Wer Partei in einem Verwaltungsverfahren ist, hat Anspruch auf
Akteneinsicht (Art. 26 VwVG). Von diesem Recht gibt es Ausnahmen,
so wenn wesentliche öffentliche oder private Interessen, z.B. Geheim-
haltungsinteressen von Gegenparteien, entgegenstehen (Art. 27
VwVG). Wird einer Partei die Einsichtnahme in ein Aktenstück verwei-
gert, so darf auf dieses zum Nachteil der Partei nur abgestellt werden,
wenn ihr die Behörde von seinem für die Sache wesentlichen Inhalt
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mündlich oder schriftlich Kenntnis und ihr ausserdem Gelegenheit ge-
geben hat, sich zu äussern und Gegenbeweismittel zu bezeichnen
(Art. 28 VwVG). Der Akteneinsicht unterliegen alle Akten, die geeignet
sind, Grundlage für die spätere Verfügung zu bilden (ALFRED KÖLZ/
ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des
Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, Rz. 296, mit Hinweisen; PIERRE MOOR,
Droit administratif, Bd. II, 2. Aufl., Bern 2002, Ziff. 2.2.7.6, S. 285 f.).
Bei verwaltungsinternen Dokumenten besteht in der Regel kein Ein-
sichtsrecht; eine Ausnahme gilt dann, wenn die fraglichen Dokumente
den Ausgang des Verfahrens beeinflussen können, mithin dann, wenn
sie zur Feststellung des für die Verfügung wesentlichen Sachverhalts
von objektiver Bedeutung sind (vgl. Verwaltungspraxis der Bundesbe-
hörden [VPB] 64.105 E. 2a).
3.2 Die Vorinstanz bestreitet nicht, dass sie dem Beschwerdeführer
nicht Einsicht in alle Akten gewährt hat, die im Zusammenhang mit der
Überprüfung der Bewertung seiner Stelle stehen. Sie macht jedoch
geltend, da Einreihungsentscheide als organisatorische Entscheide
gerichtlich nicht anfechtbar seien, liege es im Ermessen der jeweiligen
Stellen, wie sie die Betroffenen informierten. Dieser Auffassung kann
nicht gefolgt werden, denn einerseits sind Einreihungen bzw. deren
Umsetzung im Arbeitsvertrag sehr wohl gerichtlich anfechtbar (oben
E. 1.1) und andererseits bestehen Verfahrensrechte wie das Aktenein-
sichtsrecht unabhängig davon, ob die Verfügung, die am Ende des
Verfahrens steht, anfechtbar ist oder nicht. Wenn die Vorinstanz so-
dann ausführt, es bestehe kein Anspruch auf Einsichtnahme in alle
Führungsdokumente, ist das zwar grundsätzlich richtig. In Dokumente,
die für die Einreihung unmittelbar bedeutsam sind, muss jedoch Ein-
sicht gewährt werden. Das gilt namentlich für Quervergleiche mit
anderen Stellen, denn solche Vergleiche sind für eine Einreihung re-
gelmässig von zentraler Bedeutung (Art. 20 Abs. 2 VBPV). Können ge-
wisse Dokumente nicht offen gelegt werden, weil überwiegende Inter-
essen entgegenstehen (Art. 27 VwVG), muss aber wenigstens deren
für die Einreihung relevante und wesentliche Inhalt bekannt gegeben
werden (Art. 28 VwVG).
Vorliegend ist weder das eine noch das andere geschehen; der
Beschwerdeführer hat namentlich keinen Einblick in die von der Vorin-
stanz wiederholt erwähnten Quervergleiche erhalten. Unbehelflich in
diesem Zusammenhang ist der Hinweis der Vorinstanz, sie habe dem
Beschwerdeführer in zahlreichen Gesprächen und anhand von Doku-
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menten dargelegt, wie es zur Neubewertung gekommen sei. Zwar mag
es durchaus zur Vorlage von Dokumenten gekommen sein. Die für die
Rückstufung effektiv ausschlaggebenden Unterlagen dürften hingegen
nicht offen gelegt worden sein, denn sonst wäre deren Inhalt heute be-
kannt. In den zugestellten Verwaltungsakten befindet sich jedenfalls
nichts Dergleichen, weder im Aktendossier noch im Personaldossi-
er . Hinsichtlich des Letzteren weist der Beschwerdeführer im Übrigen
zu recht darauf hin, dass das jüngste sich darin befindliche Papier aus
dem Jahr 2001 stamme.
Somit ist festzustellen, dass die Vorinstanz dem Beschwerdeführer
nicht in rechtsgenüglicher Form Akteneinsicht gewährt hat.
3.3 Der Beschwerdeführer rügt weiter, die Vorinstanz sei ihrer Begrün-
dungspflicht nicht hinreichend nachgekommen. Die Pflicht der Behör-
den, ihre Verfügungen zu begründen (Art. 35 Abs. 1 VwVG), ergibt sich
aus dem Anspruch der Rechtsunterworfenen zu wissen, warum eine
Entscheidung so und nicht anders ausfällt. Die Begründung eines Ent-
scheids muss deshalb so abgefasst sein, dass der Betroffene ihn
gegebenenfalls sachgerecht anfechten kann. Dies ist nur möglich,
wenn sowohl er wie auch die Rechtsmittelinstanz sich über die Trag-
weite des Entscheids ein Bild machen können. In diesem Sinne
müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von
denen sich die Behörde leiten liess und auf welche sich ihr Entscheid
stützt (BGE 129 I 232 E. 3.2).
3.4 Die Vorinstanz macht geltend, der Entscheid der zuständigen
Bewertungsstellen sei genügend begründet und sie (die Vorinstanz)
müsse sich an deren Beschluss halten. Die Einreihung sei sachlich
und objektiv sowie anhand aller relevanten Kriterien geprüft worden.
Eine nochmalige eingehende und sorgfältige Prüfung aus Anlass des
Wiedererwägungsgesuchs habe die Neubewertung bestätigt. Es genü-
ge, wenn der Beschwerdeführer die Einreihungskriterien kenne und
den Entscheid anhand der organisatorischen Grundlagen nachvollzie-
hen könne; über die Kriterien im Einzelnen müsse er nicht im Bild sein.
Diesen Ausführungen kann ebenfalls nicht gefolgt werden. Die Vorin-
stanz spricht zwar stets davon, es seien alle wesentlichen Aspekte
sorgfältig geprüft und Quervergleiche angestellt worden. Was genau
geprüft wurde, welche angeblich sachlichen und objektiven Kriterien
tatsächlich berücksichtigt und welche Quervergleiche konkret gemacht
wurden, ist jedoch völlig unklar. Es reicht nicht, wenn die Vorinstanz
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die Beurteilungskriterien, die sich ja bereits aus Art. 52 Abs. 3 BPV er-
geben, bloss abstrakt wiedergibt. Vielmehr muss sie konkret und zwar
schriftlich (Art. 34 f. VwVG; MOOR, a.a.O., Ziff. 2.2.8.2, S. 301) erläu-
tern, welches die einbezogenen Faktoren sind und wie sie gewichtet
wurden. Was die Quervergleiche angeht, so muss, jedenfalls in groben
Zügen, konkret auf andere Einheiten oder Ämter Bezug genommen
und erklärt werden, warum im Vergleich dazu bei der Stelle des
Beschwerdeführers eine Rückstufung um zwei Klassen in Klasse 28
angezeigt ist. Nur wenn die wesentlichen der herangezogenen Kriteri-
en und deren Bewertung offen gelegt werden, ist überprüfbar, ob die
neue Einreihung auf ernstlichen Überlegungen beruht (VPB 68.8 E. 2),
sachlich begründet und angemessen ist. So wie die Vorinstanz die
Rückstufung in der angefochtenen Verfügung und in der Vernehmlas-
sung begründet hat, ist sie schlicht nicht nachvollziehbar, weder für
den Beschwerdeführer noch für das Bundesverwaltungsgericht.
Daran vermag auch der einzige kleine Hinweis im Wiedererwägungs-
entscheid des Generalsekretärs EFD nichts zu ändern, wonach u.a.
die Grösse der EAV (bezeichnet mit Amt) eine Rolle spielte. Der Hin-
weis ist zu knapp und zu pauschal, um den Entscheid verständlich zu
machen. Es gibt auch keine Anhaltspunkte dafür, dass die Vorinstanz
dem Beschwerdeführer die eigentlichen Gründe für die Neueinreihung
mündlich mitgeteilt hat. Hätte sie das, wie sie das unter Hinweis auf
zahlreiche Gespräche geltend macht, hätte sie diese Gründe im
Beschwerdeverfahren konkret benennen können. Unbehelflich ist
auch, wenn die Vorinstanz vorbringt, sie habe frühzeitig und stufenge-
recht über die mit REMEDURA betitelte Reorganisation informiert.
Denn es ist keineswegs erstellt, dass die Neueinreihung Folge von
REMEDURA ist. Und selbst wenn sie es wäre, würde dies die Vorin-
stanz nicht davon entbinden, die Tiefereinreihung anhand von konkre-
ten Argumenten und Quervergleichen verständlich zu machen.
Somit ist festzuhalten, dass die angefochtene Verfügung infolge
unzureichender Begründung nicht nachvollziehbar ist; damit wird nicht
zuletzt auch eine sachgerechte Anfechtung verunmöglicht.
3.5 Die Vorinstanz hat dem Beschwerdeführer somit nicht nur das
Akteneinsichtsrecht verwehrt, sondern sie ist auch ihrer Begründungs-
pflicht nicht in genügendem Masse nachgekommen. Diese beiden
Parteirechte bilden Teilgehalte des Anspruchs auf rechtliches Gehör.
Gehörsverletzungen können für sich allein, d.h. unabhängig von den
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Erfolgsaussichten in der Sache selbst, zur Aufhebung der strittigen
Verfügung führen (vgl. zum Ganzen: PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl., Bern 2005, § 30, Rz. 35 ff., mit
Hinweisen). Vorliegend wiegen die aufgezeigten verfahrensrechtlichen
Versäumnisse derart schwer, dass die angefochtene Verfügung aufzu-
heben ist.
4.
Der Beschwerdeführer verlangt nicht nur die Aufhebung der angefoch-
tenen Verfügung, sondern auch die Belassung seiner Stelle in der
Lohnklasse 30. Zur Begründung dieses Antrags legt er seine Aufga-
ben, Kompetenzen und Verantwortungen ausführlich dar und betont,
seit 1990 seien seine Funktionen kontinuierlich und in erheblichem
Masse erweitert worden.
4.1 Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet in der Regel reforma-
torisch, ausnahmsweise kann es die Sache aber auch an die Vorin-
stanz zurückweisen (Art. 61 Abs. 1 VwVG). Dies geschieht namentlich
dann, wenn weitere Tatsachen festgestellt werden müssen und die
Vorinstanz dafür besser geeignet ist, weil sie die genauen Verhältnisse
besser kennt (vgl. KÖLZ/HÄNER, a.a.O., Rz. 694). Hat das Bundesverwal-
tungsgericht aufgrund einer Beschwerde über eine gehaltsmässige
Einreihung zu befinden, kommt ihm zwar grundsätzlich volle Kognition
zu; es prüft mithin auch, ob die angefochtene Verfügung angemessen
ist (Art. 49 Bst. c VwVG). Bei dieser Angemessenheitskontrolle hat es
sich jedoch eine gewisse Zurückhaltung aufzuerlegen. Auch die PRK
hat in diesem Zusammenhang regelmässig festgehalten, bei der Über-
prüfung einer Stelleneinreihung entferne sie sich im Zweifel nicht von
der Auffassung der Vorinstanz und setze anstelle von deren Ermessen
nicht ihr eigenes. Zu beachten sei sodann, dass sich eigentliche Reor-
ganisationsmassnahmen der gerichtlichen Überprüfung weitgehend
entziehen würden. Sie prüfe in solchen Fällen nur, ob die Reorganisa-
tion auf ernstlichen Überlegungen beruhe und nicht nur vorgeschoben
werde, um auf diese Weise auf ein bestimmtes Dienstverhältnis Ein-
fluss zu nehmen (Entscheid der PRK, 2006-014 vom 7. September
2006, E. 2, mit Hinweisen). Für das Bundesverwaltungsgericht besteht
kein Anlass, diese Praxis im hier zu beurteilenden Fall nicht weiter-
zuführen.
4.2 Vorliegend ist es dem Bundesverwaltungsgericht nicht möglich,
die Einreihung der Stelle des Beschwerdeführers in sachlicher Hinsicht
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und unter Angemessenheitsgesichtspunkten zu beurteilen. Dafür feh-
len die nötigen Entscheidgrundlagen. Wie gezeigt, geht weder aus den
durch die Vorinstanz eingereichten Akten noch aus ihrer Begründung
in der angefochtenen Verfügung und der Vernehmlassung hervor,
warum die Stelle des Beschwerdeführers in die Lohnklasse 28 einzu-
reihen sei. Umgekehrt kann aber auch nicht einfach den Darstellungen
des Beschwerdeführers zu seinen Aufgaben gefolgt und daraus der
Schluss gezogen werden, seine Stelle müsse in Klasse 30 belassen
werden. Denn, wie erwähnt, ist in solchen Fragen für das Bundesver-
waltungsgericht Zurückhaltung geboten. Zurückhaltung ist vorliegend
umso mehr angezeigt, als das Bundesverwaltungsgericht aufgrund
eines Sprungrekurses mit dem Geschäft befasst ist. Es kann daher
nicht selber über die strittige Einreihung befinden. Die Sache ist viel-
mehr zum neuerlichen Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen.
4.3 Die Beweismittel, deren Beizug der Beschwerdeführer mit Blick
auf einen Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts in der Sache
selbst stellt, werden bei diesem Verfahrensausgang nicht benötigt.
Die entsprechenden Editionsanträge werden daher abgewiesen.
Die Vorinstanz hat im neuerlichen Verwaltungsverfahren ohnehin nach-
zuholen, was sie zuvor unterlassen hat. Sie muss dem Beschwerde-
führer Einsicht in die für die Einreihung seiner Stelle relevanten Unter-
lagen, namentlich in die von ihr wiederholt erwähnten Quervergleiche,
gewähren und ihm Gelegenheit zur Stellungnahme geben. Verfügt sie
danach erneut eine Rückstufung, muss sie diesen Entscheid gehörig
begründen.
5.
Damit ist die Beschwerde gutzuheissen und die angefochtene Verfü-
gung aufzuheben. Die Sache ist zum weiteren Vorgehen gemäss den
vorstehenden Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen.
6.
Personalrechtliche Beschwerdeverfahren sind grundsätzlich kostenlos
(Art. 34 Abs. 2 BPG). Es sind daher keine Verfahrenskosten zu erhe-
ben.
7.
Bei einer Rückweisung an die Vorinstanz gilt der Beschwerdeführer als
obsiegend. Er hat daher nach der Praxis zu Art. 64 Abs. 1 VwVG An-
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spruch auf eine Entschädigung für die ihm erwachsenen notwendigen
und verhältnismässig hohen Kosten. Zu entschädigen sind dabei im
Wesentlichen die Aufwendungen für die anwaltliche Vertretung (Art. 8
des Reglements vom 11. Dezember 2006 über die Kosten und Ent-
schädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.
320.2]). Der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers hat eine
Kostennote über Fr. 6'364.55 eingereicht. Ein solcher Betrag ist für
einen Fall wie den vorliegenden vergleichsweise hoch. Kommt hinzu,
dass der Rechtsvertreter seinen Mandanten erst in der letzten Phase
des Beschwerdeverfahrens vertreten und nur die letzte Eingabe
verfasst hat; die Beschwerdeschrift hat der Beschwerdeführer noch
selber geschrieben. Die geltend gemachten Aufwendungen können
daher nicht voll entschädigt werden. Angemessen scheint eine
Entschädigung von pauschal Fr. 3'500. (inkl. Mehrwertsteuer). Dieser
Betrag ist der Vorinstanz zur Zahlung aufzuerlegen.
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird insofern gutgeheissen, als die angefochtene Ver-
fügung aufgehoben wird. Die Sache wird zum weiteren Vorgehen im
Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen.
2.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
3.
Die Vorinstanz hat dem Beschwerdeführer eine Parteientschädigung
von Fr. 3'500. zu zahlen.
4.
Dieses Urteil geht an:
- den Beschwerdeführer (mit Gerichtsurkunde)
- die Vorinstanz (eingeschrieben)
- das Generalsekretariat EFD, 3003 Bern (mit Gerichtsurkunde)
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
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Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Jürg Kölliker Thomas Moser
Rechtsmittelbelehrung:
Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts auf dem Gebiet der öffent-
lich-rechtlichen Arbeitsverhältnisse können beim Bundesgericht ange-
fochten werden, sofern es um eine vermögensrechtliche Angelegen-
heit geht, bei welcher der Streitwert mindestens Fr. 15'000. beträgt
oder bei der sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung
stellt (Art. 85 Abs. 1 Bst. b und Abs. 2 des Bundesgerichtsgesetzes
vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Bei einer nicht vermögens-
rechtlichen Angelegenheit ist die Beschwerde nur zulässig, wenn sie
die Gleichstellung der Geschlechter betrifft (Art. 83 Bst. g BGG).
Steht die Beschwerde offen, so ist sie innert 30 Tagen seit Eröffnung
des angefochtenen Entscheids zu erheben. Die Rechtsschrift hat die
Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die
Unterschrift zu enthalten. Sie muss spätestens am letzten Tag der Frist
beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, eingereicht oder zu dessen
Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplo-
matischen oder konsularischen Vertretung übergeben werden. Der an-
gefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der
Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42, 48, 54, 90 ff.
und 100 BGG).
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