Abtei lung I
A-3629/2007
{T 0/2}
U r t e i l v o m 9 . J a n u a r 2 0 0 8
Richter Jürg Kölliker (Vorsitz), Richterin Claudia
Pasqualetto Péquignot, Richter Daniel Riedo,
Gerichtsschreiber Thomas Moser.
A._______,
vertreten durch Fürsprecher Beat Messerli,
Gesellschaftsstrasse 27, Postfach 6858, 3001 Bern,
Beschwerdeführerin,
gegen
Eidgenössische Alkoholverwaltung EAV,
Länggassstrasse 35, Postfach, 3000 Bern 9,
Vorinstanz.
Neueinreihung (Rückstufung),
Verfügung der EAV vom 29. März 2007.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Besetzung
Parteien
Gegenstand
A-3629/2007
Sachverhalt:
A.
A._______, (...), geboren 1961, arbeitet bei der Eidgenössischen
Alkoholverwaltung (EAV) als Leiterin des Bereichs X. Diese Stelle war
bisher in Lohnklasse 27 eingeteilt. Gemäss dem Arbeitsvertrag vom
31. Oktober 2001 bezog A._______ einen entsprechenden Lohn. Als
Ergebnis einer Evaluation wurden zahlreiche Stellen neu bewertet;
jene von A._______ wurde dabei eine Klasse tiefer eingereiht.
Nachdem sie mündlich informiert worden und eine einvernehmliche
Anpassung des Arbeitsvertrags in der Folge gescheitert war, stellte ihr
die EAV am 4. Dezember 2006 im Sinne einer Änderungskündigung
einen an die neuen Verhältnisse angepassten Vertrag zu. Am 13. De-
zember 2006 teilte A._______ der EAV mit, da ihr die Gründe für die
Tiefereinreihung nicht bekannt seien, möge ihr die EAV die Anpassung
in Form eines Verfügungsentwurfs unterbreiten. Als Resultat weiterer
Gespräche, an denen auch andere von einer Rückstufung betroffene
Personen aus der EAV teilnahmen, gelangte der Direktor der EAV am
8. Februar 2007 mit einem Wiedererwägungsgesuch an das Eidge-
nössische Finanzdepartement (EFD). Darin beantragte er, einzelne
der Neueinreihungen, so auch jene betreffend die Stelle von
A._______, seien nochmals zu prüfen. Der Generalsekretär EFD teilte
am 14. März 2007 mit, er könne dem Wiedererwägungsgesuch in
keinem der fraglichen Fälle entsprechen.
B.
Da keine Einigung erzielt werden konnte, sah sich die EAV veranlasst,
den Arbeitsvertrag mit A._______ mittels Verfügung an die
Neubewertung anzupassen. So verfügte sie am 29. März 2007 eine
Änderung des Lohns und teilte A._______ neu der Lohnklasse 26 zu.
Zur Begründung führte sie aus, die zuständigen Stellen hätten die
Einreihung anhand sachlicher und objektiver Kriterien überprüft und
seien zu einem eindeutigen Ergebnis gekommen; aus Anlass des
Wiedererwägungsgesuches habe das EFD gar nochmals eine ein-
gehende und sorgfältige Prüfung vorgenommen. Einreihungsentschei-
de seien als solche nicht beschwerdefähig. Es sei deshalb nicht rele-
vant, ob A._______ die Grundlagen und Kriterien für die Stel-
lenbewertung im Einzelnen kenne oder nicht. Die Betroffenen müssten
bloss die Einreihungskriterien kennen und anhand der organisatori-
schen Grundlagen nachvollziehen können, wie die Einreihung zustan-
de gekommen sei. Dies sei vorliegend der Fall. Die Stellenneueinrei-
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hung sei im Rahmen des Reorganisationsprojekts REMEDURA erfolgt.
A._______ habe die dazugehörigen Unterlagen gekannt; sie und die
übrigen Betroffenen seien in die Reorganisation einbezogen und
frühzeitig über die individuellen Folgen informiert worden.
C.
Gegen diese Verfügung führt A._______ (Beschwerdeführerin) mit
Eingabe vom 10. Mai 2007 Beschwerde beim EFD. Sie beantragt, die
Verfügung sei aufzuheben und auf eine Rückstufung ihrer Stelle und
eine entsprechende Anpassung ihres Arbeitsvertrags sei zu
verzichten. Sie wirft der EAV vor, ihr nicht Einsicht in alle für die
Tieferbewertung relevanten Akten gewährt zu haben, namentlich nicht
in die angeblich vorgenommenen und wiederholt erwähnten Querver-
gleiche. So könne nicht geprüft werden, ob überhaupt Vergleiche an-
gestellt worden seien und ob sich die angeblich herangezogenen Stel-
len für einen solchen eigneten. Der Entscheid sei sodann nicht genü-
gend begründet. REMEDURA werde nur vorgeschoben, könne indes
aber gerade nicht Grundlage für eine tiefere Einreihung sein, habe die
Reorganisation für ihren Arbeitsbereich doch zu einer erheblichen Er-
weiterung der Aufgaben und Verantwortlichkeiten geführt. Die Rückstu-
fung sei nicht nachvollziehbar und in keiner Weise gerechtfertigt, zu-
mal ihre Stelle auch Führungsaufgaben beinhalte.
D.
Das Generalsekretariat des EFD (GS EFD) gelangte am 16. Mai 2007
an das Bundesverwaltungsgericht, hielt fest, es halte die Vorausset-
zungen für einen Sprungrekurs für gegeben und bat um einen Mei-
nungsaustausch in dieser Frage. Das Bundesverwaltungsgericht teilte
dem GS EFD am 29. Mai 2007 mit, es erachte die Voraussetzungen
für einen Sprungrekurs ebenfalls für erfüllt und eröffne daher ein
Beschwerdeverfahren.
E.
Die EAV beantragt mit Vernehmlassung vom 16. Juli 2007 die Abwei-
sung der Beschwerde und die Bestätigung der Rückstufung. Sie hält
fest, organisatorische Entscheide lägen in der Führungsverantwortung
der zuständigen Stellen und seien gerichtlich nicht anfechtbar; Einrei-
hungsentscheide könnten nur im dafür vorgesehenen Verfahren über-
prüft werden. Es bestehe keine Pflicht zur Herausgabe aller Grundla-
gen, Quervergleiche, Führungsdokumente und Anweisungen, die bei
einer Stellenbewertung eine Rolle gespielt hätten. Der Entscheid der
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hier zuständigen Bewertungsstelle sei genügend begründet und die
EAV müsse sich daran halten. Die Betroffenen, so auch die Beschwer-
deführerin, seien frühzeitig und stufengerecht über die Reorganisation
und die damit einhergehende Neubewertung ihrer Stellen informiert
worden. Die EAV habe der Beschwerdeführerin in zahlreichen Gesprä-
chen und anhand von Dokumenten dargelegt, wie die Bewertung zu-
stande gekommen sei. Aus diesen Gründen gingen deren Rügen be-
treffend verweigerte Akteneinsicht und ungenügende Begründung fehl.
F.
Die inzwischen anwaltlich vertretene Beschwerdeführerin hat am
1. Oktober 2007 eine weitere Stellungnahme abgegeben, in der sie
ihre Begehren teilweise umformuliert. So beantragt sie nebst der Auf-
hebung der angefochtenen Verfügung neu die Einstufung in Klasse 27
oder eventuell die Rückweisung der Sache an die Vorinstanz zur Neu-
beurteilung. Sie erweitert auch ihre Rügen und bringt vor, die strittige
Verfügung sei unangemessen. Ferner macht sie geltend, der Direktor
der EAV habe, indem er die Möglichkeit der Zusprechung einer zusätz-
lichen Klasse nicht einmal in Erwägung gezogen habe, sein Ermessen
in missbräuchlicher Weise unterschritten. Sodann habe er sich unge-
bührlich benommen, Druck ausgeübt und gegen den Grundsatz von
Treu und Glauben verstossen, weil er ihr Anliegen im Rahmen der
Lohnverhandlungen noch als begründet bezeichnet habe, diese Hal-
tung dann aber aufgegeben habe.
G.
Da die verfügte Vertragsanpassung seit dem 1. Oktober 2007 wirksam
ist und negative Folgen hätte, was den Teuerungsausgleich und die
Lohnentwicklung angeht, hat das Bundesverwaltungsgericht einem
Gesuch der Beschwerdeführerin entsprochen und mit Zwischenverfü-
gung vom 2. November 2007 die (zuvor durch die EAV entzogene) auf-
schiebende Wirkung der Beschwerde wiederhergestellt.
H.
Auf weitere Sachverhaltselemente und Parteivorbringen wird, soweit
erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
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1.
Gegen Entscheide aus dem Bereich des Bundespersonalrechts steht
grundsätzlich der Beschwerdeweg an das Bundesverwaltungsgericht
offen (Art. 36 Abs. 1 des Bundespersonalgesetzes vom 24. März 2000
[BPG, SR 172.220.1]). Das Verwaltungsgerichtsgesetz vom 17. Juni
2005 (VGG, SR 173.32) nimmt einen einzigen Fall von der Anfechtung
aus. Das sind jedoch nicht die gehaltsmässigen Einreihungen, sondern
die leistungsabhängigen Lohnbestandteile (Art. 32 Abs. 1 Bst. b VGG).
1.1 Die EAV (Vorinstanz) führt wiederholt aus, Einreihungsentscheide
seien organisatorische bzw. Führungsentscheide und könnten als
solche nicht gerichtlich angefochten werden. Es bleibt jedoch unklar,
ob sich diese Ausführungen nur auf die Bewertung der Stelle an sich
beziehen, oder ob die Vorinstanz auch eine gestützt auf eine Neube-
wertung vorgenommene individuelle Vertragsanpassung für nicht
beschwerdefähig hält. Da sie nicht beantragt, auf die Beschwerde sei
nicht einzutreten, sondern nur, diese sei abzuweisen, darf angenom-
men werden, dass sie die vorliegend angefochtene Verfügung, mit der
die vorherige Neubewertung umgesetzt wird, als taugliches Beschwer-
deobjekt ansieht. So oder anders kann festgehalten werden, dass
lohnmässige Rückstufungen, die ein konkretes Arbeitsverhältnis be-
treffen, ohne weiteres anfechtbar sind, dies jedenfalls im öffentlichen
Dienstrecht des Bundes. Die vormals zuständige richterliche Behörde,
die Eidgenössische Personalrekurskommission (PRK), hat dies in
konstanter Praxis so gehandhabt (vgl. z. B. Entscheid PRK, 2006-014
vom 7. September 2006, E. 1b). Anders ist es zum Teil in den Kanto-
nen; nach kantonalem Personalrecht kann die Einreihung in Besol-
dungsklassen und -stufen von einer gerichtlichen Überprüfung ausge-
nommen sein (vgl. für Zürich: TOBIAS JAAG, Staats- und Verwaltungs-
recht des Kantons Zürich, 3. Aufl., Zürich 2005, Rz. 3088, mit Hinwei-
sen; für Bern: eine entsprechende Einschränkung wurde vor rund drei
Jahren aufgehoben [vgl. Art. 78 des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über
die Verwaltungsrechtspflege, VRPG, BSG 155.21 sowie BAG 05-45]).
Von der grundsätzlichen Anfechtbarkeit einer lohnmässigen Einreihung
(im Bereich des Bundespersonalrechts) zu unterscheiden ist die
Frage, mit welcher Kognition das Bundesverwaltungsgericht solche
Entscheide überprüft (dazu unten E. 4.1).
1.2 Personalrechtliche Verfügungen der EAV können an sich nicht
direkt beim Bundesverwaltungsgericht angefochten werden; im Nor-
malfall unterliegt nur der Entscheid der departementsinternen Rekurs-
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instanz der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht (Art. 36
Abs. 1 BPG). Von dieser Regel kann abzuweichen sein, wenn die Vor-
aussetzungen für einen Sprungrekurs nach Art. 47 Abs. 2 des Bundes-
gesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren
(VwVG, SR 172.021) gegeben sind. Demnach kann eine Beschwerde-
instanz, die im Einzelfall eine Weisung erteilt hat, dass oder wie zu
verfügen sei, übersprungen und dafür unmittelbar die nächsthöhere In-
stanz angerufen werden. Diese Voraussetzung ist vorliegend erfüllt.
Das GS EFD ist bei Verfügungen der Vorinstanz die interne Beschwer-
destelle nach Art. 36 Abs. 1 BPG. Das GS EFD hat aber auch mass-
geblich bei der Evaluation mitgewirkt, die zur Tiefereinreihung der
Stelle der Beschwerdeführerin geführt hat, die ihrerseits Grundlage für
die vorliegend strittige Vertragsanpassung ist. Ausserdem hat das GS
EFD einen durch die Vorinstanz gestellten Wiedererwägungsantrag,
der auf einen Verzicht auf die Rückstufung und auf den Verbleib in der
alten Lohnklasse abzielte, abgewiesen. Folglich ist anzunehmen, dass
es das GS EFD als Beschwerdebehörde neuerlich ablehnen würde,
die Beschwerdeführerin entsprechend ihrem in der Beschwerde vom
10. Mai 2007 gestellten Antrag in der Lohnklasse 27 zu belassen.
Das Bundesverwaltungsgericht ist demnach als Sprungrekursinstanz
für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.3 Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen sind ebenfalls erfüllt. Die
Beschwerdeführerin ist durch die angefochtene Verfügung unmittelbar
berührt und daher zur Beschwerde legitimiert (Art. 48 VwVG).
Beschwerdefrist (Art. 50 VwVG) und -form (Art. 52 VwVG) sind ge-
wahrt. Der Rechtsvertreter ist gehörig bevollmächtigt (Art. 11 VwVG).
Auf die Beschwerde ist einzutreten.
1.4 Im Beschwerdeverfahren gilt die Eventualmaxime und es sind des-
halb sämtliche Begehren und Eventualbegehren bereits in der
Beschwerdeschrift selber vorzubringen (ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes,
2. Aufl., Zürich 1998, Rz. 611). Es ist daher kurz darauf einzugehen,
dass die Beschwerdeführerin in ihrer Eingabe vom 1. Oktober 2007
ihre Anträge teilweise umformuliert hat. So verlangt sie nicht mehr, auf
eine Rückstufung sei zu verzichten, sondern sie sei in die Lohnklasse
27 einzureihen. Da beide Begehren letztlich auf das gleiche Ergebnis
hinauslaufen, ergeben sich mit Blick auf die Eventualmaxime keine
Probleme. Unproblematisch ist auch der neu gestellte Rückweisungs-
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antrag, denn zu einer Rückweisung wäre das Bundesverwaltungsge-
richt auch ohne entsprechenden Antrag befugt (Art. 61 Abs. 1 VwVG).
2.
Das Bundespesonalrecht enthält auf Stufe BPG nur wenige Vorgaben
zum Lohn. Dieser bemisst sich gemäss Art. 15 Abs. 1 BPG nach Funk-
tion, Erfahrung und Leistung. Näheres regeln die gestützt auf Art. 15
Abs. 3 BPG erlassenen Ausführungsbestimmungen, namentlich die
Bundespersonalverordnung vom 3. Juli 2001 (BPV, SR 172.220.
111.3). Art. 36 BPV stellt ein System von 38 Lohnklassen auf. Jede
Funktion wird bewertet und einer dieser Klassen zugewiesen (Art. 52
Abs. 1 BPV). Für die Funktionsbewertung sind die nötige Vorbildung,
der Umfang des Aufgabenkreises sowie das Mass der betrieblichen
Anforderungen, Verantwortlichkeiten und Gefährdungen massgebend
(Art. 52 Abs. 3 BPV). Grundlage für die Bewertung ist gemäss Art. 20
Abs. 1 der Verordnung des EFD vom 6. Dezember 2001 zur Bundes-
personalverordnung (VBPV, SR 172.220.111.31) die Stellenbeschrei-
bung (Pflichtenheft). Die Bewertung hat nicht zuletzt auch aufgrund
von Vergleichen mit anderen Stellen zu erfolgen (Art. 20 Abs. 2 VBPV).
2.1 Die Stelle der Beschwerdeführerin wurde im Spätsommer 2006
neu eingereiht. Damals und bis zum 31. Januar 2007 waren je nach
Lohnklasse das EFD, das EPA oder das jeweilige Departement für die
Bewertung zuständig (Art. 53 aBPV [AS 2001 2227]); heute entschei-
det grundsätzlich der Vorsteher des EFD oder das Departement
(Art. 53 BPV), Letzteres im Einvernehmen mit dem EFD (Art. 52 Abs. 5
BVP). Bis Ende Januar 2007 gab es sodann die sog. Koordinations-
kommission, die durch die Abgabe von Empfehlungen zur überdepar-
tementalen Koordination bei der Bewertung von höheren Funktionen
beitrug (Art. 54 aBPV [AS 2001 2227]). Zur Bereinigung von Differen-
zen konnte weiter die Human-Resources-Konferenz (HRK) angerufen
werden, die mit einer Empfehlung an das EFD gelangte, worauf dieses
endgültig entschied (Art. 55 aBPV). Der HRK kam überdies die Aufga-
be zu, für die Lohnklassen 1-17 die Zuweisung der departementsüber-
greifend vergleichbaren Funktionen zu koordinieren (Art. 20 Abs. 3
VBPV). Diese Verfahren gibt es so seit Februar 2007 nicht mehr. Die
Bestimmungen dazu in der BPV wurden per Ende Januar 2007 aufge-
hoben; in der VBPV unterblieb eine entsprechende Aufhebung. Die
Verfahren nach Art. 54 f. aBPV verliefen rein arbeitgeberseitig; d.h. es
waren daran nur die verschiedenen Einheiten des Bundes beteiligt.
Den betroffenen Stelleninhabern standen die vorgesehenen Behelfe
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nicht zur Verfügung. Den Betroffenen kommt bei der eigentlichen Stel-
leneinreihung auch unter dem neuen Recht keine Mitsprachemöglich-
keit zu.
2.2 Von der Einreihung als solche zu unterscheiden ist deren individu-
elle Umsetzung im konkret betroffenen Arbeitsverhältnis. Nach einer
Neueinreihung ist die Lohnklasse im Arbeitsvertrag anzupassen, bei
Tiefereinreihungen sofort (Art. 52a BPV). Bei Tiefereinreihungen greift
sodann eine Besitzstandsgarantie. Übersteigt der Lohn den Höchstbe-
trag der neuen Lohnklasse, bleibt er während zwei Jahren unverändert
(Art. 52a Abs. 1 BPV). Bei Angestellten, die das 55. Altersjahr zurück-
gelegt haben, gilt die Besitzstandsgarantie zeitlich unbeschränkt
(Art. 52a Abs. 2 BPV). Kommt in Bezug auf die Anpassung des Ver-
trags keine Einigung zustande, muss dieser auf dem Verfügungsweg
geändert werden (Art. 34 Abs. 1 BPG), wie dies vorliegend auch ge-
schehen ist. Verfahren, an deren Ende eine Verfügung nach Art. 5
VwVG steht, müssen grundsätzlich nach den Regeln des Verwaltungs-
verfahrens, also des VwVG, geführt werden (Art. 1 Abs. 1 VwVG).
Nach Art. 3 Bst. b VwVG ist das VwVG für gewisse Verfahren im Be-
reich des Bundespersonalrechts nicht anwendbar, so bei der erstmali-
gen Begründung des Dienstverhältnisses, der Beförderung und bei
dienstlichen Anordnungen. Anpassungen als Folge von Änderungen
bei der Lohnklasseneinreihung sind jedoch gerade nicht ausgenom-
men. Damit sind Lohnklassen- bzw. Lohnanpassungen, die durch eine
Tiefereinreihung bedingt sind, nicht nur gerichtlich anfechtbar (vgl.
oben E. 1.1), vielmehr kommen im Verfahren, das der Verfügung
vorangeht, auch die normalen Vorschriften des VwVG zur Anwendung.
3.
Die Beschwerdeführerin wirft der Vorinstanz eine Verletzung mehrerer
Parteirechte gemäss VwVG vor. So macht sie geltend, die Vorinstanz
habe ihr zu unrecht die Akteneinsicht verwehrt und ihre Verfügung nur
unzureichend begründet. Sie habe schon gestützt auf den Verfügungs-
entwurf, der ihr unterbreitet worden sei, darauf hingewiesen, die Her-
absetzung in der Lohnklasse sei weder inhaltlich nachvollziehbar noch
gebe es dafür rechtsgenügende Gründe. In der angefochtenen Verfü-
gung werde darauf nicht eingegangen, sondern nur beteuert, die zu-
ständigen Stellen hätten die Einreihung sachlich und objektiv sowie
anhand aller relevanten Kriterien geprüft. So sei es indes gerade nicht;
mit der Rückstufung werde verkannt, welches ihre (gegenüber der
letzten Funktionsbewertung erheblich erweiterten) Aufgaben und Ver-
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antwortlichkeiten seien und dass sie Führungsfunktionen wahrnehme.
Die Rückstufung sei nicht gerechtfertigt und mangels gehöriger
Begründung auch nicht nachvollziehbar. Was als Begründung vorliege,
sei zu knapp; das gelte namentlich auch für die Ausführungen des
Generalsekretärs des EFD im Rahmen von dessen Wiedererwägungs-
entscheid. Da ihr jegliche Akteneinsicht verweigert worden sei, könne
nicht überprüft werden, ob amtsintern oder überdepartemental
überhaupt Quervergleiche angestellt worden seien und wenn ja, ob
sich die dafür herangezogenen Stellen für einen Vergleich eigneten.
Dem hält die Vorinstanz entgegen, der Entscheid der zuständigen
Bewertungsstelle sei genügend begründet und sie (die Vorinstanz)
müsse sich daran halten. Im Übrigen habe sie der Beschwerdeführerin
in zahlreichen Gesprächen und anhand von Dokumenten dargelegt,
welches die Einreihungskriterien seien und wie die neue Bewertung
zustande gekommen sei. Alle Betroffenen seien frühzeitig und stufen-
gerecht orientiert worden. Einreihungsentscheide könnten als organi-
satorische Entscheide nicht gerichtlich angefochten werden. Es liege
deshalb im Ermessen der Bewertungsstellen, wie sie die Betroffenen
informierten. Auf jeden Fall bestehe keine Pflicht zur Herausgabe aller
Grundlagen, Quervergleiche, Führungsdokumente und Anweisungen,
die bei einer Stellenbewertung eine Rolle spielten. Aus diesen Grün-
den gingen die Rügen der Beschwerdeführerin fehl.
3.1 Wer Partei in einem Verwaltungsverfahren ist, hat Anspruch auf
Akteneinsicht (Art. 26 VwVG). Von diesem Recht gibt es Ausnahmen,
so wenn wesentliche öffentliche oder private Interessen, z.B. Geheim-
haltungsinteressen von Gegenparteien, entgegenstehen (Art. 27
VwVG). Wird einer Partei die Einsichtnahme in ein Aktenstück verwei-
gert, so darf auf dieses zum Nachteil der Partei nur abgestellt werden,
wenn ihr die Behörde von seinem für die Sache wesentlichen Inhalt
mündlich oder schriftlich Kenntnis und ihr ausserdem Gelegenheit ge-
geben hat, sich zu äussern und Gegenbeweismittel zu bezeichnen
(Art. 28 VwVG). Der Akteneinsicht unterliegen alle Akten, die geeignet
sind, Grundlage für die spätere Verfügung zu bilden (KÖLZ/HÄNER,
a.a.O., Rz. 296, mit Hinweisen; PIERRE MOOR, Droit administratif, Bd. II,
2. Aufl., Bern 2002, Ziff. 2.2.7.6, S. 285 f.). Bei verwaltungsinternen
Dokumenten besteht in der Regel kein Einsichtsrecht; eine Ausnahme
gilt dann, wenn die fraglichen Dokumente den Ausgang des Verfahrens
beeinflussen können, mithin dann, wenn sie zur Feststellung des für
die Verfügung wesentlichen Sachverhalts von objektiver Bedeutung
sind (vgl. Verwaltungspraxis der Bundesbehörden [VPB] 64.105 E. 2a).
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3.2 Die Vorinstanz bestreitet nicht, dass sie der Beschwerdeführerin
nicht Einsicht in alle Akten gewährt hat, die im Zusammenhang mit der
Überprüfung der Bewertung ihrer Stelle stehen. Sie macht jedoch
geltend, da Einreihungsentscheide als organisatorische Entscheide
gerichtlich nicht anfechtbar seien, liege es im Ermessen der jeweiligen
Stellen, wie sie die Betroffenen informierten. Dieser Auffassung kann
nicht gefolgt werden, denn einerseits sind Einreihungen bzw. deren
Umsetzung im Arbeitsvertrag sehr wohl gerichtlich anfechtbar (oben
E. 1.1) und andererseits bestehen Verfahrensrechte wie das Aktenein-
sichtsrecht unabhängig davon, ob die Verfügung, die am Ende des
Verfahrens steht, anfechtbar ist oder nicht. Wenn die Vorinstanz so-
dann ausführt, es bestehe kein Anspruch auf Einsichtnahme in alle
Führungsdokumente, ist das zwar grundsätzlich richtig. In Dokumente,
die für die Einreihung unmittelbar bedeutsam sind, muss jedoch Ein-
sicht gewährt werden. Das gilt namentlich für Quervergleiche mit
anderen Stellen, denn solche Vergleiche sind für eine Einreihung re-
gelmässig von zentraler Bedeutung (Art. 20 Abs. 2 VBPV). Können ge-
wisse Dokumente nicht offen gelegt werden, weil überwiegende Inter-
essen entgegenstehen (Art. 27 VwVG), muss aber wenigstens deren
für die Einreihung relevante und wesentliche Inhalt bekannt gegeben
werden (Art. 28 VwVG).
Vorliegend ist weder das eine noch das andere geschehen; die
Beschwerdeführerin hat namentlich keinen Einblick in die von der Vor-
instanz wiederholt erwähnten Quervergleiche erhalten. Unbehelflich in
diesem Zusammenhang ist der Hinweis der Vorinstanz, sie habe der
Beschwerdeführerin in zahlreichen Gesprächen und anhand von
Dokumenten dargelegt, wie es zur Neubewertung gekommen sei. Zwar
mag es durchaus zur Vorlage von Dokumenten gekommen sein. Die
für die Rückstufung effektiv ausschlaggebenden Unterlagen dürften
hingegen nicht offen gelegt worden sein, denn sonst wäre deren Inhalt
heute bekannt. In den zugestellten Verwaltungsakten befindet sich je-
denfalls nichts Dergleichen, weder im sog. Aktendossier noch im
Personaldossier .
Somit ist festzustellen, dass die Vorinstanz der Beschwerdeführerin
nicht in rechtsgenüglicher Form Akteneinsicht gewährt hat.
3.3 Die Beschwerdeführerin rügt weiter, die Vorinstanz sei ihrer
Begründungspflicht nicht hinreichend nachgekommen. Die Pflicht der
Behörden, ihre Verfügungen zu begründen (Art. 35 Abs. 1 VwVG), er-
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gibt sich aus dem Anspruch der Rechtsunterworfenen zu wissen,
warum eine Entscheidung so und nicht anders ausfällt. Die Begrün-
dung eines Entscheids muss deshalb so abgefasst sein, dass der
Betroffene ihn gegebenenfalls sachgerecht anfechten kann. Dies ist
nur möglich, wenn sowohl er wie auch die Rechtsmittelinstanz sich
über die Tragweite des Entscheids ein Bild machen können. In diesem
Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden,
von denen sich die Behörde leiten liess und auf welche sich ihr Ent-
scheid stützt (BGE 129 I 232 E. 3.2).
3.4 Die Vorinstanz macht geltend, der Entscheid der zuständigen
Bewertungsstellen sei genügend begründet und sie (die Vorinstanz)
müsse sich an deren Beschluss halten. Die Einreihung sei sachlich
und objektiv sowie anhand aller relevanten Kriterien geprüft worden.
Eine nochmalige eingehende und sorgfältige Prüfung aus Anlass des
Wiedererwägungsgesuchs habe die Neubewertung bestätigt. Es genü-
ge, wenn die Beschwerdeführerin die Einreihungskriterien kenne und
den Entscheid anhand der organisatorischen Grundlagen nachvollzie-
hen könne; die Kriterien müssten ihr nicht im Einzelnen bekannt sein.
Diesen Ausführungen kann ebenfalls nicht gefolgt werden. Die Vorin-
stanz spricht zwar stets davon, es seien alle wesentlichen Aspekte
sorgfältig geprüft und Quervergleiche angestellt worden. Was genau
geprüft wurde, welche angeblich sachlichen und objektiven Kriterien
tatsächlich berücksichtigt und welche Quervergleiche konkret gemacht
wurden, ist jedoch völlig unklar. Es reicht nicht, wenn die Vorinstanz
die Beurteilungskriterien, die sich ja bereits aus Art. 52 Abs. 3 BPV er-
geben, bloss abstrakt wiedergibt. Vielmehr muss sie konkret und zwar
schriftlich (Art. 34 f. VwVG; MOOR, a.a.O., Ziff. 2.2.8.2, S. 301) erläu-
tern, welches die einbezogenen Faktoren sind und wie sie gewichtet
wurden. Was die Quervergleiche angeht, so muss, jedenfalls in groben
Zügen, konkret auf andere Einheiten oder Ämter Bezug genommen
und erklärt werden, warum im Vergleich dazu bei der Stelle der
Beschwerdeführerin eine Rückstufung um eine Klasse in Klasse 26
angezeigt ist. Nur wenn die wesentlichen der herangezogenen Kriteri-
en und deren Bewertung offen gelegt werden, ist überprüfbar, ob die
neue Einreihung auf ernstlichen Überlegungen beruht (VPB 68.8 E. 2),
sachlich begründet und angemessen ist. So wie die Vorinstanz die
Rückstufung in der angefochtenen Verfügung und in der Vernehmlas-
sung begründet hat, ist sie schlicht nicht nachvollziehbar, weder für die
Beschwerdeführerin noch für das Bundesverwaltungsgericht.
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Daran vermag auch der einzige kleine Hinweis im Wiedererwägungs-
entscheid des Generalsekretärs EFD nichts zu ändern, wonach u.a.
die Grösse der EAV (bezeichnet mit Amt) eine Rolle spielte. Der Hin-
weis ist zu knapp und zu pauschal, um den Entscheid verständlich zu
machen. Es gibt auch keine Anhaltspunkte dafür, dass die Vorinstanz
der Beschwerdeführerin die eigentlichen Gründe für die Neueinreihung
mündlich mitgeteilt hat. Hätte sie das, wie sie das unter Hinweis auf
zahlreiche Gespräche geltend macht, hätte sie diese Gründe im
Beschwerdeverfahren konkret benennen können. Unbehelflich ist
auch, wenn die Vorinstanz vorbringt, sie habe frühzeitig und stufenge-
recht über die mit REMEDURA betitelte Reorganisation informiert.
Denn es ist keineswegs erstellt, dass die Neueinreihung Folge von
REMEDURA ist. Und selbst wenn sie es wäre, würde dies die Vorin-
stanz nicht davon entbinden, die Tiefereinreihung anhand von konkre-
ten Argumenten und Quervergleichen verständlich zu machen.
Somit ist festzuhalten, dass die angefochtene Verfügung infolge
unzureichender Begründung nicht nachvollziehbar ist; damit wird nicht
zuletzt auch eine sachgerechte Anfechtung verunmöglicht.
3.5 Die Vorinstanz hat der Beschwerdeführerin somit nicht nur das
Akteneinsichtsrecht verwehrt, sondern sie ist auch ihrer Begründungs-
pflicht nicht in genügendem Masse nachgekommen. Diese beiden
Parteirechte bilden Teilgehalte des Anspruchs auf rechtliches Gehör.
Gehörsverletzungen können für sich allein, d.h. unabhängig von den
Erfolgsaussichten in der Sache selbst, zur Aufhebung der strittigen
Verfügung führen (vgl. zum Ganzen: PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl., Bern 2005, § 30, Rz. 35 ff., mit
Hinweisen). Vorliegend wiegen die aufgezeigten verfahrensrechtlichen
Versäumnisse derart schwer, dass die angefochtene Verfügung aufzu-
heben ist.
4. Der Beschwerdeführerin verlangt nicht nur die Aufhebung der ange-
fochtenen Verfügung, sondern auch die Einstufung bzw. Belassung
ihrer Stelle in der Lohnklasse 27. Zur Begründung dieses Antrags legt
sie ihre Aufgaben und Verantwortungen ausführlich dar und betont,
ihre Funktionen seien in den letzten Jahren erheblich erweitert worden
und sie nehme überdies Führungsaufgaben wahr. Mit Hinweis auf
andere Stellen innerhalb und ausserhalb der EAV legt sie sodann dar,
warum sie eine Einreihung in Lohnklasse 27 für angezeigt hält.
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4.1 Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet in der Regel reforma-
torisch, ausnahmsweise kann es die Sache aber auch an die Vorin-
stanz zurückweisen (Art. 61 Abs. 1 VwVG). Dies geschieht namentlich
dann, wenn weitere Tatsachen festgestellt werden müssen und die
Vorinstanz dafür besser geeignet ist, weil sie die genauen Verhältnisse
besser kennt (vgl. KÖLZ/HÄNER, a.a.O., Rz. 694). Hat das Bundesverwal-
tungsgericht aufgrund einer Beschwerde über eine gehaltsmässige
Einreihung zu befinden, kommt ihm zwar grundsätzlich volle Kognition
zu; es prüft mithin auch, ob die angefochtene Verfügung angemessen
ist (Art. 49 Bst. c VwVG). Bei dieser Angemessenheitskontrolle hat es
sich jedoch eine gewisse Zurückhaltung aufzuerlegen. Auch die PRK
hat in diesem Zusammenhang regelmässig festgehalten, bei der Über-
prüfung einer Stelleneinreihung entferne sie sich im Zweifel nicht von
der Auffassung der Vorinstanz und setze anstelle von deren Ermessen
nicht ihr eigenes. Zu beachten sei sodann, dass sich eigentliche Reor-
ganisationsmassnahmen der gerichtlichen Überprüfung weitgehend
entziehen würden. Sie prüfe in solchen Fällen nur, ob die Reorganisa-
tion auf ernstlichen Überlegungen beruhe und nicht nur vorgeschoben
werde, um auf diese Weise auf ein bestimmtes Dienstverhältnis Ein-
fluss zu nehmen (Entscheid der PRK, 2006-014 vom 7. September
2006, E. 2, mit Hinweisen). Für das Bundesverwaltungsgericht besteht
kein Anlass, diese Praxis im hier zu beurteilenden Fall nicht weiter-
zuführen.
4.2 Vorliegend ist es dem Bundesverwaltungsgericht nicht möglich,
die Einreihung der Stelle der Beschwerdeführerin in sachlicher Hin-
sicht und unter Angemessenheitsgesichtspunkten zu beurteilen. Dafür
fehlen die nötigen Entscheidgrundlagen. Wie gezeigt, geht weder aus
den durch die Vorinstanz eingereichten Akten noch aus ihrer Begrün-
dung in der angefochtenen Verfügung und der Vernehmlassung hervor,
warum die Stelle der Beschwerdeführerin in die Lohnklasse 26 einzu-
reihen sei. Umgekehrt kann aber auch nicht einfach den Darstellungen
der Beschwerdeführerin zu ihren Aufgaben und zur Bewertung anderer
Stellen innerhalb und ausserhalb der EAV gefolgt und daraus der
Schluss gezogen werden, ihre Stelle müsse in Klasse 27 belassen
werden. Denn, wie erwähnt, ist in solchen Fragen für das Bundesver-
waltungsgericht Zurückhaltung geboten. Zurückhaltung ist vorliegend
umso mehr angezeigt, als das Bundesverwaltungsgericht aufgrund
eines Sprungrekurses mit dem Geschäft befasst ist. Es kann daher
nicht selber über die strittige Einreihung befinden. Die Sache ist viel-
mehr zum neuerlichen Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen.
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4.3 Eine Belassung der Stelle in Lohnklasse 27 kann insbesondere
auch nicht gestützt auf die Vorbringen der Beschwerdeführerin zum
angeblich treuwidrigen Verhalten des Direktors der EAV angeordnet
werden. Zum einen ist der Vorwurf des Verstosses gegen den Grund-
satz von Treu und Glauben nur wenig substantiiert und zum andern
scheint sehr zweifelhaft, ob die Voraussetzungen gegeben wären, um
zugunsten der Beschwerdeführerin ein begründetes und zu schützen-
des Vertrauen anzunehmen (vgl. TSCHANNEN/ZIMMERLI, a.a.O., § 27). Auf
ihre übrigen Rügen, so z.B. es sei Druck auf sie ausgeübt worden, um
sie von einer Beschwerde abzuhalten, braucht angesichts des Ergeb-
nisses, der Rückweisung der Sache, nicht eingegangen zu werden.
5.
Damit ist die Beschwerde gutzuheissen und die angefochtene Verfü-
gung aufzuheben. Die Sache ist an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Diese hat in einem neuerlichen Verwaltungsverfahren nachzuholen,
was sie zuvor unterlassen hat. Sie muss der Beschwerdeführerin
Einsicht in die für die Einreihung ihrer Stelle relevanten Unterlagen,
namentlich in die wiederholt erwähnten Quervergleiche, gewähren und
ihr Gelegenheit zur Stellungnahme geben. Verfügt sie danach erneut
eine Rückstufung, muss sie diesen Entscheid gehörig begründen.
6.
Personalrechtliche Beschwerdeverfahren sind grundsätzlich kostenlos
(Art. 34 Abs. 2 BPG). Es sind daher keine Verfahrenskosten zu erhe-
ben.
7.
Bei einer Rückweisung an die Vorinstanz gilt die Beschwerdeführerin
als obsiegend. Sie hat daher nach der Praxis zu Art. 64 Abs. 1 VwVG
Anspruch auf eine Entschädigung für die ihr erwachsenen notwendi-
gen und verhältnismässig hohen Kosten. Zu entschädigen sind dabei
im Wesentlichen die Aufwendungen für die anwaltliche Vertretung
(Art. 8 des Reglements vom 11. Dezember 2006 über die Kosten und
Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.
320.2]). Der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin hat eine Kosten-
note über Fr. 11'327.25 eingereicht. Ein solcher Betrag ist für einen
Fall wie den vorliegenden ausserordentlich hoch. Kommt hinzu, dass
der Rechtsvertreter seine Mandantin erst in der letzten Phase des
Beschwerdeverfahrens vertreten und nur die letzte Eingabe verfasst
hat; die Beschwerdeschrift hat die Beschwerdeführerin noch selber ge-
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schrieben. Die geltend gemachten Aufwendungen können daher nicht
voll entschädigt werden. Unter Berücksichtigung des Obsiegens der
Beschwerdeführerin im Verfahren betreffend Wiederherstellung der
aufschiebenden Wirkung scheint eine Entschädigung von pauschal
Fr. 4'500. (inkl. Mehrwertsteuer) angemessen. Dieser Betrag ist der
Vorinstanz zur Zahlung aufzuerlegen.
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird insofern gutheissen, als die angefochtene
Verfügung aufgehoben wird. Die Sache wird zum weiteren Vorgehen
im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen.
2.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
3.
Die Vorinstanz hat der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung
von Fr. 4'500. zu zahlen.
4.
Dieses Urteil geht an:
- die Beschwerdeführerin (mit Gerichtsurkunde)
- die Vorinstanz (eingeschrieben)
- das Generalsekretariat EFD (mit Gerichtsurkunde)
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Jürg Kölliker Thomas Moser
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Rechtsmittelbelehrung:
Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts auf dem Gebiet der öffent-
lich-rechtlichen Arbeitsverhältnisse können beim Bundesgericht ange-
fochten werden, sofern es um eine vermögensrechtliche Angelegen-
heit geht, bei welcher der Streitwert mindestens Fr. 15'000. beträgt
oder bei der sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung
stellt (Art. 85 Abs. 1 Bst. b und Abs. 2 des Bundesgerichtsgesetzes
vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Bei einer nicht vermögens-
rechtlichen Angelegenheit ist die Beschwerde nur zulässig, wenn sie
die Gleichstellung der Geschlechter betrifft (Art. 83 Bst. g BGG).
Steht die Beschwerde offen, so ist sie innert 30 Tagen seit Eröffnung
des angefochtenen Entscheids zu erheben. Die Rechtsschrift hat die
Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die
Unterschrift zu enthalten. Sie muss spätestens am letzten Tag der Frist
beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, eingereicht oder zu dessen
Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplo-
matischen oder konsularischen Vertretung übergeben werden. Der an-
gefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der
Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42, 48, 54, 90 ff.
und 100 BGG).
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