B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Abteilung I
A-3753/2013
U r t e i l v o m 2 2 . A u g u s t 2 0 1 3
Besetzung
Richter Jürg Steiger (Vorsitz),
Richter Christoph Bandli, Richterin Marianne Ryter,
Gerichtsschreiberin Mia Fuchs.
Parteien
A._______,
Beschwerdeführer,
gegen
Eidgenössische Zollverwaltung EZV,
Erstinstanz.
und
Eidgenössisches Finanzdepartement EFD,
Vorinstanz,
Gegenstand
Verweigerung der Vertrauensarbeitszeit.
A-3753/2013
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Sachverhalt:
A.
A._______ ist seit 1997 bei der Eidgenössischen Zollverwaltung, Ober-
zolldirektion, in der Sektion X._______ (nachfolgend: Arbeitgeberin) als
wissenschaftlicher Adjunkt angestellt und in der Lohnklasse 25 eingereiht.
Am 26. November 2012 ersuchte er seine Arbeitgeberin darum, ab dem
Jahr 2013 Vertrauensarbeitszeit mit einem entsprechenden Lohnzuschlag
von 5% leisten oder eventualiter das Arbeitszeitmodell Menu 10 (44 Wo-
chenarbeitsstunden bei 4% Lohnzuschlag) weiterführen zu dürfen.
In der Folge wurde er mündlich darüber informiert, dass sein Gesuch ab-
gelehnt werde. Sein per Email eingereichtes Wiedererwägungsgesuch
vom 12. Dezember 2012 wurde gleichentags abschlägig beurteilt. Mit
Email vom 21. Dezember 2012 wurde ihm auf sein Ersuchen hin der Er-
lass einer anfechtbaren Verfügung verweigert, mit der Begründung, dass
kein Anspruch auf ein bestimmtes Arbeitszeitmodell bestehe und dem-
nach der Antrag auf Vertrauensarbeitszeit nicht Gegenstand einer be-
schwerdefähigen Verfügung sein könne.
B.
Mit Beschwerde vom 27. Dezember 2012 gelangte A._______ an das
Eidgenössische Finanzdepartement (EFD) und beantragte die Gewäh-
rung von Vertrauensarbeitszeit für das Jahr 2013. Am 11. Januar 2013
modifizierte er seine Eingabe dahingehend, dass die Arbeitgeberin zu
verpflichten sei, eine Verfügung betreffend die Nichtgewährung der Ver-
trauensarbeitszeit zu erlassen.
Das EFD hiess die Beschwerde am 26. Februar 2013 gut und wies die
Arbeitgeberin an, über den Antrag bezüglich Gewährung der Vertrauens-
arbeitszeit eine anfechtbare Verfügung zu erlassen.
Mit Verfügung vom 20. März 2013 wies die Arbeitgeberin das Gesuch von
A._______ um Gewährung der Vertrauensarbeitszeit ab.
C.
Dagegen erhob A._______ am 22. März 2013 Beschwerde an das EFD,
welches diese mit Entscheid vom 25. Juni 2013 abwies.
D.
Gegen den Entscheid des EFD (Vorinstanz) ist A._______ (Beschwerde-
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führer) mit Beschwerde vom 1. Juli 2013 an das Bundesverwaltungsge-
richt gelangt. Er beantragt, es sei ihm die Vertrauensarbeitszeit per an-
fangs 2013 zu gewähren. Zur Begründung bringt er im Wesentlichen vor,
die Vorinstanz habe den klaren Wortlaut von Art. 64a Abs. 3 der Bundes-
personalverordnung vom 3. Juli 2001 (BPV, SR 172.220.111.3) missach-
tet. Bei der Vertrauensarbeitszeit handle es sich um eine grundsätzliche
gesetzliche Weichenstellung, um einen Philosophiewechsel hin zum Ver-
trauen, der wichtige Rechte und Pflichten begründe. Gemäss der ratio le-
gis sei auch im freiwilligen Bereich der Lohnklassen 24 bis 29 die Ver-
trauensarbeitszeit grundsätzlich allen Angestellten zu gewähren.
E.
Die Vorinstanz verzichtet mit Schreiben vom 10. Juli 2013 auf eine Ver-
nehmlassung.
F.
Die Arbeitgeberin (Erstinstanz) beantragt in ihrer Vernehmlassung vom
19. Juli 2013 die Abweisung der Beschwerde und die Verweigerung der
Vertrauensarbeitszeit für das Jahr 2013.
G.
In seinen Schlussbemerkungen vom 25. Juli 2013 hält der Beschwerde-
führer an seinem Begehren fest.
H.
Auf weitergehende Ausführungen der Parteien und die sich bei den Akten
befindlichen Schriftstücke wird – soweit entscheidrelevant – im Rahmen
der nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Am 1. Juli 2013 traten die Änderungen vom 14. Dezember 2012 des
Bundespersonalgesetzes vom 24. März 2000 (BPG, SR 172.220.1) in
Kraft (vgl. AS 2013 1493). Gemäss dem revidierten Art. 36 Abs. 1 BPG
sind Verfügungen des Arbeitgebers nun direkt beim Bundesverwaltungs-
gericht anzufechten. Die Verfügung der Erstinstanz vom 20. März 2013
wurde indes zu Recht noch nach dem damaligen Art. 35 Abs. 1 BPG in
der Fassung vom 1. Oktober 2012 (AS 2001 894) bei der internen Be-
schwerdeinstanz angefochten (vgl. Art. 36 Abs. 1 BPG in der Fassung
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vom 1. Oktober 2012 [AS 2006 2197] und Art. 110 Bst. a der damals gül-
tigen Bundespersonalverordnung vom 3. Juli 2001 in der Fassung vom
15. September 2012 [BPV, AS 2001 2206]). Der Entscheid des EFD vom
25. Juni 2013 stellt demnach ein zulässiges Anfechtungsobjekt dar, wes-
halb das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der vorliegenden Be-
schwerde zuständig ist.
1.2 Der Beschwerdeführer ist durch die angefochtene Verfügung unmit-
telbar betroffen und kann ein schutzwürdiges Interesse nachweisen, wes-
halb er zur Beschwerde berechtigt ist (Art. 48 Abs. 1 des Verwaltungsver-
fahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 [VwVG, SR 172.021]).
1.3 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde
(Art. 50 und 52 VwVG) ist demnach einzutreten.
2.
Die Erstinstanz erliess ihre Verfügung am 20. März 2013, die Vorinstanz
ihren Entscheid am 25. Juni 2013 und damit noch vor Inkrafttreten der re-
vidierten Bestimmungen des Bundespersonalrechts. Welches Recht im
vorliegenden Beschwerdeverfahren zur Anwendung gelangt, ist mangels
einer ausdrücklichen Übergangsbestimmung in der Bundespersonalge-
setzgebung aufgrund der allgemeinen intertemporalen Grundsätze zu
entscheiden (vgl. auch PETER HELBLING, in: Portmann/Uhlmann [Hrsg.],
Stämpflis Handkommentar zum BPG, Bern 2013, Art. 41, N. 6). Danach
ist bei einer materiellen Rechtsänderung grundsätzlich das Recht an-
wendbar, das im Zeitpunkt der Fällung des erstinstanzlichen Entscheides
in Kraft steht (ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemei-
nes Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 325 ff.). Dem-
nach beurteilt sich die vorliegende Beschwerde nach dem vor Inkrafttre-
ten der Revision am 1. Juli 2013 gültigen Bundespersonalrecht.
3.
Gemäss Art. 17 Abs. 1 BPG in der Fassung vom 1. Oktober 2012 (AS
2001 894) wird die Arbeitszeit in den Ausführungsbestimmungen geregelt.
Mit der seit dem 1. Januar 2009 geltenden Regelung in Art. 64a BPV in
der Fassung vom 15. September 2012 (AS 2008 6411; nachfolgend: alt
Art. 64a BPV) wurde die Vertrauensarbeitszeit für das Bundespersonal
angepasst. Danach sind Angestellte mit Vertrauensarbeitszeit von der Er-
fassung von Arbeitszeit befreit. Sie können keine Mehrarbeit, Überzeit
und Gleitzeit kompensieren (Abs. 1). Anstelle dieser Kompensation erhal-
ten sie eine jährliche Entschädigung in Form einer Barvergütung von 5%
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des Jahreslohnes. Im Einvernehmen mit den Vorgesetzten können sie
sich anstelle der Barvergütung ausnahmsweise zehn Ausgleichstage oder
100 Stunden auf ein Sabbaticalkonto gutschreiben lassen (Abs. 5). Für
Angestellte der Lohnklassen 30 – 38 ist Vertrauensarbeitszeit obligato-
risch (Abs. 2), Angestellte der Lohnklassen 24 – 29 können sie mit ihren
Vorgesetzten vereinbaren (Abs. 3).
3.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, dass aufgrund dieser Bestim-
mung auch im freiwilligen Bereich (Lohnklassen 24 – 29) grundsätzlich al-
len Angestellten ohne weitere Bedingungen und Auflagen Vertrauensar-
beitszeit gewährt werden müsse. Eine Beschränkung sei nur möglich,
wenn Missbrauch zu befürchten sei.
3.2 Wie die fragliche Bestimmung der BPV zu verstehen ist, ob sie mithin
von der Vorinstanz korrekt angewendet wurde, ist durch Auslegung zu
ermitteln. Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut einer Be-
stimmung. Ist dieser nicht ohne Weiteres klar und sind verschiedene In-
terpretationen möglich, so muss unter Berücksichtigung aller Auslegungs-
elemente nach seiner wahren Tragweite gesucht werden. Abzustellen ist
dabei namentlich auf die Entstehungsgeschichte der Norm, ihren Zweck,
auf die dem Text zu Grunde liegenden Wertungen sowie auf die Bedeu-
tung, die der Norm im Kontext mit anderen Bestimmungen zukommt. Das
Bundesgericht lässt sich bei der Auslegung von Erlassen stets von einem
Methodenpluralismus leiten und stellt nur dann allein auf das grammatika-
lische Element ab, wenn sich daraus zweifelsfrei die sachlich richtige Lö-
sung ergibt (vgl. BGE 136 V 216 E. 5.1, 135 II 78 E. 2.2; BVGE 2010/49
E. 9.3.1; ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER/HELEN KELLER, Schweizeri-
sches Bundesstaatsrecht, 8. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2012, Rz. 80, 90 ff.).
3.3 Dem Wortlaut von alt Art. 64a Abs. 3 BPV nach können Angestellte in
den Lohnklassen 24 – 29 Vertrauensarbeitszeit mit ihren Vorgesetzten
vereinbaren. Die Bestimmung ist – auch in der französischen ("peuvent
appliquer") und italienischen Fassung ("possono convenire") – ausdrück-
lich als Kann-Vorschrift ausgestaltet und räumt damit der zuständigen
Behörde ein Ermessen ein (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 431,
440). Entgegen dem voranstehenden Absatz, demzufolge Vertrauensar-
beitszeit für Angestellte der Lohnklassen 30 – 38 obligatorisch ist (alt
Art. 64a Abs. 2 BPV), wurde die Vertrauensarbeitszeit für das so genann-
te mittlere Kader der Lohnklassen 24 – 29 somit lediglich fakultativ einge-
führt (vgl. auch Medienmitteilung des Bundesrates vom 5. Dezember
2008:
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Seite 6
x.html?lang=de&msg-id=23696 [zuletzt besucht am 20. August 2013]).
Insofern ist bereits vom Wortlaut her davon auszugehen, dass dem mittle-
ren Kader nicht bedingungslos Vertrauensarbeitszeit gewährt werden soll,
ansonsten diese, wie für das höhere Kader, für obligatorisch erklärt wor-
den wäre. Demnach kann, entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers,
auch nicht von einem Anspruch auf Gewährung von Vertrauensarbeitszeit
ausgegangen werden.
3.4 Diese grammatikalische Auslegung stimmt auch mit dem Willen des
Gesetzgebers und dem Zweck der Norm überein.
3.4.1 Das Modell der Vertrauensarbeitszeit wurde im Jahr 2001 zuerst als
Pilotprojekt in gewissen Verwaltungseinheiten getestet und danach für die
restliche Bundesverwaltung geöffnet. Eine breitere Anwendung erfuhr die
Vertrauensarbeitszeit jedoch erst, als der damalige Vorsteher des EFD
das Modell als Lösung für die mit den teilweise grossen Zeitguthaben von
Kaderleuten des Bundes (nicht bezogene Ferien/Überzeit) verbundenen
finanziellen Risiken des Arbeitgebers Bund erachtete. In der Folge führte
der Bundesrat innert kurzer Zeit die obligatorische Anwendung des Mo-
dells für das höhere Kader/Topkader (ab Lohnklasse 30) auf dem Verord-
nungsweg ein (vgl. Nachkontrolle zur Inspektion "Bundespersonalgesetz:
Steuerung der Personalpolitik und Zielerreichung", Bericht der Geschäfts-
prüfungskommission des Nationalrates [GPK-N] vom 25. November 2011,
in: Bundesblatt [BBl] 2012 4121, 4129).
3.4.2 Vertrauensarbeitszeit bedeutet, dass der Arbeitnehmende über die
Zeitsouveränität verfügt, das heisst seine Zeit selbständig einteilen kann.
Die Einhaltung der Arbeitszeit beruht dann auf Vertrauen (THOMAS GEI-
SER, Gutachten zur Vertrauensarbeitszeit in der Bundesverwaltung zu
Handen der GPK-N der Bundesversammlung, 7. Juni 2011, Anhang 1
zum Bericht der GPK-N vom 25. November 2011, BBl 2012 4145).
3.4.3 Entgegen dem Vorbringen des Beschwerdeführers besteht die ratio
legis somit nicht darin, sämtlichen Angestellten der Lohnklassen 24 – 29
Vertrauen zu schenken und bedingungslos Vertrauensarbeitszeit zu ge-
währen. Vielmehr wird Vertrauensarbeitszeit nach Ermessen im Einzelfall
gegebenenfalls vereinbart.
3.5 Im vorliegenden Fall wurde dem Beschwerdeführer das Leisten von
Vertrauensarbeitszeit mit der Begründung verweigert, dass die von ihm
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erwartete Leistung auch innerhalb einer ordentlichen 42-Stunden-Woche
erbracht werden könne und somit das Kriterium gemäss den Personal-
vorschriften der Erstinstanz, wonach Vertrauensarbeitszeit nur für Mitar-
beitende in Frage komme, die aus dienstlichen Gründen regelmässig
Überzeitarbeit in grösserem Umfang leisten müssen, nicht erfüllt sei.
Beim Entscheid über die Gewährung von Vertrauensarbeitszeit handelt
es sich um einen Ermessensentscheid der vorgesetzten Personen resp.
der Arbeitgeberin. Das Bundesverwaltungsgericht befindet darüber
grundsätzlich mit uneingeschränkter Kognition: Mit Beschwerde kann die
Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Miss-
brauch des Ermessens, die unrichtige oder unvollständige Feststellung
des rechtserheblichen Sachverhalts sowie die Unangemessenheit gerügt
werden (Art. 49 VwVG). Allerdings auferlegt sich das Bundesverwal-
tungsgericht nach ständiger Praxis eine gewisse Zurückhaltung, soweit
es um die Leistungsbeurteilung von Bediensteten des Bundes, um ver-
waltungsorganisatorische Fragen oder um Probleme der betriebsinternen
Zusammenarbeit und des Vertrauensverhältnisses geht. Es entfernt sich
insofern im Zweifel nicht von der Auffassung der Vorinstanz und setzt
nicht an deren Stelle ihr eigenes Ermessen (BVGE 2007/34 E. 5; statt
vieler Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-4973/2012 vom 5. Juni
2013 E. 2; ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Pro-
zessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Basel 2008, Rz. 2.160).
Die Vertrauensarbeitszeit zeichnet sich, wie gesehen (E. 3.4.2), dadurch
aus, dass die Einhaltung der Arbeitszeit auf Vertrauen beruht. Sie wurde
in der zentralen Bundesverwaltung massgeblich aus finanzpolitischen
Gründen eingeführt (siehe vorstehend E. 3.4.1). Die Vorinstanz hat ihre
Verfügung insoweit objektiv begründet, geht es ihr doch insbesondere
auch darum, das Anhäufen von Überzeitguthaben zu verhindern. Dass
sie dabei den Beschwerdeführer benachteiligt hätte, ist nicht ersichtlich
und wird von diesem auch nicht konkret dargelegt. So macht er zwar
pauschal eine Diskriminierung von Art. 14 der Konvention vom
4. November 1950 zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreihei-
ten (EMRK, SR 0.101) geltend, substantiiert diese Rüge indes in keiner
Weise. Da ohnehin kein Anspruch auf Vertrauensarbeitszeit besteht
(E. 3.3) und sich das Bundesverwaltungsgericht praxisgemäss bei Fragen
des Vertrauensverhältnisses und der internen Organisation eine gewisse
Zurückhaltung bei der Ermessensüberprüfung auferlegt, ist vorliegend am
Vorgehen der Vorinstanz nichts auszusetzen.
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3.6 Die Beschwerde erweist sich somit als unbegründet und ist abzuwei-
sen.
4.
Das Beschwerdeverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht ist in per-
sonalrechtlichen Angelegenheiten unabhängig vom Ausgang des Verfah-
rens, ausser bei Mutwilligkeit, kostenlos (Art. 34 Abs. 2 BPG). Der Be-
schwerdeführer ist daher von der Bezahlung von Verfahrenskosten be-
freit.
5.
Angesichts seines Unterliegens steht dem Beschwerdeführer keine Par-
teientschädigung zu (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 des Reglements
vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem
Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
– den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. 412-011/bth; Gerichtsurkunde)
– die Erstinstanz
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Jürg Steiger Mia Fuchs
Rechtsmittelbelehrung:
Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts auf dem Gebiet der öffent-
lich-rechtlichen Arbeitsverhältnisse können beim Bundesgericht ange-
fochten werden, sofern es um eine vermögensrechtliche Angelegenheit
geht, bei welcher der Streitwert mindestens Fr. 15'000.– beträgt oder bei
der sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt (vgl.
Art. 85 Abs. 1 Bst. b und Abs. 2 des Bundesgerichtsgesetzes vom
17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Bei einer nicht vermögensrechtlichen
Angelegenheit ist die Beschwerde nur zulässig, wenn sie die Gleichstel-
lung der Geschlechter betrifft (vgl. Art. 83 Bst. g BGG). Steht die Be-
schwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen, kann sie innert
30 Tagen nach Eröffnung dieses Entscheids beim Bundesgericht,
Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, erhoben werden (Art. 82 ff., 90 ff. und
100 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat
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die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die
Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweis-
mittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, bei-
zulegen (Art. 42 BGG).
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