A-3766/2018 - Abteilung I - Rapports de services de droit public de la Confédération (divers) - Droit de la fonction publique (service d'avancemen...

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l








Cour I
A-3766/2018



Ar r ê t d u 2 1 ma r s 2 0 1 9
Composition
Jérôme Candrian (président du collège),
Maurizio Greppi, Kathrin Dietrich, juges,
Mathieu Ourny, greffier.



Parties
A._______,
(…),
recourant,



contre

Service de renseignement de la Confédération SRC,
Papiermühlestrasse 20, 3003 Berne,
autorité inférieure.




Objet
Fonction publique (service militaire d'avancement ; recouvre-
ment du supplément de solde en déduction du salaire).



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Faits :
A.
A.a A._______, employé au B._______ (B._______ ou l’employeur) de-
puis (…), a effectué des services d’avancement pour le compte de l’Armée
suisse (l’armée) du (…) au (…), ainsi que du (…) au (…). Après l’accom-
plissement des services en question, il a rempli et remis à son employeur
deux formulaires d’inscription « APG - Demande pour service militaire ».
Durant son engagement pour l’armée, il a perçu l’intégralité de son salaire
et s’est, en outre, vu remettre par l’armée un supplément de solde d’un
montant de 2'480 francs.
A.b Par pli du 19 décembre 2017, B._______ a fait savoir à A._______
qu’en application de l’art. 59 al. 2 de l’ordonnance sur le personnel de la
Confédération du 3 juillet 2011 (OPers, RS 172.220.111.3), une somme
correspondant au supplément de solde perçu pour ses services d’avance-
ment serait déduite de son prochain salaire. A cette fin, le prénommé était
invité à remplir et renvoyer un formulaire intitulé « Questionnaire concer-
nant le service d’avancement ».
A.c Par courrier du 22 décembre 2017, A._______ a informé son em-
ployeur qu’il s’opposait à la déduction annoncée. Citant les bases légales
ayant trait au supplément de solde, il a relevé que son versement avait
pour but de récompenser financièrement les cadres de l’armée pour leur
engagement. Il a, par ailleurs, estimé que l’art. 59 al. 2 OPers et l’art. 17
de l’ordonnance de l’Assemblée fédérale concernant l’administration de
l’armée du 30 mars 1949 (OAdma, RS 510.30) étaient en contradiction et
que l’OAdma primait, de sorte que la première disposition citée s’avérait
inapplicable.
A.d En date du 12 janvier 2018, les parties ont campé sur leurs positions
à l’occasion d’un entretien. Par courriel du 19 janvier 2018, l’employé a in-
diqué maintenir sa position.
A.e Le 3 avril 2018, A._______ – invité à agir dans ce sens par courrier de
son employeur du 12 mars 2018 – a fait usage de son droit d’être entendu.
Il a confirmé l’argumentaire développé dans son écrit du 22 dé-
cembre 2017, ajoutant encore que l’application de l’art. 59 al. 2 OPers vi-
sait en réalité à retirer, de manière détournée, ce qui avait été précédem-
ment octroyé en remerciement.
Le 6 avril 2018, il a remis à B._______ le « Questionnaire concernant le
service d’avancement » dûment rempli.
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B.
Par décision du 4 juin 2018, B._______ a déduit la somme de 2'480 francs
sur le salaire du mois de juin de A._______, arrêtant dit salaire (net) à
6'487.10 francs.
A l’appui de sa décision, l’employeur a, en substance, retenu que l’art. 59
al. 2 OPers ne connaissait aucune exception et qu’en conséquence, le
montant correspondant au supplément de solde perçu par l’intéressé de-
vait bien être déduit de son salaire, en application de la disposition précitée.
Il a, en outre, expliqué que l’objectif initial de l’art. 17 al. 1 OAdma – lequel
stipule que les officiers subalternes, aspirants officiers, sous-officiers, ap-
pointés et soldats reçoivent un supplément de solde pour les services qui
ne sont pas imputés sur la durée des cours de répétition et qui sont exigés
pour accéder à un grade supérieur ou obtenir une formation spéciale – était
bien de parer à tout cas de rigueur financier découlant d’un service mili-
taire, mais que, depuis l’entrée en vigueur de l’OPers – laquelle prévoyait
le versement du salaire intégral aux employés de la Confédération accom-
plissant un service militaire –, il n’y avait plus lieu de considérer que ces
derniers étaient confrontés à des difficultés financières dans ce cas de fi-
gure.
C.
Par mémoire du 28 juin 2018 (date du timbre postal), A._______ (le recou-
rant) a interjeté recours contre la décision susmentionnée de B._______
(l’autorité inférieure) près le Tribunal administratif fédéral (aussi : le Tribu-
nal) en concluant à l’annulation de la décision attaquée et : principalement,
à l’annulation de la déduction opérée sur son salaire ; subsidiairement, au
renvoi de la cause à l’autorité inférieure pour nouvelle décision dans le
sens des considérants.
Le recourant soutient, pour l’essentiel, que le législateur, en édictant
l’OAdma – en particulier son article 17 – avait eu l’intention de récompenser
financièrement les cadres de l’armée se mettant au service de la collecti-
vité. Dès lors, l’OAdma entrerait en contradiction avec l’art. 59 al. 2 OPers
et il conviendrait de « donner la préséance » à l’OAdma, arrêtée par l’As-
semblée fédérale, et non par le Conseil fédéral comme tel a été le cas pour
l’OPers. Le recourant souligne, par ailleurs, que l’OAdma ne fait aucune
différence entre militaires employés de la Confédération ou du secteur
privé, de sorte qu’elle s’applique à toutes les personnes astreintes au ser-
vice militaire. Enfin, il relève que le supplément de solde est versé par la
comptabilité de la troupe et provient des caisses du Département fédéral
de la défense, de la protection de la population et des sports (DDPS), alors
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que le montant déduit par la suite du salaire est retenu dans les caisses du
Département fédéral des finances (DFF), ce qui induit un « mélange de
caisses et de budgets » contraire aux « directives très claires concernant
les budgets spécifiques et leurs utilisations propres ».
D.
Dans sa réponse du 20 août 2018, l’autorité inférieure a conclu au rejet du
recours.
L’autorité inférieure, se référant à un article de doctrine (à savoir : RETO P.
KNECHT, Lohnkürzung und Soldzulage bei Bundesangestellten, Schweize-
rische Juristen-Zeitung 105/2009, p. 437ss) produit par le recourant lui-
même, estime que le contenu de l’article en question contredit les argu-
ments développés dans le recours. Elle relève notamment que l’auteur de
l’article est arrivé à la conclusion que la déduction du montant du supplé-
ment de solde sur le salaire, conformément à l’art. 59 al. 2 OPers, n’en-
freint ni le principe d’égalité devant la loi ni le principe d’égalité de traite-
ment. Elle précise, à ce titre, n’avoir jamais exigé un remboursement du
supplément de solde, mais une diminution de salaire. En outre, elle re-
proche au recourant de ne pas lui avoir remis les formulaires « APG - De-
mande pour service militaire » après chaque service, de sorte qu’il serait
seul responsable du fait que les déductions sur le salaire sont toutes inter-
venues au mois de juin, ce qui, au demeurant, ne constituerait pas un élé-
ment déterminant. L’autorité inférieure rejette finalement toute contradic-
tion entre l’OAdma et l’OPers et retient que la question de savoir par quel
budget le supplément de solde est alimenté ou quel service procède à la
déduction ne joue aucun rôle quant à la détermination de la légalité de la
mesure imposée au recourant.
Par écriture du 30 août 2018, l’autorité inférieure a évoqué un malentendu
interne et reconnu que l’intéressé avait bien retourné les formulaires « APG
- Demande pour service militaire » directement après chacun de ses ser-
vices.
E.
Par réplique du 12 septembre 2018, le recourant a pour l’essentiel persisté
dans son argumentation et confirmé ses conclusions au recours.
Il fait en particulier valoir qu’il n’y a pas lieu de mélanger le supplément de
solde avec le salaire qui lui est étranger et qu’« opérer une compensation
sur le salaire par le biais d’une créance indue équivaut bien à effectuer un
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remboursement ». Il indique, par ailleurs, ne pas remettre en cause la dé-
cision de l’autorité inférieure de se conformer à l’art. 59 al. 2 OPers, mais
estime qu’il appartient au Tribunal administratif fédéral de se prononcer sur
la légalité de la mesure prise à son encontre.
F.
Dans sa duplique du 26 septembre 2018, l’autorité inférieure précise qu’il
serait offusquant qu’un employé effectuant un service militaire – et de ce
fait absent de sa place de travail – se trouve dans une meilleure position
financière que celui qui poursuit son travail comme à l’ordinaire, le coût de
la vie étant de surcroît moins élevé pendant un engagement militaire.
G.
Par écriture du 10 octobre 2018, le recourant a déposé ses observations
finales. Il met notamment en évidence le fait que toute personne accom-
plissant son service militaire se voit remettre une solde qui n’est, par la
suite, pas déduite du salaire qu’il perçoit pourtant intégralement. Un em-
ployé dans cette situation touche donc plus qu’un autre restant à son poste
de travail, sans que le législateur n’y voie une inégalité de traitement. Le
supplément de solde – qui ne figure pas sur la fiche de salaire et n’est donc
pas imposable – ne devrait, en conséquence, pas non plus être déduit du
salaire.
H.
Les autres faits et arguments des parties seront repris en tant que besoin
dans les considérants en droit du présent arrêt.
Droit :
1.
La procédure de recours devant le Tribunal administratif fédéral est régie
par la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative
(PA, RS 172.021), pour autant que la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal
administratif fédéral (LTAF, RS 173.32) n’en dispose pas autrement
(cf. art. 37 LTAF). Le Tribunal examine d’office et librement sa compétence
(cf. art. 7 PA), ainsi que la recevabilité des recours qui lui sont soumis.
1.1 Sous réserve des exceptions prévues à l'art. 32 LTAF, qui ne sont pas
réalisées ici, le Tribunal administratif fédéral est compétent, en vertu de
l'art. 31 LTAF, pour connaître des recours contre les décisions au sens de
l'art. 5 PA prises par les autorités mentionnées à l'art. 33 LTAF. En l'espèce,
le SRC est une autorité fédérale précédente au sens de l'art. 33 let. d LTAF
et de l'Annexe 1 de l'ordonnance du 25 novembre 1998 sur l'organisation
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du gouvernement et de l'administration (OLOGA, RS 172.010.1) et l'acte
attaqué satisfait aux conditions prévalant à la reconnaissance d'une déci-
sion au sens de l'art. 5 PA, de sorte que le présent Tribunal est compétent
pour connaître de la contestation portée devant lui.
1.2 A._______ a pris part à la procédure devant l'autorité inférieure. Etant
le destinataire de la décision attaquée qui lui fait grief, il est particulièrement
atteint et a un intérêt digne de protection à requérir son annulation ou sa
modification (cf. art. 48 al. 1 PA). Il a donc qualité pour recourir.
1.3 Présenté dans le délai (cf. art. 50 al. 1 PA) et les formes (cf. art. 52 al. 1
PA) prévus par la loi, le recours est ainsi recevable, de sorte qu’il convient
d’entrer en matière.
2.
2.1 L’objet du présent litige porte sur le point de savoir si l’autorité inférieure
a – à raison de droit – déduit la somme de 2'480 francs sur le salaire du
recourant, suite à la perception par ce dernier d’un supplément de solde
de même montant pour l’accomplissement de services d’avancement au
service de l’armée.
2.2 En sa qualité d'autorité de recours, le Tribunal dispose d'un plein pou-
voir d'examen en fait et en droit. Il revoit librement l'application du droit par
l'autorité inférieure, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation,
la constatation des faits et l'opportunité de la décision attaquée (cf. art. 49
PA). Le Tribunal applique le droit d'office, sans être lié par les motifs invo-
qués (cf. art. 62 al. 4 PA), ni par l'argumentation juridique développée dans
la décision entreprise. Il se limite en principe aux griefs soulevés et n'exa-
mine les questions de droit non invoquées que dans la mesure où les ar-
guments des parties ou le dossier l'y incitent (cf. ATF 135 I 91 con-
sid. 2.1 ; ATAF 2014/24 consid. 2.2).
3.
Le cadre légal dans lequel s’inscrit le litige est le suivant.
3.1 Conformément à l’art. 29 al. 2 de la loi fédérale du 3 février 1995 sur
l’armée et l’administration militaire, l’Assemblée fédérale édicte les dispo-
sitions relatives à la solde, à la subsistance, au logement et aux voyages
de service (LAAM, RS 510.10). L’art. 17 al. 1 OAdma, qui est fondé sur
cette disposition, énonce que les officiers subalternes, aspirants officiers,
sous-officiers, appointés et soldats reçoivent un supplément de solde pour
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les services qui ne sont pas imputés sur la durée des cours de répétition
et qui sont exigés pour accéder à un grade supérieur ou obtenir une for-
mation spéciale. Le montant journalier du supplément de solde était, en
fonction du grade de la personne concernée, fixé jusqu’au 31 mars 2018 à
l’art. 40 de l’ordonnance sur l’administration de l’armée du 29 no-
vembre 1995 (aOAA, RO 1996 340). Ce montant est, depuis le
1er avril 2018, défini selon l’art. 32 de l’ordonnance sur l’administration de
l’armée du 21 février 2018 (OAA, RS 510.301).
3.2 Pour sa part, l’art. 29 al. 1 LPers dispose que les dispositions d'exécu-
tion définissent les prestations dues par l'employeur à l'employé si ce der-
nier est empêché de travailler pour cause de maladie, d'accident, d'invali-
dité, de service militaire, de protection civile, de service civil ou de mater-
nité. L’art. 59 OPers renvoie expressément à l’art. 29 al. 1 LPers. Son al. 1
stipule notamment qu’en cas d'absence pour cause de service obligatoire
dans l'armée et la protection civile suisses et pendant la durée du service
civil, le salaire intégral est versé. L’al. 2 précise que si l'employé perçoit un
supplément de solde pendant la durée du service, son salaire est réduit en
conséquence.
4.
Le recourant ne conteste pas avoir perçu un supplément de solde pour les
services d’avancement effectués en (…), pas plus qu’il n’en conteste le
montant, par 2'480 francs. Il ne nie pas non plus avoir touché l’intégralité
de son salaire pour les mois correspondant à ses engagements au sein de
l’armée. En d’autres termes, il ne fait pas valoir que les conditions d’appli-
cation de l’art. 59 al. 2 OPers ne sont pas réunies en l’espèce. Il estime, en
revanche, que cette disposition entre en contradiction avec une norme lé-
gale de niveau supérieur, à savoir l’OAdma, et émet des doutes quant à sa
légalité qui doit, selon lui, faire l’objet d’un examen par le Tribunal. Il re-
quiert donc implicitement un contrôle abstrait de la légalité – par extension
de la constitutionnalité – de la norme incriminée.
A ce titre, le Tribunal présentera le droit applicable en matière de contrôle
de constitutionnalité et de légalité des ordonnances fédérales (cf. infra con-
sid. 5), puis l’appliquera au cas d’espèce (cf. infra consid. 6).
5.
Au niveau fédéral, la compétence d'édicter des règles de droit – qui pren-
dront le plus souvent la forme de la loi (cf. art. 22 al.1 de la loi sur le Parle-
ment du 13 décembre 2002 [LParl, RS 171.10] et art. 164 al. 1 de la Cons-
titution fédérale du 18 avril 1999 [Cst., RS 101]) – relève en principe de
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l'Assemblée fédérale (cf. art. 163 al. 1 Cst.). Une loi fédérale peut prévoir
une délégation de la compétence d’édicter des règles de droit, à moins que
la Constitution ne l’exclue (cf. art. 164 al. 2 Cst.). A ce titre, la délégation
législative est un acte par lequel le législateur donne à une autorité infé-
rieure la compétence, facultative ou obligatoire, d’édicter des règles de
droit (cf. JEAN-FRANÇOIS AUBERT, in : Aubert/Mahon [édit.], Petit commen-
taire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du
18 avril 1999, Zurich 2003, n° 40 ad art. 164).
5.1 Aux termes de l’art. 182 al. 1 Cst., le Conseil fédéral ne peut adopter
des règles de droit que sous forme d'ordonnances et dans la mesure où la
Constitution (ordonnance indépendante) ou la loi (ordonnance dépendante
de substitution) l'y autorisent. Selon l’al. 2 de cette même disposition, le
Conseil fédéral veille également à la mise en œuvre de la législation (or-
donnance dépendante d’exécution). L'art. 182 Cst. introduit ainsi la distinc-
tion entre les ordonnances d'exécution et les ordonnances de substitution.
Toutefois, les ordonnances présentent le plus souvent un contenu mixte,
fait à la fois de simples règles d'exécution et de règles de substitution (cf.
ATF 139 II 460 consid. 2.2, 136 I 29 consid. 3.3 ; ATAF 2011/60 consid.
4.3.2).
5.1.1 Les ordonnances d'exécution ne peuvent contenir que des normes
secondaires se rapportant à la même matière que celle qui fait l'objet de la
loi qu'elle exécute et qui doivent rester dans le cadre de cette loi, se bornant
à en préciser certaines dispositions. Elles ne peuvent ni abroger ni modifier
la loi et, surtout, elles ne doivent pas imposer aux citoyens de nouvelles
obligations qui ne sont pas prévues par la loi (cf. ATF 136 I 29 consid. 3.3,
133 II 331 consid. 7.2.2 ; ATAF 2011/60 consid. 4.3.2).
Quant aux ordonnances de substitution, comme leur nom l’indique, elles
se substituent à la loi dans la mesure où elles se caractérisent par le fait
qu'elles contiennent des règles primaires qui devraient en principe se trou-
ver dans la loi, mais que le Conseil fédéral est autorisé à édicter sur la base
d'une délégation contenue dans une loi formelle (cf. ATAF 2011/60 con-
sid. 4.3.2 ; arrêt du Tribunal administratif fédéral A-1754/2017 du 12 dé-
cembre 2018 consid. 5.2.2). Ces règles primaires ne précisent plus la loi,
mais la complètent (cf. ATAF 2009/6 consid. 5.1.2).
5.1.2 La délimitation entre ordonnances d’exécution et ordonnances de
substitution est importante quant à l'exigence de la base légale : une délé-
gation législative est indispensable pour que le Conseil fédéral puisse
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adopter des règles primaires (cf. ATF 134 I 322 consid. 2.4 ; arrêt du Tribu-
nal fédéral administratif fédéral A-1754/2017 précité consid. 5.2.2 et
réf. cit.), alors que sa compétence d’édicter des règles secondaires se dé-
duit directement de l’art. 182 al. 2 Cst., bien que cette compétence soit
aussi souvent prévue dans les dispositions finales de la loi qu'il précise par
son ordonnance (cf. ATF 142 II 182 consid. 2.3.1 ; arrêt du Tribunal fédéral
administratif fédéral A-1754/2017 précité consid. 5.2.2 et réf. cit.).
5.1.3 Le contrôle des ordonnances d'exécution se fait en deux étapes. Tout
d'abord, les ordonnances d'exécution doivent être soumises à un contrôle
de légalité. Le Tribunal examine en premier lieu si elles restent dans le
cadre de la loi, se contentent d'en préciser le contenu ou d'en définir les
termes sans contenir de règles primaires étendant le champ d’application
de la loi. Suit un contrôle de constitutionnalité. En effet, tout en restant dans
le cadre de la loi, il se peut que de telles ordonnances contiennent une
violation originaire de la Constitution, auquel cas le juge doit refuser de les
appliquer (cf. arrêts du Tribunal administratif fédéral A-1754/2017 précité
consid. 5.2.3 et A-1405/2014 du 31 juillet 2015 consid. 2.2.3).
5.1.4 S’agissant des ordonnances de substitution, une délégation législa-
tive est soumise, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, au respect de
quatre conditions ayant elles-mêmes valeur constitutionnelle. Elle doit ne
pas être exclue par la Constitution fédérale et figurer dans une loi formelle
fédérale (cf. art. 164 al. 2 et art. 182 al. 1 Cst.), se limiter à une matière
déterminée et bien délimitée ainsi qu'énoncer elle-même les points essen-
tiels sur lesquels doit porter la matière à réglementer (cf. ATF 140 I 218
consid. 6.5, 134 I 322 consid. 2.4, 132 I 7 consid. 2.2 ; ATAF 2016/29 con-
sid. 4.1).
La norme adoptée par le délégataire doit en outre être conforme à la loi et
à la Constitution, c'est-à-dire qu'elle doit demeurer dans le cadre et dans
les limites de la délégation législative. Lorsque la délégation est peu pré-
cise et donne un large pouvoir d'appréciation au délégataire, le Tribunal
administratif fédéral se limite, selon le principe de l'immunité des lois fédé-
rales (cf. art. 190 Cst.), à examiner si les dispositions concernées de
l'ordonnance sortent de manière évidente du cadre de la délégation de
compétences du législateur ou si, pour d'autres raisons, elles sont con-
traires à la loi ou à la Constitution. Lorsque l’ordonnance respecte le cadre
de la délégation, l’immunité de la loi couvre également les dispositions de
l’ordonnance (cf. ATF 137 III 217 consid. 2.3, 136 I 197 consid. 4.2 ; ATAF
2011/60 consid. 4.3.3, 2008/31 consid. 8.3.2 ; GIOVANNI BIAGGINI, Orell
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Füssli Kommentar zur Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenos-
senschaft, 2e éd. 2017, n° 12 ad art. 190 ; PASCAL MAHON, in : Aubert/Ma-
hon [édit.], Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédéra-
tion suisse du 18 avril 1999, Zurich 2003, n° 12 et 13 ad art. 190). Ne pou-
vant substituer sa propre appréciation à celle du délégataire, le Tribunal
doit uniquement vérifier si les dispositions visées sont propres à réaliser le
but de la loi fédérale, sans se soucier de savoir si elles constituent le moyen
le mieux approprié pour l'atteindre (cf. ATAF 2015/22 consid. 4.2). Il ne peut
pas contrôler si la délégation elle-même est admissible (cf. ATF 131 V 256
consid. 5.4, 128 II 34 consid. 3b).
La responsabilité concernant l'opportunité de la mesure prescrite incombe
ainsi au Conseil fédéral ; il ne revient pas au Tribunal de s'exprimer au sujet
de son caractère approprié du point de vue économique ou politique
(cf. ATF 140 II 194 consid. 5.8, 136 II 337 consid. 5.1 ; arrêts du Tribunal
administratif fédéral A-1754/2017 précité consid. 5.2.4 et A-5647/2016 du
6 septembre 2018 consid. 4.1.3).
5.2 La délégation peut aussi être faite en faveur de l’Assemblée fédérale,
conformément à l’art. 163 al. 1 Cst. et à l’art. 22 al. 2 LParl, aux termes
desquels l’Assemblée fédérale peut édicter des dispositions qui fixent
des règles de droit sous la forme d'une ordonnance de l’Assemblée fé-
dérale (cf. à ce propos JEAN-FRANÇOIS AUBERT, op. cit., n° 40 ad art. 164).
Les ordonnances de l’Assemblée fédérale sont, dans la hiérarchie des
normes, de rang inférieur aux lois fédérales, mais de rang supérieur aux
ordonnances du Conseil fédéral (cf. GIOVANNI BIAGGINI, op. cit., n° 7 ad
art. 163 ; PIERRE TSCHANNEN, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenos-
senschaft, 4ème éd., Berne 2016, § 45 n° 40).
6.
En l’espèce, l’art. 59 OPers a été arrêté, par le Conseil fédéral, sur la base
de la délégation législative prévue à l’art. 29 al. 1 LPers. L’art. 59 OPers –
en particulier son al. 2 – contient par ailleurs des règles de droit primaire,
dans la mesure où il impose des obligations à l’employeur et l’employé – à
savoir une réduction du salaire de ce dernier en ce qui concerne l’al. 2 –
dont la loi ne fait pas mention. Cette disposition présente donc les carac-
téristiques propres à l’ordonnance de substitution.
6.1 A cet égard, les conditions posées par la jurisprudence (cf. supra con-
sid. 5.1.4) que doivent respecter les ordonnances de substitution sont réu-
nies, le recourant ne prétendant du reste pas le contraire. D’une part, la
délégation législative prévue à l’art. 29 al. 1 LPers figure bien dans une loi
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formelle fédérale et la Constitution fédérale ne la prohibe pas. D’autre part,
elle est limitée à une matière déterminée bien délimitée et énonce les
points essentiels sur lesquels doivent porter les dispositions d’exécution, à
savoir les prestations dues par l’employeur à l’employé en cas, notamment,
d’accomplissement par ce dernier d’un service militaire. En outre,
l’art. 59 al. 2 OPers ne sort, de manière évidente, pas du cadre de la délé-
gation législative, ce qui n’est pas non plus allégué par le recourant. Cette
disposition réglemente le sort du salaire en cas de perception par l’employé
d’un supplément de solde consécutivement à un engagement militaire. Or
l’art. 29 al. 1 LPers autorise bien le Conseil fédéral à définir l’étendue des
prestations dues par l’employeur à l’employé en cas de service militaire de
celui-ci (cf. Message du Conseil fédéral du 14 décembre 1998 concernant
la LPers [FF 1999 1421 spéc. 1446], dans lequel le Conseil fédéral précise
que la définition des prestations en cas d’empêchement de travailler est
réservée aux dispositions d’exécution qui déterminent s’il s’agit de conti-
nuer à verser le salaire ou d’accorder un congé payé, partiellement payé
ou non payé).
6.2 Le recourant n’explique pas non plus précisément en quoi l’art. 59 al. 2
OPers serait contraire à la Constitution fédérale. Dans ses observations
finales du 10 octobre 2018, il défend certes l’idée d’un système légal – con-
forme au principe de l’égalité de traitement – autorisant la perception de
l’intégralité du salaire sans déduction d’une somme équivalente au supplé-
ment de solde. Par ailleurs, l’article de KNECHT, produit par ses soins, porte
essentiellement sur la conformité de la déduction imposée par l’art. 59 al. 2
OPers avec le principe de l’égalité de traitement. Il convient donc d’exami-
ner si cette disposition viole le principe en question.
6.2.1 Selon la jurisprudence, une décision viole le principe de l’égalité de
traitement consacré à l’art. 8 al. 1 Cst. lorsqu’elle établit des distinctions
juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la
situation de fait à réglementer ou qu’elle omet de faire des distinctions qui
s’imposent au vu des circonstances, c’est-à-dire lorsque ce qui est sem-
blable n’est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne
l’est pas de manière différente. Il faut que le traitement différent ou sem-
blable injustifié se rapporte à une situation de fait importante. L’inégalité de
traitement apparaît ainsi comme une forme particulière d’arbitraire, consis-
tant à traiter de manière inégale ce qui devrait l’être de manière semblable
ou inversement (cf. ATF 142 I 195 consid. 6.1, 139 I 242 consid. 5.1 ; arrêts
du Tribunal fédéral 1C_537/2016 du 20 novembre 2017 consid. 5.1 et
A-3766/2018
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2C_489/2017 du 28 juillet 2017 consid. 5.3 ; arrêts du Tribunal administra-
tif fédéral A-4007/2016 du 18 mai 2018 consid. 7.4.2 et A-5871/2016 du
21 février 2018 consid. 4.4.1).
6.2.2 Le recourant a lui-même produit l’article de KNECHT, lequel conclut à
la légalité de l’art. 59 al. 2 OPers, en retenant notamment sa conformité
avec le principe de l’égalité de traitement. L’argumentation développée par
cet auteur à ce propos apparaît convaincante, le recourant ne la critiquant
de surcroît nullement.
6.2.2.1 Comme le souligne KNECHT (cf. KNECHT, op. cit., ch. II let. D), le
supplément de solde fait office de compensation aux désavantages que
peuvent occasionner pour les personnes concernées l’accomplissement
d’une formation complémentaire au sein de l’armée sur une longue période
de service (comme les services d’avancement). Ces désavantages peu-
vent être d’ordre financier, une partie des militaires étant déjà en cours de
formation professionnelle ou déjà active dans la vie professionnelle
(cf. Message du Conseil fédéral du 4 septembre 1985 relatif à la révision
partielle de l’arrêté fédéral concernant l’administration de l’armée [FF 1985
II 1261 spéc. 1265]). Il ne s’agit donc pas, comme le prétend le recourant,
d’une récompense pour services rendus.
Selon l’art. 59 al. 1 OPers, le salaire intégral est versé en cas d’absence
de l’employé pour cause de service militaire. Tel n’est pas le cas en droit
privé. Aux termes de l’art. 324b du Code des obligations du 30 mars 1911
(CO, RS 220), l’employeur n’est en effet tenu de ne s’assurer que du ver-
sement au travailleur des quatre cinquièmes du salaire. L’intention du légi-
slateur, en arrêtant l’art. 59 al. 2 OPers, était dès lors – au vu de l’al. 1 –
d’empêcher qu’un travailleur ne gagne plus en accomplissant un service
au sein de l’armée plutôt qu’en restant à son poste de travail (cf. Erläute-
rungen zur Bundespersonalverordnung, Juin 2011, ad art. 59 ; KNECHT,
op. cit., ch. II let. E). En effet, en l’absence de la réduction du salaire prévue
à l’art. 59 al. 2 OPers, l’employé accomplissant un service d’avancement –
à l’image du recourant – toucherait l’intégralité de son salaire ainsi qu’un
supplément de solde. A cet égard et contrairement à ce que soutient le
recourant, la norme en question ne consacre en aucune façon un retrait du
supplément de solde octroyé préalablement ; elle ne remet pas en cause
le droit au supplément de solde. En revanche, elle impose une diminution
du salaire (cf. KNECHT, op. cit., ch. III).
A-3766/2018
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Dans ces conditions, il se justifie (cf. à ce propos KNECHT, op. cit., ch. IV
let. A) – à l’aune du principe de l’égalité de traitement – de traiter différem-
ment la situation d’un employé touchant l’intégralité de son salaire en sus
d’un supplément de solde et celle d’un autre employé ne percevant pas
son salaire intégral pour la période correspondant à la remise d’un supplé-
ment de solde. Il s’agit bien de deux situations dissemblables qui justifient
un traitement juridique différent, en vue précisément d’éviter une inégalité
de traitement salarial entre les travailleurs accomplissant un service
d’avancement et ceux restant à leur poste de travail. En outre, dès lors que
l’employé touche l’intégralité de son salaire malgré un engagement auprès
de l’armée, il n’y a plus de désavantage financier à compenser au moyen
d’une solde, de sorte que le salaire peut être réduit à hauteur du montant
du supplément de solde.
6.2.2.2 Le Tribunal, tout comme KNECHT, ne voit pas non plus en quoi le
régime légal litigieux violerait l’interdiction de l’arbitraire. KNECHT met bien
en évidence un cas de figure susceptible de constituer une telle violation
de l’interdiction de l’arbitraire, dans l’hypothèse où une diminution du sa-
laire fondée sur l’art. 59 al. 2 OPers reviendrait à verser moins des quatre
cinquièmes du salaire à l’employé (cf. KNECHT, op. cit., ch. IV let. B). Cette
question peut toutefois souffrir de rester indécise. En effet, au cas d’es-
pèce, la réduction de salaire imposée au recourant, par 2'480 francs, se
rapporte à des suppléments de solde répartis sur trois mois (à 80 francs le
jour) : 160 francs pour (…), 1'360 francs pour (…) et 960 francs pour (…).
Or, même la somme de 1'360 francs est loin d’atteindre le cinquième du
salaire du recourant (10'256.30 francs brut et 8'967.10 francs net pour le
mois de juin 2018). Le fait que ces différentes sommes ont toutes été dé-
duites du seul salaire de juin 2018 n’est pas déterminant, puisqu’elles se
rapportent clairement à des périodes différentes.
6.2.3 En conséquence, l’art. 59 al. 2 OPers – en relation avec le cas d’es-
pèce – ne viole ni le principe de l’égalité de traitement ni celui de l’interdic-
tion de l’arbitraire.
6.3 Les autres griefs invoqués par le recourant ne sont pas non plus fon-
dés.
6.3.1 Contrairement à ce qu’il prétend, il n’y a aucune contradiction entre
l’art. 17 al. 1 OAdma et l’art. 59 al. 2 OPers et ces deux dispositions peu-
vent pleinement s’appliquer à un même cas d’espèce. Le fait que des mili-
taires puissent percevoir un supplément de solde pour leurs services ac-
complis au profit de l’armée (art. 17 al. 1 OAdma) n’empêche nullement
A-3766/2018
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que le salaire puisse être réduit à hauteur du supplément de solde reçu
(art. 59 al. 2 OPers). Bien au contraire, le libellé de l’art. 59 al. 2 OPers
n’aurait aucun sens sans celui de l’art. 17 al. 1 OAdma. Il n’y a donc pas
lieu, comme le requiert le recourant, de privilégier l’une ou l’autre disposi-
tion – en l’occurrence l’art. 17 al. 1 OAdma – et ne pas appliquer l’autre.
6.3.2 Le « mélange des caisses » évoqué par le recourant lorsqu’il fait al-
lusion au fait que le supplément de solde serait versé par le DDPS, alors
que le montant déduit par la suite du salaire serait retenu dans les caisses
du DFF, n’apparaît pas déterminant. Il s’agit d’une problématique purement
comptable entre les deux départements. Le recourant n’indique pas, du
reste, en quoi la décision attaquée serait viciée du fait d’un tel « mélange ».
6.3.3 Enfin, l’argument lié au fait que la loi ne prévoit pas de réduction de
salaire consécutivement à la perception d’une simple solde – par opposi-
tion à un supplément de solde – sort de l’objet du litige tel que défini par la
décision querellée qui porte exclusivement sur la diminution du salaire en-
suite du versement d’un supplément de solde. Cette question n’est donc
pas non plus déterminante pour l’issue de la présente contestation. Au de-
meurant, il est rappelé que le Tribunal n’est pas habilité à se prononcer sur
le caractère économiquement ou politiquement approprié de la norme édic-
tée, à savoir l’art. 59 al. 2 OPers. Dès lors, il ne lui appartient pas d’en
contrôler l’opportunité en la comparant avec d’autres dispositions.
6.4 En définitive, l’art. 59 al. 2 OPers – dont le recourant conteste l’appli-
cation – s’avère conforme à la loi et à la Constitution fédérale. Dans ces
circonstances, aucun motif ne s’oppose à son application à son cas parti-
culier.
7.
En résumé, le recours est rejeté et la décision du 4 juin 2018 confirmée.
8.
8.1 Conformément à l'art. 34 al. 2 LPers, la procédure de recours est gra-
tuite, de sorte qu'il n'est pas perçu de frais de procédure.
8.2 Le Tribunal peut allouer d'office ou sur requête à la partie ayant entiè-
rement ou partiellement gain de cause une indemnité pour les frais indis-
pensables et relativement élevés qui lui ont été occasionnés (cf. art. 64 al.
1 PA, art. 7 ss du règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens
et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF, RS
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Page 15
173.320.2]). Les autorités fédérales et, en règle générale, les autres auto-
rités parties n'ont pas droit aux dépens (art. 7 al. 3 FITAF). Aucune indem-
nité à titre de dépens ne sera allouée en l'espèce.

(le dispositif est porté à la page suivante)

A-3766/2018
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Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Il n’est pas perçu de frais de procédure.
3.
Il n’est pas alloué de dépens.
4.
Le présent arrêt est adressé :
– au recourant (Acte judiciaire)
– à l'autorité inférieure (n° de réf. BI061-3311 ; Acte judiciaire)

L'indication des voies de droit se trouve à la page suivante.

Le président du collège : Le greffier :

Jérôme Candrian Mathieu Ourny


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Indication des voies de droit :
Les décisions du Tribunal administratif fédéral concernant les rapports de
travail de droit public peuvent être contestées auprès du Tribunal fédéral,
pourvu qu'il s'agisse d'une contestation pécuniaire dont la valeur litigieuse
s'élève à 15'000 francs au minimum ou qui soulève une question juridique
de principe (art. 85 al. 1 let. b et al. 2 LTF). S'il s'agit d'une contestation non
pécuniaire, le recours n'est recevable que si celle-ci touche à la question
de l'égalité des sexes (art. 83 let. g LTF). Si le recours en matière de droit
public est ouvert, il doit être déposé au Tribunal fédéral,
Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne, dans un délai de 30 jours dès la
notification de la décision contestée (art. 82 ss, 90 ss et 100 LTF). Le
mémoire doit être rédigé dans une langue officielle et doit indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La décision
attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au mémoire, pour
autant qu'ils soient en mains de la partie recourante (art. 42 LTF).

Expédition :