Cour I
A-3847/2007
{T 0/2}
A r r ê t d u 2 0 n o v e m b r e 2 0 0 8
Claudia Pasqualetto Péquignot (présidente du collège),
Jürg Kölliker, Daniel Riedo, juges,
Loris Pellegrini, greffier.
A._______, représentée par Me Pierre Moreillon,
rue Cheneau-de-Bourg 3, case postale 6983,
1002 Lausanne,
recourante,
contre
Office fédéral de l'aviation civile (OFAC), 3003 Berne,
autorité inférieure,
approbation de modifications du règlement d'exploitation
de A._______ (décision de l'OFAC du 4 mai 2007).
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Composit ion
Parties
Objet
A-3847/2007
Faits :
A.
Par décision du 17 août 2005, l'Office fédéral de l'aviation civile
(OFAC), a approuvé le nouveau règlement d'exploitation de
A._______déposé par A._______. Le 19 septembre 2005, les
Communes de J._______, M._______ et R._______ ont déféré cette
décision à la Commission fédérale de recours en matière
d'infrastructures et d'environnement [CRINEN] (affaire reprise par le
Tribunal administratif fédéral [TAF] à compter du 1er janvier 2007). En
cours de procédure, elles ont retiré leurs recours à la suite de la
signature d'une convention du 14 novembre 2006 avec A._______. Le
TAF a constaté le retrait par décision de radiation du 24 septembre
2007.
B.
Le 30 novembre 2006, A._______ a déposé une demande tendant à la
modification du Règlement d'exploitation de l'aérodrome. Celle-ci
reprenait le contenu de la convention signée le 14 novembre 2006.
Par décision du 4 mai 2007, l'OFAC a approuvé les modifications du
Règlement d'exploitation. Il a imposé des exigences supplémentaires à
celles prévues dans sa décision du 17 août 2005. Elles figurent au
point 3.2.1 de son dispositif intitulé "des exigences spécifiques à
l'aviation et des exigences techniques". Celles-ci portent d'une part sur
le respect des normes et recommandations de l'Organisation de
l'Aviation Civile Internationale (OACI) contenues dans les annexes de
la Convention du 7 décembre 1944 relative à l'aviation civile
internationale (Convention de Chicago), ainsi que les
recommandations pertinentes d'Eurocontrol et, d'autre part, sur la
publication, dans les trente jours suivant l'entrée en force de la
décision, des principales prescriptions du règlement d'exploitation
dans l'AIP (Aeronautical Information Publication, manuel
aéronautique).
C.
Par écriture du 5 juin 2007, A._______ interjette recours auprès du
TAF contre la décision d'approbation du règlement d'exploitation de
A._______ du 4 mai 2007 en concluant à l'annulation, respectivement
à la nullité du point 3.2.1 du dispositif. Elle demande aussi que l'effet
suspensif au recours ne porte que sur le point attaqué du dispositif.
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D.
Par décision incidente du 21 juin 2007, le TAF a retiré l'effet suspensif
au recours, à l'exception du chiffre 3.2.1 de la décision attaquée.
E.
Dans ses observations du 22 août 2007, l'OFAC conclut au rejet du
recours. Il s'en remet essentiellement à sa décision du 4 mai 2007.
Distinguant par ailleurs les normes OACI des recommandations, il
considère que les premières sont effectivement directement
applicables mais qu'elles n'acquièrent un caractère juridiquement
contraignant que lorsqu'elles ont été transposées dans la législation
nationale par le biais d'un autre acte législatif fédéral; quant aux
recommandations, elle représentent un ensemble de prescriptions qui
doivent en principe être intégralement observées. L'OFAC considère
également, à l'instar de la recourante, que les Etats peuvent déroger
aux normes et ne sont pas tenus d'imposer les recommandations, ces
dernières ayant par ailleurs souvent un caractère imprécis qui les rend
parfois inapplicables à certains aérodromes, voire inadéquates.
F.
A la demande du Tribunal de céans, le mandataire de la recourante a
déposé une note de frais. Les honoraires ainsi que les frais et débours
s'élèvent, au total, à 4'038,65 francs, TVA comprise.
Droit :
1.
Sous réserve des exceptions prévues à l'art. 32 de la loi sur le Tribunal
administratif fédéral du 17 juin 2005 (LTAF, RS 173.32), le Tribunal
administratif fédéral, en vertu de l'art. 31 LTAF, connaît des recours
contre les décisions au sens de l'art. 5 de la loi fédérale du
20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA, RS 172.021)
prises par les autorités mentionnées aux art. 33 et 34 LTAF.
La décision du 4 mai 2007 rendue par l'OFAC, unité de l'administration
fédérale centrale (cf. annexe de l'ordonnance sur l'organisation du
gouvernement et de l'administration du 25 novembre 1998 [OLOGA,
RS 172.010.1] par renvoi de son article 6 al. 4), qui approuve le
Règlement d'exploitation de A._______, ne rentre pas dans le champ
d'exclusion de l'art. 32 LTAF. Elle satisfait en outre aux conditions
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prévalant à la reconnaissance d'une décision au sens de l'art. 5 PA, si
bien que le TAF est compétent pour statuer dans la présente affaire.
2.
A teneur de l'art. 48 PA, toute personne ayant participé à la procédure
devant l'autorité inférieure, étant spécialement atteinte par la décision
attaquée et ayant un intérêt digne de protection, peut recourir contre
une décision. L'intérêt doit cependant être actuel (cf. PIERRE MOOR, Droit
administratif, vol. II, Les actes administratifs et leur contrôle, Berne
2002, p. 642s). Certains des griefs de la recourante ne remplissent
pas cette condition, de sorte qu'ils ne seront pas examinés
(cf. infra consid. 5 et 7). Pour le surplus, le recours répond aux
exigences des articles 48 et suivants PA; il convient donc d'entrer en
matière.
3.
3.1 En l'occurrence, seul le chiffre 3.2.1 du dispositif de la décision
d'approbation des modifications du règlement d'exploitation de
A._______ est contesté. Ce chiffre est décrit comme une charge. Le
litige porte donc uniquement sur le bien-fondé des exigences
mentionnées à ce point du dispositif de la décision du 4 mai 2007.
Une charge est une obligation imposée par l'acte administratif à son
destinataire. De par sa nature, elle est jointe à un acte qui attribue un
droit ou un avantage – en l'occurrence l'approbation d'un règlement
d'exploitation d'aérodrome. Contrairement à une condition, la charge
peut être attaquée isolément (ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif,
vol. I p. 408). Le recours est donc recevable de ce chef également.
3.2 La recourante a conclu à ce que la charge litigieuse soit "annulée,
déclarée nulle et de nul effet". S'agissant du premier des termes
susmentionnés, la recourante demande l'annulation de la décision;
s'agissant en revanche des deux derniers, elle en demande la
constatation de la nullité.
Dans la règle et pour des motifs touchant à la sécurité du droit, une
décision est en principe annulable. La jurisprudence a développé la
théorie de l'évidence (Evidenztheorie), laquelle impose trois conditions
qui doivent être cumulativement réalisées pour que l'on puisse
considérer qu'une décision est nulle : premièrement, le vice dont est
entachée la décision doit être particulièrement grave; deuxièmement, il
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doit être manifeste ou du moins facilement décelable et,
troisièmement, la constatation de la nullité ne doit pas mettre
sérieusement en danger la sécurité du droit (Arrêt du Tribunal fédéral
dans la cause H.300/03 du 19 août 2004, ATF 122 I 99; MOOR, op. cit.
p. 310).
En l'occurrence, la seconde condition mentionnée ci-dessus n'est pas
réalisée dès lors que le vice dont se prévaut la recourante n'est pas
manifeste au point que l'autorité de céans ne le constate d'emblée.
Cela suffit à exclure la nullité de la charge entreprise. Il s'agira donc
d'examiner dans quelle mesure cette dernière peut être annulée et
non de constater son éventuelle nullité.
4.
La recourante reproche à l'OFAC d'avoir introduit de nouvelles
exigences dans la décision dont est recours, exigences inexistantes
dans sa décision du 17 août 2005 approuvant le règlement
d'exploitation de l'aérodrome.
A cet égard, on relèvera que la procédure ouverte contre la décision
de l'OFAC du 17 août 2005 a pris fin par décision du TAF du
24 septembre 2007; les Communes recourantes ayant retiré leur
recours. Or, jusque-là et en vertu de l'application étendue que fait le
TAF de l'art. 58 al. 1 PA (cf. arrêt du Tribunal administratif fédéral
A-1467/2006 du 10 septembre 2007 consid. 2; arrêt du Tribunal
administratif fédéral A-2527/2006 du 14 octobre 2007 consid. 3.2),
l'OFAC était habilité à modifier la décision entreprise (celle du 17 août
2005). Rien ne l'empêchait donc d'imposer de nouvelles exigences
dans sa décision du 4 mai 2007. Sur ce point, le grief de la recourante
se révèle donc mal fondé.
5.
La recourante estime aussi que les modifications du règlement
d'exploitation intervenues à la suite de la convention conclue avec les
Communes de J._______, M._______ et R._______ auraient pu être
entérinées dans le cadre du recours dirigé contre la décision du
17 août 2005. Lui imposer de déposer une nouvelle demande en
raison de ces modifications et rendre une nouvelle décision en y
ajoutant des exigences supplémentaires constituerait un procédé
contraire au droit.
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Savoir si l'OFAC était ou non légitimé à exiger formellement le dépôt
d'une nouvelle demande d'approbation du règlement d'exploitation
suite à la convention passée entre parties, est une question qui peut
également demeurer indécise dès lors qu'elle n'est plus d'actualité
(cf. supra consid. 2).
6.
6.1 Sont considérées comme des décisions, les mesures prises par
les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral
et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des
obligations ou encore d'en constater l'existence ou l'étendue (cf. art. 5
PA). Une décision a ainsi pour but de régler de manière contraignante
une situation concrète en déterminant les droits et les obligations
incombant à un administré, dans le respect des règles de droit
applicables au cas particulier. Elle doit pouvoir être exécutée sans qu'il
soit nécessaire de prendre des mesures complémentaires visant à la
rendre applicable dans le cas qu'elle règle (cf. sur ce dernier point:
ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 5e éd., Zurich/Bâle/Genève 2006, n. marg. 864,
p. 182). En outre, l'élément essentiel de la décision est le dispositif,
celui-ci acquérant seul, en principe, la force de chose jugée. Il doit
renseigner exactement le destinataire de la décision sur la nature et
l'étendue du droit accordé ou reconnu. Lorsque la décision impose une
obligation, son dispositif doit être suffisamment précis pour que la
décision soit exécutable et que son respect puisse être contrôlé par
l'autorité compétente.
Ces principes sont également valables pour les clauses accessoires
d'une décision, singulièrement pour les charges. Ces dernières sont
en effet imposées par l'autorité dans le but d'adapter les droits et les
obligations aux circonstances du cas particulier dans le respect des
dispositions légales. Elles consistent en une obligation de faire, de ne
pas faire ou de tolérer imposées à leur destinataire. Pour pouvoir être
exécutables et susceptibles d'être attaquées, les charges doivent
figurer dans le dispositif de la décision (GRISEL, Traité de droit
administratif, Neuchâtel 1984, vol. II p. 872). Leur inexécution
n'empêche pas la décision de déployer ses effets; cela constituant
cependant un motif de révocation de celle-ci (ATF 129 II 378 consid.
6.2 et les références citées). En outre, les clauses accessoires,
singulièrement les charges, sont soumises, à l'instar des décisions,
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aux principes de la légalité et aux autres principes constitutionnels, en
particulier l'intérêt public et la proportionnalité (sur ces questions,
cf. MOOR, op. cit. p. 77 ss).
6.2 En l'occurrence, la référence litigieuse mentionnée sous point
3.2.1 paragraphe premier du dispositif de la décision entreprise
constitue une charge. Selon celle-ci, la recourante doit se conformer
aux normes et recommandations de l'OACI contenues dans les
annexes à la Convention de Chicago, ainsi qu'aux recommandations
pertinentes d'Eurocontrol.
Dans une lettre du 11 juin 2007 à l'attention de la recourante, l'autorité
inférieure a précisé que cette charge découlait de l'art. 3 al. 1bis et 2
de l'ordonnance du 23 novembre 1994 sur l'infrastructure
aéronautique (OSIA, RS 748.131.1) et qu'elle n'avait pas l'intention
d'étendre le champ d'application de cette ordonnance. Elle a aussi
relevé que son inscription dans la décision visait à rappeler à son
destinataire l'existence des normes internationales, notamment celles
portant sur la sécurité. Dans la mesure où l'OFAC ne semble pas
attribuer une quelconque force contraignante à cette charge, l'on peut
se demander si, pour ce motif déjà, la charge litigieuse peut figurer
dans le dispositif de la décision entreprise. Les conditions de l'art. 5 PA
ne paraissant en effet pas satisfaites. Cette question peut toutefois
demeurer indécise.
En effet et quoi qu'il en soit, en retenant cette charge, l'autorité
inférieure intègre, dans sa décision, une multitude de règles générales
et abstraites applicables en matière d'aviation. Compte tenu de leur
nature, celles-ci ne sont cependant pas propres à déterminer des
droits et des obligations dans un cas précis. Or, comme on l'a vu, c'est
justement l'objectif que doit atteindre une décision, respectivement
une charge. On ne voit d'ailleurs pas que le renvoi à de telles règles,
inscrit au dispositif de la décision entreprise, puisse renseigner
exactement la recourante sur la nature et l'étendue de ses obligations
liées à l'exploitation de l'aérodrome. D'autant que la convention de
Chicago contient plusieurs annexes techniques qui ne sont pas
nécessairement toutes applicables en l'espèce et qu'il n'est pas
évident de savoir quelles sont les recommandations d'Eurocontrol que
la recourante doit tenir pour pertinentes. Par ailleurs, formulé de
manière aussi étendue, ce point du dispositif n'apparaît pas
exécutable en tant que tel. Dans ces conditions, la charge imposant le
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respect des normes et recommandations internationales en matière
d'aviation ne saurait trouver sa place dans la décision en cause.
7.
La charge litigieuse comporte également l'obligation, pour la
recourante, d'inscrire, dans les trente jours qui suivent l'entrée en
force de la décision, les principales prescriptions du règlement
d'exploitation dans l'AIP (ch. 3.2.1, 2ème paragraphe de la décision
attaquée). Il résulte des observations de l'autorité de première
instance que la cheffe de place de la recourante a pris contact avec
les services compétents de l'OFAC afin d'entreprendre les démarches
à cet égard. Dès lors, la condition de l'intérêt actuel de l'article 48 PA
(cf. supra consid. 2) n'est plus réalisée et ce point ne sera pas
examiné.
8.
Cela étant, le recours se révèle bien-fondé, pour autant que recevable.
Le point 3.2.1 1er paragraphe du dispositif de la décision du 4 mai
2007 approuvant les modifications du règlement d'exploitation de
A._______ doit être annulé.
9.
Comme la recourante obtient gain de cause, elle ne supportera pas
les frais de procédure (cf art. 63 al. 1 PA a contrario). Il sera d'ailleurs
renoncé à en percevoir, ceux-ci ne pouvant être mis à la charge de
l'autorité inférieure (art. 63 al. 2 PA). L'avance sur les frais de
procédure présumés d'un montant de 1'500.-- francs, versée par la
recourante, lui sera restituée dès l'entrée en force du présent arrêt.
Quant à l'indemnité de dépens, compte tenu du dossier et de la note
de frais du mandataire de la recourante, elle est fixée à 4'000.-- francs,
TVA incluse (cf. arrêt du Tribunal administratif fédéral A-2011/2006 /
A-2832/2007 du 8 août 2007, consid. 5 et la référence citée). Elle sera
supportée par l'OFAC.
Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est admis dans la mesure où il est recevable et le point
3.2.1 1er paragraphe du dispositif de la décision de l'OFAC du 4 mai
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2007 approuvant les modifications du règlement d'exploitation de
A._______ est annulé.
2.
Il n'est pas perçu de frais de procédure. L'avance sur les frais de
procédure présumés d'un montant de 1'500.-- francs, versée par la
recourante, lui sera restituée dès l'entrée en force du présent arrêt.
3.
L'OFAC versera à la recourante, par l'intermédiaire de son conseil, une
indemnité au titre de dépens de 4'000.-- francs TVA incluse, dès
l'entrée en force du présent arrêt.
4.
Le présent arrêt est adressé :
- à la recourante (acte judiciaire)
- à l'autorité inférieure (n° de réf. 4067/3/31/31-06 ; recommandé)
- au Secrétariat du DETEC (acte judiciaire)
La présidente du collège : Le greffier :
Claudia Pasqualetto Péquignot Loris Pellegrini
Indication des voies de droit :
Le présent arrêt peut être attaqué devant le Tribunal fédéral, 1000
Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans
les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 de la
loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110]).
Le mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. L'arrêt
attaqué et les moyens de preuve doivent être joints au mémoire, pour
autant qu'ils soient en mains de la partie recourante (voir art. 42 LTF).
Expédition :
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