B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Abteilung I
A-386/2013
U r t e i l v o m 3 0 . O k t o b e r 2 0 1 3
Besetzung
Richter Jürg Steiger (Vorsitz),
Richter Christoph Bandli, Richter André Moser,
Gerichtsschreiberin Yvonne Wampfler Rohrer.
Parteien
Fridolin Druck und Medien Walter Feldmann AG,
Hauptstrasse 2, 8762 Schwanden GL,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bundesamt für Kommunikation BAKOM, Abt. Medien und
Post, Sektion Post, Zukunftsstrasse 44, 2501 Biel/Bienne,
Vorinstanz.
Gegenstand
Presseförderung.
A-386/2013
Seite 2
Sachverhalt:
A.
Am 11. September 2012 hat die Fridolin Druck und Medien Walter Feld-
mann AG (Gesuchstellerin) beim Bundesamt für Kommunikation (BA-
KOM) für ihre Zeitung "FRIDOLIN, Die Regionalzeitung mit Amtsblatt im
Wirtschaftsraum Glarus" (FRIDOLIN) ein Gesuch um Zustellermässigung
gemäss Art. 16 Abs. 4 Bst. a des Postgesetzes vom 17. Dezember 2010
(PG, SR 783.0) eingereicht (das Gesuchsformular ist auf den
10. September 2012 datiert, das Begleitschreiben indessen auf den
11. September 2012). Im Gesuchsformular gab die Gesuchstellerin an,
über 2'347 entgeltliche Abonnementsverhältnisse und eine beglaubigte
Gesamtauflage von 29'707 Exemplaren zu verfügen.
B.
Mit Verfügung vom 13. Dezember 2012 wies das BAKOM das Gesuch
der Gesuchstellerin um Presseförderung ab. Zur Begründung legte es
dar, gemäss Art. 36 Abs. 1 Bst. a der Postverordnung vom 29. August
2012 (VPG, SR 783.01) würden Tages- und Wochenzeitungen als Titel
der förderungsberechtigten Regional- und Lokalpresse gelten, wenn sie
abonniert seien. Hierbei würde das BAKOM es als ausreichend erachten,
wenn die Zeitung zu mindestens 75 % an eine zahlende Leserschaft im
Abonnementsverhältnis verteilt werde. Diese Voraussetzung sei bei der
Zeitung FRIDOLIN nicht erfüllt. Der Anteil entgeltlicher Abonnementsver-
hältnisse im Verhältnis zur Gesamtauflage betrage gerade mal ca. 8 %.
C.
Mit Eingabe vom 23. Januar 2013 gelangt die Gesuchstellerin (nachfol-
gend: Beschwerdeführerin) ans Bundesverwaltungsgericht und beantragt,
die Verfügung des BAKOM vom 13. Dezember 2012 sei aufzuheben und
das Gesuch um Presseförderung ab 1. Januar 2013 gutzuheissen. Zur
Begründung legt die Beschwerdeführerin insbesondere dar, das BAKOM
habe den Wortlaut von Art. 36 Abs. 1 Bst. a VPG rechtswidrig ausgelegt.
Dieser gewähre nämlich allen Tages- und Wochenzeitungen, die abon-
niert seien, Anspruch auf eine Zustellermässigung. Zudem sei zu berück-
sichtigen, dass das BAKOM den Abonnement-Grenzwert von 75 % will-
kürlich festgelegt und auch nicht rechtsgenüglich begründet habe. Weiter
würde ein Grossteil der Zeitungen mit Grossauflagen operieren und somit
würden konsequenterweise alle Titel, welche weniger als 75 % der Aufla-
ge abonniert vertreiben, vollumfänglich von der Presseförderung ausge-
schlossen werden. Letztlich unterstelle das BAKOM in der Praxis selber
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diverse Titel, welche weniger als 75 % ihrer Auflage an eine zahlende Le-
serschaft im Abonnementsverhältnis verteilen, der Presseförderung.
D.
Das BAKOM stellt am 21. Februar 2013 ein Sistierungsgesuch, welchem
mit Zwischenverfügung vom 7. März 2013 entsprochen und das Be-
schwerdeverfahren bis zum 30. April 2013 sistiert wird. Die Sistierung des
Verfahrens wird mit Verfügung vom 6. Mai 2013 von Amtes wegen wieder
aufgehoben und die Instruktion fortgesetzt. Dabei wird das BAKOM er-
sucht, bis am 5. Juni 2013 seine Vernehmlassung einzureichen.
E.
Das BAKOM (nachfolgend: Vorinstanz) reicht dem Bundesverwaltungsge-
richt am 5. Juni 2013 seine Vernehmlassung zur Beschwerde ein und
schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Der Wortlaut von Art. 36 Abs. 1
Bst. a VPG richte seine Vorgabe "abonniert" klar an die Gesamtauflage
und nicht an das einzelne Exemplar. Dieser Schluss ergebe sich aus der
vom Gesetzgeber angestrebten publizistischen Unabhängigkeit, welche
finanzielle Unabhängigkeit bedinge. Diese könne ihrerseits nur erreicht
werden, wenn eine Zeitschrift über eine Vielzahl regelmässig zahlender
Abonnentinnen und Abonnenten verfüge. Somit sei ein Abonnement-
Grenzwert von 75 % der Gesamtauflage erforderlich. Auch die Systematik
des Kriterienkatalogs von Art. 36 Abs. 1 VPG spreche für ihre Auslegung,
da alle Kriterien jeweils von der Gesamtauflage und bei jeder Ausgabe er-
füllt sein müssten. Ihrer Pflicht zur Begründung der Verfügung vom
13. Dezember 2012 sei sie vollends nachgekommen. Nicht zuletzt, weil
es sich bei der Beurteilung der Gesuche im Rahmen der Presseförderung
um ein Massengeschäft handle und somit herabgesetzte Anforderungen
an das Begründungsmass gelten würden. Weiter habe das BAKOM nicht
gegen den Grundsatz der Rechtsgleichheit verstossen, da es sich bei den
durch die Beschwerdeführerin aufgezählten Zeitungen um solche mit ei-
ner periodisch erscheinenden Grossauflage handle, was bei der Zeitung
FRIDOLIN nicht zutreffe.
F.
Die Beschwerdeführerin lässt die Frist zur Einreichung von Bemerkungen
zur Vernehmlassung der Vorinstanz ungenützt verstreichen.
G.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten be-
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Seite 4
findlichen Schriftstücke wird, soweit entscheiderheblich, im Rahmen der
nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 des Verwal-
tungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwer-
den gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), sofern sie von Behörden
erlassen wurden, die gemäss Art. 33 VGG als Vorinstanzen gelten, und
überdies keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Das BAKOM gehört
zu den Behörden nach Art. 33 Bst. d VGG und ist daher Vorinstanz des
Bundesverwaltungsgerichts. Eine Ausnahme nach Art. 32 VGG liegt nicht
vor. Das Bundesverwaltungsgericht ist damit zur Beurteilung der vorlie-
genden Beschwerde zuständig.
1.2 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach
dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
1.3 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der
Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur
Teilnahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders be-
rührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Än-
derung hat. Die Beschwerdeführerin ist als Adressatin der angefochtenen
Verfügung zur Beschwerde legitimiert.
1.4 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde
(Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG) ist demnach einzutreten.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht kann den angefochtenen Entscheid
grundsätzlich in vollem Umfang überprüfen. Die Beschwerdeführerin kann
neben der Verletzung von Bundesrecht (Art. 49 Bst. a VwVG) und der un-
richtigen oder unvollständigen Feststellung des rechtserheblichen Sach-
verhaltes (Art. 49 Bst. b VwVG) auch die Rüge der Unangemessenheit
erheben (Art. 49 Bst. c VwVG).
A-386/2013
Seite 5
3.
3.1 Die Zustellung von Zeitungen und Zeitschriften durch die Post zu er-
mässigten Tarifen ist zunächst im PG geregelt. Gemäss Art. 16 Abs. 4 PG
werden Ermässigungen gewährt für die Zustellung von abonnierten Ta-
ges- und Wochenzeitungen der Regional- und Lokalpresse (Bst. a) sowie
für Zeitungen und Zeitschriften von nicht gewinnorientierten Organisatio-
nen an ihre Abonnenten, Mitglieder oder Spender (Mitgliedschafts- und
Stiftungspresse) in der Tageszustellung (Bst. b). Gemäss Art. 16 Abs. 5
PG sind von den Ermässigungen Titel ausgeschlossen, die zu einem
Kopfblattverbund mit über 100'000 Exemplaren beglaubigter Gesamtauf-
lage gehören. Zudem kann nach dieser Bestimmung der Bundesrat wei-
tere Kriterien vorsehen; solche können insbesondere sein: das Verbrei-
tungsgebiet, die Erscheinungshäufigkeit, der redaktionelle Anteil sowie
das Verbot von überwiegender Bewerbung von Produkten und Dienstleis-
tungen (Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-469/2013 vom
27. September 2013 E. 3.1 und A-142/2013 vom 27. Mai 2013 E. 3.1).
3.2 Von der Kompetenz zur Festlegung weiterer Kriterien für die Gewäh-
rung einer Ermässigung bei der Zustellung von Zeitungen und Zeitschrif-
ten hat der Bundesrat in Art. 36 VPG Gebrauch gemacht. Gemäss Art. 36
Abs. 1 Bst. a VPG erhalten Tages- und Wochenzeitungen nach Art. 16
Abs. 4 Bst. a PG eine Zustellermässigung, wobei als Regional- und Lo-
kalpresse Tages- und Wochenzeitungen gelten, die:
a. abonniert sind;
b. der Post zur Tageszustellung übergeben werden;
c. vorwiegend in der Schweiz verbreitet werden;
d. mindestens einmal wöchentlich erscheinen;
e. nicht überwiegend Geschäftszwecken oder der Bewerbung von Produkten und
Dienstleistungen dienen;
f. einen redaktionellen Anteil von mindestens 50 Prozent aufweisen;
g. nicht zur Mitgliedschafts-, Stiftungs-, Fach- oder Spezialpresse gehören;
h. nicht mehrheitlich in öffentlichem Eigentum stehen;
i. nicht von einer staatlichen Behörde herausgegeben werden;
j. kostenpflichtig sind;
k. eine beglaubigte Auflage von durchschnittlich mindestens 1'000 und höchstens
40'000 Exemplaren pro Ausgabe aufweisen, wobei die Auflage von einer unab-
hängigen und anerkannten Prüfstelle beglaubigt sein muss;
l. zu keinem Kopfblattverbund mit einer Gesamtauflage von durchschnittlich mehr
als 100'000 Exemplaren pro Ausgabe gehören, wobei sich die Gesamtauflage
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durch Addition der beglaubigten Auflagen der Kopfblätter und der Hauptzeitung
pro Ausgabe ergibt und von einer unabhängigen und anerkannten Prüfstelle be-
glaubigt sein muss; und
m. mit den Beilagen höchstens 1 kg wiegen.
3.3 Ermässigungen für die Beförderung von Zeitungen und Zeitschriften
werden seit jeher nur abonnierten Veröffentlichungen gewährt (vgl. dazu
ausführlich den historischen Rückblick im Urteil des Bundesverwaltungs-
gerichts A-469/2013 vom 27. September 2013 E. 3.3). Gemäss bundes-
gerichtlicher Rechtsprechung rechtfertigt sich diese tarifarische Vorzugs-
behandlung abonnierter Zeitungen deshalb, weil diese die spezifische
Aufgabe der Presse in einem pluralistischen Staat gerade auch wegen ih-
res Vertriebssystems besser wahrnehmen würden als Gratispublikatio-
nen. Die zahlende Leserschaft sichere der Presse eine gewisse – freilich
zusehends von Inserenten bedrohte – publizistische Unabhängigkeit. Die
Gewährung von Vorzugspreisen solle gerade die Abonnierung und re-
gelmässige Lektüre von Zeitungen und damit den Fortbestand einer viel-
fältigen, von den Leserinnen und Lesern gewünschten und mitgetragenen
Presse erleichtern. Auch wenn abonnierte Zeitungen zu einem wesentli-
chen Teil aus Werbeeinnahmen finanziert würden, führe das entgeltliche
Abonnementssystem doch zu einer stärkeren Leserbindung und zu grös-
serer Freiheit. Das Vorliegen eines entgeltlichen Abonnementsvertrags
stelle überdies ein formales, durch die Post einfach zu kontrollierendes
Erfordernis dar, das eine verpönte staatliche Inhaltskontrolle weitgehend
erübrige und stattdessen an den bekundeten Willen der Abonnentinnen
und Abonnenten, das heisst an deren inhaltliche Beurteilung des Presse-
produkts, anknüpfe (BGE 120 Ib 142 E. -cc; Urteile des Bundesver-
waltungsgerichts A-469/2013 vom 27. September 2013 E. 3.4 und
A-3066/2008 vom 9. Oktober 2008 E. 5.1 mit weiteren Hinweisen).
3.4 Nach der Rechtsprechung ist die Gewährung von Ermässigungen für
"abonnierte" Zeitungen an das Bestehen eines entgeltlichen Abonne-
mentsverhältnisses, das heisst eines "entgeltlichen Abonnementsver-
trags" zwischen einer Zeitung und ihren Empfängerinnen und Empfän-
gern gebunden (vgl. neben dem bereits erwähnten BGE 120 Ib 142 auch
BGE 129 III 35 E. 4.2, BGE 101 Ib 178 E. 1; Urteil des Bundesverwal-
tungsgerichts A-3066/2008 vom 9. Oktober 2008 E. 5.2 mit weiteren Hin-
weisen).
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Seite 7
4.
Die Konkretisierung einer Norm im Hinblick auf einzelne Lebenssachver-
halte geschieht durch Auslegung. Deren Ziel ist die Ermittlung des Sinn-
gehalts der Bestimmung. Als Ausgangspunkt jeder Auslegung ist der
Wortlaut einer Gesetzesbestimmung zu betrachten. Ist dieser nicht ganz
klar beziehungsweise bestehen Gründe für die Annahme, er gebe nicht
den wahren Sinn der Vorschrift wieder, muss unter Berücksichtigung aller
Auslegungselemente nach der wahren Tragweite gesucht werden. Dies-
falls ist namentlich auf die Entstehungsgeschichte der Norm, auf ihren
Zweck und auf die Bedeutung, die der Norm im Kontext mit anderen Be-
stimmungen zukommt, abzustellen. Bei der Auslegung gelangen die
grammatikalische, historische, systematische und teleologische Ausle-
gungsmethode zur Anwendung. Das Bundesgericht hat sich dabei stets
von einem Methodenpluralismus leiten lassen. Hierbei werden all jene
Methoden kombiniert, die für den konkreten Fall im Hinblick auf ein ver-
nünftiges und praktikables Ergebnis am meisten Überzeugungskraft be-
sitzen. Sind mehrere Lösungen denkbar, ist jene zu wählen, die der Ver-
fassung entspricht, wobei bei jungen Erlassen – wie vorliegend – dem
Willen des Gesetzgebers ein grosses Gewicht beigemessen wird (vgl.
dazu BGE 138 III 359 E. 6.2, BGE 134 II 249 E. 2.3, BGE 131 II 710
E. 4.1, BGE 131 II 697 E. 4.1; BVGE 2012/15 E. 3, BVGE 2007/7 E. 4.4;
Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-469/2013 vom 27. September
2013 E. 5, A-142/2013 vom 27. Mai 2013 E. 4 und A-3051/2011 vom
8. März 2012 E. 4.2 mit weiteren Hinweisen; ULRICH HÄFELIN/GEORG
MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich
2010, Rz. 214 ff.).
5.
Unbestritten ist, dass es sich bei der Beschwerdeführerin um eine ge-
winnorientierte Organisation handelt und demnach Art. 16 Abs. 4 Bst. b
PG nicht zur Anwendung kommt. Auch die übrigen, in Art. 36 Abs. 1 VPG
aufgeführten Anspruchsvoraussetzungen stehen nicht im Streit. Des Wei-
teren gehört die Zeitung FRIDOLIN nicht zu einem Kopfblattverbund mit
über 100'000 Exemplaren beglaubigter Gesamtauflage gemäss Art. 16
Abs. 5 PG.
Im vorliegenden Fall ist strittig und zu prüfen, ob die Vorinstanz der Zei-
tung FRIDOLIN eine Zustellermässigung ab 1. Januar 2013 gestützt auf
Art. 16 Abs. 4 Bst. a PG verweigern durfte, da die Zeitung nicht als
"abonniert" gelte und demnach die Voraussetzung von Art. 36 Abs. 1
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Seite 8
Bst. a VPG nicht erfülle. Zur Klärung dieser Frage ist nachfolgend der
Begriff "abonniert" näher auszulegen.
5.1 Zur Frage der "abonnierten" Zeitung vertritt die Vorinstanz die Auffas-
sung, dass nur Tages- und Wochenzeitungen, welche zu mindestens
75 % an eine zahlende Leserschaft im Abonnementsverhältnis verteilt
werden, als "abonnierte" Zeitungen gelten würden. Dies würde dem ge-
setzgeberischen Willen entsprechen, welcher die indirekte Presseförde-
rung bewusst auf abonnierte Zeitungen der Regional- und Lokalpresse
beschränkt habe, um eine zahlende Leserschaft und somit eine gewisse
publizistische Unabhängigkeit und den Fortbestand einer vielfältigen
Presse zu garantieren. Die finanzielle Unabhängigkeit lasse sich nur er-
reichen, wenn die Zeitung über eine gewisse Menge – eben einer Vielzahl
– von regelmässig zahlenden Abonnentinnen und Abonnenten verfüge.
Die Vorgabe "abonniert" sei dabei an die Gesamtauflage und nicht an das
einzelne Exemplar gerichtet. Des Weiteren trage diese Auslegung auch
der Systematik des Kriterienkatalogs von Art. 36 Abs. 1 VPG Rechnung,
da sämtliche dort aufgelisteten Kriterien von der Gesamtauflage und bei
jeder Ausgabe erfüllt sein müssten. Der Anteil entgeltlicher Abonne-
mentsverhältnisse im Verhältnis zur Gesamtauflage betrage bei der Zei-
tung FRIDOLIN gerade mal ca. 8 %, womit sie die Voraussetzung nicht
erfülle und ihr somit keine Ermässigung bei der Zustellung gewährt wer-
den könne.
5.2 Dem hält die Beschwerdeführerin entgegen, dass der Wortlaut dahin-
gehend auszulegen sei, dass für abonnierte Zeitungsexemplare von Re-
gional- und Wochenzeitungen Zustellermässigungen – hingegen für nicht
abonnierte Exemplare keine Zustellermässigungen – zu gewähren seien.
Ob nunmehr 75 % oder gar 100 % der Auflage im Abonnementsverhältnis
verteilt werden, sei irrelevant. Die Zeitung FRIDOLIN vertreibe rund 2'300
Exemplare im Abonnementsverhältnis; nur für diese habe sie um Zustell-
ermässigung ersucht und für diese stünde ihr eine Ermässigung auch zu.
6.
Weder das Postgesetz noch die Postverordnung definieren, was unter
"abonniert" im Sinne der Postgesetzgebung zu verstehen ist. Sie klären
nicht auf, ob sich "abonniert" an das Einzelexemplar richtet oder – wie
von der Vorinstanz geltend gemacht – eine Zeitung nur dann als "abon-
niert" gelte, wenn diese einen bestimmten Anteil entgeltlicher Abonne-
mente im Verhältnis zur Gesamtauflage aufweisen könne. Auch der Er-
läuterungsbericht des Eidgenössischen Departements für Umwelt, Ver-
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Seite 9
kehr, Energie und Kommunikation (UVEK) zur VPG vom 29. August 2012
(im Folgenden: Erläuterungsbericht VPG) und die Botschaft des Bundes-
rates zum Postgesetz vom 20. Mai 2009 (nachfolgend: Botschaft zum
PG, BBl 2009 5181 ff.) bieten keine Erläuterungen zum Inhalt und zur
Bedeutung dieser Anspruchsvoraussetzung (vgl. ausführlicher Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts A-469/2013 vom 27. September 2013 E. 6.1).
7.
Das Bundesverwaltungsgericht hat sich in diesem Zusammenhang be-
reits in seinem Urteil A-469/2013 vom 27. September 2013 mit dem Beg-
riff "abonniert" beschäftigt und diesen ausgelegt. Es hat sich dabei vom
Methodenpluralismus leiten lassen (vgl. E. 4).
7.1 Hinsichtlich der historischen Auslegung führte das Bundesverwal-
tungsgericht aus, dass die Postgesetzgebung noch vor dem Jahr 2008
erlaubte, den Vorzugspreis für die Beförderung von dem der Post aufge-
gebenen Anteil an der Gesamtauflage abhängig zu machen. Dieser Anteil
sollte zuerst zumindest 100 Exemplare derselben Auflage – später gar
1'000 Exemplare – betragen, was einer Mindestauflage gleichkam. So-
dann existierte ein System der Treueprämie; hierbei belohnte die Post die
grössten Kunden dadurch, dass ihnen Vorzugspreise für eine bestimmte
Anzahl anvertrauter Exemplare gewährt wurden. Dieses System wurde
unter anderem von der Wettbewerbskommission (WEKO) kritisiert und
schliesslich nicht in die geänderte Fassung von 2008 des alt Art. 15 PG
(AS 2007 5645 5647; BBl 2007 1589 2547) aufgenommen (vgl. zum gan-
zen Abschnitt ausführlich Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A-469/2013 vom 27. September 2013 E. 6.2.1–6.2.6). Im Gegenteil führte
das Parlament mit Wirkung seit 1. Januar 2008 (vgl. alt Art. 15 Abs. 2
Bst. h PG [AS 2007 5645 5647; BBl 2007 1589 2547]) eine Auflage von
mindestens 1'000 und höchstens 40'000 Exemplaren pro Ausgabe ein,
welche ebenfalls in den heutigen Art. 36 Abs. 1 Bst. k VPG aufgenommen
wurde. Wie soeben erwähnt, waren nämlich nach früherem Recht selbst
überregional tätige Verlagshäuser mit auflagenstarken Titeln in das Sys-
tem der indirekten Presseförderung einbezogen, wobei das Parlament
von der von verschiedenen Seiten als "Giesskannenprinzip" kritisierten
Regelung Abstand genommen und die noch zur Verfügung stehenden
Gelder ausschliesslich auf die Förderung von kleinauflagigen Titeln der
Regional- und Lokalpresse konzentriert hat (Initiative der SPK-NR vom
15. Februar 2007 ["Parlamentarische Initiative Presseförderung mittels
Beteiligung an den Verteilungskosten", BBl 2007 1589 1600 ff.]; vgl. Urtei-
le des Bundesverwaltungsgerichts A-469/2013 vom 27. September 2013
A-386/2013
Seite 10
E. 6.2.6, A-3049/2011 vom 8. März 2012 E. 6.4 und A-3066/2008 vom
9. Oktober 2008 E. 6.1.2).
Insgesamt führt die historische Auslegung somit zum Resultat, dass es
nie Wille des Gesetzgebers war, die indirekte Presseförderung an die Be-
dingung zu knüpfen, dass ein gewisser Prozentsatz von Abonnements-
verträgen erreicht werden müsse. Aus ihr kann nicht geschlossen wer-
den, dass sich der Begriff "abonniert" an die Gesamtauflage und nicht an
jedes einzelne Exemplar richte (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A-469/2013 vom 27. September 2013 E. 6.2.7).
7.2 Bei der teleologischen Auslegung gab das Bundesverwaltungsgericht
im oben genannten Urteil zu bedenken, dass gemäss dem Parlament die
indirekte Presseförderung der Erhaltung einer nicht nur vielfältigen, son-
dern gerade auch unabhängigen Presse diene (vgl. dazu ausführlich Amt-
liches Bulletin der Bundesversammlung [AB], 2007 N 507 ff. und AB 2007
S 421 ff.; BGE 129 III 35 E. 4.2); daran knüpfe die Bedingung eines ent-
geltlichen Abonnementsvertrags. Es führte weiter aus, der verbilligte Zei-
tungstransport solle die Abonnierung und die regelmässige Lektüre von
Zeitungen und Zeitschriften erleichtern (vgl. auch BGE 120 Ib 142
E. ). Sinn der gesetzlichen Ordnung sei es, der Presse die Erfüllung
ihrer im allgemeinen Interesse liegenden Aufgabe zu ermöglichen (vgl.
auch BGE 120 Ib 142 E. ). Der verbilligte Zeitungstransport werde
jenen Zeitungen gewährt, die aufgrund eines entgeltlichen Abonnements-
vertrags der Post übergeben werden; damit werde deren Subskription zu
einem erschwinglichen Preis ermöglicht und so die regelmässige Lektüre
gewährleistet. Gleichzeitig führte es aus, dass Dank der Presseförderung
die Titel der Regional- und Lokalpresse ihre Abonnementspreise tiefer
halten könnten, wobei ein Wegfall teils Preissteigerungen von bis zu 20 %
bedeuten würde (vgl. dazu Evaluation der Presseförderung seit 2008 und
alternativer Modelle, Schlussbericht vom 22. Dezember 2010 zuhanden
des UVEK, S. 7, publiziert auf der Webseite des Bundesamtes für Kom-
munikation Themen > Radio und Fernse-
hen > Bildung, Forschung, Archivierung > Beiträge > Beiträge und Stu-
dien Medienforschung 2010 > ECOPLAN: Schlussbericht Evaluation der
Presseförderung seit 2008 und alternativer Modelle, besucht am
23. Oktober 2013). Gerade für kleinauflagige Titel der Regional- und Lo-
kalpresse wäre es kontraproduktiv zu verlangen, dass zumindest 75 %
der Auflage im Abonnementsverhältnis verteilt werde, um von der indirek-
ten Presseförderung zu profitieren. Die Anzahl verkaufter Titel im Abon-
nementsverhältnis hange nämlich vom Bekanntheitsgrad und der Qualität
A-386/2013
Seite 11
der Zeitung ab, welche sich nicht auf Dauer und aufgrund einer zu Er-
mässigungen ermutigenden Politik verwirklichen lasse. Vielmehr sei es
nicht falsch anzunehmen, dass wenn sich die Abonnementsanzahl erhö-
he, auch die Auflage insgesamt steige, was wiederum eine ausreichende
Präsenz am Kiosk sichere. Diesfalls lasse sich das Ziel, sich bekannt zu
machen und neue Abonnementsverträge abzuschliessen, ebenfalls errei-
chen. Folglich unterliege das Verhältnis zwischen Auflage und Abonne-
mentsanzahl ständigen Schwankungen und nicht zuletzt würde eine pro-
zentuale Schwelle die Verleger dazu bringen, ihre Auflage zu reduzieren,
was sich letztlich auch auf die Marktposition auswirken würde. Dies ent-
spräche klar nicht dem Willen des Gesetzgebers, insbesondere in Anbe-
tracht seines Schutzinteresses. Die Festlegung einer Mindestauflage von
1'000 Exemplaren sei dabei ausreichend, wobei es als höchst unwahr-
scheinlich erscheine, dass eine Zeitung diese Grenze erreiche, wenn sie
nur über eine sehr geringe Anzahl an Abonnentinnen und Abonnenten
verfüge (vgl. zum Ganzen Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A-469/2013 vom 27. September 2013 E. 6.2.7 und 6.3).
Insgesamt entspricht es demnach nicht dem Willen des Gesetzgebers,
dass sich der Begriff "abonniert" an die Gesamtauflage und nicht an jedes
einzelne Exemplar richtet.
7.3 Auch bei der systematischen Auslegung von Art. 16 Abs. 4 Bst. a PG
beziehungsweise Art. 36 Abs. 1 Bst. a VPG kam das Bundesverwal-
tungsgericht zum gleichen Ergebnis: Es berief sich dabei auf den alt
Art. 15 PG (AS 2007 5645 5647; BBl 2007 1589 2547), da sowohl in der
Botschaft des Bundesrats (Botschaft zum PG, BBl 2009 5222 f.) als auch
im Erläuterungsbericht zur Postverordnung (Erläuterungsbericht VPG,
S. 20) darauf hingewiesen wurde, dass die Gesetzgebung keine grund-
sätzlichen Änderungen erfahren solle und die Kriterien des alt Art. 15 PG
in die VPG zu übernehmen seien. Damals galt das Kriterium "abonniert"
noch als Grundeigenschaft, wobei es im heutigen Art. 36 Abs. 1 Bst. a
VPG als eines der aufgezählten spezifischen Kriterien erscheint. Der
Begriff "abonniert" ist demnach trotzdem weiterhin als Grundeigenschaft
zu qualifizieren, welche Tages- und Wochenzeitungen erfüllen müssen,
um Anspruch auf Ermässigung für die Zustellung zu erhalten ("Ermässi-
gungen werden gewährt für die Zustellung von abonnierten Tages- und
Wochenzeitungen der Regional- und Lokalpresse"). Das Gesetz knüpft
folglich die indirekte Presseförderung an ein entgeltliches Abonnements-
verhältnis (vgl. dazu ausführlich Urteile des Bundesverwaltungsgerichts
A-469/2013 vom 27. September 2013 E. 6.4, A-3049/2011 vom 8. März
A-386/2013
Seite 12
2012 E. 6.4 und A-3066/2008 vom 9. Oktober 2008 E. 6.2, vgl. auch
E. 6.3).
Insgesamt knüpft die indirekte Presseförderung damit auch gemäss der
systematischen Auslegung lediglich an das Kriterium "im entgeltlichen
Abonnementsverhältnis angeboten" an und lässt keinen Raum für die In-
terpretation der Vorinstanz, dass sich diese Bedingung an die Gesamtauf-
lage und nicht an jedes einzelne Exemplar richte. Anzufügen bleibt, dass
sich die Vorinstanz für ihre Argumentation – sämtliche Kriterien von
Art. 36 Abs. 1 VPG müssten von der Gesamtauflage und bei jeder Aus-
gabe erfüllt sein (vgl. E. 5.1) – auf das Urteil des Bundesverwaltungsge-
richts A-142/2013 vom 27. Mai 2013 E. 5.3.2 beruft, welches aber ledig-
lich für Art. 36 Abs. 3 VPG bestimmt, dass bei jeder Ausgabe die Voraus-
setzungen erfüllt sein müssen und nicht auf einen Durchschnittswert ab-
gestellt werden könne. Diesem Urteil ist nicht zu entnehmen, dass die
Voraussetzungen von der Gesamtauflage erfüllt sein müssten.
7.4 Als Auslegungsergebnis ist damit im Einklang mit dem oben genann-
ten Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-469/2013 vom
27. September 2013 festzuhalten, dass Art. 16 Abs. 4 Bst. a PG i.V.m.
Art. 36 Abs. 1 Bst. a VPG mit dem Begriff "abonniert" von einem Abon-
nementsverhältnis im engeren Sinn ausgeht, das den Abschluss eines
entgeltlichen Abonnementsvertrags zwischen einer Zeitung und ihren je-
weiligen Empfängerinnen und Empfängern voraussetzt. Hierbei richtet
sich der Begriff "abonniert" nicht an die Gesamtauflage beziehungsweise
ist kein bestimmter Prozentsatz an Abonnementsverträgen im Verhältnis
zur Gesamtauflage erforderlich (Urteile des Bundesverwaltungsgerichts
A-469/2013 vom 27. September 2013 E. 6.5, vgl. auch E. 7.2 und
A-3066/2008 vom 9. Oktober 2008 E. 6.4).
8.
Im Übrigen kann die Beschwerdeführerin auch aus dem Verweis auf das
Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-3066/2008 vom 9. Oktober 2008
nichts zu ihren Gunsten ableiten. Das Bundesverwaltungsgericht hat dar-
in festgehalten, dass die publizistische Unabhängigkeit einer Zeitung
nicht nur von der Freiheit von staatlicher Einflussnahme abhänge, son-
dern wesentlich auch von ihrer finanziellen Unabhängigkeit, die wiederum
eine möglichst diversifizierte Finanzierung voraussetze. Dies sei am
ehesten bei einem Vertriebssystem gewährleistet, das an eine zahlende
Leserschaft anknüpfe. Also letztlich an einen entgeltlichen Abonnements-
vertrag zwischen einer Zeitung und der "Vielzahl" ihrer Empfängerinnen
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und Empfänger (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-3066/2008 vom
9. Oktober 2008 E. 6.1.2).
Entgegen der Ansicht der Vorinstanz ist der vom Bundesverwaltungsge-
richt in diesem Urteil verwendete unbestimmte Rechtsbegriff "Vielzahl"
nicht im Sinne eines Prozentsatzes der Abonnementsverträge im Verhält-
nis zur Gesamtauflage aufzufassen. Es muss sich lediglich um eine An-
zahl Abonnementsverträge handeln, welche die publizistische Unabhän-
gigkeit einer Zeitung aufgrund einer unabhängigen und letztlich diversifi-
zierten Finanzierung noch garantiert bzw. diese nicht in Frage stellt (Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts A-469/2013 vom 27. September 2013
E. 7.1). Vorliegend ist anzunehmen, dass die publizistische Unabhängig-
keit bei einer Anzahl von 2'347 Abonnementsverträgen garantiert ist, ob-
wohl diese im Verhältnis zur Gesamtauflage in Höhe von 29'707 Exemp-
laren lediglich 7.9 % ausmachen.
9.
Nach dem Gesagten gelten 2'347 Exemplare der Zeitung FRIDOLIN als
"abonniert" und erfüllen alle Anspruchsvoraussetzungen für die Zustell-
ermässigung gemäss Art. 16 Abs. 4 Bst. a PG i.V.m. Art. 36 Abs. 1 VPG.
Die Beschwerde vom 23. Januar 2013 erweist sich als begründet und ist
entsprechend gutzuheissen. Damit erübrigt sich die weitere Prüfung der
von der Beschwerdeführerin geltend gemachten Verletzung des Grund-
satzes der Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1 der Bundesverfassung vom
18. April 1999 [BV, SR 101]), des Willkürverbotes (Art. 9 BV) und der Be-
gründungspflicht (Art. 29 Abs. 2 BV). Die angefochtene Verfügung vom
13. Dezember 2012 ist aufzuheben und dem Gesuch vom 11. September
2012 um Zustellermässigung für die abonnierten Exemplare der Zeitung
FRIDOLIN ab dem 1. Januar 2013 zu entsprechen.
10.
10.1 Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind weder der obsiegenden
Beschwerdeführerin noch der Vorinstanz Verfahrenskosten aufzuerlegen
(Art. 63 Abs. 1, Abs. 2 und Abs. 3 VwVG). Der Kostenvorschuss in der
Höhe von Fr. 1'000.-- ist der Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechts-
kraft des vorliegenden Entscheids zurückzuerstatten.
10.2 Die nicht anwaltlich vertretene Beschwerdeführerin hat keinen An-
spruch auf Ausrichtung einer Parteientschädigung (Art. 64 Abs. 1 VwVG
i.V.m. Art. 7 Abs. 1 des Reglements über die Kosten und Entschädigun-
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gen vor dem Bundesverwaltungsgericht vom 21. Februar 2008 [VGKE,
SR 173.320.2] e contrario).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen, die Verfügung der Vorinstanz vom
13. Dezember 2012 aufgehoben und dem Gesuch um Zustellermässi-
gung für die abonnierten Exemplare der Zeitung FRIDOLIN ab dem
1. Januar 2013 entsprochen.
2.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der geleistete Kostenvor-
schuss von Fr. 1'000.-- wird der Beschwerdeführerin nach Eintritt der
Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückerstattet. Hierzu hat die Be-
schwerdeführerin dem Bundesverwaltungsgericht ihre Post- oder Bank-
verbindungen bekannt zu geben.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. 352/1000341215; Einschreiben)
– Generalsekretariat UVEK (Gerichtsurkunde)
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Jürg Steiger Yvonne Wampfler Rohrer
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen An-
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gelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesge-
richtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Rechtsschrift
ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Be-
gründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der
Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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