A-391/2014 - Abteilung I - Luftfahrtbetrieb - "Schutzkonzept Süd" Flughafen Zürich; Änderung d...

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l








Abteilung I
A-391/2014



Ur t e i l vom 1 4 . Ok to be r 2 0 1 5
Besetzung
Richterin Kathrin Dietrich (Vorsitz),
Richter Christoph Bandli, Richterin Marianne Ryter,
Gerichtsschreiber Bernhard Keller.



Parteien
1. Stadt Dübendorf, Stadtverwaltung,
Usterstrasse 2, 8600 Dübendorf,
und Mitbeteiligte,
alle vertreten durch Dr. iur. Adrian Strütt, Martin Looser und
Dr. iur. Peter Ettler, ettlersuter Rechtsanwälte,
Grüngasse 31, Postfach, 8026 Zürich,
Beschwerdeführende 1

2. Stadt Opfikon,
handelnd durch den Stadtrat,
Oberhauserstrasse 25, 8152 Glattbrugg,
und Mitbeteiligte,
alle vertreten durch Dr. iur. Adrian Strütt, Martin Looser und
Dr. iur. Peter Ettler, ettlersuter Rechtsanwälte,
Grüngasse 31, Postfach, 8026 Zürich,
Beschwerdeführende 2

3. Verein Flugschneise Süd - Nein (VFSN),
Postfach 10, 8118 Pfaffhausen,
und Mitbeteiligte,
alle vertreten durch lic. iur. LL.M. Christopher Tillman,
Legis Rechtsanwälte AG, Forchstrasse 2,
Postfach 1467, 8032 Zürich,
Beschwerdeführende 3



gegen


Flughafen Zürich AG,
Rechtsdienst, Postfach, 8058 Zürich,
vertreten durch Dr. iur. Roland Gfeller und Nora Michel,
Gfeller Budliger Kunz Rechtsanwälte, Florastrasse 44,
Postfach 1709, 8032 Zürich,
Beschwerdegegnerin,

Bundesamt für Zivilluftfahrt BAZL,
3003 Bern,
Vorinstanz.




Gegenstand
"Schutzkonzept Süd" Flughafen Zürich;
Änderung des Betriebsreglements,
Ergänzung Schallschutzauflagen.



A-391/2014
Seite 3
Sachverhalt:
A.
Am 29. März 2005 genehmigte das Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) das
sog. vorläufige Betriebsreglement (vBR) teilweise und mit Auflagen. In der
Verfügung wurde im Wesentlichen ausgeführt, das vBR fasse die verschie-
denen seit dem Jahr 2001 vorgenommenen Änderungen zusammen und
sei das Ergebnis einer umfassenden Prüfung des bisherigen Betriebs. Im
Verfügungsdispositiv wurde in Ziffer 1.2 ein Schema für die Darstellung der
zur jeweiligen Zeit benutzbaren Pisten festgelegt. Dieses Schema beinhal-
tete insb. Südanflüge auf die Piste 34 und Ostanflüge auf die Piste 28 wäh-
rend der bereits mit Verfügung des BAZL vom 23. Juli 2003 festgelegten
Zeiten: Von 21:00 bis 6:00 Uhr sollten Landungen auf die Piste 28, von
6:00 bis 7:08 Uhr auf die Piste 34, ausnahmsweise zudem auf die jeweils
andere Piste erfolgen. An Samstagen, Sonntagen und gesetzlichen Feier-
tagen wurden zusätzlich Landungen von 7:08 bis 9:08 Uhr auf die Piste 34
und von 20:00 bis 21:00 Uhr auf die Piste 28 verfügt, ausnahmsweise auf
die jeweils andere Piste. In Ziffer 4.4 des Dispositivs wies das BAZL die
Flughafen Zürich AG (FZAG) an, Schallschutzmassnahmen im Sinne der
Auflage 3.3 der Betriebskonzession vom 31. Mai 2001 umzusetzen, wenn
übermässige Belastungen (Überschreitungen der Immissionsgrenzwerte
[IGW]) unbestritten oder wo sie auch nach zukünftigen Betriebsreglemen-
ten mit einiger Wahrscheinlichkeit zu erwarten seien. Mit Urteil A-
1936/2006 vom 10. Dezember 2009 wies das Bundesverwaltungsgericht
die gegen die Südanfüge und gegen Ziffer 4.4. des Dispositivs der Verfü-
gung vom 29. März 2005 erhobenen Beschwerden ab. Über die dagegen
eingereichten Beschwerden entschied das Bundesgericht am 22. Dezem-
ber 2010 (BGE 137 II 58). Es hielt in seinem Urteil fest, der Flughafen Zü-
rich sei sanierungspflichtig (E. 5.1) und die geltenden Grenzwerte für
Fluglärm seien ergänzungsbedürftig, da sie nicht vor Aufwachreaktionen in
der Zeit vor 22 Uhr und nach 6 Uhr schützen würden, wobei für die erfor-
derliche Änderung weitere Untersuchungen nötig seien. Insbesondere Per-
sonen, die unter der Anflugschneise von Piste 34 und Piste 28 wohnten,
würden durch frühmorgendlichen bzw. abendlichen Fluglärm in ihrem
Wohlbefinden zum Teil erheblich gestört, selbst wenn der 16-Stunden-Leq
die nach Anhang 5 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986
(LSV, SR 814.41) massgeblichen Immissionsgrenzwerte für die Tageszeit
nicht überschreite. Immerhin führten die abendlichen Ostanflüge zu weit-
räumigen Immissionsgrenzwert-Überschreitungen während der ersten
Nachtstunde und würden insoweit in der umhüllenden Grenzwertkurve
(Tag und Nacht) berücksichtigt. Für die frühmorgendlichen Südanflüge sei
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dies dagegen nicht der Fall (E. 5.3). Die FZAG sei zwar überall dort, wo die
Immissionsgrenzwerte (IGW) nicht eingehalten werden könnten, zu Schall-
schutzmassnahmen verpflichtet. Ergänzungsbedürftig erscheine aber die
Schallschutzauflage des vBR zum Schutz vor Schlafstörungen am frühen
Morgen durch Südanflüge. Die FZAG werde innerhalb eines Jahres ab Zu-
stellung des bundesgerichtlichen Entscheids ein entsprechendes Konzept
zum Schutz vor Aufwachreaktionen am frühen Morgen durch Südanflüge
auszuarbeiten haben (E. 7.4).
B.
Die FZAG legte dem BAZL am 16. Dezember 2011 das "Schutzkonzept
Süd" zur Genehmigung vor. Dieses umfasst nebst dem Begleitschreiben,
in dem das Schutzkonzept Süd erklärt wird, einen EMPA-Bericht "Flugha-
fen Zürich, Schutzkonzept Süd", Nr. 457'089 vom 12. Dezember 2011 und
einen Plan "Schutzkonzept Süd" im Massstab 1:10'000 vom 12. Dezember
2011.
Zum Schutz vor Aufwachreaktionen sieht das Schutzkonzept Süd den Ein-
bau von automatischen Fensterschliessmechanismen an Schlafzimmer-
fenstern vor. Diese sollen mit einer Zeitschaltuhr so programmiert werden,
dass sich die Fenster frühmorgens vor den ersten Südanflügen von selbst
schliessen.
Der Perimeter des Schutzkonzepts Süd wurde nicht anhand akustischer
Kriterien bestimmt, sondern entspricht dem sogenannten "Dachziegel-
klammerungs-Sektor", d.h. dem Gebiet, in dem die Dachziegel zum Schutz
vor Randwirbelschleppen grösserer Flugzeuge, die Dachziegel lösen
könnten, geklammert werden müssen. Dies begründet die FZAG im We-
sentlichen damit, dieser Perimeter stimme erstaunlich gut mit den Ergeb-
nissen zu Untersuchungen zur akustischen Abgrenzung überein, d.h. der
Anwendung des Spitzenpegelkriteriums (6x57 dB[A]) gemäss deutschem
Fluglärmgesetz für die Nachtzeit (22:00 bis 6:00 Uhr) oder der Ermittlung
eines Ein-Stunden-Leq (6:00 bis 7:00 Uhr) mit Tagesgrenzwert 60 dB(A)
für Empfindlichkeitsstufe 2.
Zum ausgewählten Perimeter gehören Teile der Gemeinden Opfikon-Glatt-
brugg, Wallisellen, Zürich und Dübendorf. Allerdings sollen nur Liegen-
schaften, die sich vollständig innerhalb des Schutzsektors befinden, von
den Massnahmen profitieren (1'287 Wohnliegenschaften). Ein Teil davon
wurde bereits im Rahmen des ordentlichen Schallschutzprogramms der
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FZAG (sog. Schallschutzprogramm 2010) mit Schallschutzfenstern ausge-
rüstet und deshalb vom Schutzkonzept Süd ausgenommen (399 Liegen-
schaften). Damit verbleiben nach Angaben der Flughafen Zürich AG 888
relevante Liegenschaften, die zwar im Perimeter des Schutzkonzepts Süd,
jedoch ausserhalb des Perimeters des ordentlichen Schallschutzpro-
gramms liegen. Dies entspricht 4'092 Wohnungen mit insgesamt 9'062
Schlafzimmerfenstern, die mit Fensterschliessmechanismen ausgerüstet
werden sollen. Die Kosten pro Stück betragen ca. Fr. 900.−, weshalb mit
Gesamtkosten von rund Fr. 8.2 Mio. gerechnet wird.
C.
Das BAZL genehmigte das Schutzkonzept Süd mit Verfügung vom 29. No-
vember 2013 unter Anordnung von Auflagen. So bestimmte es unter ande-
rem, auf Wunsch der Eigentümerschaft seien statt
Fensterschliessmechanismen Schalldämmlüfter einzubauen; deren Ein-
bau habe an jeweils einem Fenster eines jeden üblicherweise als Schlaf-
raum genutzten Raums zu erfolgen (Dispositiv-Ziff. 1.1–1.5). Sodann
verpflichtete es die FZAG dazu, innert zwei Jahren nach Rechtskraft seiner
Verfügung ein ergänzendes Konzept vorzulegen; sie habe hierbei das
Massnahmengebiet auf der Grundlage eines akustischen Kriteriums zu de-
finieren und im ergänzenden Konzept sei die Abgrenzung so vorzuneh-
men, dass zusammenhängende, nachvollziehbare Einteilungen entstehen
würden. Das ergänzende Konzept sei auf denjenigen Betriebszustand aus-
zurichten, der im Rahmen des dannzumal geltenden Betriebsreglements
genehmigt sei (Dispositiv-Ziff. 2.1–2.3).
Die für das vorliegende Urteil besonders bedeutsamen Dispositiv-Ziffern
im Verfügungsabschnitt C/I. lauten wie folgt:
1. Das "Schutzkonzept Süd" wird unter Anordnung folgender Auflagen
genehmigt:
1.1 Auf Wunsch der Eigentümerschaft sind statt Fensterschliessmecha-
nismen Schalldämmlüfter einzubauen. Wer sich für den Einbau von
Schalldämmlüftern entscheidet, verfügt − unter eigener Kostentra-
gung − über die Option, Schalldämmlüfter mit Wärmetauschern ein-
bauen zu lassen.
1.2 Der Einbau des Fensterschliessmechanismus oder des Schalldämm-
lüfters hat an jeweils einem Fenster eines jeden üblicherweise als
Schlafraum genutzten Raums zu erfolgen.
1.3 Unterschreiten die bestehenden Fenster eines üblicherweise als
Schlafraum genutzten Raums die Einfügungsdämpfung von 25 dB(A)
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in geschlossenem bzw. 15 dB(A) in gekippt geöffnetem Zustand, muss
die FZAG diese Fenster ersetzen durch solche, welche mindestens
die vorerwähnten Einfügungsdämpfungen aufweisen. Davon ist abzu-
sehen, wenn durch den Ersatz dieser Fenster keine wahrnehmbare
Verringerung des Lärms im Gebäude zu erwarten ist.
1.4 Die FZAG hat sicherzustellen, dass Fensterschliessmechanismen
zum Einbau gelangen, deren Geräuschentwicklung die betroffenen
Personen nicht wecken.
1.5 Erweisen sich die Schutzmassnahmen auf Grund zukünftiger wissen-
schaftlicher Erkenntnisse und damit einhergehender Änderungen der
Lärmschutzgesetzgebung als ungenügend, sind sie dannzumal ent-
sprechend zu ergänzen.
D.
Die Stadt Dübendorf und Mitbeteiligte (nachfolgend Beschwerdefüh-
rende 1), die Stadt Opfikon und Mitbeteiligte (nachfolgend Beschwerdefüh-
rende 2) sowie der Verein Flugschneise Süd - NEIN (VFSN) und
Mitbeteiligte (nachfolgend Beschwerdeführende 3) erheben am 21. und
24. Januar 2014 Beschwerde gegen die Verfügung des BAZL (nachfol-
gend: Vorinstanz). Das Bundesverwaltungsgericht vereinigt die drei Ver-
fahren mit Verfügung vom 14. Februar 2014 unter der Prozessnummer
A-391/2014.
E.
Die Beschwerdeführenden erachten das Schutzkonzept Süd in verschie-
dener Sicht als ungenügend und beantragen in materieller Hinsicht ver-
schiedene Änderungen. Diese umfassen zusammengefasst: die
Ausrüstung aller zum Schlafen geeigneter Räume mit Schallschutzfens-
tern, die Ausdehnung der Wahlmöglichkeit zwischen Fensterschliessme-
chanismen oder Schalldämmlüftern auf alle zum Schlafen geeigneten
Räume, einen einzelfallweisen Nachweis, dass das Schutzziel (genügen-
den Schutz vor Aufwachreaktionen) erreicht werde und, soweit erforderlich,
eine Verpflichtung zu weitergehenden Schutzmassnahmen wie den Einbau
besserer Schallschutzfenster oder die Verbesserung der Schallisolation
von Dächern und Mauern. Ferner verlangen sie eine Regelung des Unter-
halts und Ersatzes der Schutzmassnahmen zugunsten der betroffenen
Personen. Zudem beantragen die Beschwerdeführenden eine Verpflich-
tung der Flughafen Zürich AG (Beschwerdegegnerin), auch bei Um- und
Neubauten die (Mehr-)Kosten für die Schallschutzvorrichtungen zu erset-
zen. Die Beschwerdeführenden 2 beantragen eine Ausdehnung des Peri-
meters auf weitere Gebiete der Stadt Opfikon auf der Grundlage von aus
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der aktuellen Lärmforschung gewonnenen, akustischen Kriterien. Schliess-
lich beantragen alle Beschwerdeführenden die Festlegung eines Zeitplans
für die Umsetzung des Schutzkonzepts Süd.
F.
Die Vorinstanz beantragt in ihrer Vernehmlassung vom 21. März 2014 die
Abweisung der Beschwerden und hält an ihrer Verfügung und den darin
geäusserten Auffassungen fest, auf die sie verweist.
G.
Mit Stellungnahme vom 4. April 2014 bestätigt das Bundesamt für Umwelt
(BAFU), dass die angefochtene Verfügung seines Erachtens konform mit
der Lärmschutzgesetzgebung des Bundes ist.
H.
Die Beschwerdegegnerin beantragt in ihrer Beschwerdeantwort vom 7. Ap-
ril 2014 die Abweisung der Beschwerden, soweit auf diese einzutreten sei.
I.
Mit Zwischenverfügung vom 22. April 2014 weist das Bundesverwaltungs-
gericht verfahrensrechtliche Anträge betreffend den Entzug der aufschie-
benden Wirkung und vorsorglicher Massnahmen, mit denen ein sofortiger
Beginn der Umsetzung des Schutzkonzepts Süd verlangt worden war, ab.
J.
Während die Beschwerdeführenden 3 am 5. Juni 2014 auf eine Replik ver-
zichten, präzisieren bzw. ergänzen die Beschwerdeführenden 1 und 2 in
ihrer Replik vom 23. Juni 2014 ihre Anträge dahingehend, dass sie die
Feststellung der Rechtskraft der Dispositiv-Ziff. 2 der angefochtenen Ver-
fügung verlangen, mit der die Beschwerdegegnerin zur Erarbeitung eines
ergänzenden Konzepts verpflichtet wird (Antrag 1a) sowie – in Präzisierung
des Antrags der Beschwerdeführenden 2 zum Perimeter – den umgehen-
den Beginn des Einbaus von Fensterschliessmechanismen oder Schall-
dämmlüftern im Gebiet der Stadt Opfikon, soweit dieses im
Massnahmenperimeter liegt (Antrag 2a). Sie bestreiten zudem die Vorbrin-
gen der Beschwerdegegnerin und halten an ihren Ausführungen fest bzw.
ergänzen sie.
K.
In ihrer Duplik vom 1. September 2014 beantragt die Beschwerdegegnerin
die Abweisung der zusätzlichen Verfahrens- und Präzisierungsanträge der
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Beschwerdeführenden 1 und 2 und hält im Übrigen an ihren Anträgen und
Ausführungen fest.
L.
Die Vorinstanz beantragt in ihrer Stellungnahme vom 15. September 2015
die Einholung eines weiteren Fachberichts beim BAFU und legt dar, wes-
halb aus ihrer Sicht eine Ausdehnung auf das Gemeindegebiet von Opfikon
abzulehnen ist.
M.
Mit Zwischenverfügung vom 17. September 2014 weist das Bundesverwal-
tungsgericht den Verfahrensantrag der Beschwerdeführenden 1 und 2 ab,
der die Rechtskraft der Verpflichtung zum ergänzenden Konzept betrifft. Es
stellt zudem fest, dass es sich bei deren Antrag 2a über die umgehend zu
beginnende Realisierung der Massnahmen in Opfikon nicht um einen Ver-
fahrensantrag handelt.
N.
Am 17. Oktober 2014 reicht das BAFU einen zweiten Fachbericht zu den
vom Bundesverwaltungsgericht unterbreiteten Fragen ein und nimmt zur
Bedeutung des Begriffs Schlafraum Stellung.
O.
Die Beschwerdegegnerin schliesst sich in ihrer Eingabe vom 13. Novem-
ber 2014 den Darlegungen des BAFU an. Die Beschwerdeführenden 3 be-
streiten die Ausführungen des BAFU und der Vorinstanz in ihrer
Stellungnahme vom 5. Januar 2015, ebenso die Beschwerdeführenden 1
und 2 in ihrer Stellungnahme vom 6. Januar 2015. Im Anschluss daran ver-
langt das Bundesverwaltungsgericht vom BAFU eine weitere Stellung-
nahme zu den von den Beschwerdeführenden vorgebrachten
Kritikpunkten.
P.
Am 9. Februar 2015 reicht das BAFU einen dritten Fachbericht ein und
erläutert seinen Standpunkt hinsichtlich diverser Punkte, insbesondere zu
seinen Berechnungsgrundlagen und weshalb aus seiner Sicht ein ausrei-
chender Schutz vor Aufwachreaktionen erreicht werde.
Q.
In einer weiteren Stellungnahme vom 3. März 2015 hält die Beschwerde-
gegnerin an ihren Anträgen und Darlegungen fest. Sie hält insbesondere
daran fest, dass 90 bis 95 % der Fenster im Bereich des Südanflugs eine
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Dämmwirkung von mindestens 30 dB(A) hätten und dass die von den Be-
schwerdeführenden vorgebrachte Zahl aufgrund der verfügten Pflicht zum
Ersatz ungenügender Fenster ohnehin einzig für das Budget relevant sei,
nicht aber für die einzelnen Grundeigentümer.
R.
Die Beschwerdeführenden 1 und 2 halten ihrerseits an ihren Anträgen, Auf-
fassungen und ihrer Kritik an den Fachberichten des BAFU in der Stellung-
nahme vom10. März 2015 fest, ebenso die Beschwerdeführenden 3 in ihrer
Stellungnahme vom 11. März 2015.
S.
Die Parteien und das BAFU halten in Schlussbemerkungen vom 27. März,
30. April, 5. bzw. 8. Mai 2015 an ihren Anträgen und Vorbringen fest.
T.
Mit spontanen Eingaben vom 21. Mai und 2. Juni 2015 bestreitet die Be-
schwerdegegnerin die Höhe der geltend gemachten Parteikosten der Be-
schwerdeführenden 1 und 2 bzw. 3. Am 15. Juni 2015 äussern sich die
Beschwerdeführenden 1 und 2 zu der sie betreffenden Kostennote vom
8. Mai 2015 und bestreiten ihrerseits die Ausführungen zu dem von der
Beschwerdegegnerin geltend gemachten Aufwand. Am 29. Juni 2015 äus-
sert sich die Beschwerdegegnerin nochmals zu den Parteikosten der Be-
schwerdeführenden 1 und 2.
U.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die bei den Akten liegenden
Schriftstücke ist in den nachfolgenden Erwägungen einzugehen, soweit sie
entscheidwesentlich sind.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG, sofern keine Ausnahme nach
Art. 32 VGG vorliegt und eine Vorinstanz im Sinne von Art. 33 VGG ent-
schieden hat. Das BAZL ist eine Behörde im Sinne von Art. 33 Bst. d VGG
und seine Verfügung vom 29. November 2013 stützt sich auf das Luftfahrt-
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gesetz vom 21. Dezember 1948 (LFG, SR 784.0) sowie das Umweltschutz-
gesetz vom 7. Oktober 1983 (USG, SR 814.01) und dessen Vollzugsbe-
stimmungen, mithin auf öffentliches Recht des Bundes. Eine Ausnahme,
was das Sachgebiet betrifft, liegt nicht vor. Die Vorinstanz hat mit der Ver-
fügung das Schutzkonzept Süd als Teil des vorläufigen Betriebsreglements
für den Flughafen Zürich genehmigt, weshalb ein zulässiges Anfechtungs-
objekt gegeben ist.
1.2 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der
Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil-
nahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung berührt ist
(Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Ände-
rung (Bst. c) hat. Bilden Fluglärmemissionen eines Flughafens Streitge-
genstand, bejaht die Rechtsprechung die Legitimation für Personen, die in
der Nachbarschaft des Flughafens oder im Bereich der An- und Abflug-
schneisen wohnen bzw. dort Grundstücks- oder Liegenschaftseigentümer
sind (vgl. BGE 104 Ib 307 E. 3b; Urteil des BVGer A-1936/2006 vom
10. Dezember 2009, E. 3.2).
Die Beschwerdeführenden sind zumindest mehrheitlich als Bewohner oder
Grundeigentümer des von Südanflügen betroffenen Gebiets vom Schutz-
konzept Süd betroffen und haben ein schutzwürdiges Interesse an dessen
Überprüfung. Ebenso sind grundsätzlich die im Umkreis des Flughafens
bzw. unter den jeweiligen Flugschneisen liegenden Gemeinden zur Be-
schwerdeführung zuzulassen, soweit sie als Grundeigentümer gleich oder
ähnlich wie Private von Immissionen belastet sind oder durch die Lärmein-
wirkungen in hoheitlichen Befugnissen betroffen werden (BGE 124 II 293
E. 3b und 3c). Vereinigungen und Organisationen sind nach konstanter
Rechtsprechung dann zur sog. egoistischen Verbandsbeschwerde zuzu-
lassen, wenn der Verband als juristische Person konstituiert ist, die Wah-
rung der in Frage stehenden Interessen zu seinen statutarischen Aufgaben
gehört, der Verband ein Interesse der Mehrheit oder mindestens einer
Grosszahl seiner Mitglieder vertritt und diese Mitglieder selber zur Be-
schwerde berechtigt wären (vgl. BGE 131 I 198 E. 2.1; BVGE 2007/20 E.
2.3).
Die Beschwerdegegnerin bestreitet die Legitimation einzelner Beschwer-
deführenden. Ob sämtliche Beschwerdeführende tatsächlich zur Be-
schwerde berechtigt sind, kann indessen offen blieben: Bei gemeinsam
erhobenen Beschwerden reicht es praxisgemäss aus, wenn zumindest ein
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Beteiligter legitimiert ist (Urteil des BGer vom 7. September 1998 E. 2, pu-
bliziert in: Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht
[ZBl] 101/2000 S. 83 ff.; Urteile des BVGer A-3762/2010 vom 25. Januar
2012 E. 2.3 und A-1156/2011 vom 22. Dezember 2011 E. 1.1). Jeder der
drei Gruppen von Beschwerdeführenden gehören Beteiligte an, die offen-
sichtlich beschwerdebefugt sind.
Aus den Vorakten ergibt sich zudem, dass sich die Beschwerdeführenden
am vorinstanzlichen Verfahren mit Einsprachen beteiligt haben.
1.3 Die Beschwerden sind überdies frist- und formgerecht (Art. 50 und
Art. 52 VwVG) erhoben worden, weshalb auf sie einzutreten ist.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung
grundsätzlich auf Rechtsverletzungen, einschliesslich unrichtiger oder un-
vollständiger Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechts-
fehler bei der Ausübung des Ermessens, sowie auf Angemessenheit hin
(Art. 49 VwVG). Es auferlegt sich indes eine gewisse Zurückhaltung, wenn
technische Fragen zu beurteilen sind oder die Vorinstanz gestützt auf die
ihr vom Gesetzgeber beigegebenen Fachbehörden entschieden hat und
darf sich auch seinerseits weitgehend auf die Meinung der Fachstellen stüt-
zen (BVGE 2011/33 E. 4.4 mit Hinweisen; JÉRÔME CANDRIAN, Introduction
à la procédure administrative fédérale, Basel 2013, S. 113 N. 191; vgl. auch
Urteile des BGer 1E.1/2006 vom 12. April 2006 E. 5 und 1A.214/2005 vom
23. Januar 2006 E. 5.3.2). Voraussetzung für diese Zurückhaltung ist indes,
dass im konkreten Fall keine Anhaltspunkte für eine unrichtige oder unvoll-
ständige Sachverhaltsfeststellung vorliegen und davon ausgegangen wer-
den kann, die Vorinstanz habe die für den Entscheid wesentlichen
Gesichtspunkte geprüft und die erforderlichen Abklärungen sorgfältig und
umfassend vorgenommen (Urteile des BVGer A-2575/2013 vom 17. Sep-
tember 2014 E. 2; A-3628/2011 vom 20. März 2012 E. 2 mit Hinweisen).
3.
Die rechtliche Ausgangslage für die vorliegende Streitsache sowie die Vor-
gaben des Bundesgerichts sind nachfolgend vorab darzulegen.
3.1 Das USG bezweckt, Menschen, Tiere und Pflanzen, ihre Lebensge-
meinschaften und Lebensräume gegen schädliche oder lästige Einwirkun-
gen schützen (Art. 1 USG). Eine dieser Einwirkungen ist Lärm (Art. 7 Abs. 1
USG). Für die Beurteilung der schädlichen oder lästigen Einwirkungen legt
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Seite 12
der Bundesrat durch Verordnung Immissionsgrenzwerte (IGW) fest und be-
rücksichtigt dabei auch deren Wirkungen auf Personengruppen mit erhöh-
ter Empfindlichkeit (Art. 13 USG). Die Immissionsgrenzwerte für Lärm und
Erschütterungen sind gemäss Art. 15 USG so festzulegen, dass nach dem
Stand der Wissenschaft oder der Erfahrung Immissionen unterhalb dieser
Werte die Bevölkerung in ihrem Wohlbefinden nicht erheblich stören. Anla-
gen, die den Vorschriften dieses Gesetzes oder den Umweltvorschriften
anderer Bundesgesetze nicht genügen, müssen saniert werden (Art. 16
USG). Für die Beurteilung der Dringlichkeit von Sanierungsmassnahmen
kann der Bundesrat für Lärmimmissionen Alarmwerte (AW) festlegen, die
über den Immissionsgrenzwerten liegen (Art. 19 USG).
Für die Beurteilung des Fluglärms sieht Anhang 5 Ziff. 41 Abs. 1 LSV vor,
dass der Beurteilungspegel für den Lärm des Gesamtverkehrs auf zivilen
Flugplätzen, auf denen Grossflugzeuge verkehren, für den massgeblichen
Flugbetrieb getrennt für den Tag (06-22 Uhr), die erste Nachtstunde (22-23
Uhr), die zweite Nachtstunde (23-24 Uhr) und die letzte Nachtstunde (05-
06 Uhr) berechnet wird. Die massgeblichen Werte sind in Anhang 5 Ziff. 22
LSV festgelegt. Indessen erklärte das Bundesgericht die geltenden Grenz-
werte für den Tag als ergänzungsbedürftig, da sich eine Konzentration des
Lärms auf eine kurze Zeitspanne zu einer besonders sensiblen Tageszeit
nicht im über 16 Stunden gemittelten Wert niederschlage, obwohl dieser
Lärm lästig – und bei Aufwachreaktionen – sogar schädlich sein könne.
Dies treffe namentlich auf die Südanflüge in der ersten Morgenstunde zu;
es sei davon auszugehen, dass Personen, die unter der Anflugschneise
von Piste 34 wohnen, durch frühmorgendlichen Fluglärm in ihrem Wohlbe-
finden zum Teil erheblich gestört werden, selbst wenn der 16-Stunden-Leq
die massgeblichen Immissionsgrenzwerte für die Tageszeit nicht über-
schreitet (BGE 137 II 58 E. 5.3.5).
3.2 Der Flughafen Zürich ist eine bestehende ortsfeste Anlage im Sinn von
Art. 7 Abs. 1 USG i.V.m. Art. 2 Abs. 1 LSV. Der Flugbetrieb verursacht in
der Umgebung des Flughafens Lärmimmissionen, die die geltenden IGW
für Fluglärm übersteigen, teilweise gar die AW.
Mit der 5. Ausbauetappe (vgl. hierzu BGE 126 II 522) und den geänderten
An- und Abflugrouten gemäss dem vorläufigen Betriebsreglement vom
29. März 2005 (vBR) wurde der Flughafen wesentlich geändert, weshalb
er zugleich zu sanieren war mit dem Ziel, die Lärmemissionen soweit zu
begrenzen, dass die Immissionsgrenzwerte nicht mehr überschritten wer-
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den (Art. 18 Abs. 1 USG, Art. 8 Abs. 3 LSV). Trotz Umsetzung der verhält-
nismässigen Sanierungsmassnahmen bzw. Betriebseinschränkungen
liess sich die Einhaltung der IGW nicht erreichen. In Anwendung von Art. 17
Abs. 2 USG konnte die Vollzugsbehörde daher im Einzelfall Erleichterun-
gen gewähren. Diese können bei öffentlichen oder konzessionierten orts-
festen Anlagen wie dem Flughafen Zürich sogar über den AW hinaus
zugesprochen werden (vgl. Art. 20 Abs. 1 USG, i.V.m. Art. 14 Abs. 2 LSV e
contrario, bzw. Art. 25 Abs. 3 USG; BGE 137 II 58 E. 5.1). Unter der Vo-
raussetzung, dass die Lärmbelastung unvermeidlich ist, d.h. sämtliche zu-
mutbaren vorsorglichen und verschärften Emissionsbegrenzungen
ergriffen worden sind, dürfen solche Anlagen deshalb ungeachtet der von
ihnen verursachten Immissionen errichtet oder weiterbetrieben sowie ge-
ändert oder erweitert werden. Dies setzt jedoch voraus, dass an den vom
Lärm betroffenen Gebäuden passive Schallschutzmassnahmen getroffen
werden (Art. 20 und 25 Abs. 3 USG, Art. 10 und 15 LSV, vgl. Urteil des
BVGer A-1936/2006 vom 10. Dezember 2009 E. 39.3). In der Genehmi-
gung des vBR wurde daher als Auflage verfügt, dass die Beschwerdegeg-
nerin die Schallschutzmassnahmen im Sinn der Auflage 3.3 der
Betriebskonzession vom 31. Mai 2001 umzusetzen hat, wenn übermässige
Belastungen (Überschreitungen der Immissionsgrenzwerte) unbestritten
sind oder wo sie auch nach zukünftigen Betriebsreglementen mit einiger
Wahrscheinlichkeit zu erwarten sind.
3.3 Das Bundesgericht ergänzte in BGE 137 II 58 E. 7.4 die Schallschutz-
auflage des vBR für morgendliche Südanflüge und stellte fest, es erscheine
unzumutbar, Personen, die bereits seit 2003 zwischen 6:00 und 7:00 Uhr
morgens (auch an Wochenenden) durch Fluglärm geweckt werden, auf
das definitive Betriebsreglement zu vertrösten. Die Bevölkerung dürfe nicht
auf längere Dauer übermässigem und schädlichem Lärm ausgesetzt wer-
den, ohne in den Genuss von Schallschutzmassnahmen zu gelangen, die
nach USG Voraussetzung für die Erteilung von Erleichterungen sind. Es
erscheine geboten, den Anwohnern im Süden des Flughafens, die vom
morgendlichen Anflugverkehr geweckt werden, noch unter der Geltung des
vorläufigen Betriebsreglements einen Anspruch auf passiven Lärmschutz
einzuräumen, sofern sich keine erhebliche Änderung des Flugkonzepts ab-
zeichne. Für ein solches provisorisches Schutzkonzept erscheine es nahe-
liegend, in Anlehnung an Ziff. 222 Anhang 5 LSV passive
Schallschutzmassnahmen an die Überschreitung eines Ein-Stunden-Leq
für die erste Morgenstunde zu knüpfen. Denkbar seien aber auch andere
A-391/2014
Seite 14
Kriterien (z.B. Maximalpegel). Es bestehe auch die Möglichkeit, den gebo-
tenen passiven Schallschutz wirkungsbezogen zu definieren, anhand des
Schutzziels, Aufwachreaktionen am frühen Morgen zu verhindern.
3.4 Demzufolge war die Beschwerdegegnerin beauftragt, ein Konzept zum
Schutz der Bevölkerung im Süden des Flughafens vor Aufwachreaktionen
zwischen 6:00 und 7:00 Uhr zu entwickeln. Das Bundesgericht hat dabei
ein Schlafbedürfnis der Bevölkerung für diesen Zeitraum als schutzwürdig
anerkannt, weshalb es unerheblich ist, wie gross der Bevölkerungsanteil
ist, der nach 6:00 Uhr tatsächlich noch schläft oder schlafen möchte. Die
diesbezüglichen Vorbringen der Parteien erweisen sich für die Beurteilung
der angefochtenen Verfügung somit als irrelevant.
4.
Die Beschwerdeführenden 2 beanstanden die Festlegung des Massnah-
menperimeters des Schutzkonzepts Süd und beantragen die Aufnahme
von Gebieten der Stadt Opfikon. Konkret verlangen sie eine Ausdehnung
des Perimeters auf der Grundlage von aus der aktuellen Lärmforschung
gewonnenen, akustischen Kriterien, so dass der Schutz vor Aufwachreak-
tionen durch morgendliche Südanflüge auch in der Stadt Opfikon gewähr-
leistet ist. In der Stadt Opfikon sei der Perimeter zudem auch so
abzugrenzen, dass eine vernünftige, den gewachsenen Siedlungsstruktu-
ren folgende Abgrenzungslinie entsteht und Scheingenauigkeiten vermie-
den werden (Rechtsbegehren 2). In der Replik vom 23. Juni 2014 stellen
sie ergänzend den Antrag 2a, dass im Gebiet der Stadt Opfikon mit dem
Einbau von Fensterschliessmechanismen oder Schalldämmlüftern umge-
hend im durch die Dachziegelklammerungen bestimmten Korridor zu be-
ginnen sei, bis zur Festlegung des Perimeters des Schutzkonzepts Süd auf
der Grundlage von akustischen Kriterien. Das von der Beschwerdegegne-
rin gewählte Kriterium, der sog. Dachziegelklammerungs-Sektor, sei nicht
für den Lärmschutz, sondern für andere Zwecke festgelegt worden und da-
her ungeeignet. Bei der Festlegung des Schutzperimeters sei auf die spe-
zifischen Erkenntnisse der Lärmwirkungsforschung abzustellen.
Zur Begründung bringen die Beschwerdeführenden 2 vor, im Rahmen des
Schallschutzprogramms 2010 seien in stark belasteten Gebieten im Osten
bzw. Norden des Flughafens zusammen mit den Schallschutzfenstern zu-
sätzlich Schalldämmlüfter eingebaut worden. In Opfikon sei dies hingegen
nicht erfolgt, weil es dort keine Nachtflüge gebe. Schallschutzfenster al-
leine würden keinen genügenden Schutz vor Aufwachreaktionen am frühen
Morgen bieten, sondern seien eine Massnahme gegen den Lärm tagsüber.
A-391/2014
Seite 15
Zudem sei eine genügende Frischluftzufuhr während des Schlafens erfor-
derlich. Nur abends zu lüften und danach die ganze Nacht bei geschlosse-
nem Fenster zu schlafen sei wegen der steigenden
Schadstoffkonzentration gesundheitsschädigend und daher unzumutbar.
Opfikon sei seit 1996 von frühmorgens bis abends ohne längere Ruhe-
pause mit Fluglärm belastet. Vor Einführung der Südanflüge sei zwischen
21:00 und 7:00 Uhr weitgehend Ruhe gewesen und damit habe die Mög-
lichkeit bestanden, längere Zeit Frischluft zuzuführen. Jetzt sei dies anders
und es blieben nur die gesundheitsschädlichen Varianten, bei geöffneten
Fenstern zu schlafen und vom frühmorgendlichen Fluglärm geweckt zu
werden oder die Nacht bei schlechter Raumbelüftung zu verbringen. Der
Ausschluss von Opfikon aus dem Massnahmenperimeter des Schall-
schutzkonzepts Süd verletze die bundesgerichtlichen Vorgaben, die Ver-
fassung und die Gesetzgebung im Umweltschutz. Schliesslich stelle es
eine sachlich nicht begründbare Ungleichbehandlung von Opfikon mit an-
deren Anfluggebieten im Osten bzw. Norden, aber auch im äusseren Sü-
den des Flughafens dar, in denen die Frischluftzufuhr durch die
vorgesehenen Fensterschliessmechanismen bzw. Schalldämmlüfter ge-
währleistet werde.
4.1 Dem Wortlaut nach bezieht sich das Rechtsbegehren 2 der Beschwer-
deführenden 2 auf die Verpflichtung der Beschwerdegegnerin zur Erarbei-
tung eines ergänzenden Konzepts gemäss Dispositiv-Ziff. 2 der Verfügung
des BAZL vom 29. November 2013 und scheint im Wesentlichen zu be-
zwecken, dass als zusätzliche Vorgabe die Stadt Opfikon ins Massnah-
mengebiet einzubeziehen sei. Indessen ist festzustellen, dass sich für
einen so verstandenen Antrag in der Beschwerde weder eine Begründung
findet noch ersichtlich wäre, inwiefern jene Anordnung widerrechtlich oder
ungenügend sein sollte. Insbesondere in der Replik vom 23. Juni 2014 be-
tonen die Beschwerdeführenden 1 und 2 ausdrücklich, die Beschwerde
richte sich nicht gegen die Dispositiv-Ziff. 2. Aus den Begründungen der
Beschwerdeführenden 2 und ihrem ergänzenden Antrag 2a in der Replik
vom 23. Juni 2014 sowie ihren Ausführungen in den Schlussbemerkungen
vom 8. Mai 2015 ist zudem zu schliessen, dass sie mit ihrem Rechtsbe-
gehren 2 nicht die Anwendung des Dachziegelklammerungs-Sektors als
Massnahmengebiet für diese erste Phase des Schutzkonzepts Süd an-
fechten, sondern den Ausschluss derjenigen Gebiete von Opfikon, die sich
innerhalb des Dachziegelklammerungs-Sektors befinden, aber bereits im
Rahmen des Lärmschutzprogramms 2010 mit Schallschutzfenstern aus-
gerüstet worden sind.
A-391/2014
Seite 16
4.2 Zu prüfen ist demnach nachfolgend, ob die Vorinstanz zu Recht dieje-
nigen Gebiete Opfikons vom Massnahmenperimeter des Schutzkonzepts
Süd ausgeschlossen hat, die im Rahmen des ordentlichen Schallschutz-
programms 2010 mit Schallschutzfenstern ausgerüstet worden sind.
4.2.1 In ihrer Verfügung erwog die Vorinstanz dazu, diese Gebiete seien
bereits ausreichend gegen Lärm geschützt und es bestehe für diese Lie-
genschaften keine Dringlichkeit mehr. Dies gelte auch für die spezifische
Lärmbelastung am frühen Morgen, weshalb kein Anspruch auf weitere
Massnahmen bestehe. Das Gebiet des Sanierungsprogramms 2010 sei
schon nach geltendem Recht übermässig belastet, weshalb entspre-
chende Schallschutzmassnahmen an den Gebäuden realisiert worden
seien. Die geltende LSV sehe als Massnahme bei Immissionsgrenzwert-
Überschreitungen den Einbau von Schallschutzfenstern vor, in Schlafräu-
men könne die Vollzugsbehörde zusätzlich den Einbau von Schalldämm-
lüftern anordnen. Es bestehe jedoch kein Rechtsanspruch auf Schlafen bei
gekipptem oder geöffnetem Fenster, weshalb auch kein Anspruch auf ei-
nen Fensterschliessmechanismus bestehe. Das Bundesgericht habe für
Gebiete im Osten des Flughafens ausgeführt, dass in mit Schallschutzfens-
tern sanierten Gebieten auch ein Schutz vor Aufwachreaktionen am führen
Morgen gewährleistet werde.
4.2.2 Die Beschwerdegegnerin lehnt einen Einbezug derjenigen Gebäude
von Opfikon ab, in denen im Rahmen des Schallschutzprogramms 2010
bereits Schallschutzfenster eingebaut worden sind. Sie macht geltend,
durch diese Massnahme bestehe bei geschlossenen Fenstern zurzeit be-
reits ein genügender Schutz und es gäbe keinen Anspruch auf Frischluft-
zufuhr. Auch im Osten des Flughafens seien im Rahmen des
Schallschutzprogramms 2010 keine Schalldämmlüfter verbaut worden,
einzig im Norden sei dies als freiwillige Option vorgesehen, da dort früher
bereits ab 5:00 Uhr Anflüge stattgefunden hätten. Das Bundesgericht habe
festgehalten, dass das Schallschutzprogramm 2010 auch vor Aufwachre-
aktionen am frühen Morgen genügend schütze, eine Ausdehnung des um-
strittenen Schutzperimeters sei daher nicht erforderlich, zumal es sich beim
Schutzkonzept Süd um einen ausgesprochenen Ausnahmefall handle,
nämlich um Massnahmen, die ohne Überschreitung der nach wie vor gel-
tenden Immissionsgrenzwerte angeordnet worden seien. Es gehe daher
nicht an, in den betreffenden Liegenschaften gestützt auf ein provisori-
sches Schutzkonzept ein zweites Mal eine Lärmsanierung durchzuführen.
Es liege auch keine Ungleichbehandlung vor, da in Opfikon, anders als im
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Seite 17
Perimeter des neuen Schutzkonzepts, bereits Schutzmassnahmen getrof-
fen worden seien.
4.2.3 Das BAFU bestätigte in seinem Fachbericht vom 4. April 2014, dass
zurzeit hinreichend gefestigte wissenschaftliche Erkenntnisse für eine
rechtskonforme Beurteilung der Lärmimmissionen in der Zeit von 6:00 bis
7:00 Uhr fehlen. Eine Umsetzung in zwei Etappen sei nicht zu beanstan-
den, zumal die Umsetzung ohnehin zeitlich gestaffelt erfolge und weil auch
ohne akustisches Kriterium in den am stärksten betroffenen Liegenschaf-
ten begonnen werde. In Opfikon, wo bereits Schallschutzfenster eingebaut
seien, gebe es einen genügenden Schutz vor Aufwachreaktionen, weshalb
keine Dringlichkeit mehr bestehe. Der Ausschluss von Opfikon aus dem
Massnahmenperimeter sei daher in dieser ersten Phase vertretbar.
4.2.4 Das Schallschutzprogramm 2010 sah den Einbau von Schallschutz-
fenstern, jedoch keine Fensterschliessmechanismen oder Schalldämmlüf-
ter vor. Demgegenüber sind, gestützt auf das streitgegenständliche
Schutzkonzept Süd, der Einbau von Fensterschliessmechanismen oder –
auf Wunsch der Eigentümerschaft – Schalldämmlüfter an jeweils einem
Fenster eines jeden üblicherweise als Schlafraum genutzten Raums ein-
zubauen (Dispositiv-Ziff. 1.1, 1.2 und 1.4).
Schalldämmlüfter und Fensterschliesser sind in der LSV zurzeit wie folgt
thematisiert: Anhang 1 Abs. 6 LSV hält fest, dass der Einbau von Schall-
dämmlüftern für Schlafräume angeordnet werden kann, während der am
2. Februar 2015 in Kraft getretene Art. 31a Abs. 1 Bst. c LSV (AS 2014
4501) als Anforderung für neue Bauzonen und neue Baubewilligungen vor-
sieht, dass in fluglärmbelasteten Gebieten in Schlafräumen Fenster einge-
baut werden, die sich automatisch öffnen und schliessen lassen. Für
bestehende und bereits lärmsanierte Bauten besteht hingegen keine dies-
bezügliche Pflicht. Das Umweltschutzrecht unterscheidet denn auch regel-
mässig zwischen bestehenden und neuen Bauwerken (vgl. Art. 20 und
Art. 21 USG, Art. 16 f. und Art. 25 USG, 3. und 4. Kapitel LSV) und unter-
wirft Letztere meistens einer strengeren Regelung. Weder das USG noch
seine Ausführungsbestimmungen sehen demnach heute einen allgemei-
nen Anspruch auf Schlafen bei geöffnetem Fenster vor. Daran ändern auch
die von den Beschwerdeführenden 2 ins Recht gelegten Empfehlungen
des BAFU zu Raumklimaanforderungen für neue Gebäude in fluglärmbe-
troffenen Gebieten vom 3. März 2014 nichts, da sich auch diese nur auf
Neubauten beziehen. Im vom Lärm durch Südanflüge betroffenen Gebiet
A-391/2014
Seite 18
ist gemäss dem bundesgerichtlichen Auftrag der Schutz vor Aufwachreak-
tionen sicherzustellen und zwar so rasch als möglich. Mit den Lärmschutz-
fenstern, die im Rahmen des Programms 2010 eingebaut worden sind,
kann ebenfalls ein solcher Schutz erreicht werden. Wollen die Bewohner
dieser Liegenschaften länger als bis 6:00 Uhr schlafen, können sie dem-
nach mit geschlossenen Fenstern vermeiden, von den landenden Flugzeu-
gen geweckt zu werden. So ist denn auch mit der Beschwerdegegnerin
festzuhalten, dass das Bundesgericht in BGE 137 II 58 E. 7.3 erkannt hat,
die im Osten des Flughafens ergriffenen Schutzmassnahmen – es handelt
sich dabei auch um Schallschutzfenster ohne Schalldämmlüfter oder Fens-
terschliessmechanismen – gewährleisteten einen ausreichenden Schutz
vor Aufwachreaktionen am frühen Morgen und es könne jedenfalls zurzeit
auf zusätzliche Schallschutzmassnahmen verzichtet werden. Gleiches
muss daher zumindest im Rahmen der ersten Phase des Schutzkonzepts
auch für diejenigen Teile von Opfikon gelten, die sich zugleich im Dachzie-
gelklammerungs-Sektor und im Perimeter des Programms 2010 befinden.
Dort wurden bereits Schutzmassnahmen realisiert, die denjenigen im Os-
ten des Flughafens Zürich entsprechen. Der Schluss der Vorinstanz und
die Fachmeinung des BAFU, dass in Gebieten, in denen im Rahmen des
Programms 2010 Schallschutzfenster eingebaut wurden, keine Dringlich-
keit mehr bestehe, weshalb sie nicht in den Anwendungsbereich des nun
vorliegenden, ersten Schutzkonzepts Süd fallen, ist daher nicht zu bean-
standen. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass die LSV ebenfalls dem
Grundsatz folgt, Sanierungen und Schallschutzmassnahmen nach deren
Dringlichkeit festzusetzen (Art. 17 Abs. 1 LSV).
4.2.5 Ein Anspruch auf Schalldämmlüfter oder Fensterschliessmechanis-
men in bereits schallsanierten Gebieten könnte sich daher höchstens aus
dem Gleichbehandlungsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV) ergeben. Gemäss diesem
Grundsatz ist Gleiches nach Massgabe seiner Gleichheit gleich zu behan-
deln, umgekehrt ist aber auch bestehenden Ungleichheiten durch rechtlich
differenzierte Behandlung Rechnung zu tragen (BGE 125 I 173 E. 6a; MÜL-
LER/SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl., 2008, S. 654 mit Hin-
weisen). Die Hauseigentümer und Bewohner im Einzugsgebiet des
Programms 2010 verfügen, wie vorne erwähnt, bereits über Schallschutz-
fenster und können sich grundsätzlich vor dem morgendlichen Fluglärm
schützen. Demgegenüber werden die Eigentümer und Bewohner im Peri-
meter des Schutzkonzepts Süd erstmalig Schallschutzmassnahmen von
der Beschwerdegegnerin erhalten. Sie sind heute höchstens dann ausrei-
chend vor dem Lärm geschützt, wenn die Eigentümerschaft freiwillig Mas-
snahmen ergriffen hat. Insofern unterscheiden sich die beiden Perimeter in
A-391/2014
Seite 19
einem für die Beurteilung der strittigen Verfügung wesentlichen Punkt, zielt
diese doch darauf ab, den als dringlich erklärten Schutz der Betroffenen
vor dem Lärm landender Flugzeuge zu realisieren. Die lärmsanierten Ge-
biete im Osten entsprechen der Situation in Opfikon, d.h. sie haben auch
keine Fensterschliessmechanismen oder Schalldämmlüfter, weshalb inso-
fern von vornherein keine Ungleichbehandlung ersichtlich ist. Aber auch im
Norden des Flughafens Zürich sind erhebliche Unterschiede zu Opfikon
auszumachen, waren diese Gebiete doch im Zeitpunkt, als die Schutzmas-
snahmen beschlossen worden waren, bereits ab 5:00 Uhr und damit zur
Nachtzeit von Fluglärm betroffen. Soweit also Unterscheidungen getroffen
wurden, beruhen diese auf tatsächlichen und rechtlich relevanten Unter-
schieden der betreffenden Gebiete, weshalb sachliche Gründe für eine Un-
gleichbehandlung vorliegen. Dabei ist zu beachten, dass mit dem durch die
angefochtene Verfügung genehmigten Konzept in erster Linie der Dring-
lichkeit in bisher nicht lärmsanierten Gebieten Rechnung getragen wird.
Mit dem vorliegenden ersten Schutzkonzept und dessen Massnahmen hat
es richtigerweise keineswegs sein Bewenden, vielmehr hat die Vorinstanz
die Beschwerdegegnerin verpflichtet, die Schutzmassnahmen zu ergän-
zen, sollten sie sich aufgrund zukünftiger wissenschaftlicher Erkenntnisse
als ungenügend erweisen (Dispositiv-Ziff. 1.5). Unabhängig davon ist die
Beschwerdegegnerin zudem verpflichtet, innert zwei Jahren nach Rechts-
kraft der Verfügung ein ergänzendes Konzept vorzulegen, mit dem das
Massnahmengebiet neu anhand eines akustischen Kriteriums unter Einbe-
zug der neuen Erkenntnisse aus der Lärmforschung festzulegen sein wird
(Dispositiv-Ziff. 2). Der mit der angefochtenen Verfügung festgelegte Peri-
meter ist demnach noch nicht endgültig, sondern wird im Rahmen des er-
gänzenden Konzepts nochmals zu definieren sein (vgl. Dispositiv-Ziff. 2.1
und 2.2).
4.2.6 Die räumliche Einschränkung des Massnahmenperimeters auf ein
Gebiet, in dem bisher noch keine Sanierungsmassnahmen ergriffen wor-
den sind, erweist sich unter Berücksichtigung der Dringlichkeit sowie unter
dem Gesichtspunkt der Rechtsgleichheit als rechtmässig, weshalb die An-
träge auf Ausweitung des Gebiets abzuweisen sind. Ergänzend ist vorlie-
gend sodann darauf hinzuweisen, dass das öffentlich aufgelegte neue
Schallschutzprogramm 2015 auf Wunsch bzw. Antrag der Eigentümer un-
ter gewissen Voraussetzungen auch den Einbau von Schalldämmlüftern
bzw. Fensterschliessmechanismen vorsieht. Auch Gebiete von Opfikon be-
finden sich im Massnahmenperimeter dieses neuen Schallschutzpro-
gramms.
A-391/2014
Seite 20
5.
Alle Beschwerdeführende bringen weiter vor, die Verfügung sei dahinge-
hend zu ändern, dass in allen zum Schlafen geeigneten Räumlichkeiten an
jeweils einem Fenster ein Schliessmechanismus oder einen Schalldämm-
lüfter einzubauen sei. Die Anordnung der Vorinstanz sei zu unbestimmt,
ebenso führe eine Einschränkung auf "üblicherweise als Schlafraum ge-
nutzte Räume" zu einem ungenügenden Schutz vor Aufwachreaktionen.
Vom Architekten als Ess- oder Wohnraum geplante Räume könnten bzw.
müssten auch zum Schlafen genutzt werden, gerade bei Grossfamilien o-
der Wohngemeinschaften. Zudem eröffne die Unbestimmtheit der Be-
schwerdegegnerin die Möglichkeit, bloss das ihr passende Minimum zu
realisieren. Sie sei daher zu verpflichten, die Schallschutzmassnahmen in
sämtlichen potenziell als Schlafräume nutzbaren Räumlichkeiten von Lie-
genschaften einzubauen.
5.1 Die Vorinstanz hat den Einbau des Fensterschliessmechanismus oder
des Schalldämmlüfters an jeweils einem Fenster "eines jeden üblicher-
weise als Schlafraum genutzten Raums" verfügt (Dispositiv-Ziff. 1.2). Diese
Massnahme könne rasch und ohne grössere Eingriffe umgesetzt werden.
Der Fensterschliessmechanismus sei eine taugliche Massnahme, sofern
die vorhandenen Fenster genügend Schalldämmung aufwiesen. Die LSV
sehe zwar Massnahmen an den Fenstern lärmempfindlicher Räume vor,
wobei darunter alle Räume in Wohnungen fielen, ausser Küchen ohne
Wohnanteil, Sanitärräume und Abstellräume. Der primäre Zweck der zu
treffenden Massnahmen sei gemäss Bundesgericht jedoch die Vermei-
dung von Aufwachreaktionen. Die im Schutzkonzept Süd vorgesehenen
Massnahmen seien als ausserordentlich, spezifisch und rasch umsetzbar
zu charakterisieren, weshalb eine differenzierte Betrachtungsweise, auch
aus Gründen der Verhältnismässigkeit, erforderlich sei. In Wohnzimmern,
Wohnküchen und Büros gelte es keine Aufwachreaktionen zu vermeiden,
weshalb dort keine Fensterschliessmechanismen oder Schalldämmlüfter
eingebaut werden müssten.
5.2 Die Beschwerdegegnerin vertritt die Auffassung, die Anordnung in der
Verfügung sei nicht unbestimmt. Sie erfasse vielmehr die in den Woh-
nungsplänen ausgewiesenen Schlaf- und Kinderzimmer, nicht aber die
Wohn-/Essräume. Im Gebiet der Südanflüge handle es sich grossmehr-
heitlich um Gebäude neueren Datums, deren Wohn-/Essräume sich meis-
tens mit einer grosszügigen, zur Küche hin offenen Ausgestaltung
auszeichneten. Derartige Räume seien nicht zum Schlafen vorgesehen,
A-391/2014
Seite 21
allfällige Ausnahmen bildeten nicht den in der Verfügung zu berücksichti-
genden Regelfall. Das Bundesgericht habe einen Anspruch auf Schall-
schutz zur Verhinderung von Aufweckreaktionen in den Gebieten des
Südanflugs als absolute Ausnahme in einem Spezialfall festgelegt. Schall-
schutzmassnahmen ausserhalb der Schlafräume seien zur genügenden
Zielerreichung nicht erforderlich und wären überdies unverhältnismässig.
Ausserdem fehle hierfür eine gesetzliche oder höchstrichterliche Grund-
lage. Im Begleitschreiben vom 16. Dezember 2011 zum Konzept erwähnt
die Beschwerdegegnerin, dass 4'092 Wohnungen mit insgesamt 9'062
Schlafzimmerfenstern mit Fensterschliessmechanismen auszurüsten
seien.
5.3 Das BAFU führt in seinem Fachbericht vom 17. Oktober 2014 aus, aus
seiner Sicht würden von der Verfügung alle Räume erfasst, die grundsätz-
lich zum Schlafen vorgesehen sind. Dazu zählten insbesondere ab-
schliessbare Räume, nicht aber Wohnzimmer und Wohnküchen.
5.4 In seinen Erwägungen zum Schallschutz hatte das Bundesgericht in
BGE 137 II 58 in E. 7.3 zu Gebieten östlich des Flughafens festgehalten,
dass bei wirksamer Abschirmung der Schlafräume auch ein Schutz vor Auf-
wachreaktionen am frühen Morgen gewährleistet werde und jedenfalls zur-
zeit auf zusätzliche Schallschutzauflagen verzichtet werden könne. In der
nachfolgenden E. 7.4 wird der Schutz vor Schlafstörungen in der Form von
Aufwachreaktionen am frühen Morgen durch Südanflüge thematisiert. Mit
dem bezweckten Schutz vor Aufwachreaktionen zwischen 6:00 und 7:00
Uhr entspricht eine Beschränkung des Schallschutzes auf Schlafräume
den bundesgerichtlichen Vorgaben.
5.5 Art. 2 Abs. 6 Bst. a LSV definiert als lärmempfindliche Räume alle
Räume in Wohnungen ausser Küchen ohne Wohnanteil, Sanitärräume und
Abstellräume. Die Fenster solcher lärmempfindlicher Räume sind gegen
Schall zu schützen, wenn für eine Anlage Erleichterungen gewährt werden
(Art. 10 Abs. 1 und Art. 15 Abs. 1 LSV). Anhang 1 Abs. 6 LSV sieht nur bei
Schlafräumen vor, dass die Vollzugsbehörden den Einbau von Schall-
dämmlüftern anordnen können, ebenso bezieht sich Art. 31a Abs. 1 Bst. c
LSV nur auf Schlafräume. Die LSV anerkennt somit als lärmempfindliche
Räume alle Wohnräume, kennt und verwendet aber auch den engeren Be-
griff Schlafräume, ohne diesen zu definieren.
Die LSV will ganz allgemein vor lästigem oder schädlichem Lärm schützen
(Art. 1 Abs. 1 LSV) und regelt namentlich den Schallschutz vor Aussenlärm
A-391/2014
Seite 22
(Art. 1 Abs. 2 Bst. c bis e LSV). Da viele Anlagen, insbesondere Verkehrs-
und Produktionsanlagen tagsüber, allenfalls auch früh morgens und spät
abends Lärmemissionen verursachen, ist es ohne Weiteres sachgerecht
und einleuchtend, in lärmbelasteten Gebieten die Bewohner in allen Wohn-
räumen vor lästigem oder gar schädlichem Lärm zu schützen. Mit der vor-
liegenden Verfügung soll jedoch nicht ein allgemeiner Schutz vor
Aussenlärm in Wohnräumen verwirklicht werden, sondern der bundesge-
richtlich geforderte Schutz der Anwohnerinnen und Anwohner vor Aufwach-
reaktionen im Bereich der Südanflüge auf den Flughafen Zürich, unter
Berücksichtigung einer besonderen Lärmsituation am frühen Morgen. Die
Massnahme ist daher spezifischer, weshalb es auch nach Ansicht des
BAFU nicht zu beanstanden ist, dass sie sich nicht auf sämtliche lärmemp-
findlichen Räume bezieht, sondern nur auf Schlafräume.
5.6 Die Vorinstanz hat die Massnahmen für "üblicherweise als Schlafraum
genutzte" Räume angeordnet, was von den Beschwerdeführern als unklar
und damit unzulässig gerügt wird. Sie verlangen stattdessen, dass "alle
zum Schlafen geeigneten Räume" erfasst werden bzw. alle Räume, die für
die Nutzung als Schlafräume in Frage kommen. Einigkeit besteht darüber,
dass Sanitärräume, Küchen und Abstellräume keine Schlafräume sind.
5.6.1 Die Verfügung schafft und regelt ein Verwaltungsrechtsverhältnis in
verbindlicher Weise und ist direkt vollstreckbar. Dies erfordert eine mini-
male Präzision und Klarheit. Das Verfügungsdispositiv muss daher so for-
muliert sein, dass für Verfügungsadressaten und verfügende Behörde klar
und unmissverständlich wird, was zwischen ihnen genau gilt (MARKUS MÜL-
LER, in: Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren
[VwVG], 2008, Rz. 19 zu Art. 5).
5.6.2 Der Begriff Schlafraum oder Schlafzimmer ist in der Alltagssprache
gebräuchlich, ebenso verwendet die LSV den Begriff Schlafraum, nämlich
seit 1. November 2006 in Anhang 1 Abs. 6 LSV (Änderung vom 23. August
2006, AS 2006 3693) und seit 1. Februar 2015 in Art. 31a LSV (Änderung
vom 28. November 2014, AS 2014 4501). Im Rahmen der ersten Verord-
nungsänderung scheint der Begriff Schlafraum nicht thematisiert worden
zu sein, hingegen werden in den Erläuterungen des BAFU vom 2. Oktober
2014 zur Änderung der LSV Schlafräume als "lärmempfindliche Räume,
welche als Schlafräume genutzt werden können" umschrieben. Es ist da-
her nicht von vornherein unzulässig, diesen Begriff auch ins Dispositiv ei-
ner Verfügung aufzunehmen, zumal auch das Bundesgericht diesen Begriff
verwendet hatte. Weder die Verordnung noch die Vorinstanz stellen für die
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Seite 23
Bestimmung der Schlafräume auf die aktuelle Nutzung ab, sondern auf ob-
jektivierte Kriterien. Dies leuchtet ohne weiteres ein, können doch einer-
seits Mieter- bzw. Eigentümerwechsel oder familiäre Veränderungen der
Bewohner zu einer veränderten Nutzung eines Raums führen. Zum Zeit-
punkt des Erlasses der angefochtenen Verfügung hatte die Anhörung zum
neuen Art. 31a LSV noch nicht einmal begonnen, weshalb es der Vo-
rinstanz frei stand, den Begriff selbst zu definieren (vgl. Medienmitteilung
des BAFU vom 4. März 2014).
5.6.3 In Wohnungen mit mehreren Zimmern wird üblicherweise mindes-
tens ein Raum als Wohnraum, d.h. für andere als Schlafbedürfnisse ver-
wendet, namentlich zum Essen, Beisammensein im familiären oder
privaten Rahmen, aber auch für alltägliche Verrichtungen oder für den Me-
dienkonsum. Zu solchen Räumen zählen Wohnküchen, sowie Wohn-/Ess-
zimmer. Diese sind oft bauseitig besonders ausgestattet, etwa mit einem
besonderen Boden oder mit einem Kamin. Sie bieten den Hauptzugang zu
einem Balkon, einer Terrasse oder einem Gartensitzplatz, verfügen oft als
einzige über sämtliche Fernmeldeanschlüsse und sind mitunter offen ge-
gen den Korridor oder die Küche. Derartige Räume dienen daher üblicher-
weise nicht dem Schlafen und sind auch nicht dafür ausgelegt. Eine andere
Nutzung dieser Räume bzw. ein Abtausch nach dem Geschmack der Be-
wohner ist zwar nicht geradezu unmöglich, erfordert jedoch Installationen
etwa bezüglich der Fernmeldeanschlüsse und führt zu gewissen Komfort-
einbussen für die Bewohner, etwa beim Zugang zum Balkon.
Nach allgemeinem Sprachgebrauch sind demnach Sanitärräume, Abstell-
räume, Küchen, Wohnküchen sowie Wohn- und Wohn-/Esszimmer keine
"üblicherweise als Schlafraum genutzte Räume". Zudem leuchtet das vom
BAFU in seinem zweiten Fachbericht vom 17. Oktober 2014 genannte Kri-
terium ein, der Raum müsse abschliessbar sein. Andernfalls wäre ein von
den übrigen Bewohnern ungestörter Schlaf, namentlich zu anderen Zeiten,
kaum möglich, womit der Raum üblicherweise nicht als Schlafraum genutzt
wird oder werden kann, noch dazu geeignet erscheint.
Ob ein Zimmer üblicherweise als Schlafraum genutzt wird, beurteilt sich
anhand der Wohnungs- bzw. Baupläne. Gemäss Art. 34 Abs. 1 Bst. b LSV
ist der Bauherr verpflichtet, im Baugesuch die Nutzung der Räume anzu-
geben. Demzufolge ist bereits seit nahezu 30 Jahren von Bundesrechts
wegen die vorgesehene und damit übliche Nutzung eines Raums in den
Bauplänen auszuweisen. Als Schlaf- oder Kinderzimmer bezeichnete
Räume sind daher ohne weiteres und unstreitig Schlafräume im Sinn der
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Verfügung. Zweifelhaft mögen zwar allfällige als Büro oder dergleichen be-
zeichnete oder ohne Nutzungsangabe versehene Räume in Wohnungen
sein; bei deren Beurteilung ist jedoch zu beachten, dass in einer reinen
Wohnliegenschaft keine Erwerbstätigkeit ausgeübt wird und höchstens
dann ein Heimbüro, Arbeitszimmer, Atelier oder dergleichen eingerichtet
werden kann, wenn das Zimmer nicht von einem Bewohner als Schlafraum
benötigt wird.
Aufgrund der vorinstanzlichen Formulierung ist somit bestimmbar, was kein
"üblicherweise als Schlafraum genutzter Raum" ist und im Umkehrschluss,
was darunter zu verstehen ist. Es lässt sich daher nicht sagen, die Formu-
lierung sei zu unklar für ein Verfügungsdispositiv.
5.6.4 Die von den Beschwerdeführenden beantragte Formulierung, "die
zum Schlafen geeigneten Räume", ist kaum präziser als die von der Vor-
instanz gewählte oder diejenige in den Erläuterungen zur Revision der LSV
des BAFU. Einerseits müssen auch für die Beurteilung der Eignung, bzw.,
ob der Raum als Schlafraum genutzt werden kann, Kriterien festgelegt wer-
den, anderseits hat auch ein üblicherweise zum Schlafen genutzter Raum
selbstredend hierfür geeignet zu sein, insbesondere abschliessbar und mit
genügend Platz für eine entsprechende Möblierung. Damit scheiden auch
nach der von den Beschwerdeführenden bevorzugten Formulierung Wohn-
zimmer aufgrund der erwähnten Gründe regelmässig aus.
5.6.5 Wird ein Raum üblicherweise nicht als Schlafraum genutzt, so gibt es
darin auch keine fluglärmbedingten Aufwachreaktionen in der Zeit ab 6:00
Uhr zu vermeiden. Die Einschränkung auf "üblicherweise als Schlafraum
genutzte Räume" ist daher im Einklang mit dem Zweck des Schutzkon-
zepts und nicht zu beanstanden.
Aus der Zusammenstellung der Beschwerdegegnerin (Beschwerdeant-
wortbeilage 5) geht hervor, dass sie bei 4'275 Wohnungen 9'671 Schlaf-
zimmer im Sinn der Verfügung ermittelt hat, durchschnittlich also etwas
mehr als Zweieinviertel Schlafzimmer pro Wohnung. Für Wallisellen ist bei-
spielsweise auch ein bis 1979 erstelltes Gebäude mit doppeltverglasten
Fenstern aufgeführt, das zwei Wohnungen und insgesamt 8 Schlafzimmer
aufweist. Aus der Statistik "Wohnungen nach Zimmerzahl, Bauperiode und
Kantonen 2000, 2009-2013" des Bundeamts für Statistik, Statistisches Le-
xikon ( -> Infothek -> Statistisches Lexikon der Schweiz
-> Allgemeine Kollektion -> Bau und Wohnungswesen -> Gebäuden und
Wohnungen, zuletzt besucht am 1. Oktober 2015) ist zu entnehmen, dass
A-391/2014
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es im Jahr 2013 im Kanton Zürich 703'833 Wohnungen gab. Davon waren
7 % Ein-, 14.5 % Zwei-, 29.1 % Drei-, 27.8 % Vier-, 13.7 % Fünfzimmer-
wohnungen sowie 8 % Wohnungen mit sechs oder mehr Zimmern. Es er-
scheint daher statistisch plausibel, dass nach Abzug eines Raums als
Wohn-/Esszimmer – selbstverständlich ausser bei Einzimmerwohnungen
– eine Wohnung im Durchschnitt etwas mehr als zwei Schlafzimmer auf-
weist. Es bestehen somit keine Anzeichen, dass die Beschwerdegegnerin
den Begriff Schlafräume zu restriktiv aufgefasst und "üblicherweise als
Schlafraum genutzte Räume" nicht als solche behandeln will. Die Be-
schränkung der Sanierungsmassnahmen auf übliche Schlafräume ist da-
her zusammenfassend nicht zu beanstanden, weshalb die Beschwerden
insofern als unbegründet abzuweisen sind.
6.
Die Beschwerdeführenden rügen ferner, die verfügten Schallschutzmass-
nahmen seien ungenügend um müssten in verschiedener Hinsicht ergänzt
werden.
6.1
6.1.1 Die Beschwerdeführenden 3 beantragen zusätzliche Schallschutz-
massnahmen im Bereich des von Südanflügen betroffenen Gebiets, in dem
Aufwachreaktionen zu erwarten sind, namentlich den Einbau von Schall-
schutzfenstern. Fensterschliessmechanismen oder Schalldämmlüfter
seien ungenügend.
6.1.2 Auch die Beschwerdeführenden 1 und 2 rügen, die genannte Einfü-
gungsdämpfung von 25 dB für Fenster sei insbesondere im niederfrequen-
ten Bereich ungenügend, da sich die Schalldämmwirkung bei solchem
Lärm reduziere. Kurz nach 6:00 Uhr bestehe eine tiefere Weckschwelle
und innert 20 Minuten würden täglich 10 bis 11 besonders lärmige Lang-
streckenflugzeuge auf Piste 34 landen, weshalb das Risiko von Aufwach-
reaktionen besonders hoch sei. So seien auch Aufwachreaktionen bei
Mehrfachbeschallungen von bloss 50 dB(A) verzeichnet. Ein Schutz vor
Aufwachreaktionen sei so nicht gewährleistet, es sei vielmehr notwendig,
zusätzlich Schallschutzfenster wie im Programm 2010 einzubauen. Dies
entspreche auch der LSV, wonach der passive Schallschutz primär durch
Schallschutzfenster zu erreichen sei. Zudem könne selbst das BAFU den
Dämmwert von 25 dB nicht als ausreichend bestätigen. Ferner sei damit
zu rechnen, dass die heute vorhandenen Fenster überwiegend nicht dem
heutigen Stand der Technik entsprechen würden und zudem oftmals in der
A-391/2014
Seite 26
Nacht geöffnet seien, weshalb ohnehin keine Einfügungsdämpfung von 25
dB erreicht werde.
6.2 Die Vorinstanz hatte Anträge auf den Einbau von Schallschutzfenstern
in ihrer Verfügung abgewiesen, jedoch den Ersatz von Fenstern in den
Schlafräumen angeordnet, sofern sie die Einfügungsdämpfung von 25 dB
in geschlossenem bzw. 15 dB in gekippt geöffnetem Zustand unterschrei-
ten (Dispositiv-Ziff. 1.3). Sie begründete, nach Art. 20 Abs. 1 und Art. 25
Abs. 3 USG sei der Schutz der vom Lärm betroffenen Liegenschaften
durch Schallschutzfenster oder ähnliche bauliche Massnahmen zu ge-
währleisten, was auch die Schallisolation von Dächern oder Mauern nicht
ausschliesse. Indessen seien rasch umzusetzende Massnahmen gefor-
dert, um der ausserordentlichen Situation zu entsprechen. Über den
Schallschutz bei Fenstern hinausgehende, umfassendere Massnahmen
seien nicht verhältnismässig.
6.3
6.3.1 Die Beschwerdegegnerin macht geltend, die von ihr gewählte Beur-
teilungsmethode sei absolut gängig und etabliert und sie sei ausreichend,
was auch die EMPA nochmals bestätigt habe. Bezüglich der Annahmen zu
den vorhandenen Fenstern habe sie auf die Daten des kantonalen Ge-
bäude- und Wohnungsregisters abgestellt, und anhand des Erstellungsjah-
res auf deren Dämmwirkung geschlossen. Überdies sei bei Fenstern von
einer Lebensdauer von 25 bis 30 Jahren auszugehen, danach müssten sie
ersetzt werden. Bei Gebäuden mit Baujahr 2000 bis 2011 dürften somit zu
90 % gute Schallschutzfenster mit mindestens 35 dB Dämmwirkung, bei
den übrigen 10 % solche mit einer Dämmwirkung von mindestens 32 dB
verwendet worden sein. Bei Gebäuden mit den Baujahren 1980 bis 1999
hätten die Fenster alle mindestens einen Dämmwert von 30 dB; Fenster-
modelle von schlechterer Qualität seien ab 1980 grundsätzlich kaum mehr
verbaut worden. Ein Grossteil dieser Fenster dürfte zudem in der jüngeren
Vergangenheit mit neuen, guten Schallschutzfenstern und Dämmwerten
von 32 bis 35 dB ersetzt worden sein. Bei noch älteren, aber angemessen
unterhaltenen Gebäuden sei zu erwarten, dass ein sehr grosser Teil davon
erneuert und mit neuen Fenstern ausgestattet worden sei. Von den erfass-
ten 864 Liegenschaften dürften somit ca. 90 bis 95 % Fenster mit einem
Dämmwert von mindestens 30 dB haben.
6.3.2 Die EMPA hatte der Beschwerdegegnerin mit Schreiben vom 17. Juli
2012 zur Schutzwirkung geschlossener Fenster (Beschwerdeantwortbei-
lage 3) bestätigt, dass die Schalldämmung gegenüber tiefen Frequenzen
A-391/2014
Seite 27
abnimmt und dass Fluglärm bedeutende tieffrequente Geräuschanteile
aufweist, ähnlich dem Strassenverkehrslärm bei Geschwindigkeiten bis
80 km/h (vgl. hierzu auch Anhang 1 Abs. 5 LSV). Bei der Beurteilung der
Schalldämmung von Fenstern würden daher nicht nur das bewertete
Schalldämmmass (R'w) berücksichtigt, sondern auch einer der beiden
Spektrum-Anpassungswerte. Die Kombination des bewerteten Schall-
dämmmasses mit dem Anpassungswert für tieffrequenten Strassenlärm
(Ctr) sei gut geeignet, die in Flughafennähe resultierenden Innenraumpegel
abzuschätzen. Die Annahme einer Einfügungsdämpfung von 25 dB sei da-
her gerechtfertigt.
6.3.3 Hinsichtlich der Forderung nach zusätzlichen Schallschutzmassnah-
men macht die Beschwerdegegnerin geltend, andere bauliche Massnah-
men seien nur zu ergreifen, wenn sie verhältnismässig seien. Dies treffe
bezüglich der Sanierung gesamter Fassaden nicht zu, weder für sie noch
für die Gebäudeeigentümer. Derartige Massnahmen wären nicht nur kos-
ten-, sondern auch immens zeitintensiv und würden neben dem Schall-
schutz auch energetischen Zielen dienen und seien zudem werterhaltende
oder wertvermehrende Investitionen, die über das hinaus gingen, wozu ein
Anlageneigentümer verpflichtet sei. Es würde sich nicht mehr um adäquate
Massnahmen zum Erreichen des Schutzzwecks handeln. Aus Gründen der
Verhältnismässigkeit könnten nur geeignete, erforderliche und zumutbare
Massnahmen verlangt werden.
6.4 Auf entsprechende Frage des Bundesverwaltungsgerichts führt das
BAFU in seinem 2. Fachbericht vom 17. Oktober 2014 aus, die Wahr-
scheinlichkeit von lärminduzierten Aufwachreaktionen hänge im Wesentli-
chen vom maximalen Lärmpegel und von der Distanz des Empfängers zur
Lärmquelle ab. Selbst bei geringen Maximalpegeln ab ca. 35 bis 40 dB(A)
am Ohr des Schläfers könnten statistisch gesehen fluglärminduzierte Auf-
wachreaktionen auftreten. Ob eine Einfügungsdämpfung von 25 dB ein
tauglicher Massstab vor Aufwachreaktionen sei, lasse sich daher nicht mit
ja oder nein beantworten. In Schwamendingen, nahe des Flughafens, sei
bei einer Einfügungsdämpfung von 25 dB und einer Maximalpegelvertei-
lung mit einem Mittelwert um ca. 74 dB(A) die rechnerisch ermittelbare An-
zahl fluglärminduzierter Aufwachreaktionen zwischen 6:00 und 7:00 Uhr
etwa dreimal geringer als bei ganz geöffnetem Fenster und es sei im Mittel
auch weniger als eine Aufwachreaktion zu erwarten. Dadurch werde das
gängige Schutzkriterium gemäss der Studie des Deutschen Zentrums für
Luft- und Raumfahrt e.V. (DLR) von weniger als einer Aufwachreaktion ein-
gehalten (vgl. BASNER/ISERMANN/SAMEL, Die Umsetzung der DLR-Studie
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Seite 28
in einer lärmmedizinischen Beurteilung für ein Nachtschutzkonzept, Zeit-
schrift für Lärmbekämpfung 52 [2005], S. 109 ff.). Im dritten Fachbericht
vom 9. Februar 2015 präzisiert das BAFU, es sei faktisch nicht möglich,
durch bauliche Massnahmen oder spezielle Fenster sämtliche Aufwachre-
aktionen gänzlich zu verhindern. Es stütze sich für die Beurteilung, ob eine
Lärmbelastung während des Schlafs schädlich oder lästig sei, auf das sog.
DLR-Nachtschutzkriterium ab, wonach pro Nacht die Anzahl lärminduzier-
ter Aufwachreaktionen nicht grösser als 1 sein dürfe. Nach seinen Berech-
nungen liege der Wert in Schwamendingen – einem zufällig ausgewählten,
aber repräsentativen Ort in der Nähe des Flughafens Zürich – bei einer
angenommenen Einfügungsdämpfung von 25 dB im Zeitraum von 6:00 bis
7:00 Uhr zwischen 0 und 1. Überdies gelte der Wert für das Gebiet der
Südanflüge für die ganze Nacht als stellvertretend, da zwischen 22:00 und
24:00 Uhr die Maximalpegel der Flugbewegungen deutlich geringer seien.
Ferner präzisiert das BAFU den von ihm verwendeten Begriff Mittelwert
und legt dar, weshalb dieser repräsentativ ist.
6.5 Gemäss Art. 25 Abs. 4 USG müssen auf Kosten des Eigentümers der
Anlage die vom Lärm betroffenen Gebäude durch Schallschutzfenster oder
ähnliche bauliche Massnahmen geschützt werden, wenn u.a. bei der Er-
richtung von Flughäfen durch Massnahmen an der Quelle die Immissions-
grenzwerte nicht eingehalten werden können. Diese Regelung entspricht
zudem im Wesentlichen derjenigen, wenn die Lärmimmissionen einer An-
lage die Alarmwerte übersteigen (Art. 20 USG). In Art. 10 LSV wird der
Schallschutz an bestehenden Gebäuden ausgeführt. Auch diese Regelung
ist im Wesentlichen gleich aufgebaut wie diejenige bei Überschreiten der
Alarmwerte gemäss Art. 15 LSV. Danach sind in erster Linie die Fenster
gegen Schall zu dämmen (Abs. 1). Andere bauliche Schallschutzmassnah-
men können getroffen werden, wenn diese den Lärm im Innern der Räume
in gleichem Mass verringern (Abs. 2).
6.5.1 Zu Art. 15 LSV hat das Bundesgericht festgehalten, dieser sei im
Lichte von Art. 20 Abs. 1 USG so zu verstehen, dass die Vollzugsbehörde
zunächst den Einbau von Schallschutzfenstern zu prüfen habe. Dies sei
als erste konkrete Schallschutzmassnahme verständlich, da es sich bei
den Fenstern in der Regel um den akustisch schwächsten Teil einer Ge-
bäudefassade handle. Indessen dürfe nicht unberücksichtigt gelassen wer-
den, dass unter Umständen auch andere bauliche
Schallschutzmassnahmen in Frage kommen könnten oder zur Erreichung
des Lärmschutzziels gar vorzuziehen seien (BGE 122 II 33 E. 7a). Handle
es sich dabei aber um Massnahmen, die die im Rahmen des ordentlichen
A-391/2014
Seite 29
Gebäudeunterhalts im Interesse der thermischen Gebäudeisolation und
der haushälterischen Energienutzung oder des Komforts ohnehin zu tref-
fen seien, könne der Grundeigentümer zur Ergreifung derselben nicht ver-
pflichtet werden und werde der Anlagenbetreiber nicht kostenpflichtig (BGE
122 II 33 E. 7d). Die im Schutzkonzept Süd vorgesehenen Massnahmen
sind demnach als ähnliche bauliche Massnahmen im Sinne des Gesetzes
einzustufen.
6.5.2 Das Bundesgericht hatte in BGE 137 II 58 E. 7.4 darauf hingewiesen,
dass der gebotene passive Schallschutz auch wirkungsbezogen definiert
werden könne, wie das etwa beim Schallschutz des Flughafens
Leipzig/Halle in Deutschland erfolgt sei. Dort wurde die Flughafenbetreibe-
rin, gestützt auf die schon erwähnte Studie des DLR verpflichtet, durch
Schallschutzvorrichtungen an Schlafräumen zu gewährleisten, dass durch
An- und Abflüge im Mittel weniger als eine (nicht erinnerbare) zusätzliche
Aufwachreaktion verursacht wird und im Mittel Maximalpegel im Innern von
65 dB(A) und mehr ausgeschlossen sind. Auch das BAFU hat sich auf
diese Erkenntnisse abgestützt. Fest steht daher, dass fluglärmbedingte
Aufwachreaktionen mit passiven Schallschutzmassnahmen nicht gänzlich
ausgeschlossen werden können. Das Bundesgericht und das BAFU gehen
jedoch davon aus, dass ein Schallschutz, der die erwähnten Kriterien ein-
hält, wirksam ist. Gestützt auf die Daten von Schwamendingen legt das
BAFU für seine Beurteilung des Lärms landender Flugzeuge einen mittle-
ren Maximalpegel von 74 dB(A) zugrunde und gelangt zum Schluss, dass
mit Fenstern, die in geschlossenem Zustand eine Einfügungsdämpfung
von 25 dB aufweisen, weniger als eine Aufwachreaktion erfolgt, also ein
genügender Schutz besteht.
Wie seinem dritten Fachbericht zu entnehmen ist, hat das BAFU für die
Berechnung der Aufwachwahrscheinlichkeit die vollständige logistische
Gleichung der sog. DLR-Feldstudie mit allen verfügbaren Prädiktoren be-
nutzt, wobei als relevanter Immissionspunkt die von sämtlichen Anflügen
am Ohr des Schläfers erzeugten Maximalpegel, als Schlafstadium den
leichten Schlaf (Stadium S2), für die verstrichene Schlafzeit 6 Stunden und
für den Hintergrundpegel im Schlafzimmer 27,1 dB(A) in die Gleichung ein-
gesetzt worden sind. Die gewählten Parameter leuchten ohne weiteres ein
und berücksichtigen insbesondere die konkret berechnete Lärmsituation
im Süden des Flughafens sowie, dass der Fluglärm ab 6:00 Uhr zu beur-
teilen ist, also der letzte Teil des Schlafs in den frühen Morgenstunden, der
im Übrigen auch vom Bundesgericht als speziell anfällig für Störungen
A-391/2014
Seite 30
durch Fluglärm anerkannt ist (BGE 137 II 58 E. 5.3.5). Für das Bundesver-
waltungsgericht besteht kein Anlass, von dieser Einschätzung der Fachbe-
hörde abzuweichen oder weitere Beweise hierzu zu erheben. So ist
insbesondere der eventuelle Antrag der Beschwerdeführenden 1 und 2 auf
Lärmmessungen abzuweisen.
6.5.3 Den Argumenten der Beschwerdeführenden, die vorhandenen Fens-
ter würden entgegen der Annahme der Beschwerdegegnerin nicht dem ak-
tuellen Stand der Technik entsprechen und seien während der Nacht einen
Spalt geöffnet, wodurch keine Dämmwirkung von 25 dB erreicht werde, ist
entgegen zu halten, dass in ersterem Fall die betreffenden Fenster gemäss
Dispositiv-Ziff. 1.3 durch solche mit einer Einfügungsdämpfung von min-
destens 25 dB zu ersetzen sind. Ob die Annahmen der Beschwerdegeg-
nerin zu den schalldämmenden Eigenschaften der Fenster zutreffen, ist
daher unerheblich. Ausserdem wurde in der umweltschutzrechtlichen Lite-
ratur schon im Jahr 2000 darauf hingewiesen, dass die erhöhten Anforde-
rungen an die Wärmedämmung der Fenster dazu geführt haben, dass gute
Standardfenster ohne spezielle Schalldämmeigenschaften eine Dämmwir-
kung von rund 30 dB besitzen (ZÄCH/WOLF, in: Vereinigung für Umwelt-
recht/Keller, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2. Aufl. 2004, Rz. 30
zu Art. 20 USG). Auch die EMPA bestätigt, dass die Mehrheit der Standard
doppelverglasten Fenster eine Einfügungsdämpfung (einschliesslich des
Spektrum-Anpassungswerts für tieffrequenten Strassenverkehrslärm Ctr)
von 25 dB übertreffen (Beschwerdeantwortbeilage 3). Es ist daher nicht
ersichtlich, weshalb eine Einfügungsdämpfung von 25 dB nicht erreicht
werden sollte und das Schutzkonzept insofern ungenügend wäre.
6.5.4 Das Schutzkonzept sieht den Einbau eines Fensterschliessmecha-
nismus mit einer Schaltuhr oder eines Schalldämmlüfters vor, so dass
diese in der kritischen Zeit geschlossen sind und auch aus diesem Grund
mindestens eine Einfügungsdämpfung von 25 dB erreichen. Entgegen der
Auffassung der Beschwerdeführenden 2 besteht angesichts dieser konkre-
ten Schutzmassnahmen kein Grund, für die Beurteilung derer Wirksamkeit
eine Messung oder eine Berechnung bei offenem Fenster durchzuführen,
zumal Art. 39 LSV, der dies vorsieht, einzig die Ermittlung des Aussenlärms
regelt, wobei Fluglärmimmissionen anders ermittelt werden, soweit sie
nicht ohnehin berechnet werden (vgl. Art. 38 Abs. 2 und Art. 39 Abs. 1 Satz
2 LSV). Ebenso wenig besteht Anlass, von einer Einfügungsdämpfung von
bloss 15 dB auszugehen, da die Fenster, wie bereits erwähnt, automatisch
kurz vor 6:00 Uhr geschlossen werden. Mit den verfügten Massnahmen
bzw. einer massgebenden Dämmwirkung von mindestens 25 dB bleibt die
A-391/2014
Seite 31
Lärmbelastung unter dem Grenzwert, der gestützt auf die DLR-Studie für
den Flughafen Leipzig/Halle festgesetzt wurde und vom Bundesgericht in
BGE 137 II 58 E. 7.4 erwähnt wird. Im Übrigen wird auch die von den Be-
schwerdeführenden 1 und 2 in der Replik vom 23. Juni 2014 geltend ge-
machte besonders kritische Schwelle von 60 dB(A), die sie aus der
Lärmstudie 2000 der ETH herleiten, nicht erreicht. Dies selbst dann, wenn
statt auf die vom BAFU verwendeten Daten aus Schwamendingen auf die
Ergebnisse der Fluglärmmessungen in Gockhausen vom 22. bis 24. Mai
2012 (vgl. Replikbeilage 7) abgestellt wird. Im vom BAFU beigelegten Do-
kument "Maximalpegelhäufigkeitsverteilung" in Schwamendingen, auf das
sich seine Beurteilung stützt, ist der höchste verzeichnete Wert 82 dB(A),
während die Messungen in Gockhausen einen Maximalwert von
79.1 dB(A) aufführen. Die Daten sind daher vergleichbar und es ist kein
Grund ersichtlich, für die Beurteilung der Lärmimmissionen auf andere Da-
ten abzustellen.
6.5.5 Hinsichtlich der geforderten weiteren baulichen Massnahmen ist vor-
weg auf die Beschwerdeantwortbeilage 4, einem Bericht der Ramser Bau-
physik AG zuhanden der Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich vom
5. Mai 2009 zum Massnahmenkonzept zum Zürcher Flughafen-Index, Pro-
jektgruppe Raumentwicklung/Wohnqualität, S. 3 bis 6, zu verweisen. Die-
sem ist zu entnehmen, dass die Dämmwirkung der Aussenwände im
Wesentlichen vom Fensterflächenanteil und deren Schalldämmvermögen
abhängt. Die Mauern selbst wiesen Dämmmasse zwischen 38 und 62 dB
auf, wobei sämtliche Mauerarten berücksichtigt worden sind, d.h. Bruch-
steinmauern von vor 1900, Backsteinmauern verschiedener Erstellungs-
jahre, und für die Zeit ab 1965 das Zweischalenmauerwerk,
Backsteinmauern mit Kompaktfassade und Holzaussenwände. Die Schall-
dämmung der Aussenwand sei erst bei Fensterkonstruktionen mit einem
Dämmwert ab 37 dB zu berücksichtigen. Da vorliegend ein deutlich tieferer
Dämmwert von 25 dB angestrebt wird, ist kein Grund ersichtlich, zusätzlich
zu den Fenstern Massnahmen bezüglich der Fassade zu prüfen. Das Vor-
gehen der Beschwerdegegnerin und die Verfügung der Vorinstanz mit ih-
rem Verzicht auf weitere Massnahmen sind daher nicht zu beanstanden.
6.6 Die Beschwerdegegnerin macht überdies geltend, weitergehende Mas-
snahmen wären nicht verhältnismässig, ähnlich argumentierte die Vo-
rinstanz in der Begründung ihrer Verfügung.
A-391/2014
Seite 32
6.6.1 Die Verhältnismässigkeit ist ein Verfassungsgrundsatz und in Art. 5
Abs. 2 BV verankert. Massnahmen sind verhältnismässig und damit recht-
mässig, wenn sie geeignet, erforderlich und zumutbar sind. Ersteres ist der
Fall, wenn das im öffentlichen Interesse verfolgte Ziel mit der Massnahme
erreicht werden kann oder diese zur Zielerreichung einen nicht zu vernach-
lässigenden Beitrag leistet. Die Erforderlichkeit ist zu bejahen, wenn die
Massnahme in sachlicher, räumlicher, zeitlicher und persönlicher Hinsicht
nicht über das hinausgeht, was für die Erreichung des verfolgten Ziels not-
wendig ist. Schliesslich ist eine Massnahme zumutbar, wenn das mit ihr
verfolgte Ziel in einem vernünftigen Verhältnis zu deren Auswirkungen
steht. Bei Leistungen fehlt die angemessene Zweck-Mittel-Relation, wenn
der Nutzen für den Bürger wegen der erforderlichen staatlichen Aufwen-
dungen zu teuer erkauft wäre. Ob dies der Fall ist, ist durch Abwägung aller
berührter Interessen zu bestimmen (statt vieler: Urteil des BVGer
A-3930/2011 vom 29. Mai 2012 E. 5.5.4; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., 2014, § 21).
6.6.2 Aufgrund der vorangehenden Ausführungen erachtet es das Bundes-
verwaltungsgericht als erwiesen, dass die Massnahmen gemäss Schutz-
konzept Süd in einer ersten Phase geeignet sind, den angestrebten Schutz
vor Aufwachreaktionen durch Fluglärm ab 6:00 Uhr zu erreichen. Die auto-
matisch geschlossenen Fenster bewirken eine Einfügungsdämpfung von
mindestens 25 dB, womit fluglärmbedingte Aufwachreaktionen im verlang-
ten Ausmass vermieden werden können. Die Eignung ist daher zu bejahen.
Diese Massnahmen sind offensichtlich auch erforderlich für den Schall-
schutz, es sind keine weniger einschneidenden, kostengünstigeren oder
einfacheren Massnahmen ersichtlich, mit denen der Schallschutz ebenfalls
erreicht werden könnte. Schliesslich besteht keine Veranlassung, die Zu-
mutbarkeit in Zweifel zu ziehen, weder auf Seiten der Beschwerdeführer
bzw. betroffener Bewohner noch seitens der Beschwerdegegnerin sind ent-
gegenstehende Interessen auszumachen, die die Massnahmen als unzu-
mutbar erscheinen liessen.
6.6.3 Kann mit den Massnahmen gemäss Schutzkonzept Süd ein ausrei-
chender Schutz erreicht werden, erweisen sich die Forderungen nach wei-
tergehenden Massnahmen demgegenüber zurzeit als unverhältnismässig.
Einerseits fehlt es an der Erforderlichkeit, wenn die Fensterschliessmecha-
nismen oder Schalldämmlüfter als weniger aufwändige und weniger kost-
spielige Massnahme das Ziel erreichen. Anderseits stehen zusätzlichen
Massnahmen die finanziellen Interessen der Beschwerdegegnerin, aber
A-391/2014
Seite 33
auch das öffentliche Interesse am effizienten Einsatz der für den Lärm-
schutz vorhandenen Mittel entgegen, bestehen doch noch zahlreiche wei-
tere Anspruchsberechtigte und Schallschutzprogramme, namentlich das
Schallschutzprogramm 10 und das am 16. Juli 2015 eingereichte Schall-
schutzprogramm 2015 (öffentliche Auflage ab 7. September 2015).
6.7 Unter Würdigung aller Umstände erachtet das Bundesverwaltungsge-
richt die verfügten Massnahmen in einer ersten Phase als rechtmässig. Sie
ermöglichen einen Schallschutz, der als wirksam und damit genügend ein-
zustufen ist, selbst wenn nicht sämtliche Aufwachreaktionen vermieden
werden können. Es ist daher unter den gegebenen Umständen zulässig
und verhältnismässig, statt Schallschutzfenster andere Massnahmen im
Sinn von Art. 20 Abs. 1 USG anzuordnen. Erweisen sich diese Schutzmas-
snahmen aufgrund zukünftiger wissenschaftlicher Erkenntnisse und damit
einhergehender Änderung der Lärmschutzgesetzgebung als ungenügend,
so sind sie gemäss Dispositiv-Ziff. 1.5 der Verfügung der Vorinstanz vom
29. November 2013 zu ergänzen.
7.
Die Beschwerdeführenden fordern in Ergänzung der angefochtenen Verfü-
gung die Verpflichtung der Beschwerdegegnerin, im Rahmen der Umset-
zung der Massnahmen in jedem Einzelfall den Nachweis zu erbringen,
dass ein genügender Schutz vor Aufwachreaktionen erreicht werde und
keine weitergehenden Schutzmassnahmen am Gebäude erforderlich
seien. Das angefochtene Konzept sei bezüglich Perimeter und zu treffen-
der Massnahmen äusserst schematisch und generell gehalten. Eine ein-
zelfallweise Prüfung der hinreichenden Schutzwirkung dränge sich auf.
Zudem verlangen die Beschwerdeführenden 3 eine jährliche Überprüfung
bzw. ein Monitoring. Zwar sehe die Verfügung eine Anpassung der Schutz-
massnahmen bei künftigen Änderungen der Lärmschutzgesetzgebung vor,
nicht aber bei künftigen Änderungen des effektiven Lärms etwa aufgrund
der Flugbewegungen oder Flugzeuge.
7.1 Die Vorinstanz äusserte sich in ihrer Verfügung nicht zu Kontrollen im
Einzelfall oder zu jährlich wiederkehrenden Kontrollen.
7.2 Die Beschwerdegegnerin betont, eine einzelfallbezogene Betrachtung
sei bereits vorgenommen worden, indem sie für ein ganzes Gebiet ein
Schutzkonzept mit flächendeckenden Schallschutzmassnahmen auszuar-
beiten habe, obwohl dort nach geltendem Recht keine Immissionsgrenz-
werte überschritten seien.
A-391/2014
Seite 34
7.3 Die Beschwerdegegnerin wurde vom Bundesgericht verpflichtet, ein
Schallschutzkonzept für Südanflüge auszuarbeiten, um den passiven
Lärmschutz für die Anwohner im Süden des Flughafens noch unter der
Geltung des vBR so rasch als möglich zu gewährleisten (vgl. vorne, E. 3.3).
Gefordert sind demnach Massnahmen für eine Vielzahl von Betroffenen.
Es versteht sich von selbst, dass dabei zumindest vorderhand nicht jeder
konkrete Einzelfall berücksichtigt werden kann, sondern eine Verallgemei-
nerung unumgänglich ist. Das Bundesgericht hielt bereits in BGE 136 II
263 E. 8.4 fest, in besonders gelagerten Konstellationen (z.B. frühmor-
gendliche Anflugwellen, welche die Anwohner in ihrem Schlaf beeinträchti-
gen) müssten die zuständigen Behörden prüfen, ob es hinsichtlich
bestehender Bauten auf stark belasteten Grundstücken aufgrund einer ein-
zelfallbezogenen Betrachtung geboten sei, passive Schallschutzmassnah-
men anzuordnen, obwohl der Mittelungspegel für den Tag (6:00 bis 22:00
Uhr) gemäss Anhang 5 LSV eingehalten werde.
Die Einzelfallbetrachtung bezieht sich demnach auf eine konkrete Lärmsi-
tuation, den Lärm durch frühmorgendliche Anflüge, der im geltenden Recht
mit seinen generell-abstrakten Regelungen noch nicht angemessen be-
rücksichtigt ist. Für einen solchen Spezialfall ist gegebenenfalls eine sach-
gerechte Lösung anzuordnen. Das Bundesgericht forderte jedoch nicht,
dass dabei für jedes einzelne Grundstück oder Gebäude eine individuelle
Lösung zu erarbeiten ist. Gerade bei einer Vielzahl wie den über 800 Ge-
bäuden im Perimeter des Schutzkonzepts Süd wäre die Ausarbeitung und
Umsetzung individueller Massnahmen derart aufwändig und zeitintensiv,
dass der angestrebte Schutz vor Aufwachreaktionen noch viele Jahre auf
sich warten liesse. Auch dem Verordnungsgeber war im Übrigen bewusst,
dass Fluglärmimmissionen stets ein grösseres Gebiet betreffen, weshalb
diese gemäss Art. 38 Abs. 2 LSV grundsätzlich durch Berechnung und
nicht durch einzelne Messungen ermittelt werden. Angesichts dieser Aus-
gangslage hatte die Beschwerdegegnerin Massnahmen vorzuschlagen,
die rasch umsetzbar sowie grundsätzlich und allgemein geeignet sind, den
Schallschutz bzw. den Schutz vor Aufwachreaktionen zu ermöglichen. Die
Beschwerdegegnerin hatte bei der Ausarbeitung ihres Konzepts einerseits
die errechnete Lärmbelastung, anderseits das Gebäuderegister bzw. das
jeweilige Baujahr der Gebäude berücksichtigt, drei Alterskategorien gebil-
det und anhand der in jenen Zeiträumen üblicherweise verwendeten Fens-
ter Annahmen zu deren Dämmwert getroffen. Gestützt auf diese
Grundlagen hat sie anschliessend die Schutzmassnahme erarbeitet. Den
individuellen Gegebenheiten wurde damit im Rahmen des Möglichen
Rechnung getragen.
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Eine von den Beschwerdeführenden geforderte Verpflichtung der Be-
schwerdegegnerin, in jedem Einzelfall den Nachweis zu erbringen, dass
das Schutzziel erreicht werde, findet weder in der LSV noch im USG eine
Grundlage. Gemäss Art. 18 LSV ist die Vollzugsbehörde und nicht die Be-
schwerdegegnerin zuständig für die Kontrolle, ob die durchgeführten Mas-
snahme den angeordneten entsprechen und in Zweifelsfällen die
Wirksamkeit der Massnahmen zu prüfen. Dies umso weniger, als die gel-
tenden (aber ungenügenden) Immissionsgrenzwerte nicht überschritten
sind und erst nach einer Revision von Anhang 5 LSV entsprechende
Grenzwerte festgesetzt sind, deren Einhaltung überprüft werden kann. Die
hierfür zuständige Behörde ist in Art. 45 Abs. 3 LSV definiert. In diesem
Zusammenhang ist erneut auf Dispositiv-Ziff. 1.5 hinzuweisen: Danach ist
die Beschwerdegegnerin verpflichtet, die Schutzmassnahmen zu überprü-
fen, ob sie noch den neuen wissenschaftlichen Erkenntnissen und der ge-
änderten Lärmschutzgesetzgebung genügt und sie entsprechend zu
ergänzen. Schliesslich bleibt es den Grundeigentümern unbenommen, bei
einer Überschreitung der Grenzwerte eine Festsetzung der gebotenen
Schallschutzmassnahmen durch die kantonale Baudirektion zu verlangen
(vgl. BGE 137 II 58 E. 7.2 a.E.).
7.4 Auch für jährlich wiederkehrende Kontrollen durch die Beschwerdegeg-
nerin findet sich keine rechtliche Grundlage. Periodische Erhebungen über
den Stand von Sanierungen und Schutzmassnahmen sind zwar in Art. 20
LSV vorgesehen, aber sie sind ebenfalls eine Aufgabe der Behörden. Zu-
dem ist die Beschwerdegegnerin mit der Auflage 4.5 vBR verpflichtet, jähr-
lich die Fluglärmimmissionen des Flughafens aufgrund der effektiven
Flugbewegungen zu ermitteln und in Karten darzustellen. Dies bildet je-
doch keine Grundlage für die Anordnung weiterer wiederkehrender jährli-
cher Kontrollen oder eines Monitorings. Die Bewohner sind allfälligen
Änderungen der Lärmsituation dennoch nicht schutzlos ausgesetzt: Von
Gesetzes wegen erfordern Änderungen im Flugbetrieb eine Änderung des
Betriebsreglements, zudem wird dereinst das vBR durch ein definitives Be-
triebsreglement zu ersetzen sein. In diesem Rahmen wird erneut zu prüfen
sein, ob die Bevölkerung unter Berücksichtigung der bestehenden Lärm-
schutzmassnahmen ausreichend vor dem Lärm geschützt sind (Art. 36d
LFG).
7.5 Die Anträge auf Einzelfallkontrollen und jährlich wiederkehrende Kon-
trollen sind daher zusammengefasst als unbegründet abzuweisen.
A-391/2014
Seite 36
8.
Die Beschwerdeführenden verlangen ferner eine Verpflichtung der Be-
schwerdegegnerin, die Schallschutzinstallationen, ausgenommen die Wär-
metauscher bei Schallschutzlüftern, auf ihre Kosten zu unterhalten, bei
Bedarf zu reparieren oder zu ersetzen und zu modernisieren, sowie die
Kosten des Einbaus neuer Schallschutzvorrichtungen zu ersetzen, die bei
Renovationen, Um- oder Neubauten von Liegenschaften im definitiven
Massnahmenperimeter erforderlich werden. Gemäss dem umweltschutz-
rechtlichen Verursacher- und Störerprinzip müsse der Verursacher die
Kosten von Schallschutzmassnahmen tragen, solange es im Süden des
Flughafens nachts und während der Tagesrandstunden zu Schlafstörun-
gen durch Flugbewegungen komme. Solange es einzig um Schallschutz-
fenster gehe, deren Unterhalt marginal sei, sei die Regelung in Art. 11
Abs. 5 LSV nachvollziehbar, sie sei denn auch darauf zugeschnitten. Die
Vorinstanz habe Art. 11 Abs. 5 LSV jedoch nicht gesetzeskonform ange-
wandt, da der Unterhalt für elektromechanische Geräte wie die Fenster-
schliesser höher und deren Lebensdauer kürzer als diejenige von Fenstern
sei. Zudem könnten die Eigentümer nicht beurteilen, wie alltagstauglich die
Fensterschliesser seien und welche Kostenrisiken diese mit sich brächten,
weshalb es unzulässig und willkürlich sei, ihnen eine Unterhalts- und Er-
satzpflicht aufzuerlegen.
8.1 Die Vorinstanz erwog, gemäss Art. 11 Abs. 5 LSV seien die Kosten für
Unterhalt und Erneuerung von Schallschutzmassnahmen vom Gebäudeei-
gentümer zu tragen. Die Fensterschliesser benötigten zwar einen höheren
Unterhalt als Schallschutzfenster und Schalldämmlüfter, der Eigentümer
habe aber die Wahl. Werde eine potenziell unterhaltsanfälligere Mass-
nahme gewählt, gereiche dies dem Eigentümer zum Nachteil. Auch das
BAFU vertritt im Fachbericht vom 4. April 2014 die Auffassung, dass nach
geltendem Recht der Gebäudeeigentümer für den Unterhalt sämtlicher
Schallschutzmassnahmen aufzukommen habe.
8.2 Die Beschwerdegegnerin schliesst sich der Auffassung der Vorinstanz
an. Der Inhaber der lärmigen Anlage trage die Kosten der erstmaligen Aus-
führung der notwendigen Massnahmen. Die Regelung von Art. 11 Abs. 5
LSV gelte für sämtliche baulichen Massnahmen. Selbst wenn nicht sämtli-
che Grundeigentümer wegen der tatsächlichen Verhältnisse Schalldämm-
lüfter einbauen lassen könnten und damit keine Wahl hätten, könne darin
keine Ungleichbehandlung erblickt werden, seien sie doch für die tatsäch-
lichen Verhältnisse in ihren Gebäuden verantwortlich. Im Übrigen sei auch
bei den Fensterschliessmechanismen nicht mit hohen Unterhaltskosten zu
A-391/2014
Seite 37
rechnen. In der Beschreibung des Schallschutzprogramms 2015 erwähnt
die Beschwerdegegnerin, dass Fensterschliessmechanismen gemäss
Herstellerangaben eine Lebensdauer von etwa 10 Jahren habe und durch-
aus vergleichbar mit einem Schalldämmlüfter sei.
8.3 Art. 11 LSV regelt die Kostentragung für Emissionsbegrenzungen und
Schallschutzmassnahmen bei neuen oder geänderten lärmverursachen-
den Anlagen, wobei sich Abs. 1 und 4 zu den hier nicht weiter interessie-
renden Emissionsbegrenzungsmassnahmen und dem Lärm mehrerer
Anlagen äussert. Bei bestehenden Gebäuden trägt der Anlageninhaber die
ortsüblichen Kosten für Projektierung und Bauleitung, für die notwendige
Schalldämmung der Fenster lärmempfindlicher Räume und die hierfür not-
wendigen Anpassungsarbeiten, für die Finanzierung, wenn er trotz Auffor-
derung des Gebäudeeigentümers keinen Vorschuss geleistet hat und für
allfällige Gebühren (Art. 11 Abs. 2 LSV). Bei anderen baulichen Schutz-
massnahmen trägt der Inhaber der Anlage die ausgewiesenen ortsüblichen
Kosten, soweit sie diejenigen für die Schallschutzmassnahmen an den
Fenstern nicht übersteigen. Die übrigen Kosten trägt der Gebäudeeigentü-
mer (Art. 11 Abs. 3 LSV). Schliesslich bestimmt Art. 11 Abs. 5 LSV, dass
die Kosten für den Unterhalt und die Erneuerung der Schallschutzmass-
nahmen der Gebäudeeigentümer trägt. Dieselbe Regelung gilt auch für be-
stehende ortsfeste Anlagen, die öffentlich oder konzessioniert sind. Art. 16
Abs. 2 LSV verweist auf Art. 11 und Art. 16 Abs. 4 LSV regelt die Unterhalts-
und Erneuerungskosten gleich wie Art. 11 Abs. 5 LSV. Bei Neu- oder Um-
bauten in lärmbelasteten Gebieten trägt der Gebäudeeigentümer die Kos-
ten für den Schallschutz gemäss Art. 31 Abs. 3 LSV (BGE 120 Ib 76
E. 3c f.).
Die Vorinstanz hat diese Regelungen in der angefochtenen Verfügung kor-
rekt umgesetzt, handelt es sich vorliegend doch einerseits um Schall-
schutzmassnahmen an bestehenden Gebäuden und sieht anderseits die
LSV einzig die Übernahme derjenigen Kosten durch den Anlageneigentü-
mer bzw. -inhaber vor, die beim erstmaligen Einbau der Schallschutzmass-
nahme in bestehende Gebäude anfallen. Die Kosten für deren Unterhalt
und Erneuerung trägt nach der ausdrücklichen Regelung in Art. 11 Abs. 5
und Art. 16 Abs. 3 LSV der Gebäudeeigentümer. Schliesslich trägt der
Grundeigentümer die Kosten der Schallschutzmassnahmen an neuen Ge-
bäuden (Art. 31 Abs. 3 LSV). Zu prüfen bleibt, ob die Regelung gesetzmäs-
sig angewandt worden ist, was die Beschwerdeführenden bestreiten.
A-391/2014
Seite 38
8.4 Nach dem Grundsatz der Gesetzmässigkeit bedarf jedes staatliche
Handeln einer gesetzlichen Grundlage (Art. 5 Abs. 1 BV). Gemäss Art. 20
Abs. 1 USG sind die Eigentümer der betroffenen Gebäude verpflichtet,
Räume, die dem längeren Aufenthalt von Personen dienen, mit Schall-
schutzfenstern zu versehen oder durch ähnliche bauliche Massnahmen zu
schützen. Die Eigentümer lärmiger ortsfester Anlagen, die die Alarmwerte
überschreiten, haben dagegen die Kosten für die notwendigen Schall-
schutzmassnahmen zu ersetzen, sofern sie nicht nachweisen, dass zum
Zeitpunkt der Baueingabe des betroffenen Gebäudes die Immissions-
grenzwerte schon überschritten wurden, oder die Anlageprojekte bereits
öffentlich aufgelegt waren (Art. 20 Abs. 2 USG). Eine vergleichbare Rege-
lung gilt für die Errichtung öffentlicher oder konzessionierter ortsfester An-
lagen (Art. 25 Abs. 3 USG). Bei neuen Gebäuden hat der Bauwillige auf
eigene Kosten für einen angemessenen Schallschutz zu sorgen (Art. 21
USG i.V.m. Art. 20 Abs. 2; WOLF, in: Vereinigung für Umweltrecht/Keller
[Hrsg.], Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2. Aufl., 2004, N. 34 zu
Art. 21 USG, differenzierend GRIFFEL/RAUSCH, in: Vereinigung für Umwelt-
recht [Hrsg.], Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Ergänzungsband, 2.
Aufl. 2011, N. 5 zu Art. 21 USG). Die Kostenregelung ist nicht auf Schall-
schutzfenster beschränkt, Art. 20 Abs. 1 USG sieht ausdrücklich auch ähn-
liche bauliche Massnahmen vor, die derselben Regelung unterstehen. Die
entgegenstehende Auffassung der Beschwerdeführenden findet keine
Grundlage im Gesetz.
Das Bundesgericht hat in BGE 120 Ib 76 E. 3 festgehalten, dass in
Art. 19 ff. USG hinsichtlich der Kostentragung für Lärmschutzmassnahmen
eine vom Verursacherprinzip (Art. 2 USG) abweichende Regelung getrof-
fen worden ist und dabei der Eigentümer des Grundstücks zur Ergreifung
von Massnahmen verpflichtet wird, in der Regel zu seinen Lasten. In BGE
132 II 371 E. 3.2 wurde bestätigt, dass diese beiden Bestimmungen eine
von Art. 2 USG abweichende Sonderregelung für die Tragung der entspre-
chenden Kosten enthalten. Eine ausdrückliche Ausnahme vom Verursa-
cherprinzip ist demnach in Art. 20 Abs. 3 und Art. 25 USG enthalten. Art. 11
Abs. 5 LSV erweist sich daher als gesetzmässige Ausführungsbestim-
mung. Im Übrigen ist die Regelung im USG für Behörden und Gerichte
verbindlich (Art. 190 BV) und ohnehin nicht zu erkennen, inwiefern die Re-
gelung willkürlich (Art. 9 BV) sein sollte, also sich nicht auf ernsthafte, sach-
liche Gründe stützen lässt oder sinn- und zwecklos ist (vgl. BGE 136 I 241
E. 3.1 mit Hinweisen). So ist zu berücksichtigen, dass die Unterhaltskosten
erheblich geringer sind als die Erstinstallation eines Schallschutzes und
eine Übernahme dieser Kosten durch die Anlagenbetreiberin nicht bloss
A-391/2014
Seite 39
einmalig einen immensen Verwaltungs- und Organisationsaufwand verur-
sacht, der im Rahmen einer Projektorganisation vorübergehend erbracht
werden kann, sondern wiederkehrend und nicht planbar wäre, weshalb
dies kaum praktikabel erscheint. Der Gesetz- und der Verordnungsgeber
hatten daher gute Gründe, nur die Kosten für die erstmalige Ausrüstung mit
Schutzmassnahmen der Anlagenbetreiberin zu überbinden. Gerade gross-
flächige Schutzmassnahmen wie die vorliegenden zeigen dies deutlich auf:
Wie in E. 5.2 erwähnt, geht die Beschwerdegegnerin von 4'092 zu sanie-
renden Wohnungen aus. Dabei handelt es sich jedoch nur um ein vom
Fluglärm betroffenes Gebiet, auch in anderen Gebieten sind Schallschutz-
massnahmen ausgeführt oder vorgesehen. Eine Verpflichtung zur Über-
nahme auch der Unterhaltskosten würde demnach bei der
Beschwerdegegnerin zu einem ständigen und massiven zusätzlichen Ver-
waltungsaufwand führen, der offensichtlich unverhältnismässig wäre.
Die Verfügung erweist sich daher auch in Bezug auf die Tragung der Kos-
ten des Unterhalts, allfälliger Reparaturen und der Erneuerung der Schall-
schutzmassnahmen sowie der Zusatzkosten für Schallschutzmassnahmen
anlässlich von Renovationen und Neubauten als rechtmässig. Die entspre-
chenden Anträge der Beschwerdeführenden sind daher als unbegründet
abzuweisen.
9.
Die Beschwerdeführenden beantragen schliesslich die Festsetzung eines
Zeitplans für die Umsetzung des Schutzkonzepts Süd durch das Bundes-
verwaltungsgericht, eventuell eine Rückweisung an die Vorinstanz. Die Be-
schwerdeführenden 3 beantragen eine Umsetzungsfrist von maximal drei
Jahren, während insbesondere die Beschwerdeführenden 2 verlangen,
dass besonders belastete Gebiete vorrangig behandelt werden. Sie brin-
gen vor, das Bundesgericht habe eine möglichst rasche Umsetzung der für
das Schutzziel erforderlichen Massnahmen und die Ansetzung einer Frist
verlangt. Die im Schutzkonzept gemachten Angaben zur Umsetzung seien
zu vage. Wegen der Dringlichkeit komme eine Rückweisung an die Vo-
rinstanz eher nicht in Frage, daher sei vom Gericht ein Zeitplan festzule-
gen. Insbesondere sei zu vermeiden, dass die Beschwerdegegnerin erst
mit der Umsetzung beginne, wenn auch das ergänzte Konzept rechtskräf-
tig sei.
9.1 Die Vorinstanz hatte sich hierzu in der Verfügung nicht ausdrücklich
geäussert, sondern die Umsetzung bzw. deren Beschleunigung nur im Zu-
sammenhang mit einem allfälligen Entzug der aufschiebenden Wirkung
A-391/2014
Seite 40
thematisiert. Demgegenüber hatte die Beschwerdegegnerin bereits an-
lässlich der Einreichung des Schutzkonzepts Süd ausgeführt, die Mass-
nahmen würden in räumlichen Etappen ausgeführt und sollten in zwei
Jahren abgeschlossen werden. In Bezug auf das konkrete Vorgehen sieht
sie vor, zunächst sämtliche Eigentümer im Massnahmenperimeter anzu-
schreiben und ihnen eine dreimonatige Anmeldungsfrist zu gewähren. An-
schliessend ist die Vergabe der Arbeiten und deren Ausführung
vorgesehen für diejenigen Liegenschaften, deren Eigentümer hierzu zu-
stimmen. Sie bestätigt in der Beschwerdeantwort, dass die im Konzept vor-
gesehenen Massnahmen voraussichtlich innert zwei Jahren nach
Rechtskraft der Verfügung ausgeführt sein sollten. Sie erachte es zudem
ebenfalls als sinnvoll, zuerst die flughafennahen Gebiete zu sanieren.
9.2 Das Bundesgericht hatte in BGE 137 II 58 E. 7.4 auf den Umstand hin-
gewiesen, dass es seit 2003 Südanflüge gebe und seither die Bevölkerung
dem entsprechenden Fluglärm ausgesetzt ist, weshalb Schutzmassnah-
men dringlich seien. Für die Ausarbeitung des Schutzkonzepts hat es eine
Frist von einem Jahr angesetzt und ausgeführt, das BAZL werde – sofern
sich der Sachverhalt nicht wesentlich geändert haben wird – in seinem Ge-
nehmigungsentscheid einen Zeitplan zur Umsetzung des Konzepts anord-
nen müssen.
Zu beachten ist weiter, dass gemäss Art. 16 Abs. 2 USG der Bundesrat in
Konkretisierung der Sanierungspflicht Vorschriften über die Anlagen, den
Umfang der zu treffenden Massnahmen, die Fristen und das Verfahren er-
lässt. Die Ansetzung von Fristen ist demzufolge für umweltschutzrechtliche
Sanierungen grundsätzlich vorgesehen.
9.3 Die angefochtene Verfügung enthält jedoch keine Frist für die Umset-
zung der Massnahmen und genügt daher den Anforderungen des Bundes-
gerichts nicht. Heisst das Bundesverwaltungsgericht eine Beschwerde
zumindest teilweise gut, so entscheidet es gemäss Art. 61 Abs. 1 VwVG in
der Sache oder weist diese ausnahmsweise mit verbindlichen Weisungen
an die Vorinstanz zurück. Soweit möglich hat das Gericht die Entscheid-
reife herbeizuführen und einen reformatorischen Entscheid zu fällen, um
das Verfahren nicht unnötig zu verlängern (PHILIPPE WEISSENBERGER, in:
Waldmann/Weissenberger, Praxiskommentar VwVG, 2009, Rz. 10 f. zu
Art. 61). Die mit der Sache vertraute und mittlerweile in der Lärmsanierung
von Liegenschaften in grösseren Gebieten erfahrene Beschwerdegegnerin
erachtet eine Umsetzung der im Konzept genannten Massnahmen inner-
A-391/2014
Seite 41
halb von 2 Jahren ab Rechtskraft der Verfügung als möglich. Ihre Darle-
gung zum Vorgehen erscheint ohne Weiteres plausibel und wird auch nicht
bestritten. Angesichts des Aufwands, der die Sanierung von mehr als 4'000
Wohnungen erfordert, erscheint daher eine Umsetzungsfrist von 2 Jahren
auch als angemessen. Wie die Parteien übereinstimmend vorbringen, ist
eine Reihenfolge, die sich nach der Nähe zum Flughafen richtet, sinnvoll
und dürfte sich auch am Ausmass der Lärmbelastung orientieren und damit
an der Prioritätenordnung, die der Verordnungsgeber bei Überschreitung
der Alarmwerte vorgesehen hat (Art. 17 Abs. 1 LSV). Indessen ist es für
das Bundesverwaltungsgericht nicht möglich, konkrete räumliche Etappen
abzugrenzen und vorzugeben, zumal sich auch die Parteien hierzu nicht
konkret geäussert haben. Eine konkrete Anordnung für die Reihenfolge er-
scheint jedoch für die eher kurze Umsetzungsfrist nicht erforderlich, die
Beschwerdegegnerin ist vielmehr auf ihre Zusage zu behaften und hat mit
der Umsetzung bei den flughafennahen Gebieten zu beginnen. In Ergän-
zung des vorinstanzlichen Entscheids ist daher eine Frist von zwei Jahren
für die Umsetzung des Konzepts anzuordnen und die Beschwerde insofern
teilweise gutzuheissen. Diese Frist beginnt mit der Rechtskraft des vorlie-
genden Urteils.
10.
Zusammenfassend ergibt sich, dass die vorinstanzliche Verfügung in teil-
weiser Gutheissung der Beschwerden um eine Frist für die Umsetzung der
Schallschutzmassnahmen von zwei Jahren zu ergänzen, im Übrigen aber
zu bestätigen ist. Demzufolge erweist sich der Antrag der Beschwerdefüh-
renden 2 um den zusätzlichen Einbezug von Gebieten, die sich zwar im
Dachziegelklammerungs-Sektor befinden, aber bereits lärmsaniert sind,
als unbegründet. Abzuweisen sind ebenso die Anträge der Beschwerde-
führenden auf eine breitere Definition der mit Schallschutzmassnahmen
auszurüstenden Schlafräume, auf zusätzliche Schallschutzmassnahmen
wie Schallschutzfenster oder bauliche Massnahmen an den Fassaden so-
wie auf die Anordnung von Kontrollen, ob das Schutzziel im Einzelfall er-
reicht werde und jährlich wiederkehrender Kontrollen. Schliesslich sind
auch Begehren auf eine Verpflichtung der Beschwerdegegnerin zur Tra-
gung der Unterhalts-, Reparatur- und Erneuerungskosten der Schall-
schutzmassnahmen an bestehenden Gebäuden sowie zur Übernahme der
schallschutzbedingten zusätzlichen Baukosten bei Um- und Neubauten
abzuweisen.
A-391/2014
Seite 42
11.
Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt die Verfahrenskosten in der Re-
gel der unterliegenden Partei, unterliegt sie nur teilweise, so werden die
Verfahrenskosten ermässigt (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Die Beschwerdefüh-
renden machen jedoch geltend, die Massnahmen stellten enteignungs-
rechtliche Realersatzmassnahmen dar, weshalb sich die Kosten und
Entschädigungen nach dem Bundesgesetz über die Enteignung vom
20. Juni 1930 (EntG, SR 711) richteten.
Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist einzig das Schutzkonzept
Süd, also die umweltschutzrechtliche Verpflichtung zur Ergreifung von
Schallschutzmassnahmen. Dieses ist Teil des Betriebsreglements und
sieht keine Enteignungen vor noch bildet das Verfahren Bestandteil eines
Enteignungsverfahrens oder konnten in dessen Rahmen enteignungs-
rechtliche Einsprachen vorgebracht werden, wie dies etwa bei Plangeneh-
migungsverfahren der Fall ist. Wie die Beschwerdeführenden zudem
zutreffend vorbringen, sind gesonderte Enteignungsverfahren hängig,
diese sind aber nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Selbst
wenn allfällige Entschädigungsansprüche möglicherweise in Form von er-
gänzenden baulichen Massnahmen als Realleistungen im Sinne von
Art. 18 EntG abgegolten werden, also gleichartige Massnahmen auch ge-
stützt auf Enteignungsrecht gefordert werden könnten, wird das vorlie-
gende Verfahren nicht zu einem enteignungsrechtlichen (BGE 126 II 522
E. 50). Die Beschwerdeführenden haben denn auch einzig umweltschutz-
rechtliche Rügegründe vorgebracht. Es handelt sich somit weder um ein
Enteignungs- noch um ein kombiniertes Verfahren. Zudem ist zu beachten,
dass die enteignungsrechtliche Regelung der Kosten- und Entschädi-
gungsfolgen in jedem Fall nur jene Kosten einschliesst, die im Zusammen-
hang mit der Geltendmachung des Enteignungsrechts stehen. Für die
übrigen Kosten gilt die eingangs erwähnte Kostenverteilung anhand von
Obsiegen und Unterliegen (vgl. Urteil des BGer 1E.5/2005 vom 9. August
2005 E 7; Urteil des BVGer A-1251/2012 vom 15. Januar 2014 E. 48.1).
Die Kosten und Entschädigungen sind daher nach der allgemeinen Rege-
lung des VwVG und des Reglements über die Kosten und Entschädigun-
gen vor dem Bundesverwaltungsgericht vom 21. Februar 2008 (VGKE, SR
173.320.2) aufzuerlegen.
11.1 Die Beschwerdeführenden obsiegen einzig mit ihrem Antrag, eine
Frist für die Umsetzung anzuordnen, im Übrigen – und damit grossmehr-
heitlich – erweisen sich ihre Beschwerden als unbegründet, weshalb sie
kostenpflichtig werden. Indes werden anderen als Bundesbehörden, die
A-391/2014
Seite 43
Beschwerde führen und unterliegen, gestützt auf Art. 63 Abs. 2 VwVG Ver-
fahrenskosten nur auferlegt, soweit sich der Streit um vermögensrechtliche
Interessen von Körperschaften oder autonomen Anstalten dreht. Ohne ver-
mögensrechtliche Interessen handeln namentlich Gemeinden, die – meist
im Rahmen von Plangenehmigungsverfahren – missliebige Infrastruktur-
projekte bekämpfen (LORENZ KNEUBÜHLER, Die Kostenverlegung im Be-
schwerdeverfahren des Bundes, in: ZBl 2005, S. 449 ff., 457 m.H.). Dies
trifft jedoch auf die Stadt Dübendorf nur teilweise zu, sie hat ausdrücklich
auch als Eigentümerin von Liegenschaften in Dübendorf Beschwerde er-
hoben und ist insofern wie ein Privater der Beschwerdeführenden 1 von
der angefochtenen Verfügung betroffen.
11.2 Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung besteht ein Vermö-
gensinteresse nicht nur, wenn direkt die Leistung einer bestimmten Geld-
summe umstritten ist, sondern schon dann, wenn der Entscheid
unmittelbar finanzielle Auswirkungen zeitigt oder mittelbar ein Streitwert
konkret beziffert werden kann; in diesen Fällen werden von den Betroffe-
nen letztlich wirtschaftliche Zwecke verfolgt (BGE 135 II 172 E. 3.1). Die
Beschwerdeführenden verlangten zusätzliche Schallschutzmassnahmen
bzw. eine Ausdehnung des Massnahmenperimeters, und damit zusätzliche
geldwerte Leistungen, jedenfalls soweit sie Grundeigentümer sind. Der
Streitwert, bzw. die Kosten der zusätzlich geforderten Massnahmen kön-
nen nicht genau beziffert werden, sie dürften jedoch insgesamt eine Million
Franken übersteigen. In Anwendung von Art. 2 und 4 VGKE sind die Ver-
fahrenskosten auf Fr. 10'000.— festzusetzen. Davon haben die Beschwer-
deführenden 1, 2 und 3 je Fr. 3'000 zu tragen, dieser Betrag ist ihren
geleisteten Kostenvorschüssen gleicher Höhe zu entnehmen. Die verblei-
benden Verfahrenskosten von Fr. 1'000.— werden der Beschwerdegegne-
rin auferlegt.
12.
Der ganz oder teilweise obsiegenden Partei ist von Amtes wegen oder auf
Begehren eine Entschädigung für ihr erwachsene notwendige und verhält-
nismässig hohe Kosten zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 ff.
VGKE). Bei nur teilweisem Obsiegen ist die Entschädigung entsprechend
zu kürzen (Art. 7 Abs. 2 VGKE). Bei diesem Verfahrensausgang haben die
Beschwerdeführenden 1 bis 3, ihrem geringfügigen Obsiegen entspre-
chend, Anspruch auf eine stark gekürzte Parteientschädigung, die Be-
schwerdegegnerin aufgrund ihres grossmehrheitlichen Obsiegens auf eine
leicht gekürzte. Alle Parteien haben eine Kostennote oder Angaben hierzu
A-391/2014
Seite 44
eingereicht und teilweise Stellung zu Kostennoten der Gegenparteien ge-
nommen und Kürzungsanträge gestellt.
12.1 Die Beschwerdeführenden 1 und 2 machen einen gemeinsamen Auf-
wand von Fr. 93'860.25 geltend, der sich aus einem Honorar von
Fr. 85'619.65 für 322,32 Stunden, Auslagen im Betrag von Fr. 1'288.— so-
wie der Mehrwertsteuer zusammensetzt. Der Streitgegenstand ist juristisch
überschaubar und auf das Lärmschutzrecht beschränkt, indessen in tech-
nischer bzw. tatsächlicher Hinsicht komplex. Trotz Synergien ist die Vertre-
tung zweier Gruppen von Beschwerdeführenden aufwändiger als die
Vertretung einer einzigen Gruppe von Beschwerdeführenden. Indessen ist
nicht ersichtlich, weshalb ein derart hoher Aufwand als geboten bzw. ange-
messen eingestuft werden kann. Zunächst fällt auf, dass bis zu vier An-
wälte in das Verfahren involviert waren, wobei verschiedentlich damit
zusammenhängender interner Aufwand in der Kostennote aufgeführt wird.
Sodann werden für Aktenstudium, Besprechungen, Instruktion und Verfas-
sen der Beschwerden insgesamt 151 Stunden Aufwand geltend gemacht
und für das weitere Verfahren nochmals über 170 Stunden. Für die vorlie-
gende Streitsache kann ein Aufwand in diesem Umfang offensichtlich nicht
als geboten eingestuft werden. Angesichts des Obsiegens in nur geringem
Umfang wird die reduzierte Parteientschädigung auf Fr. 5'200.— inkl. Aus-
lagen und Mehrwertsteuer festgesetzt und der Beschwerdegegnerin zur
Bezahlung auferlegt.
12.2 Die Beschwerdeführenden 3 haben eine Kostenzusammenstellung
von Fr. 24'053.—, bestehend aus zwölf Kostennoten über je einen Zeit-
raum, eingereicht. Dabei fällt auf, dass die ersten drei Kostennoten aus der
Zeit des vorinstanzlichen Verfahrens stammen, weshalb es sich nicht um
Aufwand für das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht handelt. Es
handelt sich dabei um die Kostennoten vom 20. April 2012 über
Fr. 3'245.85, vom 22. März 2013 über Fr. 826.— und vom 18. April 2013
im Betrag von Fr. 1'957.80. Im Übrigen geben die geltend gemachten Kos-
ten zu keinen Bemerkungen Anlass. Die reduzierte Parteientschädigung
wird auf Fr. 2'500.— inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer festgesetzt und der
Beschwerdegegnerin zur Bezahlung auferlegt.
12.3 Die Beschwerdegegnerin macht in ihrer Eingabe vom 21. Mai 2015
einen Aufwand von Fr. 33'553.20 geltend, wobei sich diese aus einem zeit-
lichen Aufwand von 12,5 und 92 Stunden, Spesen von Fr. 904.05 und der
Mehrwertsteuer zusammensetzt. Auch wenn hierzu keine weitere Präzisie-
A-391/2014
Seite 45
rung erfolgt, leuchtet der geltend gemachte Aufwand angesichts des mehr-
fachen Schriftenwechsels ein und gibt zu keinen weiteren Bemerkungen
Anlass. Die leicht reduzierte Parteientschädigung wird auf Fr. 30'000.—
inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer festgesetzt und zu je einem Drittel den
drei Beschwerdeführenden zur Bezahlung auferlegt.

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerden werden im Sinne der Erwägungen teilweise gutgeheis-
sen. In Ergänzung der angefochtenen Verfügung wird der Beschwerdegeg-
nerin eine Frist von zwei Jahren angesetzt, um die Massnahmen gemäss
Dispositiv-Ziff. 1.1 bis 1.5 der angefochten Verfügung umzusetzen. Die
Frist beginnt mit der Rechtskraft des vorliegenden Urteils.
2.
Im Übrigen werden die Beschwerden abgewiesen.
3.
Die Verfahrenskosten von Fr. 10'000.— werden den Beschwerdeführenden
1 bis 3 im Betrag von je Fr. 3'000.—, der Beschwerdegegnerin im Betrag
von Fr. 1'000.— auferlegt. Die einbezahlten Kostenvorschüsse der Be-
schwerdeführenden werden zur Bezahlung ihrer Anteile an den Verfah-
renskosten verwendet. Die Beschwerdegegnerin hat ihren Anteil an den
Verfahrenskosten nach Eintritt der Rechtskraft mit dem separat zugestell-
ten Einzahlungsschein an die Kasse des Bundesverwaltungsgerichts zu
überweisen.

4.
Die Beschwerdegegnerin hat den Beschwerdeführenden 1 und 2 nach Ein-
tritt der Rechtskraft dieses Urteils eine gemeinsame Parteientschädigung
in der Höhe von Fr. 5'200.— zu bezahlen.
5.
Die Beschwerdegegnerin hat den Beschwerdeführenden 3 nach Eintritt der
Rechtskraft dieses Urteils eine Parteientschädigung von Fr. 2'500.— zu be-
zahlen.
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Seite 46
6.
Die Beschwerdeführenden 1 bis 3 haben der Beschwerdegegnerin nach
Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils eine Parteientschädigung von je
Fr. 10'000.— auszurichten.
7.
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerinnen (Gerichtsurkunde)
– die Beschwerdegegnerin (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. ___; Einschreiben)
– das Generalsekretariat UVEK (Gerichtsurkunde)
– das BAFU

Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.

Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber:

Kathrin Dietrich Bernhard Keller


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Seite 47
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-
legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die
Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren,
deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu
enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit
sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).

Versand: