A-400/2017 - Abteilung I - Verfahrenskosten - Erhebung einer Gebühr für den gewährten Zugang zu ...

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l


Entscheid bestätigt durch BGer mit
Urteil vom 31.05.2018 (2C_458/2018)








Abteilung I
A-400/2017



Ur t e i l vom 1 9 . Ap r i l 2 0 1 8
Besetzung
Richterin Christine Ackermann (Vorsitz),
Richterin Kathrin Dietrich, Richter Jürg Steiger,
Gerichtsschreiber Pascal Baur.



Parteien
A._______,
Beschwerdeführer,



gegen


Wettbewerbskommission WEKO,
Vorinstanz.




Gegenstand
Erhebung einer Gebühr für den gewährten Zugang zu amtli-
chen Dokumenten nach BGÖ und Beseitigung des Rechts-
vorschlags.



A-400/2017
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Sachverhalt:
A.
A._______ besitzt seit (…) das eidgenössische Fähigkeitszeugnis als
Schuhmacher und betreibt in (…) ein eigenes Schuhmachergeschäft. Im
Herbst 2011 gelangte er an das Bundesamt für Sozialversicherungen BSV
und verlangte, es sei der Tarifvertrag vom 15. April 2009 zwischen den Ver-
sicherern der Unfall-, Militär- und Invalidenversicherung und dem Verband
„Fuss & Schuh“ betreffend Abgeltung orthopädieschuhtechnischer Leistun-
gen zugunsten gelernter Schuhmacher zu ergänzen oder anzupassen. Pa-
rallel dazu wandte er sich an die Wettbewerbskommission WEKO, deren
Sekretariat in der Folge eine Marktbeobachtung durchführte. Mit Schreiben
vom 26. April 2012 teilte dieses ihm mit, es schliesse die Marktbeobach-
tung ab und unternehme in der Sache keine weiteren Schritte.
B.
Am 3. Oktober 2013 wandte sich A._______ an die WEKO und ersuchte
um eine Kopie der „kompletten wissenschaftlichen Arbeit“, die zum Schrei-
ben des Sekretariats vom 26. April 2012 geführt habe. Die WEKO bezog
sein Gesuch auf ein internes Memorandum, das die zuständige Sachbear-
beiterin verfasst und auf deren Basis sie das fragliche Schreiben ausgear-
beitet hatte. Mit der Begründung, es handle sich bei diesem Memorandum
nicht um ein amtliches Dokument im Sinne des Öffentlichkeitsgesetzes
vom 17. Dezember 2004 (BGÖ, SR 152.3), trat sie mit Schreiben vom
29. Oktober 2013 auf das Gesuch nicht ein.
C.
C.a Am 18. November 2013 gelangte A._______ mit einem Schlichtungs-
antrag an den Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauf-
tragten EDÖB. Am 18. Dezember 2014 erhob er betreffend diesen Be-
schwerde beim Bundesverwaltungsgericht wegen Rechtsverzögerung. Mit
Urteil (…) wies das Bundesverwaltungsgericht den EDÖB an, in der Sache
bis zum 29. Mai 2015 ein Schlichtungsverfahren durchzuführen.
C.b Am 27. Mai 2015 empfahl der EDÖB, die WEKO solle A._______ Zu-
gang zum erwähnten Memorandum gewähren, ausserdem zu weiteren in
dieser Angelegenheit vorhandenen Dokumenten, insbesondere der Kor-
respondenz der WEKO mit dem in die Marktbeobachtung involvierten Be-
rufsverband (nachfolgend: Berufsverband). Zugleich führte er aus, bezüg-
lich dieser Korrespondenz sei ein Zugangsverfahren gemäss BGÖ durch-
zuführen, wobei insbesondere der betroffene Verband anzuhören sei. Der
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Zugang zur Korrespondenz zwischen der WEKO und A._______ richte
sich hingegen grundsätzlich nach dem Bundesgesetz vom 19. Juni 1992
über den Datenschutz (DSG, SR 235.1).
D.
D.a Bezug nehmend auf die Empfehlung des EDÖB teilte das Sekretariat
der WEKO A._______ mit Schreiben vom 11. Juni 2015 mit, es sei zwar
weiterhin der Ansicht, das fragliche Memorandum sei kein amtliches Doku-
ment und müsste nicht herausgegeben werden. Es gewähre ihm jedoch
ausserhalb des BGÖ und unpräjudiziell Zugang zu diesem Dokument und
stelle es ihm mit dem Schreiben in anonymisierter Form zu. Die Ausführun-
gen des EDÖB hinsichtlich der weiteren in dieser Angelegenheit vorhande-
nen Dokumente, insbesondere der Korrespondenz der WEKO mit dem Be-
rufsverband, erschienen nicht ganz klar, empfehle der EDÖB diesbezüglich
doch einerseits, ein Verfahren nach BGÖ durchzuführen, und andererseits,
Zugang zu gewähren. Es ersuche A._______ daher, kurz mitzuteilen, ob er
nach wie vor am Zugang interessiert sei und, falls ja, zu welchen Doku-
menten er Zugang wünsche; zu seiner Information liege dem Schreiben ein
Aktenverzeichnis bei. Sollten die entsprechenden Dokumente allfällige Ge-
schäftsgeheimnisse oder Personendaten enthalten, die sich nicht abde-
cken oder anonymisieren liessen, wäre es unumgänglich, vor einer mögli-
chen Zugangsgewährung mit den Betroffenen Rücksprache zu halten, da-
mit sich diese äussern könnten. Für den Zugang zu amtlichen Dokumenten
werde eine Gebühr erhoben, die Fr. 100.– pro Stunde betrage. Sobald es
wisse, zu welchen Dokumenten er Zugang haben möchte und ob Perso-
nendaten Dritter betroffen seien, könne es den Arbeitsaufwand und die
voraussichtlichen Kosten abschätzen und ihm mitteilen.
D.b Am 12. Juni 2015 informierte A._______ die WEKO brieflich, dass das
fragliche Memorandum dem Schreiben vom 11. Juni 2015 nicht beiliege.
Weiter erklärte er, er verlange Zugang zum gesamten Dossier der Markt-
beobachtung, insbesondere der Korrespondenz der WEKO mit dem BSV
und den anderen Beteiligten sowie seiner Korrespondenz mit dem Berufs-
verband. Massgeblich sei das dem Schreiben vom 11. Juni 2015 beige-
legte „Inventar“ (Aktenverzeichnis). Hinsichtlich der Kosten führte er aus,
der Aufwand für die Bearbeitung seines Gesuchs sei gering.
D.c Mit E-Mail vom 15. Juni 2015 teilte das Sekretariat der WEKO
A._______ mit, das fragliche Memorandum sei dem Schreiben vom
11. Juni 2015 wegen eines Versehens beim Briefversand nicht beigelegt
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worden, und stellte ihm das Dokument in elektronischer Form zu. Noch am
gleichen Tag verlangte A._______ per E-Mail die Zustellung des Doku-
ments in Papierform.
D.d Mit Schreiben vom 30. Juni 2015 stellte das Sekretariat der WEKO
A._______ das fragliche Memorandum in Papierform zu, ausserdem des-
sen eigene Korrespondenz im Dossier der Marktbeobachtung. Hinsichtlich
der weiteren Dokumente führte es aus, darin seien teilweise Berufs-, Ge-
schäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse wie auch Personendaten Dritter
enthalten, die es von Gesetzes wegen bereinigen müsse, bevor Zugang
gewährt werden könne. Bis zur Klärung der Rechtslage sei der Zugang
aufgeschoben. Es werde mit den im Rahmen der Marktbeobachtung adres-
sierten Dritten Rücksprache nehmen und sie auffordern, die von ihnen
stammenden Dokumente zu bereinigen. Der geschätzte Aufwand für die-
sen Schritt in der Behandlung des Zugangsgesuchs (also den Schriften-
wechsel mit dem Berufsverband inkl. Behandlung allfälliger Rückfragen)
betrage voraussichtlich zwei bis vier Stunden. Für die Bereinigung der von
der WEKO stammenden Dokumente und ihrer Personendaten in den Un-
terlagen sowie die Zusammenstellung des Dossiers schätze es einen Auf-
wand von weiteren zwei bis drei Stunden. Der voraussichtliche Zeitauf-
wand betrage damit insgesamt vier bis sieben Stunden. Da die für den Zu-
gang zu amtlichen Dokumenten erhobene Gebühr Fr. 100.– pro Stunde
betrage, ergebe sich für den erwähnten Arbeitsaufwand eine voraussichtli-
che Maximalgebühr von Fr. 700.–. Es bitte ihn, innerhalb von zehn Tagen
zu bestätigen, ob er an seinem Gesuch festhalte; andernfalls gelte dieses
als zurückgezogen. Sollte er sein Gesuch auf einzelne Dokumente ein-
schränken wollen, möge er die entsprechenden Dokumente konkret be-
nennen.
D.e Mit Schreiben vom 2. Juli 2015 mit dem Betreff „028.1/12 Genehmi-
gung des Kostenrahmens“ bestätigte A._______ den Erhalt des fraglichen
Memorandums in Papierform sowie seiner eigenen Korrespondenz in der
Sache. Weiter erklärte er unter anderem Folgendes (Hervorhebungen im
Original):
Der Kostenrahmen wird genehmigt, die ersten 400.- Franken ohne jede
Kontrolle, einzig darauf vertrauend, dass Sie nur die effektiv verwendete Zeit
berechnen (es ist keine Pauschale). Darüber werde ich die Kosten nachvoll-
ziehen wollen. Ich empfehle deshalb, die aufgewendete Zeit zu dokumentieren
und eine Übersicht der Rechnung beizulegen, so als ob Sie mein Servicemon-
teur wären. Sie dürfen bis Fr. 1‘000.– gehen, ohne eine neue Genehmigung
einzuholen. Ich darf also eine effiziente Arbeitsweise erwarten, im Gegenzug
erhalten Sie etwas Autonomie beim Budget.
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D.f In der Folge führte das Sekretariat der WEKO einen Schriftenwechsel
mit dem Berufsverband (jeweils zwei Schreiben sowie Abschlussschreiben
des Sekretariats der WEKO vom 2. September 2015) durch. Am 2. Sep-
tember 2015 teilte es A._______ brieflich mit, es habe in Bezug auf die von
ihm herausverlangten Dokumente, die Personendaten enthielten, die sich
nicht anonymisieren liessen, eine Interessenabwägung durchgeführt und
sich für ein Zugänglichmachen der Dokumente entschieden. Die betroffe-
nen Personen hätten nun die Möglichkeit, ein Schlichtungsverfahren ein-
zuleiten. Entsprechend sei noch offen, wann die Dokumente ausgehändigt
werden könnten. Er werde zu gegebener Zeit wieder von ihm hören. Es
könne ihm zudem mitteilen, dass der von ihm genannte Kostenrahmen ein-
gehalten werden könne.
D.g Mit Schreiben vom 12. Oktober 2015 erklärte es ihm, die im Schreiben
vom 2. September 2015 angekündigten Schritte hätten mittlerweile abge-
schlossen werden können, weshalb ihm der Zugang zu den verbleibenden
Akten der Marktbeobachtung gewährt werden könne. Die entsprechenden
Dokumente (Korrespondenz mit dem Berufsverband) seien dem Schreiben
beigelegt. Für die Bearbeitung des (somit erledigten) Zugangsgesuchs,
insbesondere die Korrespondenz mit Dritten, rechtliche Abklärungen und
sonstige erforderliche Arbeiten, sei ein erheblicher Aufwand von mindes-
tens acht Stunden nötig gewesen. Aus Kulanzgründen werde der Rech-
nungsbetrag auf Fr. 400.– beschränkt. Damit könne der von ihm gesetzte
Kostenrahmen eingehalten werden. Er werde in den nächsten Tagen die
Rechnung mit separater Post erhalten.
E.
E.a Am 13. Oktober 2015 stellte die WEKO A._______ für die Bearbeitung
des Zugangsgesuchs eine Gebühr von Fr. 400.– in Rechnung, ohne den
Aufwand näher zu konkretisieren. Mit Schreiben vom 15. Oktober 2015 er-
suchte A._______ um eine detaillierte Rechnung. Er führte unter anderem
aus, der Kostenvoranschlag sehe keine Pauschale vor, auch sei keine sol-
che vereinbart worden. Am 26. Oktober 2015 stellte ihm das Sekretariat
der WEKO eine Kostenaufstellung zu, in der es insgesamt neun Positionen
mit dem jeweiligen Zeitaufwand auflistet und den Gesamtaufwand mit 8,25
Stunden angibt. Es erklärte, die Hauptblöcke des Aufwands setzten sich
unter anderem aus den aufgelisteten Tätigkeiten zusammen. Wie es in sei-
nem Schreiben vom 12. Oktober 2015 festgehalten habe, beschränke es
den Rechnungsbetrag aus Verhältnismässigkeits- und Ermessensüberle-
gungen auf Fr. 400.–.
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Seite 6
E.b Am 28. Januar 2016 stellte die WEKO A._______ eine erste Mahnung
für die in Rechnung gestellten Fr. 400.– zu. Da die Rechnung unbezahlt
blieb, stellte sie ihm am 1. März 2016 eine zweite Mahnung zu, mit der sie
die Bezahlung des Rechnungsbetrags bis am 11. März 2016 verlangte. Für
den Fall, dass bis dann keine Zahlung erfolgen sollte, kündigte sie an, die
Forderung der Zentralen Inkassostelle des Bundes zum rechtlichen In-
kasso abzutreten.
E.c In der Folge blieb die Rechnung weiterhin unbezahlt. Am 22. März
2016 trat die WEKO die Forderung wie angekündigt der Zentralen Inkas-
sostelle der Eidgenössischen Finanzverwaltung EFV zum rechtlichen In-
kasso ab. Die Inkassostelle übernahm die Forderung und leitete gegen
A._______ beim Betreibungsamt (…) die Betreibung ein (Betreibung
Nr. …), worauf er Rechtsvorschlag erhob.
E.d Mit Schreiben vom 28. Juni 2016 informierte die Zentrale Inkassostelle
die WEKO, dass A._______ in der gegen ihn eingeleiteten Betreibung
Rechtsvorschlag erhoben habe, und ersuchte sie, ihm eine Gebührenver-
fügung mit Rückschein zuzustellen. Am 21. September 2016 fragte sie bei
der WEKO per E-Mail nach, ob A._______ inzwischen eine Gebührenver-
fügung zugestellt worden sei.
E.e Mit Schreiben vom 13. Dezember 2016 teilte A._______ der WEKO
mit, sie erhalte eine Frist von zehn Tagen, um entweder die von der Zent-
ralen Inkassostelle verlangte Gebührenverfügung zu erlassen oder den
Zahlungsbefehl löschen zu lassen. Ausserdem erhob er verschiedene Ein-
wände gegen die in Betreibung gesetzte Forderung und die Betreibung.
F.
Mit (Gebühren-) Verfügung vom 19. Dezember 2016 auferlegte die WEKO
A._______ die streitige Gebühr von Fr. 400.– und beseitigte den Rechts-
vorschlag betreffend diese Forderung zuzüglich Verzugszinsen und Betrei-
bungskosten. Zudem auferlegte sie ihm für den Erlass der Verfügung eine
Gebühr von Fr. 500.–. Zur Begründung brachte sie in Bezug auf erstere
Gebühr im Wesentlichen vor, diese sei berechtigt und die Beseitigung des
Rechtsvorschlags durch sie zulässig. Hinsichtlich letzterer Gebühr verwies
sie auf die Allgemeine Gebührenverordnung vom 8. September 2004
(AllgGebV, SR 172.041.1) und die Gebührenverordnung KG vom 25. Feb-
ruar 1998 (GebV-KG, SR 251.2) und erklärte, angesichts der Funktions-
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stufe der mit dem Fall betrauten Mitarbeiter rechtfertige sich ein Stunden-
ansatz von Fr. 200.– und damit – wegen des Zeitaufwands von 2 ½ Stun-
den für die Verfügung – eine Gebühr von Fr. 500.–.
G.
Am 27. Dezember 2016 ersuchte A._______ die WEKO, die Gebührenver-
fügung in Wiederwägung zu ziehen und als nichtig zu erklären oder aufzu-
heben oder auf die Gebühr (für die Bearbeitung des Zugangsgesuchs) zu
verzichten; diese sei aus der Welt zu schaffen, egal wie. Zudem sei der
Zahlungsbefehl in der Betreibung Nr. … des Betreibungsamts (…) unver-
züglich zu löschen.
H.
Am 18. Januar 2017 erhebt A._______ (nachfolgend: Beschwerdeführer)
gegen die Gebührenverfügung der WEKO (nachfolgend: Vorinstanz) Be-
schwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Er beantragt (teilweise sinnge-
mäss), es sei die angefochtene Verfügung aufzuheben, für nichtig zu er-
klären oder sonst wie endgültig aus der Welt zu schaffen. Zudem sei die
Vorinstanz anzuweisen, den Zahlungsbefehl in der Betreibung Nr. … des
Betreibungsamts (…) innert 30 Tagen zu löschen oder löschen zu lassen,
unter Androhung einer Sanktion im Säumnisfall. In prozessualer Hinsicht
ersucht er um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung und Bestel-
lung eines unentgeltlichen Rechtsvertreters. Im Weiteren seien ihm eine
Parteientschädigung sowie eine „Entschädigung für die ganzen Umtriebe
und die Jahre andauernde Unbill“ auszurichten.
Zur Begründung in der Sache bringt er namentlich vor, die Betreibung für
die Gebührenforderung von Fr. 400.– sei unzulässig, die Vorinstanz zudem
nicht zuständig, Gebührenverfügungen in eigener Sache zu erlassen und
den Rechtsvorschlag zu beseitigen. Da sowohl die Marktbeobachtung als
auch das Zugangsverfahren stossend verlaufen seien, sei ausserdem aus
Billigkeitsgründen auf diese Gebühr, die auch aus weiteren Gründen nicht
gerechtfertigt sei, zu verzichten. Die Gebühr von Fr. 500.– für den Erlass
der angefochtenen Verfügung sei im Weiteren unverhältnismässig. Dar-
über hinaus sei die Verfügung auch wegen der dilettantischen Verfahrens-
leitung der Vorinstanz aufzuheben.
I.
Mit Schreiben vom 31. Januar 2017 teilt die Vorinstanz dem Beschwerde-
führer mit, sein Wiedererwägungsgesuch enthalte zwar allgemeine Kritik,
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jedoch könne sie diesem weder neue rechtserhebliche Tatsachen oder Be-
weismittel noch rechtlich relevante Argumente entnehmen. Dass die Ge-
bührenverfügung ursprünglich fehlerhaft gewesen oder nachträglich fehler-
haft sei, sei nicht ersichtlich. Bei dieser Sachlage sei eine Wiedererwägung
nicht angezeigt.
J.
Am 13. Februar 2017 reicht die Vorinstanz dem Bundesverwaltungsgericht
– wie von der Instruktionsrichterin mit Verfügung vom 23. Januar 2017 ge-
wünscht – die Vorakten ein, in elektronischer Form und aufgeteilt in die
Akten des Zugangsverfahrens und die des Verfahrens zur Gebührenerhe-
bung.
K.
Mit Zwischenverfügung vom 22. Februar 2017 heisst die Instruktionsrich-
terin das Gesuch des Beschwerdeführers um Gewährung der unentgeltli-
chen Prozessführung gut und befreit ihn von der Pflicht zur Bezahlung ei-
nes Kostenvorschusses. Sein Gesuch um Bestellung eines unentgeltlichen
Rechtsvertreters weist sie hingegen ab.
L.
Am 27. Februar 2017 reicht die Vorinstanz dem Bundesverwaltungsgericht
ein Schreiben vom 24. Februar 2017 an die Post ein. Darin ersucht sie
diese mit Blick auf die – zwischen den Parteien streitige – Frage, ob ihr
eine Postsendung des Beschwerdeführers vom 22. Dezember 2017, die
offenbar ein Akteneinsichtsgesuch enthielt, am 23. Dezember 2017 zuge-
gangen sei, um Zustellung eines Sendungsbildes oder einer ausdrückli-
chen Bestätigung, dass sie nicht Adressatin dieser Sendung gewesen sei.
M.
In ihrer Vernehmlassung vom 23. März 2017 – der sie unter anderem ein
auf die vorstehend erwähnte Anfrage Bezug nehmendes Schreiben der
Post vom 1. März 2017 beilegt – beantragt die Vorinstanz die Abweisung
der Beschwerde. Sie hält an ihrer Sachverhaltsfeststellung und ihren recht-
lichen Erwägungen sowie den Anordnungen im Dispositiv der angefochte-
nen Verfügungen vollumfänglich fest. Zudem äussert sie sich zu den Rü-
gen des Beschwerdeführers in der Beschwerde – soweit sie sie als relevant
erachtet – und weist sie zurück.
N.
Der Beschwerdeführer geht in seiner Replik vom 4. April 2017
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– mit der er seine versehentlich nicht ganz vollständige Replik vom
28. März 2017 innert der ihm angesetzten Frist ersetzt – teilweise auf die
Vernehmlassung der Vorinstanz ein, teilweise wiederholt oder ergänzt er
seine bisherigen Vorbringen, teilweise macht er neue. Er stellt zudem neu
einzelne Beweisanträge.
O.
Die Vorinstanz hält in ihrer Duplik vom 6. April 2017 an ihrem Antrag fest
und verzichtet auf eine Stellungnahme zur Replik des Beschwerdeführers,
da diese keine neuen relevanten Ausführungen enthalte. Im Weiteren äus-
sert sie sich – wie bereits der Beschwerdeführer in seiner Replik – ergän-
zend zur streitigen Frage, wer Adressat der erwähnten Postsendung war
und geht noch einmal auf die „Grundproblematik“ des vorliegenden Falls
ein.
P.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten be-
findlichen Schriftstücke wird, soweit entscheidrelevant, in den nachfolgen-
den Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt Beschwerden gegen Verfü-
gungen nach Art. 5 VwVG, sofern diese von einer Vorinstanz gemäss
Art. 33 VGG stammen und keine Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt
(vgl. Art. 31 VGG). Der angefochtene Entscheid ist eine Verfügung im ge-
nannten Sinn – und zwar eine End- und keine Zwischenverfügung, wie die
Rechtsmittelbelehrung der Vorinstanz nahe legt – und stammt von einer
Vorinstanz gemäss Art. 33 Bst. f VGG (zu deren Zuständigkeit vgl. E. 4);
eine Ausnahme nach Art. 32 VGG liegt nicht vor. Das Bundesverwaltungs-
gericht ist demnach für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zu-
ständig.
1.2 Zur Beschwerde ans Bundesverwaltungsgericht ist nach Art. 48 Abs. 1
VwVG berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder
keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch die angefochtene Ver-
fügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren
Aufhebung oder Änderung hat. Der Beschwerdeführer nahm am
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vorinstanzlichen Verfahren zum Erlass der angefochtenen Verfügung inso-
fern teil, als er sich mit Schreiben vom 13. Dezember 2016 unaufgefordert
zum Erlass der Gebührenverfügung und – ablehnend – zur Gebühr für die
Bearbeitung des BGÖ-Zugangsgesuchs und zur eingeleiteten Betreibung
äusserte (vgl. Bst. E.e). Er ist durch diese Gebühr und die Beseitigung des
Rechtsvorschlags sowie die ihm auferlegte Gebühr für den Erlass der an-
gefochtenen Verfügung auch materiell beschwert und damit – soweit seine
Beschwerde zulässig ist (vgl. nachfolgend E. 1.3) – ohne Weiteres zur Be-
schwerde legitimiert.
1.3 Die Beschwerde wurde im Weiteren frist- und formgerecht eingereicht
(vgl. Art. 50 Abs. 1 und 52 Abs. 1 VwVG), weshalb grundsätzlich darauf
einzutreten ist. Nicht einzutreten ist darauf allerdings, soweit der Beschwer-
deführer die Ausrichtung einer „Entschädigung für die ganzen Umtriebe
und die Jahre andauernde Unbill“ verlangt (vgl. Beschwerdebegehren 6),
geht er damit doch über den Gegenstand der angefochtenen Verfügung
und somit den zulässigen Streitgegenstand des vorliegenden Beschwer-
deverfahrens hinaus (vgl. MOSER/BEUSCH/ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor
dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 2.8 und 2.213, jeweils
mit Hinweisen; Urteil des BVGer A-57/2017 vom 22. November 2017 E. 2).
2.
Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit voller Kogni-
tion und überprüft angefochtene Verfügungen auf Verletzung von Bundes-
recht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, un-
richtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachver-
halts und Unangemessenheit (vgl. Art. 49 VwVG). Es würdigt weiter Be-
weise frei, ohne Bindung an förmliche Beweisregeln sowie umfassend und
pflichtgemäss (Grundsatz der freien Beweiswürdigung; vgl. Art. 19 VwVG
i.V.m. Art. 40 BZP [SR 273]; BGE 137 II 266 E. 3.2; BVGE 2012/33
E. 6.2.1). Es erachtet eine rechtserhebliche Tatsache, für die der volle Be-
weis zu erbringen ist (Regelbeweismass), nur dann als bewiesen, wenn es
gestützt auf die freie Beweiswürdigung zur Überzeugung gelangt, sie habe
sich verwirklicht. Absolute Gewissheit ist indes nicht erforderlich. Es ge-
nügt, wenn es an der behaupteten Tatsache keine ernsthaften Zweifel mehr
hat oder allenfalls verbleibende Zweifel als leicht erscheinen (vgl. BGE 130
III 321 E. 3.2; BVGE 2012/33 E. 6.2.1).
3.
Vorliegend ist in formeller Hinsicht streitig, ob die Vorinstanz befugt war, die
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Gebühr für die Bearbeitung des erwähnten BGÖ-Zugangsgesuchs zu ver-
fügen und mit ihrer Verfügung zugleich den in der Betreibung für diese Ge-
bührenforderung erhobenen Rechtsvorschlag zu beseitigen. In diesem Zu-
sammenhang stellt sich auch die Frage, ob für diese Forderung überhaupt
die Betreibung eingeleitet werden durfte. Umstritten ist ausserdem, ob die
angefochtene Verfügung anderweitig mit Verfahrensfehlern behaftet ist und
(auch) aus diesem Grund aufzuheben ist. In materieller Hinsicht ist streitig,
ob die Gebühr von Fr. 400.– für die Bearbeitung des Zugangsgesuchs ge-
rechtfertigt ist. Streitig ist schliesslich auch, ob die Vorinstanz für den Erlass
der angefochtenen Verfügung zu Recht eine Gebühr von Fr. 500.– fest-
setzte. Nachfolgend wird zunächst auf die Zuständigkeitsfrage (vgl. E. 4)
und die weiteren formellen Rügen des Beschwerdeführers (vgl. E. 5) ein-
gegangen. Die Vorbringen der Parteien werden dabei lediglich insoweit be-
rücksichtigt, als sie relevant erscheinen.
4.
4.1 Der Beschwerdeführer bringt hinsichtlich der Gebühr für die Bearbei-
tung des BGÖ-Zugangsgesuchs vor, die Vorinstanz sei zum Erlass einer
Gebührenverfügung in eigener Sache nicht zuständig, sei sie doch befan-
gen. Eine solche Verfügung diene letztlich ihrer Bereicherung, unter Um-
gehung des ordentlichen Rechtswegs, und sei deshalb als rechtsmiss-
bräuchlich zu qualifizieren. Die Vorinstanz habe zudem die erwähnte Ge-
bührenforderung zum Inkasso dem EFD abgetreten. Für den Erlass der
Gebührenverfügung sei daher dieses zuständig, zumal anzunehmen sei,
es würdige vor deren Erlass die Argumente beider Seiten. Die Vorinstanz
sei überdies nicht befugt, den in der ohnehin unzulässigen Betreibung für
die erwähnte Gebührenforderung erhobenen Rechtsvorschlag zu beseiti-
gen.
4.2 Die Vorinstanz führt aus, gemäss Art. 11 Abs. 1 und 2 AllgGebV stelle
die Verwaltungseinheit die Gebühr unmittelbar nach Ausführung der
Dienstleistung in Rechnung und erlasse bei Streitigkeiten über die Rech-
nung eine Gebührenverfügung. Genau diese Regeln habe sie befolgt. Die
Zentrale Inkassostelle des Bundes prüfe die Berechtigung der Forderung
einer Verwaltungseinheit und die gegen diese Forderung erhobenen Ein-
wände nicht materiell. Im vorliegenden Fall habe die Inkassostelle vielmehr
sie ersucht, eine Gebührenverfügung zu erlassen und darin auch den
Rechtsvorschlag des Beschwerdeführers zu beseitigen. Die Beseitigung
des Rechtsvorschlags durch die Verwaltungseinheit sei gemäss der bun-
desgerichtlichen Rechtsprechung zulässig.
A-400/2017
Seite 12
4.3
4.3.1 Gemäss Art. 17 Abs. 1 BGÖ wird für den Zugang zu amtlichen Doku-
menten in der Regel eine Gebühr erhoben. Der Bundesrat hat die Gebüh-
renerhebung in der Öffentlichkeitsverordnung vom 24. Mai 2006 (VBGÖ,
SR 152.31) unter – dem hier nicht relevanten – Vorbehalt abweichender
spezialgesetzlicher Gebührenregelungen (vgl. Art. 17 Abs. 3 BGÖ) näher
geregelt (zur Vereinbarkeit mit dem Legalitätsprinzip vgl. Urteil des BVGer
A-3299/2016 vom 24. Mai 2017 E. 3.5.3). Nach Art. 14 VBGÖ gelten die
Bestimmungen der AllgGebV, soweit die VBGÖ keine besondere Regelung
enthält.
4.3.2 Gemäss Art. 11 Abs. 1 und 2 AllgGebV stellt die Verwaltungseinheit
die Gebühr unmittelbar nach Ausführung der (gebührenpflichtigen) Dienst-
leistung in Rechnung und erlässt bei Streitigkeiten über die Rechnung eine
Gebührenverfügung. Sie ist demnach befugt, über eine streitige eigene
Gebührenforderung eine solche Verfügung zu erlassen. Daran ändert eine
allfällige vorgängige Abtretung der entsprechenden Forderung an die Zent-
rale Inkassostelle des Bundes – angesiedelt in der Eidgenössischen Fi-
nanzverwaltung EFV des EFD – nichts. Diese Abtretung erfolgt einzig zum
Inkasso und hat nicht zur Folge, dass nunmehr die Inkassostelle über den
Bestand der Forderung, deren Inkasso sie betreiben soll, zu befinden hätte;
dieser Entscheid verbleibt vielmehr bei der Verwaltungseinheit. Die Inkas-
sostelle hat im vorliegenden Fall somit zu Recht die Vorinstanz um Erlass
einer entsprechenden Verfügung ersucht, ebenso war die Vorinstanz zum
Erlass der angefochtenen Gebührenverfügung befugt.
4.3.3 Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann die für den
materiellen Entscheid über eine streitige Forderung zuständige Verwal-
tungsbehörde mit diesem Entscheid zugleich einen in der Betreibung für
diese Forderung bereits erhobenen Rechtsvorschlag beseitigen. Dies al-
lerdings nur, wenn ihr materieller Entscheid im Rechtsöffnungsverfahren
zur definitiven Rechtsöffnung berechtigen würde, was nach Art. 80 Abs. 2
Ziff. 2 des Bundesgesetzes vom 11. April 1889 über Schuldbetreibung und
Konkurs (SchKG, SR 281.1) für die Verfügungen schweizerischer Verwal-
tungsbehörden zutrifft (vgl. zum Ganzen BGE 142 III 599 E. 2.1; 134 III 115
E. 3.2 und 4.1.2; 128 III 39 E. 2; VOCK/AEPLI-WIRZ, in: Schulthess Kom-
mentar SchKG, 4. Aufl. 2017, Art. 79 N. 7). Diese Behörden können somit
auch in Bezug auf eigene streitige Forderungen einen bereits erhobenen
Rechtsvorschlag beseitigen. Zwar entscheiden sie damit – wie bereits mit
dem entsprechenden materiellen Entscheid – in gewissem Sinn in eigener
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Seite 13
Sache. Wie das Bundesgericht festhielt, entspricht dieses Privileg jedoch
dem Willen des Gesetzgebers. Zudem bleibt der Zugang zu einem unab-
hängigen und unparteiischen Gericht durch die Möglichkeit des Schuld-
ners, die entsprechende Verfügung mittels Beschwerde bei einem Gericht
anzufechten, gewahrt (vgl. BGE 134 III 115 E. 3.2 m.w.H.). Dass die
Vorinstanz als Bundesbehörde mit der angefochtenen Gebührenverfügung
zugleich den vom Beschwerdeführer vorgängig erhobenen Rechtsvor-
schlag beseitigte, erweist sich demnach ebenfalls als zulässig.
4.3.4 Gegen das Vorgehen der Vorinstanz spricht auch nicht der Einwand
des Beschwerdeführers, die Betreibung sei unzulässig. Zwar trifft es zu,
dass die Betreibung unter anderem dann auf dem Weg des Konkurses fort-
gesetzt wird, wenn der Schuldner – wie der Beschwerdeführer – als Inha-
ber einer Einzelfirma im Handelsregister eingetragen ist (vgl. Art. 39 Abs. 1
Ziff. 1 SchKG). Ebenso ist richtig, dass die Konkursbetreibung für Steuern,
Abgaben, Gebühren, Sporteln, Bussen und andere im öffentlichen Recht
begründete Leistungen an öffentliche Kassen oder Beamte in jedem Fall
ausgeschlossen ist (vgl. Art. 43 Ziff. 1 SchKG). Daraus folgt allerdings ent-
gegen der Ansicht des Beschwerdeführers nicht, für Gebührenforderungen
– wie die hier streitige – gegen im Handelsregister eingetragene Inhaber
einer Einzelfirma könne überhaupt keine Betreibung durchgeführt werden.
Vielmehr sind entsprechende Betreibungen statt auf dem Weg des Kon-
kurses auf dem der Pfändung oder, wenn ein entsprechendes Pfand vor-
liegt, der Pfandverwertung fortzusetzen (vgl. Art. 38 Abs. 2 SchKG; BENNO
KRÜSI, in: Schulthess Kommentar SchKG, 4. Aufl. 2017, Art. 43 N. 1). Die
Betreibung für die erwähnte streitige Gebühr ist demzufolge zulässig.
4.3.5 Soweit der Beschwerdeführer die Zuständigkeit der Vorinstanz für
den Erlass der angefochtenen Verfügung und die Beseitigung seines
Rechtsvorschlags sowie überdies die Zulässigkeit der für die streitige Ge-
bührenforderung eingeleiteten Betreibung verneint, erweist sich seine Kri-
tik demnach als unzutreffend. In formeller Hinsicht zu prüfen bleibt, ob die
angefochtene Verfügung anderweitig mit Verfahrensmängeln behaftet und
aus diesem Grund aufzuheben ist.
5.
5.1 Der Beschwerdeführer bringt in diesem Zusammenhang vor, die
Vorinstanz habe in der angefochtenen Verfügung die Ausführungen in sei-
nem Schreiben vom 13. Dezember 2016 (vgl. Bst. E.e) mit keinem Wort
erwähnt, ebenso wenig sei zu erkennen, dass sie sie berücksichtigt habe.
A-400/2017
Seite 14
Sie habe ihm zudem am 16. Januar 2017 – also nach Erlass der angefoch-
tenen Verfügung – keine Akteneinsicht gewährt, obschon er vorgängig
brieflich darum ersucht habe. Allfällige Erkenntnisse aus der Akteneinsicht
hätten daher nicht in die Beschwerde einfliessen können. Ob sein Akten-
einsichtsgesuch bei der Vorinstanz eingegangen sei oder – was unglaub-
haft sei – nicht, sei dabei egal, hätte sie bei fehlender vorgängiger Kenntnis
des Gesuchs doch alles Nötige vorkehren müssen, um ihm vor Ort rasch
Einsicht zu gewähren. Zu bezweifeln sei im Weiteren, dass – wie im
Rubrum der angefochtenen Verfügung festgehalten werde – nebst dem
Präsidenten auch die weiteren Mitglieder der Vorinstanz am Entscheid mit-
gewirkt hätten, mithin die Vorinstanz dessen Urheberin sei. Darüber hinaus
stimme auch mit den Unterschriften auf der Verfügung irgendetwas nicht.
5.2 Die Vorinstanz führt aus, der Beschwerdeführer habe ihr im Schreiben
vom 13. Dezember 2016 mit der Forderung, entweder die von der Zentra-
len Inkassostelle verlangte Gebührenverfügung zu erlassen oder den Zah-
lungsbefehl löschen zu lassen, eine Art Ultimatum gestellt. Sein Schreiben
sei zwar für den Erlass der angefochtenen Verfügung nicht kausal gewe-
sen, da der Entscheid schon vorher für die Plenarsitzung am 19. Dezember
2016 traktandiert worden sei. Dennoch habe sie mit dieser Verfügung exakt
dem ersten Antrag in diesem Schreiben entsprochen. Soweit relevant habe
sie in der angefochtenen Verfügung zudem die Argumente des Beschwer-
deführers berücksichtigt. Auf nicht relevante und pauschale Vorwürfe habe
sie hingegen nicht explizit eingehen müssen. Das Akteneinsichtsgesuch
des Beschwerdeführers sei im Weiteren – wie ihre Nachfrage bei der Post
ergeben habe – weder an sie noch ihr Sekretariat adressiert gewesen. Da-
mit sei der Vorwurf, sie habe dem Beschwerdeführer die Akteneinsicht ver-
wehrt, widerlegt. Ergänzend sei anzumerken, dass dieser bereits vor Er-
lass der angefochtenen Verfügung über alle relevanten Aktenstücke ver-
fügt habe, da sie ihm am 20. Januar 2017 einen Memory-Stick mit den
Verfahrensakten zugestellt habe. Schliesslich könne der Beschwerdefüh-
rer auch aus seinen Vermutungen zum Zustandekommen des angefochte-
nen Entscheids nichts zu seinen Gunsten ableiten.
5.3
5.3.1 Gemäss Art. 29 VwVG – das im Verfahren zum Erlass der angefoch-
tenen Verfügung von der Vorinstanz zu beachten war (vgl. Art. 11 Abs. 3
AllgGebV, Art. 1 Abs. 1 und 2 VwVG) – haben Parteien Anspruch auf recht-
liches Gehör (vgl. auch Art. 29 Abs. 2 BV). Dieser Anspruch umfasst na-
mentlich das Recht der Parteien auf Anhörung bzw. Äusserung vor Erlass
A-400/2017
Seite 15
der Verfügung (vgl. Art. 30 VwVG), auf Prüfung der eigenen Vorbringen
(vgl. Art. 32 VwVG) und auf Begründung der Verfügung (vgl. Art. 35 VwVG).
Einen weiteren Teilgehalt bildet das Recht auf Akteneinsicht (vgl. Art. 26
VwVG).
5.3.2 Aus den Akten (vgl. Bst. E) geht hervor, dass die Vorinstanz den Be-
schwerdeführer vor Erlass der angefochtenen Verfügung nicht dazu einlud,
sich zur Sache zu äussern (vgl. dazu WALDMANN/BICKEL, Praxiskommentar
VwvG, 2. Aufl. 2016, Art. 30 N. 34), obschon keiner der in Art. 30 Abs. 2
VwVG aufgeführten Ausnahmegründe vorlag. Der Beschwerdeführer hatte
allerdings – offenbar aufgrund eines Telefongesprächs mit einem Mitarbei-
ter der Vorinstanz – Kenntnis davon, dass die Zentrale Inkassostelle des
Bundes die Vorinstanz um Erlass einer Gebührenverfügung ersucht hatte,
und forderte die Vorinstanz, wie erwähnt (vgl. Bst. E.e), mit Schreiben vom
13. Dezember 2016 auf, entweder innert zehn Tagen diese Verfügung zu
erlassen oder den Zahlungsbefehl löschen zu lassen. Zugleich erhob er in
diesem Schreiben verschiedene Einwände gegen die in Betreibung ge-
setzte Gebührenforderung und die Betreibung. Er konnte sich somit vor
Erlass der angefochtenen Verfügung in der Sache äussern, auch wenn ihm
die Vorinstanz dazu nicht formell Gelegenheit gab. Eine Gehörsverletzung
ist insoweit daher grundsätzlich zu verneinen. Ergänzend sei darauf hinge-
wiesen, dass der Beschwerdeführer im vorliegenden Beschwerdeverfah-
ren ausführlich zur angefochtenen Verfügung Stellung nahm. Eine allfällige
Gehörsverletzung wäre insoweit daher als geheilt zu betrachten (vgl. zur
Heilung statt vieler BGE 142 II 218 E. 2.8.1 m.w.H.; WALDMANN/BICKEL,
a.a.O., Art. 29 N. 108 ff.). Sie könnte zudem bei der Kostenverlegung nicht
zugunsten des Beschwerdeführers berücksichtigt werden, da diesem die
unentgeltliche Prozessführung gewährt wurde.
5.3.3 Dass die Vorinstanz das unaufgefordert eingereichte Schreiben des
Beschwerdeführers vom 13. Dezember 2016 tatsächlich zur Kenntnis
nahm, sorgfältig und ernsthaft prüfte und in der Entscheidfindung berück-
sichtigte, geht aus der Begründung der angefochtenen Verfügung nicht
hervor. Weder wird das Schreiben im Sachverhaltsteil der Begründung
(„A. Sachverhalt“) erwähnt noch wird in den weiteren Teilen der Begrün-
dung („B. Rechtliches“, „C. Kosten“) ausdrücklich auf dessen Inhalt einge-
gangen. Mehr als der eigene Standpunkt der Vorinstanz lässt sich der Ver-
fügungsbegründung entsprechend nicht entnehmen. Aus dieser geht somit
zwar – namentlich unter Berücksichtigung auch der Ausführungen im
Sachverhaltsteil – grundsätzlich hervor, wieso die Vorinstanz der Ansicht
ist, für die Bearbeitung des Zugangsgesuchs sei eine Gebühr von Fr. 400.–
A-400/2017
Seite 16
geschuldet und die Beseitigung des Rechtsvorschlags sei zulässig, umso
mehr, als sie sich bereits im vorgängigen BGÖ-Zugangsverfahren zur Ge-
bührenpflicht und -höhe geäussert hatte. Auch wird deutlich, wieso sie für
den Erlass der angefochtenen Verfügung die Auflage einer Gebühr von
Fr. 500.– für gerechtfertigt hält. Nicht ersichtlich ist hingegen, wieso sie
trotz der Einwände des Beschwerdeführers im Schreiben vom 13. Dezem-
ber 2016 an ihrer Beurteilung festhält.
Die Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu begründen, verlangt frei-
lich nicht, dass sich diese mit allen Parteistandpunkten einlässlich ausei-
nandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt; viel-
mehr genügt es, wenn der Entscheid gegebenenfalls sachgerecht ange-
fochten werden kann (vgl. dazu statt vieler BGE 142 III 433 E. 4.3.2 m.w.H.;
UHLMANN/SCHILLING-SCHWANK, in: Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl. 2016,
Art. 35 N. 17 ff.). Das war vorliegend, wie auch die Beschwerde zeigt,
grundsätzlich der Fall. Die Frage braucht letztlich allerdings ebenso wenig
abschliessend geklärt zu werden wie die weitere Frage, ob die Vorinstanz
– soweit es sich bei den Einwänden im Schreiben des Beschwerdeführers
vom 13. Dezember 2016 überhaupt um erhebliche Vorbringen handelt –
ihre Berücksichtigungspflicht nach Art. 32 VwVG verletzt hat (vgl. dazu
WALDMANN/BICKEL, a.a.O., Art. 32 N. 1 ff., insb. N. 6 und 18). Da die
Vorinstanz im vorliegenden Beschwerdeverfahren zu den Vorbringen des
Beschwerdeführers einlässlich Stellung nahm, hätte eine allfällige Gehörs-
verletzung in beider Hinsicht als geheilt zu gelten. Diese könnte zudem,
wie erwähnt (vgl. E. 5.3.2), wegen der gewährten unentgeltlichen Prozess-
führung bei der Kostenverlegung nicht zugunsten des Beschwerdeführers
berücksichtigt werden.
5.3.4 Soweit der Beschwerdeführer ausserdem eine Verletzung seines Ak-
teneinsichtsrechts rügt, vermag dies nicht zu überzeugen. Zwar ist unbe-
stritten, dass er am 16. Januar 2017, als er bei der Vorinstanz vorstellig
wurde, keine Einsicht in die Akten des vorinstanzlichen Verfahrens nehmen
konnte, obschon er offenbar vorgängig per Brief ein Akteneinsichtsgesuch
gestellt hatte. In dem der Vernehmlassung der Vorinstanz beigelegten
Schreiben vom 1. März 2017 (vgl. Bst. M) bestätigt die Post indes, dass
der Vorinstanz dieses Gesuch nicht zugestellt wurde, da die Postsendung
„einen anderen Adressaten als vom Beschwerdeführer angegeben“ getra-
gen habe. Dass das Gesuch der Vorinstanz dennoch zukam oder diese
sonst wie rechtzeitig davon Kenntnis erhielt, legt der Beschwerdeführer zu-
dem weder überzeugend dar noch belegt er es. Es ist entsprechend nach-
A-400/2017
Seite 17
vollziehbar und nicht zu beanstanden, dass ihm die Vorinstanz am 16. Ja-
nuar 2017 nicht sofort Akteneinsicht gewährte, sondern einen Termin eine
Woche später anbot. Dies gilt umso mehr, als er entgegen seinem Schrei-
ben vom 17. Januar 2017 an die Vorinstanz – mit dem er dieses Angebot
ausschlug – und seinen Ausführungen im vorliegenden Beschwerdeverfah-
ren auch bei einer Einsichtnahme zu diesem Zeitpunkt noch genügend Zeit
gehabt hätte (vgl. Art. 22a Abs. 1 Bst. c VwVG), allfällige Erkenntnisse in
seiner Beschwerde gegen die Gebührenverfügung zu berücksichtigen.
Dass ihm die Vorinstanz in Reaktion auf die Ausschlagung ihres Angebots
am 20. Januar 2017 die Akten des vorinstanzlichen Verfahrens in elektro-
nischer Form zustellte, er also klar vor Ablauf der Beschwerdefrist Kenntnis
der entsprechenden Aktenstücke erlangte, bestreitet er im Übrigen nicht.
Auch in Bezug auf das Akteneinsichtsrecht ist eine Verletzung des Gehörs-
anspruchs des Beschwerdeführers demnach zu verneinen. Dessen Be-
weisantrag auf Edition des Licht- bzw. Sendungsbildes der fraglichen Post-
sendung ist zudem abzuweisen. Dies allein schon deshalb, weil nicht da-
von auszugehen ist, diese Beweismassnahme würde die erwähnte Bestä-
tigung der Post in Frage stellen.
5.3.5 Soweit der Beschwerdeführer weiter bezweifelt, dass die (gesamte)
Vorinstanz die Urheberin der angefochtenen Verfügung ist, bleiben seine
Ausführungen im Vagen, Spekulativen. Auch sonst bestehen keinerlei An-
haltspunkte, dass es sich bei dieser Verfügung nicht um einen Entscheid
der Vorinstanz im Sinne des Geschäftsreglements WEKO vom 15. Juni
2015 (GR-WEKO, SR 251.1) handeln würde. Dass weitere Sachverhalts-
abklärungen zu einem anderen Ergebnis führen würden, ist nicht zu erwar-
ten. Damit erweist sich auch diese formelle Rüge des Beschwerdeführers
als unbegründet. Sein in diesem Zusammenhang gestellter Beweisantrag
auf Einvernahme der Mitglieder der Vorinstanz als Zeugen und auf Edition
des Sitzungsprotokolls ist in antizipierter Beweiswürdigung abzuweisen.
5.3.6 Erwähnt sei schliesslich, dass gemäss Art. 9 Geschäftsreglement
WEKO Verfügungen der Vorinstanz die Unterschriften des Präsidenten
oder der Präsidentin und des Direktors oder der Direktorin tragen müssen.
Soweit der Beschwerdeführer vorbringt, mit den Unterschriften auf der an-
gefochtenen Verfügung stimme irgendetwas nicht, trifft dies somit ebenfalls
nicht zu. Nachfolgend ist damit zu prüfen, ob die angefochtene Verfügung,
wenn auch nicht aus formellen Gründen, so doch deshalb aufzuheben ist,
weil die streitige Gebühr von Fr. 400.– für die Bearbeitung des BGÖ-Zu-
gangsgesuchs nicht gerechtfertigt ist, wie der Beschwerdeführer weiter
A-400/2017
Seite 18
vorbringt. Auch diesbezüglich wird dabei nur insoweit auf die Vorbringen
der Parteien eingegangen, als sie relevant erscheinen.
6.
6.1 Der Beschwerdeführer bringt im erwähnten Zusammenhang vor, so-
wohl die Marktbeobachtung als auch das Zugangsverfahren seien stos-
send verlaufen, weshalb die streitige Gebühr zu erlassen sei. Das Zu-
gangsgesuch hätte zudem nach dem DSG beurteilt und ihm daher unent-
geltlich Zugang gewährt werden müssen. Die Detaillierung der Rechnung
sei weiter unglaubwürdig. Gleiches gelte für den Umstand, dass die Ge-
bühr genau Fr. 400.– betragen solle, also den Betrag, für den er in seinem
Schreiben vom 2. Juli 2015 (vgl. Bst. D.e) eine vereinfachte Abrechnung
– aber keine Pauschale – zugestanden habe. Die Vorinstanz habe schlicht
versucht, ihre Einnahmen zu maximieren, ohne einen einzigen Beleg in der
Hand zu halten. Er verlange glaubhafte Belege für die geleistete Arbeit
(Zählerstände des Kopierers, Zeitstempel des Zeiterfassungssystems).
6.2 Die Vorinstanz entgegnet, die Marktbeobachtung wie auch das Zu-
gangsverfahren seien in vollständiger Übereinstimmung mit den rechtli-
chen Bestimmungen durchgeführt worden und nicht stossend verlaufen.
Der Beschwerdeführer habe von sämtlichen Dokumenten, die er ge-
wünscht habe, Kopien erhalten. Ausser für die Bereinigung der Schreiben
des Berufsverbandes und die notwendige Korrespondenz mit diesem habe
sie auf die Erhebung von Gebühren verzichtet. Diese Arbeiten hätten einen
ausgewiesenen Arbeitsaufwand von 8 ¼ Stunden verursacht, was dem Be-
schwerdeführer angekündigt und von ihm gebilligt worden sei. Dieser Auf-
wand sei ihm im Umfang von vier Arbeitsstunden à Fr. 100.– in Rechnung
gestellt worden. Obwohl das Zugangsgesuch vollumfänglich erfüllt worden
sei – was er nicht bestreite – habe er die entsprechende Rechnung jedoch
bis heute nicht bezahlt.
6.3
6.3.1 Für den Zugang zu amtlichen Dokumenten wird, wie erwähnt
(vgl. E. 4.3.1), in der Regel eine Gebühr erhoben (vgl. Art. 17 Abs. 1 BGÖ).
Deren Höhe bestimmt sich – vorbehältlich hier nicht bestehender abwei-
chender spezialgesetzlicher Regelungen – grundsätzlich nach dem Ge-
bührentarif in Anhang 1 VBGÖ. Dieser sieht für die Prüfung und Vorberei-
tung von amtlichen Dokumenten für die Zugangsgewährung eine Gebühr
A-400/2017
Seite 19
von Fr. 100.– pro Stunde Arbeitsaufwand vor (Ziff. 2). Keine Gebühren wer-
den nach Art. 17 Abs. 2 BGÖ erhoben, wenn die Bearbeitung eines Ge-
suchs einen geringen Aufwand erfordert, für Schlichtungsverfahren und für
Verfahren auf Erlass einer Verfügung.
6.3.2 Der Bundesrat hat den Erlass sowie die Reduktion der Gebühr in
Art. 15 VBGÖ (näher) geregelt. Nach dessen Abs. 1 verzichtet die Behörde
auf die Erhebung von Gebühren, wenn die Kosten der Gebührenerhebung
den Gebührenbetrag übersteigen, ebenso, wenn die Gebühr weniger als
Fr. 100.– beträgt. Gemäss Abs. 3 von Art. 15 VBGÖ kann sie im Weiteren
auf die Gebührenerhebung verzichten oder die Gebühr reduzieren, wenn
sie das Zugangsgesuch ablehnt oder den Zugang nur teilweise gewährt.
Art 15 Abs. 2 VBGÖ enthält eine Regelung betreffend Kosten, die aus der
Berücksichtigung besonderer Bedürfnisse von Menschen mit Behinderun-
gen resultieren, Art. 15 Abs. 4 VBGÖ eine Regelung betreffend Zugangs-
gesuche von Medienschaffenden. Nach Art. 16 Abs. 2 VBGÖ hat die Be-
hörde die Gesuchstellerin oder den Gesuchsteller über die zu erwartende
Höhe der Gebühr zu informieren, wenn die voraussichtlichen Kosten
Fr. 100.– übersteigen. Bestätigt die Gesuchstellerin oder der Gesuchsteller
das Gesuch nicht innert zehn Tagen, so gilt dieses als zurückgezogen, wo-
rauf die Behörde hinzuweisen hat.
6.3.3 Gemäss Art. 3 Abs. 2 AllgGebV – die, wie erwähnt (vgl. E. 4.3.1), er-
gänzend zur VBGÖ zur Anwendung kommt – kann die Verwaltungseinheit
auf die Gebührenerhebung verzichten, wenn ein überwiegendes öffentli-
ches Interesse an der Verfügung oder Dienstleistung besteht oder es sich
um Verfügungen oder Dienstleistungen mit geringem Aufwand, insbeson-
dere um einfache Auskünfte, handelt. Nach Art. 13 AllgGebV kann sie zu-
dem die Gebühr wegen Bedürftigkeit der gebührenpflichtigen Person oder
aus anderen wichtigen Gründen stunden, herabsetzen oder erlassen.
6.3.4 Gemäss dem EDÖB stellt die Behörde mangels rechtlicher Grund-
lage im Gebührentarif unter anderem den Zeitaufwand für Besprechungen
mit der Gesuchstellerin oder dem Gesuchsteller, die Vorbereitung der Stel-
lungnahme nach Art. 12 BGÖ und die Vorbereitung der Verfügung nach
Art. 15 BGÖ nicht in Rechnung. Ausserdem muss sie bei der Berechnung
der Gebühr im konkreten Fall vorliegende besondere Umstände wie etwa
die Bedürftigkeit der gesuchstellenden Person oder das öffentliche Inte-
resse berücksichtigen (vgl. das Dokument „Umsetzung des Öffentlichkeits-
prinzips in der Bundesverwaltung: Häufig gestellte Fragen“ vom 7. August
A-400/2017
Seite 20
2013 [abrufbar unter: fentlichkeitsprinzip/dokumentation---hilfsmittel/faq-zur-umsetzung-des-o-
effentlichkeitsprinzips.html >; nachfolgend: FAQ] Ziff. 8.2.3). Auch die Ge-
neralsekretärenkonferenz empfiehlt, unter anderem die erwähnten Auf-
wände nicht in Rechnung zu stellen (vgl. das Dokument „Empfehlungen
über die Erhebung der Gebühren für den Zugang zu amtlichen Dokumen-
ten“ vom 22. November 2013 [abrufbar unter: /dam/data/bj/staat/gesetzgebung/archiv/oeffentlichkeitsprinzip/gsk-
empfehlung-gebuehren-d.pdf >; nachfolgend: Empfehlungen] Ziff. 10). Un-
ter Verweis auf Art. 3 Abs. 2 Bst. a AllgGebV hält sie zudem fest, wenn am
Zugang zu amtlichen Dokumenten ein überwiegendes öffentliches Inte-
resse bestehe, könne auf die Gebührenerhebung ganz oder teilweise ver-
zichtet werden (Empfehlungen Ziff. 11).
6.4 Soweit der Beschwerdeführer geltend macht, sein Zugangsgesuch
hätte nach dem DSG behandelt und ihm daher unentgeltlich Zugang ge-
währt werden müssen, vermag dies nicht zu überzeugen. Zwar hält der
EDÖB in seiner Empfehlung vom 27. Mai 2015 (vgl. Bst. C.b) fest, soweit
der Beschwerdeführer Zugang zur eigenen Korrespondenz mit der
Vorinstanz und damit zu eigenen Personendaten verlange, sei Art. 3 Abs. 2
BGÖ zu beachten, wonach sich der Zugang in einem solchen Fall nach
dem DSG richte (vgl. Rz. 24 und 28). Dass sich der – Anlass zur Gebüh-
renerhebung gebende – Zugang zur Korrespondenz, die die Vorinstanz im
Rahmen der Marktbeobachtung mit dem Berufsverband führte, ebenfalls
nach den Bestimmungen des DSG richte oder richten könnte, lässt sich
seiner Empfehlung hingegen nicht entnehmen. Vielmehr ergibt sich dar-
aus, dass insoweit die Bestimmungen des BGÖ zur Anwendung kommen
(vgl. Rz. 23 und 27). Diese zutreffende Beurteilung wird durch die nicht
weiter begründete Anrufung des DSG durch den Beschwerdeführer nicht
in Frage gestellt, ebenso wenig im Übrigen dadurch, dass sich dieser sinn-
gemäss auch bzw. in erster Linie auf ein verfahrensrechtliches Aktenein-
sichtsrecht beruft. Da Art. 26 Abs. 3 des Kartellgesetzes vom 6. Oktober
1995 (KG, SR 251) das Akteneinsichtsrecht im Verfahren der Vorabklärung
ausdrücklich ausschliesst, fällt eine Berufung auf dieses Recht in Bezug
auf die Akten der Marktbeobachtung ungeachtet der Frage, welche verfah-
rensrechtlichen Vorschriften auf dieses Verfahren letztlich Anwendung fin-
den (vgl. dazu ZIRLICK/TAGMANN, Basler Kommentar KG, 2010, Art. 26
N. 27 ff.), ebenfalls ausser Betracht.
6.5 Nicht zu überzeugen vermögen die Ausführungen des Beschwerdefüh-
rers auch insoweit, als er vorbringt, die streitige Gebühr von Fr. 400.– sei
A-400/2017
Seite 21
zu erlassen, weil sowohl die Marktbeobachtung als auch das Zugangsver-
fahren stossend verlaufen seien.
6.5.1 Was die Marktbeobachtung betrifft, so kritisiert der Beschwerdeführer
zwar, sie sei nicht nur „für die Katz“ gewesen, sondern habe die Benach-
teiligung von gelernten Schuhmachern sogar zementiert, also ein perver-
ses Resultat gehabt. Diese Kritik rührt allerdings daher, dass er mit der
Begründung des Sekretariats der Vorinstanz für die Einstellung der Markt-
beobachtung nicht einverstanden, sondern vielmehr der Ansicht ist, ge-
lernte Schuhmacher würden durch den Tarifvertrag vom 15. April 2009 zwi-
schen den Versicherern der Unfall-, Militär- und Invalidenversicherung und
dem Verband „Fuss & Schuh“ betreffend Abgeltung orthopädieschuhtech-
nischer Leistungen diskriminiert. Wie aus dem rechtskräftigen Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts A-57/2017 vom 22. November 2017 betreffend
ein vom Beschwerdeführer in diesem Zusammenhang erhobenes und vom
EFD abgewiesenes Schadenersatzbegehren hervorgeht, liegt eine solche
Diskriminierung allerdings nicht vor und sind die Beendigung der Marktbe-
obachtung durch das Sekretariat der Vorinstanz und die dafür angegebe-
nen Gründe nicht zu beanstanden. Dass die Marktbeobachtung sonst stos-
send verlaufen wäre, macht der Beschwerdeführer im Übrigen nicht gel-
tend und ist auch nicht ersichtlich.
6.5.2 In Bezug auf das Zugangsverfahren führt der Beschwerdeführer zwar
eine Reihe von Gründen an, wieso dieses als stossend zu qualifizieren sei.
Keiner dieser Gründe vermag jedoch zu überzeugen. Zunächst kann der
Vorinstanz angesichts der Formulierung des Zugangsgesuchs des Be-
schwerdeführers vom 3. Oktober 2013 (vgl. Bst. B) nicht zum Vorwurf ge-
macht werden, dass sie dieses einschränkend interpretierte und einzig auf
das erwähnte interne Memorandum (vgl. Bst. B) bezog. Ebenso wenig
kann gesagt werden, sie habe mit dem Schreiben vom 30. Juni 2015 (Kos-
tenvoranschlag mit Fristansetzung zur Bestätigung des Gesuchs;
vgl. Bst. D.d) versucht, eine Herausgabe der weiteren Dokumente der
Marktbeobachtung zu vermeiden. Vielmehr hielt sie sich mit diesem Schrei-
ben an die erwähnten Vorgaben von Art. 16 Abs. 2 VBGÖ (vgl. E. 6.3.2).
Dass dieses Schreiben bzw. der darin enthaltene Kostenvoranschlag an-
derthalb Jahre verspätet war, wie der Beschwerdeführer vorbringt, ist eben-
falls nicht ersichtlich. Die Vorinstanz griff das Zugangsverfahren nach der
Empfehlung des EDÖB vom 27. Mai 2015 mit Schreiben vom 11. Juni 2015
(vgl. Bst. D.a) innert nützlicher Frist auf und dehnte es auf die weiteren Do-
kumente der Marktbeobachtung, namentlich ihre Korrespondenz mit dem
A-400/2017
Seite 22
Berufsverband, aus. Mit Schreiben vom 30. Juni 2015 (vgl. Bst. D.d) rea-
gierte sie zudem innert nützlicher Frist auf das Schreiben des Beschwer-
deführers vom 12. Juni 2015, mit dem dieser unter anderem Zugang zu
sämtlichen Dokumenten der Marktbeobachtung verlangte (vgl. Bst. D.b).
Dass der EDÖB seine Empfehlung erst erliess, nachdem er vom Bundes-
verwaltungsgericht dazu angehalten wurde, bis zum 29. Mai 2015 ein
Schlichtungsverfahren in der Sache durchzuführen (vgl. Bst. C.a), dieses
Verfahren mithin (zu) lange dauerte, ist im Übrigen nicht der Vorinstanz
anzulasten.
Nicht als stossend, sondern als Versehen, wie es vorkommen kann, zu
qualifizieren, ist im Weiteren, dass die Vorinstanz ihrem Schreiben vom
11. Juni 2015 das erwähnte Memorandum nicht beilegte (vgl. Bst. D.c).
Dass es sich bei der Zustellung dieses Memorandums per E-Mail an den
Beschwerdeführer (vgl. Bst. D.c) um ein taktisches Vorgehen der
Vorinstanz für den Fall eines künftigen Gerichtsverfahrens handelte – wie
der Beschwerdeführer vorbringt – und nicht lediglich um eine möglichst ra-
sche Zustellung dieses Dokuments nach der Feststellung des Versehens,
ist überdies nicht erkennbar. Auch die Umstände der Rechnungsstellung
und die Detaillierung der Rechnung lassen das Zugangsverfahren nicht als
stossend erscheinen. Zwar vermag die Kostenaufstellung der Vorinstanz
vom 26. Oktober 2015 (vgl. E.a) nicht gänzlich zu überzeugen. Dies wirkt
sich jedoch, wie nachfolgend zu zeigen ist (vgl. E. 6.6.1 und 6.6.5), für den
Beschwerdeführer nicht nachteilig aus. Dessen weitere Ausführungen, na-
mentlich zur angeblichen Verletzung des SchKG (vgl. dazu E. 4.1 und 4.3.3
f.), vermögen schliesslich einen stossenden Verlauf des Zugangsverfah-
rens ebenfalls nicht darzutun.
6.5.3 Da somit weder die Marktbeobachtung noch das Zugangsverfahren
stossend verliefen, kommt ein Erlass der streitigen Gebühr aus dem vom
Beschwerdeführer geltend gemachten Grund von vornherein nicht in Be-
tracht. Es braucht entsprechend nicht auf die Frage eingegangen zu wer-
den, ob ein solcher Erlass nach der dargelegten Gebührenregelung
(vgl. E. 6.3) gegebenenfalls angezeigt wäre. Der Vollständigkeit halber sei
im Übrigen erwähnt, dass sich ein Erlass der streitigen Gebühr nach dieser
Gebührenregelung auch sonst nicht aufdrängt. Insbesondere wies der Be-
schwerdeführer die Vorinstanz nicht auf seine Bedürftigkeit hin, sondern
genehmigte im Gegenteil den „Kostenrahmen“ mit Schreiben vom 2. Juli
2015 bis zu einer Gebührenhöhe von Fr. 400.– vorbehaltlos (vgl. D.e).
Dass er dies einzig getan haben will, um Zugang zu den weiteren Doku-
menten der Marktbeobachtung zu erhalten, wie er geltend macht, ist dabei
A-400/2017
Seite 23
nicht weiter von Belang, ist doch nicht ersichtlich, inwiefern dieses Anliegen
einem Hinweis auf die Bedürftigkeit entgegengestanden haben sollte.
6.6 Zu prüfen bleibt, ob die streitige Gebühr auch sonst mit der dargelegten
Gebührenregelung vereinbar ist.
6.6.1 In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass die Vorinstanz in
der Kostenaufstellung vom 26. Oktober 2015 (vgl. Bst. E.a) gewisse Posi-
tionen aufführt, die nicht die Prüfung und Vorbereitung der Korrespondenz
zwischen ihr und dem Berufsverband für die Zugangsgewährung betreffen.
Dies gilt für die drei Positionen betreffend die Ausarbeitung von Schreiben
an den Beschwerdeführer, für die ein Gesamtaufwand von 1,75 Stunden
angegeben wird, ausserdem, jedenfalls teilweise, für die Position betref-
fend die Bearbeitung der Eingabe des Beschwerdeführers vom 2. Juli 2015
(vgl. Bst. D.e) und die Einleitung der weiteren Schritte mit einem Zeitauf-
wand von 0,50 Stunden. Dass der Zeitaufwand für diese Arbeiten berück-
sichtigt werden kann, erscheint fraglich (vgl. insb. E. 6.3.4). Auf die Frage
braucht jedoch nicht weiter eingegangen zu werden, betreffen die übrigen
in der Kostenaufstellung aufgeführten Positionen doch die Prüfung und
Vorbereitung der erwähnten Dokumente für die Zugangsgewährung
(vgl. FAQ Ziff. 8.2.3; Empfehlungen Ziff. 5 und 6) und beträgt der dafür an-
gegebene Gesamtaufwand sechs Stunden, mithin klar mehr als die vier
Stunden (à Fr. 100.–; vgl. E. 6.3.1), die für die Festsetzung einer Gebühr
in der Höhe der streitigen grundsätzlich ausreichen würden.
6.6.2 Soweit die Durchführung der in den einschlägigen Positionen der
Kostenaufstellung genannten Arbeiten nicht ohnehin offensichtlich ist (insb.
Verfassen der Schreiben an den Berufsverband), kann aus den Akten
grundsätzlich darauf geschlossen werden; zudem handelt es sich um übli-
che Arbeiten. Hinweise, dass die für die einschlägigen Positionen genann-
ten Zeitangaben unzutreffend sind, bestehen weiter keine; vielmehr er-
scheinen diese grundsätzlich plausibel. Daran ändert nichts, dass sie teil-
weise den Gesamtaufwand für mehrere Arbeiten betreffen, steht dies der
Beurteilung ihrer Plausibilität doch nicht entgegen. Weder hinsichtlich der
in den einschlägigen Positionen aufgeführten Arbeiten noch bezüglich des
dafür jeweils angegebenen Zeitaufwands besteht demnach begründeter
Anlass, an der Richtigkeit der Kostenaufstellung zu zweifeln (vgl. auch Ur-
teil des BGer 1C_550/2013 vom 19. November 2013 E. 2; Urteil des BVGer
A-3363/2012 vom 22. April 2013 E. 5.3). Dass weitere Sachverhaltsabklä-
rungen insoweit zu einem wesentlich anderen Ergebnis führen würden, ist
zudem nicht zu erwarten. Es besteht entsprechend namentlich kein Anlass,
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von der Vorinstanz Auszüge (Zeitstempel) aus dem Zeiterfassungssystem
einzufordern, um den in der Kostenaufstellung aufgeführten Zeitaufwand
zu belegen, wie der Beschwerdeführer beantragt (vgl. E. 6.1). Dies gilt im
Übrigen umso mehr, als nicht ersichtlich ist, inwiefern solche Auszüge (Zeit-
stempel) geeignet wären, den auf die massgeblichen Arbeiten entfallenen
Zeitaufwand zu spezifizieren und zu belegen.
6.6.3 Dass der für die einschlägigen Positionen der Kostenaufstellung an-
gegebene, grundsätzlich plausible Zeitaufwand überhöht oder unverhält-
nismässig wäre, ist – unter Berücksichtigung der Natur der entsprechen-
den Arbeiten und des damit einhergehenden Arbeitsaufwands sowie der
konkreten Umstände – sodann nicht ersichtlich; vielmehr erscheint er
grundsätzlich als angemessen. Insbesondere kann angesichts des Inhalts
der Schreiben der Vorinstanz an den Berufsverband nicht gesagt werden,
es habe sich bei diesen – wie der Beschwerdeführer vorbringt – um „simple
Begleitbriefe“ gehandelt bzw. für diese Schreiben sei zu viel Zeit aufgewen-
det worden (vgl. auch Urteil des BGer 1C_550/2013 vom 19. November
2013 E. 2; Urteil des BVGer A-3363/2012 vom 22. April 2013 E. 5.3). Dass
die Hälfte der Zeit Dokumente sortiert wurden – wie der Beschwerdeführer
weiter geltend macht – ergibt sich aus der Kostenaufstellung ausserdem
nicht.
6.6.4 Damit ist grundsätzlich von einem für die Gebührenfestsetzung
massgeblichen Zeitaufwand von insgesamt sechs Stunden (= Gesamtauf-
wand für die einschlägigen Positionen der Kostenaufstellung) auszugehen.
Für diesen hätte die Vorinstanz dem Beschwerdeführer grundsätzlich eine
Gebühr von Fr. 600.– (6 Stunden à Fr. 100.–; vgl. E. 6.3.1) in Rechnung
stellen können. Mit der streitigen Gebühr von Fr. 400.– blieb sie deutlich
unter diesem Betrag. Dieses Entgegenkommen ist angesichts des Schrei-
bens des Beschwerdeführers vom 2. Juli 2015, mit dem er die von der
Vorinstanz geschätzten voraussichtlichen Kosten lediglich im Umfang von
Fr. 400.– vorbehaltlos genehmigte, nachvollziehbar und nicht zu beanstan-
den. Es ändert freilich nichts daran, dass die streitige Gebühr grundsätzlich
auf dem entstandenen Zeitaufwand beruht und dieser grundsätzlich die
Festsetzung einer höheren Gebühr zugelassen hätte. Der Einwand des
Beschwerdeführers, er habe mit seinem Schreiben vom 2. Juli 2015 keine
Pauschale genehmigt, geht daher ebenso fehl wie sein Vorbringen, es sei
unglaubwürdig, dass die Gebühr genau dem von ihm genehmigten Betrag
von Fr. 400.– entspreche.
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6.6.5 Die festgesetzte streitige Gebühr von Fr. 400.– ist nach dem Gesag-
ten somit ungeachtet der fraglichen Positionen der Kostenaufstellung auch
sonst mit der dargelegten Gebührenregelung vereinbar, zumal sie auch in
einem vernünftigen Verhältnis zum Wert der erbrachten Leistung steht und
damit dem Äquivalenzprinzip Rechnung trägt (vgl. Urteile des BVGer
A-3299/2016 vom 24. Mai 2017 E. 5.2; A-3363/2012 vom 22. April 2013
E. 5.4). Ihre Herabsetzung drängt sich ausserdem allein schon aufgrund
des erwähnten Entgegenkommens der Vorinstanz nicht auf (vgl. zudem die
Ausführungen zur Bedürftigkeit in E. 6.5.3 analog). Die Kritik des Be-
schwerdeführers erweist sich folglich auch im hier interessierenden Zu-
sammenhang und damit in Bezug auf die streitige Gebühr insgesamt als
unbegründet. Sein Beweisantrag, mit dem er von der Vorinstanz die Ein-
reichung von Auszügen (Zeitstempeln) aus dem Zeiterfassungssystem ver-
langt, ist zudem aus den erwähnten Gründen (vgl. E. 6.6.2) sowie mit Blick
auf das Entgegenkommen der Vorinstanz, das umgerechnet einer Nicht-
berücksichtigung von zwei Stunden bzw. einem Drittel des grundsätzlich
massgeblichen Zeitaufwands entspricht, in antizipierter Beweiswürdigung
abzuweisen (vgl. auch Urteil des BGer 1C_550/2013 vom 19. November
2013 E. 2; Urteil des BVGer A-3363/2012 vom 22. April 2013 E. 5.3). Ab-
zuweisen ist auch der weitere, die Anzahl Kopien betreffende Beweisan-
trag des Beschwerdeführers (vgl. E. 6.1). Da die Vorinstanz keine Kopien
in Rechnung stellte, ist deren Anzahl nicht entscheidrelevant.
7.
7.1 Der Beschwerdeführer bringt als letzten Kritikpunkt vor, die Gebühr von
Fr. 500.– für den Erlass der angefochtenen Verfügung sei nicht gerechtfer-
tigt. Verfügungen, die einzig dem Inkasso dienten, seien ein Massenge-
schäft, das mit möglichst wenig Aufwand zu betreiben sei und nicht mehr
als 30 Minuten beanspruche. Die gesamte Vorinstanz während 2 ½ Stun-
den mit der angefochtenen Verfügung zu beschäftigen, sei daher völlig un-
verhältnismässig. Gebührenverfügungen seien weiter mehrheitlich kosten-
los oder die Gebühr dafür bewege sich in der Höhe der Kosten eines Zah-
lungsbefehls. Für eine streitige Gebühr von Fr. 400.– eine Gebühr von
Fr. 500.– für die Gebührenverfügung festzusetzen, sei eine Gebührenüber-
forderung bzw. Gebührenwucher. Zwischen der streitigen Gebühr und der
Gebühr für die Gebührenverfügung müsse ein vernünftiges Verhältnis be-
stehen.
7.2 Die Vorinstanz führt in der angefochtenen Verfügung aus, da der Be-
schwerdeführer diese veranlasst habe, sei er nach Art. 2 Abs. 1 AllgGebV
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dafür kostenpflichtig. Gemäss Art. 5 Abs. 1 AllgGebV würden die Gebüh-
renansätze nach Zeitaufwand oder pauschal festgelegt. Für die Mitarbei-
tenden der Wettbewerbsbehörden gelte nach Art. 4 Abs. 2 GebV-KG ein
Stundenansatz von Fr. 100.– bis Fr. 400.–, der sich namentlich nach der
Dringlichkeit des Geschäfts und der Funktionsstufe des ausführenden Per-
sonals richte. Auslagen für Porti sowie Telefon- und Kopierkosten seien in
den Gebühren eingeschlossen (Art. 4 Abs. 4 GebV-KG). Vorliegend recht-
fertige sich angesichts der Funktionsstufe der mit dem Fall betrauten Mit-
arbeiter ein Stundenansatz von Fr. 200.–. Der Aufwand habe 2 ½ Stunden
betragen, womit eine Gebühr von Fr. 500.– resultiere.
In der Vernehmlassung bringt sie ohne die GebV-KG zu zitieren unter an-
derem vor, die festgesetzte Gebühr von Fr. 500.– entspreche bei einem
Stundenansatz von Fr. 200.– insgesamt 2 ½ Stunden Arbeit für die Vorbe-
reitung der Verfügung durch das Sekretariat und – wegen der Kompetenz-
zuweisung in Art. 18 Abs. 3 KG – deren Erlass durch die gesamte Kommis-
sion. Die Gebühr sei somit verhältnismässig. Eine Regel, wonach die Ge-
bühren für eine Gebührenverfügung ins Verhältnis zu den Kosten des Zah-
lungsbefehls zu setzen seien, gebe es im Übrigen nicht.
7.3
7.3.1 Gemäss Art. 1 Abs. 1 GebV-KG regelt die GebV-KG die Erhebung
von Gebühren durch die WEKO und ihr Sekretariat für Verfügungen über
die Untersuchung von Wettbewerbsbeschränkungen nach den Art. 26-30
KG, die Behandlung einer Meldung im Widerspruchsverfahren nach
Art. 49a Abs. 3 Bst. a KG, die Prüfung von Unternehmenszusammen-
schlüssen nach den Art. 32-38 KG sowie Gutachten und sonstige Dienst-
leistungen (vgl. auch Art. 53a Abs. 1 KG). Letzteres bezieht sich insbeson-
dere auf die nach Art. 23 Abs. 2 KG zu den Aufgaben des Sekretariats zäh-
lende Beratung von Amtsstellen und Unternehmen bei Fragen zum KG
(vgl. TAGMANN/ZIRLICK, in: Basler Kommentar KG, 2010, Art. 53a N. 15).
7.3.2 Die angefochtene Verfügung hat zwar die Gebühr für die Bearbeitung
eines eine Marktbeobachtung des Sekretariats der Vorinstanz betreffenden
BGÖ-Zugangsgesuchs zum Gegenstand. Weder die Bearbeitung eines
solchen Gesuchs noch der Erlass einer Verfügung für die dafür in Rech-
nung gestellte Gebühr fällt jedoch unter Art. 1 Abs. 1 GebV-KG. Die spezi-
elle Gebührenregelung des KG findet entsprechend auf solche Arbeiten
keine Anwendung. Für die Bearbeitung eines Zugangsgesuchs gilt viel-
mehr, wie ausgeführt (vgl. E. 6.3.1), die spezielle Gebührenregelung des
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BGÖ bzw. der VBGÖ. Diese enthält hinsichtlich der Gebührenerhebung für
den Erlass einer Verfügung zur Festsetzung einer danach zu entrichtenden
Gebühr allerdings keine Vorgaben.
7.3.3 In Bezug auf die Gebühr für die angefochtene Verfügung kommt so-
mit weder die spezielle Gebührenregelung des KG bzw. der GebV-KG noch
die des BGÖ bzw. der VBGÖ zur Anwendung. Einschlägig ist vielmehr
Art. 13 Abs. 2 der namentlich auf Art. 46a des Regierungs- und Verwal-
tungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997 (RVOG, SR 172.110) ge-
stützten Verordnung vom 10. September 1969 über Kosten und Entschä-
digungen im Verwaltungsverfahren (nachfolgend: VwKV, SR 172.041.0).
Danach kann die verfügende Behörde für den Fall, dass das in der Sache
anwendbare Bundesrecht – wie hier – keine abweichende Bestimmung
enthält, für andere Verfügungen als die in der VwKV spezifisch geregelten
– und damit auch die vorliegend angefochtene Verfügung – von der Partei
unter anderem eine Entscheidgebühr zwischen Fr. 100.– und 3‘000.– for-
dern (Bst. a). Betrifft die Sache erhebliche finanzielle Interessen, weist sie
einen aussergewöhnlichen Umfang oder besondere Schwierigkeiten auf,
sind mehrere Parteien beteiligt oder hat eine Partei in mutwilliger Weise
gehandelt, liegt der Gebührenrahmen höher (Fr. 200.– bis Fr. 7‘000.–;
vgl. Bst. b von Abs. 2).
7.3.4 Vorliegend bestehen keine Gründe für die Anwendung des höheren
Gebührenrahmens; massgeblich ist somit der ordentliche Gebührenrah-
men von Art. 13 Abs. 2 Bst. a VwKV. Mit der festgesetzten streitigen Ge-
bühr von Fr. 500.– blieb die Vorinstanz – der bei der Festsetzung der Ge-
bühr ein Ermessensspielraum zukommt – am unteren Ende dieses Rah-
mens. Angesichts des von ihr zum Zeitaufwand für die Ausarbeitung und
den Erlass der angefochtenen Verfügung sowie zur Zahl der involvierten
Personen Gesagten steht die Gebühr zudem in einem vernünftigen Ver-
hältnis zum Wert der erbrachten Leistung und trägt damit dem Äquivalenz-
prinzip Rechnung. Anhaltspunkte, dass die entsprechenden Angaben un-
zutreffend sind, bestehen weiter keine. Wegen der Kompetenzzuweisung
in Art. 18 Abs. 3 KG kann auch nicht gesagt werden, die Vorinstanz habe
zu Unrecht in ihrer Gesamtheit am Erlass der angefochtenen Verfügung
mitgewirkt. Ebenso wenig erscheint, auch unter Berücksichtigung der Zahl
der involvierten Personen, der Zeitaufwand von 2 ½ Stunden für die Aus-
arbeitung und den Erlass der angefochtenen Verfügung als überhöht oder
unverhältnismässig. Dies umso mehr, als mit dieser nicht nur materiell über
den Bestand der streitigen Gebühr befunden wird, sondern auch über die
Frage der Beseitigung des Rechtsvorschlags. Eine Regelung, wonach die
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Kosten für den Erlass einer Gebührenverfügung nicht höher sein dürfen als
die Gegenstand dieser Verfügung bildende streitige Gebühr, existiert im
Übrigen genauso wenig wie eine Regelung dergestalt, dass sich die Höhe
dieser Kosten an der Gebühr für den die streitige Gebühr betreffenden Zah-
lungsbefehl zu orientieren habe.
7.3.5 Die streitige Gebühr für den Erlass der angefochtenen Verfügung ist
nach dem Gesagten somit ebenfalls nicht zu beanstanden. Daran ändert
im Übrigen nichts, dass Art. 13 Abs. 3 VwKV für die Befreiung und den Er-
lass von Verfahrenskosten auf Art. 19 und den inzwischen aufgehobenen
Art. 20 VwKV verweist und Ersterer wiederum in allgemeiner Weise auf die
AllgGebV (vgl. zu deren Regelung betreffend Herabsetzung und Erlass
E. 6.3.3). Insbesondere drängt sich trotz der Bedürftigkeit des Beschwer-
deführers weder der Erlass noch die Herabsetzung der streitigen Gebühr
auf, wies der Beschwerdeführer doch, wie erwähnt (vgl. E. 6.5.3), während
des vorinstanzlichen Verfahrens nicht auf seine Bedürftigkeit hin, obschon
ihm dies möglich gewesen wäre; vielmehr genehmigte er den „Kostenrah-
men“ mit Schreiben vom 2. Juli 2015 bis zu einer Gebührenhöhe von
Fr. 400.– vorbehaltlos, bezahlte in der Folge jedoch die in dieser Höhe in
Rechnung gestellte Gebühr dennoch nicht, sodass sie verfügt werden
musste.
7.3.6 Damit erweist sich die Beschwerde im Ergebnis auch in Bezug auf
die streitige Gebühr für den Erlass der angefochtenen Verfügung als unbe-
gründet. Sie ist deshalb vollumfänglich abzuweisen, soweit darauf einzu-
treten ist.
8.
8.1 Bei diesem Verfahrensausgang gilt der Beschwerdeführer als unterlie-
gend. Er hätte daher grundsätzlich die Verfahrenskosten zu tragen
(vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG). Wegen der ihm gewährten unentgeltlichen Pro-
zessführung ist er jedoch von der Kostentragungspflicht befreit. Es sind
daher keine Verfahrenskosten zu erheben.
8.2 Der obsiegenden Vorinstanz als Bundesbehörde steht keine Parteient-
schädigung zu (vgl. Art. 7 Abs. 3 des Reglements vom 21. Februar 2008
über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht
[VGKE, SR 173.320.2]). Der unterliegende Beschwerdeführer hat eben-
falls keinen Anspruch auf eine solche Entschädigung (vgl. Art. 64 Abs. 1
VwVG; Art. 7 Abs. 1 VGKE). Es ist demnach keine Parteientschädigung
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zuzusprechen.

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
– den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. …; Gerichtsurkunde)
– das Generalsekretariat des Eidgenössischen Departements für Wirt-
schaft, Bildung und Forschung WBF (Gerichtsurkunde)

Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.

Die vorsitzende Richterin:

Der Gerichtsschreiber:

Christine Ackermann Pascal Baur





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Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-
legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechts-
schrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren
Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Be-
schwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).

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