A-4035/2011 - Abteilung I - Datenschutz - Datenänderung im Zentralen Migrationsinformationss...

Bundesve rwa l t ungsge r i ch t
T r i buna l   adm in i s t r a t i f   f édé ra l
T r i buna l e   ammin i s t r a t i vo   f ede ra l e
T r i buna l   adm in i s t r a t i v   f ede ra l
   
Abteilung I
A­4035/2011
U r t e i l   v om   1 9 .   D e z embe r   2 0 1 1
Besetzung Richter Christoph Bandli (Vorsitz),
Richter André Moser, Richter Beat Forster,   
Gerichtsschreiber Benjamin Kohle.
Parteien A._______,  
vertreten durch Gabriel Püntener, Rechtsanwalt, 
Effingerstrasse 4a, 3001 Bern,
Beschwerdeführer, 
gegen
Bundesamt für Migration (BFM), Quellenweg 6, 3003 Bern,   
Vorinstanz. 
Gegenstand Datenänderung im Zentralen Migrationsinformationssystem 
ZEMIS.
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Sachverhalt:
A. 
A._______ reiste am 23. Juni 2003  in die Schweiz ein und ersuchte um 
Asyl.  Anlässlich  der  Empfangsstellenbefragung  vom  26. Juni  2003 
machte er folgende Angaben zu seinen Personalien: 
Name: A._______
Vorname:
Geburtsdatum: (…)
Offizielle Ausweispapiere hat er zum Zeitpunkt der 
Empfangsstellenbefragung keine abgegeben.
Anlässlich einer Anhörung durch den Migrationsdienst  des Kantons  (…) 
am  25.  August  2003  brachte  A._______  zum  Nachweis  seiner 
vorerwähnten  Angaben  eine  Identitätskarte  (…)  bei.  Auf  Nachfrage  hin 
gab  er  an,  die  Identitätskarte  von  (…)  aus  (…)  zugestellt  erhalten  zu 
haben.  Er  besitze  auch  einen  Reisepass,  dieser  sei  jedoch  abgelaufen 
und  befinde  sich  vermutlich  an  seinem  ehemaligen Wohnort  in  (…).  Im 
automatisierten  Personenregistratursystem  (heute  Zentrales 
Migrationsinformationssystem  [ZEMIS])  wurden  die  Personalien  von 
A._______ entsprechend seinen Angaben erfasst.
B. 
Das Bundesamt  für  Flüchtlinge  (heute:  Bundesamt  für Migration  [BFM]) 
stellte  mit  Verfügung  vom  27. November  2003  und,  auf  ein  zweites 
Begehren  hin, mit  Verfügung  vom  30. Mai  2008  fest,  A._______  erfülle 
die  Flüchtlingseigenschaft  nicht  und  lehnte  dessen  Asylgesuche  ab. 
Beide  Verfügungen  wurden  vom  Bundesverwaltungsgericht  auf 
Beschwerden  hin  bestätigt  (Urteil  des  Bundesverwaltungsgerichts  D­
3604/2006 vom 15. Mai 2007 und Urteil des Bundesverwaltungsgerichts 
D­4542/2008 vom 8. Juni 2010).
C. 
Mit Schreiben vom 24. Juni 2010 teilte A._______ dem BFM mit, er habe 
im  Asylverfahren  falsche  Angaben  zu  seinen  Personalien  gemacht  und 
eine falsche Identitätskarte abgegeben. Seine Personalien würden richtig 
lauten:
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Name: B._______
Vorname:
Geburtsdatum: (…)
A._______ stellte  in Aussicht,  seine  richtige  Identitätskarte beizubringen 
und ersuchte das BFM, hiernach die im ZEMIS erfassten Daten zu seinen 
Personalien zu berichtigen. 
Mit  Schreiben  vom  30.  August  2010  reichte  A._______  dem  BFM  zum 
Nachweis  seiner  richtigen  Personalien  eine  Identitätskarte  (…)  samt 
deutscher Übersetzung ein. Die Identitätskarte lautet der Übersetzung zu 
Folge  auf  B._______,  geb.  am  (…).  Ebenfalls  eingereicht  wurde  die 
unvollständige  Kopie  eines  Geburtsscheins  sowie  eine  deutsche 
Übersetzung.
D. 
Mit Schreiben vom 18. Oktober 2010  teilte das BFM A._______ mit,  es 
werde die beantragte Berichtigung der Personalien als Aliasname führen, 
im Übrigen aber keine Änderung der Personalien  im ZEMIS vornehmen. 
A._______  seinerseits  hielt  mit  Schreiben  vom  25. Oktober  2010  an 
seinem Begehren um Berichtigung fest.
E. 
Das  BFM  unterzog  daraufhin  beide  von  A._______  beigebrachten 
Identitätskarten  einer  Echtheitsprüfung.  In  einer  Aktennotiz  vom 
11. November  2010  ist  festgehalten,  dass  beide  Identitätskarten  keine 
objektiven Fälschungsmerkmale aufweisen.
F. 
Auf  Aufforderung  des  BFM  brachte  A._______  mit  Schreiben  vom 
30. November 2010 das Original seiner Geburtsurkunde samt deutscher 
Übersetzung sowie das Original seines (…) Führerscheins bei. 
G. 
Das BFM stellte mit Schreiben vom 30. Dezember 2010 in Aussicht, das 
Begehren  um  Berichtigung  der  im  ZEMIS  erfassten  Personalien 
abzuweisen.  Zur  Begründung  verwies  das  BFM  auf  die  Echtheit  beider 
Identitätskarten  und  den  Umstand,  dass  Führerschein  und 
Geburtsurkunde  keine  rechtsgenüglichen  Ausweisdokumente  darstellen 
würden. Eine Berichtigung der Personalien könne daher nur bei Vorliegen 
eines  Reisepasses  vorgenommen  werden.  Das  BFM  bot  A._______ 
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Gelegenheit, sich zur in Aussicht gestellten Abweisung seines Begehrens 
zu äussern. 
H. 
A._______ hielt mit Schreiben vom 13. Januar 2011 an seinem Begehren 
fest. Zudem reichte er dem BFM die deutsche Übersetzung einer von ihm 
abgegebenen  eidesstattlichen  Erklärung  sowie  eine  notarielle 
Bestätigung seines Zivilstandes ein. 
Mit Schreiben vom 28. Februar 2011 legte A._______ mehrere Urkunden 
ins  Recht,  um  zu  belegen,  dass  sich  der  echte  A._______,  dessen 
Identität  er  im  Asylverfahren  angenommen  habe,  nach  wie  vor  in  (…) 
aufhält. Konkret legte er eine Wohnsitzbestätigung, ausgestellt von einem 
Standesbeamten,  beglaubigte  Kopien  eines  Führerausweises  und  einer 
Identitätskarte (…) sowie zwei beglaubigte eidesstattliche Erklärungen ins 
Recht. Allen Urkunden liegen zudem deutsche Übersetzungen bei.
I. 
Mit  Verfügung  vom  8.  Juni  2011  wies  das  BFM  das  Begehren  von 
A._______  um  Berichtigung  seiner  Personalien  im  ZEMIS  ab.  Zur 
Begründung hielt das BFM zunächst fest, Änderungen im ZEMIS würden 
nur  während  eines  anhängigen  Asylverfahrens  vorgenommen.  Weiter 
führt das BFM aus, beide von A._______ beigebrachten  Identitätskarten 
würden  keine  objektiven  Fälschungsmerkmale  aufweisen,  weshalb  die 
zuletzt  beigebrachte  Identitätskarte  als  Beweis  für  die  korrekte  Identität 
nicht  ausreiche.  Eine  Berichtigung  der  Personalien  könne  nur  bei 
Vorliegen eines Reisepasses vorgenommen werden. 
J. 
Mit  Eingabe  vom  18.  Juli  2011  erhebt  A._______  (Beschwerdeführer) 
Beschwerde  beim  Bundesverwaltungsgericht.  Er  beantragt,  die 
Verfügung des BFM  (Vorinstanz)  vom 8. Juni  2011  sei  aufzuheben und 
die  Sache  zur  Neubeurteilung  an  die  Vorinstanz  zurückzuweisen. 
Eventualiter  sei  die  Verfügung  der  Vorinstanz  vom  8. Juni  2011 
aufzuheben  und  die  Vorinstanz  anzuweisen,  die  Personalien  im  ZEMIS 
wie beantragt zu berichtigen. 
Zur  Begründung  verweist  der  Beschwerdeführer  auf  die  ins  Recht 
gelegten Urkunden,  insbesondere  auf  die  Identitätskarte  (…). Damit  sei 
belegt, dass er nicht A._______, geb. am (…), sondern B._______, geb. 
am (…), sei. Der echte A._______ wohne vielmehr nach wie vor  in (…), 
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was  durch  Vorlage  insbesondere  einer  beglaubigten  Kopie  von  dessen 
neuer  Identitätskarte  (…)  ebenfalls  belegt  worden  sei.  Indem  die 
Vorinstanz  das  Begehren  um  Berichtigung  der  Personalien  gleichwohl 
abweise,  verletze  sie  Bundesrecht,  insbesondere  Art. 5  des 
Bundesgesetzes  vom  19. Juni  1992  über  den  Datenschutz  (DSG,  SR 
235.1).  Die  Vorinstanz  sei  zudem  mit  keinem  Wort  auf  die  ins  Recht 
gelegten Urkunden  betreffend  den  echten  A._______  eingegangen  und 
habe damit den Anspruch des Beschwerdeführers auf rechtliches Gehör 
verletzt.  Schliesslich  erweise  sich  die  Argumentation  der  Vorinstanz, 
wonach  die  Personalien  lediglich  unter  Vorlage  eines  Reisepasses 
geändert  würden,  als  Zirkelschluss,  könne  doch  der  Reisepass  erst 
beantragt werden, nachdem die Personalien im ZEMIS berichtigt seien.
K. 
Die Vorinstanz beantragt  in  ihrer Vernehmlassung vom 16. August 2011 
unter  Verweis  auf  die  angefochtene  Verfügung,  die  Beschwerde  sei 
abzuweisen.
L. 
Der  Beschwerdeführer  nimmt  mit  Schreiben  vom  31.  August  2011  zur 
Vernehmlassung  der  Vorinstanz  Stellung.  Auf  die  Ausführungen  wird, 
soweit erforderlich, in der Erwägungen Bezug genommen. 
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1. 
1.1.  Das  Bundesverwaltungsgericht  beurteilt  nach  Art. 31  des 
Verwaltungsgerichtsgesetzes  vom  17. Juni  2005  (VGG,  SR  173.32) 
Beschwerden  gegen  Verfügungen  im  Sinne  von  Art. 5  des 
Bundesgesetzes  vom  20. Dezember  1968  über  das 
Verwaltungsverfahren  (VwVG,  SR 172.021),  soweit  diese  von  einer 
Behörde  im  Sinne  von  Art. 33  VGG  erlassen  worden  sind.  Bei  der 
Vorinstanz handelt es sich um eine Dienststelle der Bundesverwaltung im 
Sinne  von  Art. 33  Bst. d  VGG.  Ein  Ausnahmegrund  nach  Art. 32  VGG 
liegt  nicht  vor  und  die  angefochtene  Verfügung  stellt  ein  zulässiges 
Anfechtungsobjekt  dar.  Damit  ist  das  Bundesverwaltungsgericht  für  die 
Beurteilung  der  erhobenen  Beschwerde  sachlich  zuständig.  Das 
Verfahren richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes 
bestimmt (Art. 37 VGG).
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1.2.  Zur  Beschwerde  ist  nach  Art. 48  Abs. 1  VwVG  legitimiert,  wer  am 
vorinstanzlichen  Verfahren  teilgenommen  hat,  durch  die  angefochtene 
Verfügung  besonders  berührt  ist  und  ein  schutzwürdiges  Interesse  an 
deren  Aufhebung  oder  Änderung  hat.  Der  Beschwerdeführer  ist  im 
vorinstanzlichen  Verfahren  mit  seinem  Begehren  nicht  durchgedrungen 
und daher  formell  beschwert. Da die  verlangte Berichtigung Daten über 
ihn selbst betrifft,  ist er überdies materiell beschwert.  In Fällen wie dem 
vorliegenden  haben  Betroffene  stets  ein  schutzwürdiges,  aktuelles 
Interesse  an  der  Berichtigung  unrichtiger  Daten  (Urteil  des 
Bundesverwaltungsgerichts  A­4615/2009  vom  16. März  2010  E. 2;  URS 
MAURER­LAMBROU,  in: Maurer­Lambrou/Vogt  [Hrsg.], Datenschutzgesetz, 
Basler  Kommentar,  2. Aufl.,  Basel  2006,  Art. 5  N 16;  JAN  BANGERT,  in: 
Maurer­Lambrou/Vogt  [Hrsg.],  Datenschutzgesetz,  Basler  Kommentar, 
2. Aufl.,  Basel  2006,  Art. 25  N 33).  Der  Beschwerdeführer  ist  demnach 
zur Beschwerde legitimiert. 
1.3. Auf  die  im Übrigen  form­  und  fristgerecht  eingereichte Beschwerde 
(Art. 50  und  52  Abs. 1  VwVG)  ist  aus  diesen  Gründen  einzutreten. 
Anzumerken  ist,  dass  die  Asylverfahren  des  Beschwerdeführers 
rechtskräftig  abgeschlossen  sind  und  demnach  Streitgegenstand  einzig 
die anbegehrte, von der Vorinstanz  jedoch verweigerte Berichtigung der 
Personalien  ist.  Darüber  ist  in  materieller  Hinsicht  nach  dem  DSG  und 
dem  VwVG  zu  befinden  (Art. 19  Abs. 1  der  Verordnung  vom  12. April 
2006  über  das  Zentrale  Migrationsinformationssystem  [ZEMIS­
Verordnung,  SR 142.513]).  Vorab  ist  jedoch  die  formelle  Rüge  des 
Beschwerdeführers  zu  prüfen,  die  Vorinstanz  habe  ihre  Verfügung 
unzureichend  begründet  sowie  Beweise  nicht  abgenommen  und  damit 
den Anspruch des Beschwerdeführers auf rechtliches Gehör verletzt. 
2. 
Das  Bundesverwaltungsgericht  entscheidet  grundsätzlich  mit 
uneingeschränkter  Kognition.  Es  überprüft  die  angefochtene  Verfügung 
auf Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger 
Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der 
Ausübung des Ermessens – sowie auf Angemessenheit (Art. 49 VwVG). 
3. 
3.1. Das rechtliche Gehör nach Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der 
Schweizerischen  Eidgenossenschaft  vom  18. April  1999  (BV,  SR  101) 
verlangt, dass die Behörde die Vorbringen der Parteien  tatsächlich hört, 
prüft und  in der Entscheidfindung berücksichtigt  (BGE 136 I 229 E. 5.2). 
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Damit  hängt  die  Pflicht  der  Behörde  zusammen,  ihre  Verfügung  zu 
begründen,  da  sich  meist  nur  anhand  der  Verfügungsbegründung 
feststellen  lässt,  ob  die  Behörde  ihrer  Prüfungs­  und 
Berücksichtigungspflicht  nachgekommen  ist.  Die  Rechtsprechung  leitet 
daher aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör eine Begründungspflicht 
der Behörde ab  (vgl. Art. 35 Abs. 1 VwVG; BGE 136  I  229 E. 5.2; BGE 
117 Ib 481 E. 6b/bb). Die Begründungspflicht dient derart als Surrogat der 
Prüfungs­  und  Berücksichtigungspflicht  (BERNHARD  WALDMANN/JÜRG 
BICKEL,  in:  Praxiskommentar  VwVG,  Waldmann/Weissenberger  [Hrsg.], 
Zürich 2009, Art. 32 N 21).
3.2.  Die  Anforderungen  an  die  Begründung  einer  Verfügung  sind  im 
Einzelfall  unter  Berücksichtigung  aller  Umstände  zu  bestimmen. 
Jedenfalls  muss  die  Begründung  so  abgefasst  sein,  dass  sich  der 
Betroffene  über  deren  Tragweite  Rechenschaft  geben  und  sie 
sachgerecht anfechten kann. Es sind wenigstens kurz die Überlegungen 
zu nennen, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich 
ihr  Entscheid  stützt  (BGE  136 I 229  E. 5.2;  Urteil  des 
Bundesverwaltungsgerichts  A­8516/2010  vom  15. November  2011 
E. 3.2).  Dabei  muss  die  Begründung  nicht  zwingend  in  der  Verfügung 
selbst enthalten sein. Es genügt, wenn sie den Parteien aufgrund eines 
früheren  Schriftenwechsels  oder  aufgrund  vorangegangener 
Verhandlungen  bekannt  ist  (BGE 113  II  204  E. 2;  Urteil  des 
Bundesverwaltungsgerichts  A­4597/2009  vom  17. Juni  2010  E. 2.5.1; 
LORENZ KNEUBÜHLER,  in:  Auer/Müller/Schindler  [Hrsg.],  Kommentar  zum 
Bundesgesetz  über  das  Verwaltungsverfahren  [VwVG],  Zürich  2008, 
Rz. 8 zu Art. 35). 
3.3. Ebenso mit  dem Anspruch auf  rechtliches Gehör  vereinbar  ist  eine 
pflichtgemäss  durchgeführte  antizipierte  Beweiswürdigung.  Die  Behörde 
ist  lediglich  verpflichtet,  sachverhaltserhebliche  Beweise  abzunehmen. 
Sie  darf  demgegenüber  auf  die  Abnahme  und  umfassende  Würdigung 
von  Beweisen  verzichten,  wenn  diese  eine  nicht  erhebliche  Tatsache 
betreffen,  offensichtlich  untauglich  sind  oder  sich  der  Sachverhalt  auch 
sonst  genügend  ermitteln  lässt  (Urteil  des  Bundesgerichts  1P.382/2005 
vom 30. November 2005 E. 2.1; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A­
103/2011  vom  21. September  2011  E. 3.2.2;  PATRICK  L. 
KRAUSKOPF/KATRIN  EMMENEGGER,  in:  Praxiskommentar  VwVG, 
Waldmann/Weissenberger  [Hrsg.], Zürich 2009, Art. 12 N 29­31). Dieser 
Verzicht verletzt den Anspruch auf rechtliches Gehör dann, wenn sich die 
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antizipierte  Beweiswürdigung  als  willkürlich  erweist,  sich  also  nicht 
sachlich begründen lässt (BGE 131 I 153 E. 3).
3.4. Die Vorinstanz hat  in ihrem Schreiben vom 30. Dezember 2010 und 
in der angefochtenen Verfügung die wesentlichen Überlegungen genannt, 
von  denen  sie  sich  hat  leiten  lassen.  Sie  geht  davon  aus,  dass 
Personalien,  die  durch  eine  Identitätskarte  ohne  objektive 
Fälschungsmerkmale  belegt  worden  sind,  nicht  bereits  durch  Vorlage 
einer  zweiten  Identitätskarte  unrichtig  werden.  Des  Weiteren  hält  die 
Vorinstanz  Urkunden,  die  keine  rechtsgenüglichen  Ausweisdokumente 
darstellen, für unbeachtlich, wenn gleichzeitig eine Identitätskarte vorliegt. 
Vor  diesem  Hintergrund  durfte  die  Vorinstanz  unter  Vornahme  einer 
antizipierten  Beweiswürdigung  die  weiteren  vom  Beschwerdeführer 
beigebrachten  Urkunden  unbeachtet  lassen,  ohne  damit  dessen 
Anspruch  auf  rechtliches  Gehör  zu  verletzen.  Es  ist  zudem  nicht 
ersichtlich  und  wird  nicht  gerügt,  dass  dem  Beschwerdeführer  ein 
sachgerechtes Anfechten der Verfügung verunmöglicht worden wäre. Der 
Vorwurf  des  Beschwerdeführers,  die  Vorinstanz  habe  seinen  Anspruch 
auf  rechtliches  Gehör  verletzt,  geht  damit  fehl.  Anzumerken  ist,  dass 
dieses  Ergebnis  einzig  die  formelle  Rüge  der  Gehörsverletzung  betrifft. 
Ob die angefochtene Verfügung auch einer materiellen Prüfung standhält, 
ist im Folgenden zu prüfen.
4. 
4.1. Nach Art. 5 Abs. 1 DSG muss sich die Behörde, die Personendaten 
bearbeitet,  über deren Richtigkeit  vergewissern. Eine eigentliche Pflicht, 
dass  nur  richtige  Daten  bearbeitet  werden  dürfen,  besteht  damit  nicht. 
Betroffene  Personen  können  nach  Art. 5  Abs. 2  DSG  aber  verlangen, 
dass  unrichtige  Personendaten  berichtigt  werden,  wobei  auf  die 
Berichtigung  ein  absoluter  und  uneingeschränkter  Anspruch  besteht 
(MAURER­LAMBROU,  a.a.O.,  Art. 5  N 11  und  16).  Richtig  sind 
Personendaten immer dann, wenn sie eine Tatsache oder einen Umstand 
im  Hinblick  auf  ihren  Bearbeitungszweck  sachgerecht  wiedergeben 
(DAVID  ROSENTHAL,  in:  Rosenthal/Jöhri,  Handkommentar  zum 
Datenschutzgesetz,  Zürich  2008,  Art. 5  N 1).  Handelt  es  sich  bei  den 
bearbeiteten Daten wie vorliegend um Personalien, die der  Identifikation 
einer  Person  dienen,  sind  hohe  Anforderungen  an  deren  Richtigkeit  zu 
stellen.
4.2. Das ZEMIS,  in dem die Personalien des Beschwerdeführers erfasst 
sind, wird nach Art. 2 des Bundesgesetzes vom 20. Juni 2003 über das 
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Informationssystem  für  den  Ausländer­  und  Asylbereich  (BGIAA, 
SR 142.51) von der Vorinstanz geführt. Entsprechend sind Begehren um 
Berichtigung  von  Personendaten  an  diese  zu  richten  (Art. 6  Abs. 1 
BGIAA).  Die  Pflicht,  unrichtige  Personendaten  zu  berichtigen,  besteht 
dabei entgegen der Auffassung der Vorinstanz unabhängig davon, ob ein 
Asylverfahren anhängig oder bereits rechtskräftig abgeschlossen ist. Der 
Berichtigungsanspruch betroffener Personen ist absoluter Natur, so dass 
seine  Geltendmachung  grundsätzlich  keiner  zeitlichen  Beschränkung 
unterliegt.
4.3.  Bestreitet  eine  betroffene  Person  die  Richtigkeit  der  bearbeiteten 
Daten,  wird  die  Behörde  für  deren  Richtigkeit  beweispflichtig.  Diese 
Verteilung der Beweisführungslast ergibt sich bereits aus Art. 12 VwVG, 
wonach die Behörde den Sachverhalt von Amtes wegen feststellt. Dieser 
Untersuchungsgrundsatz  gilt  umfassend,  wenn  die  Behörde  wie 
vorliegend  im  Bereich  der  Eingriffsverwaltung  tätig  ist 
(KRAUSKOPF/EMMENEGGER,  a.a.O.,  Art.  12  N 11).  Zudem  bringt  es  die 
Vergewisserungspflicht  nach  Art. 5  Abs. 1 DSG  mit  sich,  dass  die 
Behörde  auf  ein  substantiiertes  Berichtigungsgesuch  hin  die  Richtigkeit 
der  von  ihr  bearbeiteten  Personendaten  von  Amtes  wegen  überprüfen 
muss. Die Mitwirkungspflicht nach Art. 13 Abs. 1 Bst. a VwVG verpflichtet 
die  betroffene  Person  immerhin  dazu,  der  Behörde  konkrete 
Anhaltspunkte  für  die  Unrichtigkeit  der  bearbeiteten  Daten  bzw.  für  die 
Richtigkeit der verlangten Berichtigung zu unterbreiten (BANGERT, a.a.O., 
Art. 25  N 47;  YVONNE  JÖHRI,  in:  Rosenthal/Jöhri,  Handkommentar  zum 
Datenschutzgesetz, Zürich 2008, Art. 25 N 21). Die materielle Beweislast, 
also  die  Folgen  der  Beweislosigkeit,  trägt  grundsätzlich  die  Behörde, 
wenn sie wie vorliegend  im Bereich der Eingriffsverwaltung  tätig  ist. Nur 
wenn eine betroffene Person anspruchsbegründende Tatsachen nicht zu 
beweisen  vermag,  trägt  sie  die  Beweislast  selbst  (Urteil  des 
Bundesverwaltungsgerichts A­4615/2009 vom 16. März 2010 E. 4.1).
4.4.  Zum  Beweismass  kennt  das  VwVG  keine  starren  Regeln.  Die 
Behörde  hat  einen  Sachverhalt  unter  Berücksichtigung  der  Gesamtheit 
der ihr zur Verfügung stehenden Erkenntnisse zu werten. Massgebend ist 
die Überzeugung der Behörde vom Vorhandensein einer Tatsache, wobei 
ein so hoher Grad an Wahrscheinlichkeit genügt, dass keine vernünftigen 
Zweifel bleiben. Unumstössliche Gewissheit ist nicht vorausgesetzt (Urteil 
des  Bundeverwaltungsgerichts  A­4615/2009  vom  16. März  2010  E. 4.1; 
KRAUSKOPF/EMMENEGGER, a.a.O., Art. 12 N 214). Vor diesem Hintergrund 
sind  nachfolgend  die  im  ZEMIS  erfassten  Personalien  und  die  vom 
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Beschwerdeführer  verlangte  Berichtigung  auf  ihre  Richtigkeit  hin  zu 
prüfen. 
4.5. 
4.5.1.  Die  im  ZEMIS  erfassten  Pesonalien  beruhen  auf  einer  vom 
Beschwerdeführer  im  Asylverfahren  beigebrachten  Identitätskarte,  die 
keine  objektiven  Fälschungsmerkmale  aufweist.  Die  Vorinstanz  hat  der 
Identitätskarte daher zu Recht erheblichen Beweiswert zuerkannt, handelt 
es sich doch um ein amtliches Dokument mit Fotografie, dessen Zweck 
es  ist,  die  Identität  seines  Inhabers  nachzuweisen  (vgl.  BVGE  2007/7 
E. 5.2).  Demgegenüber  sind  die  vom  Beschwerdeführer  zuletzt 
beigebrachten  Urkunden  keine  rechtsgenüglichen  Ausweisdokumente 
und  können  ohne  Legalisation  oder  Apostille  auch  nicht  als  öffentliche 
Urkunden gelten, denen erhöhte Beweiskraft zukäme. Sie vermögen nicht 
mehr  als  blosse Hinweise  darauf  zu  geben,  dass  der  echte  A._______ 
tatsächlich in (…) lebt und entsprechend nicht der Beschwerdeführer sein 
kann.  Insgesamt wiegen aber  diese Hinweise  nicht  derart  schwer,  dass 
gewichtige  Zweifel  an  der  Richtigkeit  der  im  ZEMIS  eingetragenen 
Personalien entstünden. Diese gründen auf einer vom Beschwerdeführer 
beigebrachten  Identitätskarte  und  vermögen  so  die  Personalien  des 
Beschwerdeführers sachgerecht wiederzugeben. 
4.5.2. Zum Nachweis der Richtigkeit der verlangten Berichtigung legt der 
Beschwerdeführer eine weitere Identitätskarte, eine Geburtsurkunde und 
einen  (…)  Führerausweis  ins  Recht.  Die  Identitätskarte  weist  ebenfalls 
keine  objektiven  Fälschungsmerkmale  auf,  so  dass  auch  ihr  ein 
erheblicher  Beweiswert  zukommt.  Demgegenüber  stellen  die  ebenfalls 
ins  Recht  gelegte  Geburtskurkunde  und  der  Führerschein  keine 
rechtsgenüglichen  Ausweisdokumente  dar  und  haben  entsprechend 
unbeachtet zu bleiben  (vgl. BVGE 2007/7 E. 6).  Insgesamt bestehen an 
der  Richtigkeit  der  anbegehrten  Änderung  für  sich  allein  keine 
vernünftigen  Zweifel.  Die  zweite  ins  Recht  gelegte  Identitätskarte  ist 
genauso wie  die  im Asylverfahren  abgegebene  Identitätskarte  geeignet, 
die Personalien des Beschwerdeführers sachgerecht wiederzugeben.
4.5.3.  Zusammenfassend  ergibt  sich,  dass  beiden  Identitätskarten 
derselbe  Beweiswert  zukommt  und  keine  direkten  Beweise  vorliegen, 
dass die  im ZEMIS erfassten Personalien unrichtig  sind. Folglich haben 
sowohl  die  im  ZEMIS  erfassten  Personalien  wie  auch  die  verlangte 
Berichtigung  jeweils  für  sich  genommen  als  richtig  zu  gelten. Grund  für 
diese  auf  den  ersten  Blick  bestehende  Widersprüchlichkeit  ist  der 
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Umstand, dass die im ZEMIS erfassten Daten in der Regel einzig auf den 
Angaben  der  betroffenen Personen  beruhen.  Vorliegend  ist weiter  nicht 
ersichtlich,  dass  entweder  die  einen  oder  die  anderen  Personalien  als 
wahrscheinlicher  zu  gelten  hätten.  Was  sich  daraus  in  Bezug  auf  das 
Begehren des Beschwerdeführers ergibt, ist nachfolgend zu prüfen.
5. 
5.1.  In  Fällen,  in  denen  sich  weder  die  Richtigkeit  der  bearbeiteten 
Personendaten  noch  die  Richtigkeit  einer  verlangten  Berichtigung 
beweisen  lässt,  dürfen  grundsätzlich weder  die  einen noch die  anderen 
Daten bearbeitet werden. Dies  ist aber nicht  immer möglich.  Im Hinblick 
auf  die  Erfüllung  wichtiger  öffentlicher  Aufgaben  müssen  gewisse 
Personendaten,  zu  denen  bei  Asylsuchenden  die  Personalien  gehören, 
notwendigerweise  bearbeitet  werden.  In  solchen  Fällen  überwiegt  das 
öffentliche  Interesse  an  der  Bearbeitung möglicherweise  unzutreffender 
Daten  das  Interesse  an  deren  Richtigkeit.  Das  Gesetz  hält  mit  Art.  25 
Abs. 2 DSG für solche Fälle eine Spezialbestimmung mit ausgleichender 
Funktion  bereit:  Kann  weder  die  Richtigkeit  noch  die  Unrichtigkeit  von 
Personendaten  bewiesen  werden,  hat  die  zuständige  Bundesbehörde 
einen Vermerk anzubringen, dass die Richtigkeit der betreffenden Daten 
umstritten  ist  (Urteil  des  Bundesverwaltungsgerichts  A­2058/2011  vom 
22.  September  2011  E. 5.1;  BANGERT,  a.a.O,  Art. 25  N 53).  Der 
Bestreitungsvermerk  ist  nach  konstanter  Rechtsprechung  des 
Bundesverwaltungsgerichts von Amtes wegen anzubringen und dies bei 
jenen Daten, die als wahrscheinlicher gelten. Spricht also mehr  für eine 
anbegehrte  Berichtigung,  so  sind  die  Personendaten  zunächst  zu 
berichtigen  und  die  berichtigten  Einträge  anschliessend  mit  dem 
Bestreitungsvermerk zu versehen (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts 
A­4615/2009 vom 6. März 2010 E. 4.9).
5.2. Der nach dem Wortlaut von Art. 25 Abs. 2 DSG erfasste Sachverhalt 
stimmt  –  im  Ergebnis  –  mit  dem  vorliegenden  überein.  Denn  natürlich 
kann  der Beschwerdeführer  nicht  zwei  Identitäten  besitzen.  Liegen  also 
wie vorliegend unterschiedliche Personalien vor, die zwar jeweils für sich 
genommen  richtig  sind,  vermögen  im  Ergebnis  weder  die  bearbeiteten 
Daten  noch  die  verlangte  Berichtigung  als  richtig  im  Sinne  von  Art. 5 
Abs. 1 DSG zu gelten. Der Sachverhalt  ist  also  derselbe, wie wenn die 
Richtigkeit weder der einen noch der anderen Personendaten hinreichend 
bewiesen  werden  könnte.  Art.  25  Abs.  2  DSG  ist  daher  auf  den 
vorliegenden Sachverhalt anwendbar. 
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5.3.  Nicht  anwendbar  ist  demgegenüber  die  Praxis  des 
Bundesverwaltungsgerichts,  wonach  der  Bestreitungsvermerk  bei  jenen 
Personendaten  anzubringen  ist,  die  als  wahrscheinlicher  gelten. 
Vorliegend sind –  für sich genommen – sowohl die  im ZEMIS erfassten 
Personalien  wie  auch  die  verlangte  Berichtigung  als  richtig  anzusehen. 
Zwar  ist  auch  wegen  des  Eingriffscharakters  der  Datenbearbeitung  auf 
den  ersten  Blick  nicht  ersichtlich,  weshalb  dem  Begehren  des 
Beschwerdeführers um Berichtigung nicht entsprochen werden sollte. Es 
ist  jedoch  zu  beachten,  dass  der  Beschwerdeführer  im  Asylverfahren 
nach Art. 8 Abs. 1 Bst. a des Asylgesetzes vom 26. Juni 1998 (AsylG, SR 
142.31)  verpflichtet  war,  an  der  Feststellung  des  Sachverhalts 
mitzuwirken  und  seine  Identität  offen  zu  legen.  Diese  verstärkte 
Mitwirkungspflicht relativiert den Eingriffscharakter der Datenbearbeitung, 
wenn  die  im  ZEMIS  erfassten  Personalien  wie  vorliegend  auf  den 
Angaben  des  Beschwerdeführers  und  der  von  ihm  beigebrachten 
Identitätskarte  beruhen.  Hinzu  kommt,  dass  der  Beschwerdeführer  acht 
Jahre unter den  im ZEMIS erfassten Personalien  in der Schweiz gelebt 
hat.  Vor  diesem  Hintergrund  ist  kein  Grund  ersichtlich,  die  im  ZEMIS 
erfassten  Personalien  allein  aufgrund  einer  zweiten  ins  Recht  gelegten 
Identitätskarte  zu berichtigen. Mit  der Vorinstanz  ist  davon auszugehen, 
dass  in  Fällen  wie  dem  vorliegenden,  da  zwei  Identitätskarten  ohne 
objektive  Fälschungsmerkmale  vorliegen,  ein  Reisepass  als  die  einzige 
Möglichkeit  erscheint,  die Personalien des Beschwerdeführers  unstreitig 
zu  belegen.  Der  Beschwerdeführer  hätte  zum  Nachweis  seiner 
Personalien  immerhin  seinen  abgelaufenen  Reisepass,  den  er  eigenen 
Angaben  zufolge  besitzt,  beibringen  können  (vgl.  BVGE  2007/7  E. 6). 
Sodann  ist  nicht  ersichtlich  und  wird  auch  nicht  hinreichend  dargelegt, 
inwiefern es dem Beschwerdeführer trotz Vorliegens einer Identitätskarte 
nicht möglich sein soll, gültige Reisedokumente für die Rückkehr in seine 
Heimat  zu  beschaffen.  Der  Vorhalt  des  Beschwerdeführers,  die 
Argumentation  der  Vorinstanz  komme  einem  Zirkelschluss  gleich,  ist 
demnach  unbegründet.  Im  Grundsatz  ist  daher  die  Beschwerde 
abzuweisen, soweit eine Aufhebung der vorinstanzlichen Verfügung und 
eine  Berichtigung  der  Personalien  im  ZEMIS  verlangt  wird.  Es  bleibt 
nachfolgend zu prüfen, ob die im ZEMIS erfassten Personalien mit einem 
Bestreitungsvermerk zu versehen sind. 
5.4. Die Vorinstanz hält  in  ihrer Verfügung fest, es bestehe mit Blick auf 
die  im  Asylverfahren  abgegebene  Identitätskarte  kein  Anlass,  allein 
aufgrund  einer  zweiten  Identitätskarte  die  im  ZEMIS  erfassten 
Personalien  zu  berichtigen.  Auch  einen  Bestreitungsvermerk  bringt  die 
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Vorinstanz  nicht  an.  Sie  übersieht  dabei,  dass  insgesamt  weder  die  im 
ZEMIS erfassten Personalien noch die verlangte Berichtigung als  richtig 
im  Sinne  von  Art. 5  Abs.  1  DSG  zu  gelten  vermögen.  Es  ist  daher 
angezeigt,  die  im  ZEMIS  erfassten  Personalien  mit  einem 
Bestreitungsvermerk zu versehen. 
5.5.  Insgesamt  ergibt  sich,  dass  sowohl  die  im  ZEMIS  erfassten 
Personalien wie auch die verlangte Berichtigung  für sich genommen als 
richtig  anzusehen  sind.  Vor  diesem  Hintergrund  und  mit  Blick  auf  den 
verminderten  Eingriffscharakter  der  Datenbearbeitung  besteht  kein 
Grund,  die  im  ZEMIS  erfassten  Personalien  zu  berichtigen.  Da  jedoch 
insgesamt weder die im ZEMIS erfassten Personalien noch die verlangte 
Berichtigung  als  richtig  im  Sinne  von  Art. 5  Abs.  1  DSG  zu  gelten 
vermögen,  ist  bei  den  im  ZEMIS  erfassten  Personalien  ein  Vermerk 
anzubringen,  dass  Name,  Vorname  und  Geburtsdatum  umstritten  sind. 
Insofern  ist  die  Beschwerde  teilweise  gutzuheissen,  im  Übrigen  aber 
abzuweisen.
6. 
6.1.  Die  Kosten  des  Verfahrens  vor  dem  Bundesverwaltungsgericht 
werden  in  der Regel  der  unterliegenden  Partei  auferlegt  (Art. 63  Abs. 1 
VwVG).  Vorliegend  gilt  der  Beschwerdeführer  als  zu  drei  Vierteln 
unterliegend.  Es  wurde  ihm  jedoch  mit  Zwischenverfügung  vom 
1. September 2011 die unentgeltliche Prozessführung erteilt, weshalb ihm 
keine  Verfahrenskosten  aufzuerlegen  sind  (Art.  65  Abs. 1  VwVG).  Die 
teilweise unterliegende Vorinstanz hat als Bundesbehörde ebenfalls keine 
Verfahrenskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 2 VwVG).
6.2.  Der  Rechtsvertreter  des  Beschwerdeführers  ist  mit 
Zwischenverfügung  vom  1. September  2011  als  unentgeltlicher 
Rechtsvertreter eingesetzt worden und hat eine Kostennote  in der Höhe 
von  Fr. 3'070.30.­­  (inkl.  Mehrwertsteuer)  eingereicht.  Die 
Parteientschädigung wird  in dieser Höhe  festgesetzt und der Vorinstanz 
im  Umfang  ihres  Unterliegens  auferlegt.  Die  Vorinstanz  hat  demnach 
Fr. 767.60.­­  zu  entrichten.  Die  übrigen  drei  Viertel  der 
Parteientschädigung  in  der  Höhe  von  Fr. 2'302.70.­­  sind  aus  der 
Gerichtskasse  zu  leisten  (Art.  64  Abs.  2  des  Bundesgerichtsgesetzes 
vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110] in analoger Anwendung). 
7. 
Entscheide  des  Bundesverwaltungsgerichts  auf  dem  Gebiet  des 
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Datenschutzes  sind  nach  Art. 35  Abs. 2  der  Verordnung  vom  14.  Juni 
1993 zum Bundesgesetz über den Datenschutz (VDSG, SR 235.11) dem 
Eidgenössischen  Datenschutz­  und  Öffentlichkeitsbeauftragen  bekannt 
zu geben. 
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1. 
Die  Beschwerde  wird  teilweise  gutgeheissen  und  die  Vorinstanz 
angewiesen,  bei  den  im  ZEMIS  erfassten  Personalien  einen  Vermerk 
anzubringen, dass Name, Vorname und Geburtsdatum umstritten sind. 
2. 
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
3. 
Dem  Beschwerdeführer  wird  eine  Parteikostenentschädigung  von 
Fr. 3'070.30.­­  zugesprochen. Diese wird der Vorinstanz  im Umfang von 
Fr.  767.60.­­  zur  Bezahlung  nach  Eintritt  der  Rechtskraft  dieses  Urteils 
auferlegt  und  im  Übrigen  im  Umfang  von  Fr.  2'302.70.­­  aus  der 
Gerichtskasse  ausgerichtet.  Betreffend  den  aus  der  Gerichtskasse  zu 
leistenden  Anteil  der  Parteikostenentschädigung  hat  der 
Beschwerdeführer  dem  Bundesverwaltungsgericht  einen 
Einzahlungsschein  zuzustellen  oder  seine  Kontonummer  bekannt  zu 
geben. 
4. 
Dieses Urteil geht an:
– den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (…; Einschreiben)
– das Eidgenössische Departement für Justiz und Polizei
(Gerichtsurkunde)
– den  Eidgenössischen  Datenschutz­  und  Öffentlichkeitsbeauftragten 
(z.K., B­Post)
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Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Christoph Bandli Benjamin Kohle
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen  diesen  Entscheid  kann  innert  30 Tagen  nach  Eröffnung  beim 
Bundesgericht,  1000 Lausanne 14,  Beschwerde  in  öffentlich­rechtlichen 
Angelegenheiten  geführt  werden  (Art. 82  ff.,  90  ff.  und  100  des 
Bundesgerichtsgesetzes  vom  17. Juni  2005  [BGG,  SR 173.110]).  Die 
Frist steht still vom 18. Dezember bis und mit dem 2. Januar (Art. 46 Abs. 
1 Bst. c BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und 
hat  die Begehren,  deren Begründung mit  Angabe  der  Beweismittel  und 
die  Unterschrift  zu  enthalten.  Der  angefochtene  Entscheid  und  die 
Beweismittel  sind,  soweit  sie  der  Beschwerdeführer  in  Händen  hat, 
beizulegen (Art. 42 BGG).
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