A-4153/2016 - Abteilung I - Kernenergie - Verfügung über Realakte (Nachweis zur Beherrschung...

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l


Entscheid bestätigt durch BGer mit
Urteil vom 05.10.2018 (2C_545/2018)








Abteilung I
A-4153/2016



Ur t e i l vom 1 6 . M a i 2 0 1 8
Besetzung
Richter Christoph Bandli (Vorsitz),
Richterin Claudia Pasqualetto Péquignot,
Richter Jérôme Candrian,
Gerichtsschreiber Stephan Metzger.



Parteien
1. A._______,
2. B._______,
beide vertreten durch lic. iur. Martin Pestalozzi,
Rechtsanwalt, Seefeldstrasse 9a, 8630 Rüti ZH,
Beschwerdeführer,



gegen


BKW Energie AG, Viktoriaplatz 2, 3013 Bern,
vertreten durch lic. iur. Walter Streit,
Rechtsanwalt LL.M., JSM Advokatur,
Gesellschaftsstrasse 27, Postfach 6858, 3001 Bern,
Beschwerdegegnerin,

Eidgenössisches Nuklearsicherheitsinspektorat ENSI,
Industriestrasse 19, 5200 Brugg AG,
Vorinstanz.




Gegenstand
Verfügung über Realakte (Nachweis zur Beherrschung des
10'000-jährlichen Hochwassers).


A-4153/2016
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Sachverhalt:
A.
Nach dem Kernkraftwerk-Unfall in Fukushima (März 2011) ordnete das Eid-
genössische Nuklearsicherheitsinspektorat (ENSI) die BKW FMB Energie
AG an, die Auslegung – d.h. die konzeptionelle Ausgestaltung der techni-
schen Realisierung – des von ihr betriebenen Kernkraftwerks Mühleberg
(KKM) bezüglich Gefahren durch Erdbeben und Überflutung zu überprü-
fen. Das ENSI ging davon aus, dass Erdbeben und Hochwasser sowie de-
ren mögliche Kombination in Bezug auf die Kriterien für die vorläufige Aus-
serbetriebnahme und Nachrüstung neu analysiert werden müssen. Auf-
grund der Ereignisse in Fukushima sah sich das ENSI dazu veranlasst, die
Anlage insbesondere bezüglich mögliche Folgeschäden des Hochwassers
wie Verstopfung oder Zerstörung von Einlaufbauwerken durch Geschiebe
und Schwemmgut detailliert zu prüfen. Das ENSI forderte deshalb die BKW
FMB Energie AG auf, den deterministischen Nachweis für die Beherr-
schung des 10'000-jährlichen Hochwassers unter den vom ENSI definier-
ten Rahmenbedingungen zu führen. Bei diesem Nachweis ist zu belegen,
dass ein solches Ereignis durch die getroffenen Schutzmassnahmen wirk-
sam beherrscht wird und damit die grundlegenden Schutzziele eingehalten
werden.
B.
Nach der durch eine Drittfirma durchgeführten Untersuchung legte das
KKM den mit Datum vom 30. Mai 2011 erstellten Arbeitsbericht betreffend
den deterministischen Nachweis zur Bewältigung der 10'000-jährlichen
Hochwassers vor. Mit Aktennotiz ENSI 11/1481 vom 31. August 2011 (AN
ENSI 11/1481) nahm das ENSI dazu Stellung. Dabei führte das ENSI zu-
sammenfassend aus, dass das KKM den Nachweis unter den Vorgaben
des ENSI erbracht habe. Unter konservativen Gefährdungsannahmen
werde der Schutz der relevanten Gebäude und Einrichtungen bei einem
10'000-jährlichen Hochwasser als gewährleistet betrachtet und demnach
die Überführung der Anlage in den sicheren Zustand nachgewiesen. Das
ENSI sieht die wesentlichen Pfade der Kühlwasserversorgung über das
Hauptkühlwasser-Einlaufbauwerk, über den Hauptkühlwasserauslauf mit
nachgerüsteten Ansaugrohren und über die – im deterministischen Nach-
weis noch nicht berücksichtigten – nachgerüsteten vier (ausreichend wä-
ren zwei) Einspeisestutzen zur direkten Bespeisung des SUSAN-Notstand-
systems mit mobilen Pumpen (SUSAN = "System zur Abfuhr der Nachzer-
fallswärme"). Nach Beurteilung des ENSI würden die beiden letztgenann-
ten Kühlwasserpfade hinsichtlich ihrer Verfügbarkeit grosse Reserven in
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Bezug auf den zu erwartenden Aarepegel bei einem 10'000-jährlichen
Hochwasser bieten. Zentraler Inhalt der AN ENSI 11/1481 ist demnach u.a.
die Kreditierung – d.h. die Bestätigung der Zulässigkeit resp. Tauglichkeit
zur Bewältigung einer bestimmten Aufgabe – von internen Schutzmass-
nahmen beim Hochwassernachweis im Rahmen der Aufsicht über das
KKM.
C.
Am 20. März 2012 ersuchten A._______ und B._______ das ENSI um Er-
lass einer Verfügung über Realakte und beantragten im Wesentlichen, es
sei festzustellen, dass für den Nachweis der Einhaltung der grundlegenden
Schutzziele durch eine deterministische Störfallanalyse ausschliesslich si-
cherheitstechnisch klassierte – d.h. aufgrund ihrer Bedeutung für die nuk-
leare Sicherheit und den Strahlenschutz einer bestimmten Sicherheits-
klasse zugeordnete – Bauwerke der nuklearen Bauklasse BK 1 sowie Aus-
rüstungen der Sicherheitsklassen SK 1-3 sowie 1E kreditiert werden dürfen
und dass die vom ENSI im Rahmen seiner Aufsicht vorgenommene Kredi-
tierung von Accident-Management, darunter insbesondere die Bespeisung
des Notstandsystems mit mobilen Pumpen und unklassierter Einspeise-
stelle, widerrechtlich sei. Mit diesem Rechtsbegehren stellten A._______
und B._______ die Rechtmässigkeit der durch das ENSI verfassten AN
ENSI 11/1481 zur Diskussion. Das ENSI trat auf das Begehren nicht ein,
wurde jedoch in der Folge durch die Urteile des Bundesverwaltungsge-
richts A-5762/2012 vom 7. Februar 2013 und des Bundesgerichts BGE 140
II 315 dazu verpflichtet, das Anliegen materiell zu behandeln.
D.
Mit Verfügung vom 25. Mai 2016 stellte das ENSI fest, dass die mit der AN
ENSI 11/1481 vorgenommene Kreditierung der Bespeisung des Notstand-
systems des KKM mit mobilen Pumpen und mittels bezeichneter Einspei-
sestelle zur Beherrschung des 10'000-jährlichen Hochwassers rechtmäs-
sig sei. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus, der deterministi-
sche Nachweis sei aufgrund der Vielzahl und Diversität der nachgerüsteten
Kühlwasserpfade in jedem Fall als erbracht einzustufen. So verfüge die
Anlage neben dem bei Normalbetrieb aktivierten Zufluss von Kühlwasser
über das Hauptkühlwassereinlaufbauwerk über weitere vier Einströmpfade
(EP) zur Notkühlung:
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EP 1: Zufluss von Kühlwasser aus der Aare zur SUSAN-Kühlwasserlei-
tung über das Hauptkühlwasserauslaufbauwerk
EP 2: Passiver Wassernachfluss über das Hauptkühlwassereinlaufbau-
werk ab einem Aare-Pegel von 463 m ü.M
EP 3: Passiver Zufluss von Kühlwasser über die Öffnungen der Objekt-
schutzabdeckungen des Hauptkühlwasserauslaufs ab einem Aare-
Pegel von 465.5 m ü.M.
EP 4: Kühlwasserversorgung des SUSAN-Notstandsystems über eine
Einspeisestelle mittels dieselbetriebener mobiler Pumpen
Das ENSI führte sodann aus, die Gefahr einer Verstopfung des SUSAN-
Rechens (EP 1) sei zwar gering aber deterministisch nicht vollständig aus-
zuschliessen, was für die Störfallanalyse zu beachten sei. Ebenso könne
auch eine Verstopfung der Einströmpfade 2 (bei Ausfall der Notstromver-
sorgung) und 3 nicht vollständig ausgeschlossen werden, weshalb diese
Einströmpfade für den Nachweis nicht hätten kreditiert werden können. Be-
züglich des Einströmpfades 4 betonte das ENSI insbesondere die Möglich-
keit von Reinigungsmassnahmen an den Ansaugkörben der mobilen Pum-
pen unter Aufrechterhaltung der Kühlwasserversorgung sowie die Redun-
danz der Pumpen, was diesen Einströmpfad sehr zuverlässig mache. Mit
dem Nachweis der Funktionstüchtigkeit des SUSAN-Notstandsystems bei
einem 10'000-jährlichen Hochwasser sei das Kaltfahren der Anlage somit
auch bei einem beliebigen Einzelfehler nachgewiesen. Das ENSI wies aus-
serdem darauf hin, dass es selbst bei Gutheissung des deterministischen
Nachweises mit Verfügung vom 14. November 2013 weitere Verbesserun-
gen beim Hochwasserschutz im KKM gefordert habe. So verfüge das KKM
seit 2015 zusätzlich auch noch über die Möglichkeit einer direkten Wasser-
einspeisung aus dem nahegelegenen Hochreservoir Runtigenrain. Durch
dessen Unabhängigkeit von der Aare verfüge das KKM damit über mindes-
tens eine diversitäre letzte Wärmesenke und liege somit über dem im All-
gemeinen angewandten Stand der Technik.
E.
Gegen diese Verfügung erheben A._______ und B._______ (Beschwerde-
führer) mit Eingabe vom 1. Juli 2016 Beschwerde beim Bundesverwal-
tungsgericht. Sie beantragen im Wesentlichen, die Verfügung des ENSI
vom 25. Mai 2016 sei aufzuheben und es sei festzustellen, dass die im
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Rahmen der Aufsicht über das KKM vorgenommene Kreditierung von "Ac-
cident-Management", insbesondere von mobilem Equipment und einer un-
klassierten Einspeisestelle, widerrechtlich seien. Im Weiteren sei das ENSI
zu verpflichten, solche widerrechtlichen Aufsichtshandlungen zu unterlas-
sen, sämtliche Aufsichtshandlungen, welche auf widerrechtlicher Kreditie-
rung beruhen, zu widerrufen und deren Folgen zu beseitigen. Insbeson-
dere sei das ENSI zu verpflichten, den Nachweis der Einhaltung der grund-
legenden Schutzziele durch eine deterministische Störfallanalyse zu wider-
holen. Eventualiter sei Dispositivziffer 2 auch dann aufzuheben, wenn die
Beschwerde in der Hauptsache ganz oder teilweise abgewiesen werden
sollte und es sei auf die Erhebung von Kosten im erstinstanzlichen Verfah-
ren zu verzichten, subeventualiter seien diese auf maximal Fr. 2'000.-- zu
reduzieren. Die Beschwerdeführer führen zur Begründung im Wesentli-
chen aus, Mangels eines Reservoirs in der Nachspeisekette für Kühlwas-
ser aus der Aare würden bereits kurze Unterbrüche der Wasserzufuhr die
Kühlwasserversorgung zusammenbrechen lassen. Dies würde zwar für die
Wärmeabfuhr im Reaktor nicht unmittelbar zu Problemen führen, doch wür-
den dadurch die Notstromdieselgeneratoren innert Kürze überhitzen, was
zum Zusammenbruch der Stromversorgung und damit letztendlich zum
Ausfall der Notstromversorgung und der Kernnotkühlung führe. Indem das
ENSI im Rahmen seiner Aufsichtstätigkeit die unklassierte Einspeisestelle,
mobile Pumpen und "Accident-Management-Massnahmen" für den deter-
ministischen Sicherheitsnachweis bei Auslegungsstörfällen kreditiere,
verstosse es gegen geltendes Recht.
F.
Mit Vernehmlassung vom 30. September 2016 schliesst das ENSI (Vo-
rinstanz) auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
Zur Begründung führt es im Wesentlichen aus, die Beschwerdeführer wür-
den von anderen Randbedingung und Hochwasserszenarien ausgehen,
als jene, welche für den Sicherheitsnachweis von 2011 unterstellt worden
seien. Insofern gehe die Kritik der Beschwerdeführer über den Streitgegen-
stand hinaus, weshalb darauf nicht einzutreten sei. Im Übrigen habe die
Vorinstanz keine Gesetzesbestimmung missachtet, zumal es keine klare
Vorschrift gebe, wonach als Ausrüstung für die Beherrschung von Ausle-
gungsstörfällen ausschliesslich klassierte Sicherheitssysteme zulässig
seien. Ausserdem sei die Zuordnung der strittigen Bespeisung des Not-
standsystems SUSAN mittels mobiler Pumpen zu Recht erfolgt und deren
Einsatz zur Kühlwasserversorgung im Rahmen der Beherrschung eines
10'000-jährlichen Hochwassers mit dem Kernenergierecht vereinbar. Auch
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seien die Vorwürfe betreffend die Handhabung der internationalen Vor-
schriften nicht zutreffend.
G.
Mit Beschwerdeantwort vom 6. Oktober 2016 beantragt die BKW Energie
AG (Beschwerdegegnerin), die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf
einzutreten sei. Sie verweist im Allgemeinen auf die Erwägungen der Vor-
instanz und begründet ihre Anträge damit, dass die Rechtsbegehren der
Beschwerdeführer höchstens insoweit zu prüfen seien, als sie die Recht-
mässigkeit der AN ENSI 11/1481 betreffen würden. Es frage sich ausser-
dem, ob ein aktuelles Rechtsschutzinteresse bestehe, zumal sich die
Sachlage betreffend den Hochwasserschutz beim KKM seit Erlass des Re-
alaktes erheblich geändert habe. So sei denn insbesondere auch die um-
strittene Kreditierung der unklassierten Wassereinspeisemöglichkeit mit
mobilen Pumpen für die Beherrschung des 10'000-jährlichen Hochwassers
ohne praktische Relevanz, zumal der deterministische Sicherheitsnach-
weis auch ohne diese erbracht worden sei. Abgesehen davon sei die Kre-
ditierung der umstrittenen Wassereinspeisemöglichkeit im Rahmen einer
deterministischen Auslegungsüberprüfung, nicht einer deterministischen
Störfallanalyse erfolgt, was von den Beschwerdeführern unzutreffender-
weise behauptet werde. Auch gebe es in der schweizerischen Kernener-
giegesetzgebung keine Bestimmung, welche vorschreiben würde, dass
Auslegungsstörfälle ausschliesslich mittels fest installierten und klassierten
Sicherheitssystemen beherrschbar sein müssen.
H.
In ihren Schlussbemerkungen vom 9. November 2016 ergänzen die Be-
schwerdeführenden ihr Begehren auf Kosten- und Entschädigungsfolgen
zulasten der Vorinstanz, indem sie es auf die Beschwerdegegnerin aus-
dehnen. Im Übrigen halten sie an ihren Rechtsbegehren fest und bestreiten
die Ausführungen der Vorinstanz vollumfänglich. Sie führen zur Begrün-
dung insbesondere aus, das nach Erstellung der AN ENSI 11/1481 ins
Schutzkonzept einbezogene Hochreservoir sei ohnehin nicht kreditie-
rungsfähig, zumal es sich ausserhalb des Betriebsgeländes befinde und
betreffend Eintreten argumentieren die Beschwerdeführer, es sei im Re-
alaktverfahren grundsätzlich der Sachverhalt im Zeitpunkt des Realaktes
zugrunde zu legen, nicht der Anlagezustand im Zeitpunkt der angefochte-
nen Verfügung.
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I.
In ihren Schlussbemerkungen vom 10. November 2016 resp. 16. Dezem-
ber 2016 verweist die Beschwerdegegnerin im Wesentlichen auf ihre Be-
schwerdeantwort und äussert sich zur Vernehmlassung der Vorinstanz so-
wie zu den Schlussbemerkungen der Beschwerdeführer. Sie weist insbe-
sondere ergänzend darauf hin, dass die Annahmen der Vorinstanz betref-
fend das Hochwasserszenario zutreffend seien und dass sämtliche für die
Beherrschung von Hochwasserereignissen relevanten Ausrüstungen des
KKM einschliesslich der vorliegend umstrittenen Wassereinspeisemöglich-
keit mit mobilen Pumpen für Pegelstände bis mind. 466.9 m ü.M. ausgelegt
seien, womit auch der von den Beschwerdeführern argumentierte Pegel
von 466.55 m ü.M. mit einer Sicherheitsmarge abgedeckt sei.
J.
In ihren Schlussbemerkungen vom 30. November 2016 hält die Vorinstanz
an ihrem Begehren fest.
K.
Mit Eingabe vom 30. Dezember 2016 bestreiten die Beschwerdeführer die
Eingaben der Vorinstanz sowie der Beschwerdegegnerin vollumfänglich,
verweisen auf ihre bisherigen Eingaben und halten an ihren Begehren fest.
L.
Auf die weitergehenden Ausführungen der Parteien und die sich bei den
Akten befindlichen Schriftstücken wird – soweit entscheidrelevant – in den
nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Die Beschwerde richtet sich gegen eine Verfügung des ENSI. Das Bun-
desverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichts-
gesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwerden gegen Ver-
fügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezem-
ber 1968 (VwVG, SR 172.021). Da hier keine Ausnahme nach Art. 32 VGG
vorliegt und mit dem ENSI eine Vorinstanz im Sinne von Art. 33 Bst. e VGG
verfügt hat, ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der Be-
schwerde zuständig. Das Verfahren richtet sich nach dem VwVG, soweit
das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
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1.2 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der
Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teil-
nahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt
ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung
hat. Die Beschwerdeführenden nahmen am vorinstanzlichen Verfahren teil,
als Adressaten der Verfügung sind sie von ihr berührt und haben ein
schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung. Die Beschwerdebefugnis
der Beschwerdeführer war im Übrigen bereits Gegenstand der Verfahren
A-5762/2012 vor Bundesverwaltungsgericht und 2C_255/2013 vor Bun-
desgericht. Letzteres bestätigte mit BGE 140 II 315 den Entscheid des
Bundesverwaltungsgerichts. Demnach hat jedermann, der in einem Be-
reich lebt, der von einem Störfall besonders betroffen wäre, ein schutzwür-
diges Interesse daran, dass der Eigenart und Grösse der Gefahr angemes-
sene Schutzmassnahmen ergriffen werden, dass somit überprüft wird, ob
der Sicherheitsnachweis für die Beherrschung des 10'000-jährlichen Hoch-
wassers erbracht ist und die Normen der Störfallvorsorge eingehalten wer-
den. Ebenso wird ein Berührtsein der Beschwerdeführer in ihrem Grund-
recht auf Leben (Art. 10 Abs. 1 BV) sowie ihrer persönlichen Freiheit (Art.
10 Abs. 2 BV) erkannt. Dieser Rechtsprechung folgend sind die Beschwer-
deführer zur Beschwerde legitimiert (vgl. Urteile des Bundesgerichts BGE
140 II 315 E. 4 und 5 m.w.H. sowie Urteil des Bundesverwaltungsgericht
A-5762/2012 E. 7 und 8 vom 7. Februar 2013 m.w.H.; KATHRIN FÖHSE/JOEL
DRITTENBASS, Parteistellung und Rechtsschutz natürlicher Personen im
Umfeld von Kernkraftwerken, in: Sicherheit & Recht, 3/2017 S. 167, 172 ff.;
DANIELA THURNHERR, Die Aarhus-Konvention in der Rechtsprechung des
Bundesgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts – Eine Spurensuche,
in: URP 2017-5, S. 510 ff., 513 f.).
1.3
1.3.1 Die Vorinstanz führt in der angefochtenen Verfügung vom 25. Mai
2016 aus, der von ihr betreffend die Erbringung des deterministischen
Nachweises zur Beherrschung des 10'000-jährlichen Hochwassers erlas-
sene Realakt – also die Aktennotiz AN ENSI 11/1481 – beschränke den
Gegenstand der Verfügung nach Art. 25a VwVG auf den 2011 erbrachten
Nachweis des Hochwasserschutzes und die mit dieser Thematik in Zusam-
menhang stehende Rechtmässigkeit der Kreditierung von Bauwerken,
Ausrüstungen bzw. Accident-Management-Massnahmen. So würden dann
insbesondere auch andere als das dem Realakt zu Grunde gelegte Hoch-
wasserszenario oder Rügen betreffend weiter als der zu beurteilende Aus-
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legungsstörfall reichende Störfallszenarien vom Streitgegenstand nicht er-
fasst. Ausserdem sprenge es den Gegenstand des Beschwerdeverfah-
rens, wenn auch die Rechtmässigkeit des heutigen Anlagezustandes zur
Diskussion gestellt werde, seien doch die seit 2011 erfolgten – und in der
angefochtenen Verfügung beschriebenen – Veränderungen zum Hochwas-
serschutz beim KKM baulich und organisatorisch erheblich.
1.3.2 Die Beschwerdegegnerin argumentiert in ihrer Beschwerdeantwort
vom 6. Oktober 2016 gleichermassen und sieht den Streitgegenstand auf
den Rahmen des Realaktes beschränkt, d.h. in der Überprüfung dessen
Rechtmässigkeit. Soweit die Rechtsbegehren hingegen darüber hinaus
Anordnungen auf weitere unbestimmte Realakte der Vorinstanz zum Ge-
genstand hätten, fehle es an den erforderlichen Eintretensvoraussetzun-
gen. Insbesondere macht die Beschwerdegegnerin geltend, angesichts der
erfolgten baulichen und organisatorischen Veränderungen im KKM in Be-
zug auf die vorliegend zu beurteilende Hochwassersicherheit, fehle es an
einem Rechtsschutzinteressen der Beschwerdeführer. Nur eine Wiederho-
lung des deterministischen Nachweises unter den aktuellen Bedingungen
könne nämlich Klarheit über die Beherrschung eines 10'000-jährlichen
Hochwassers bringen.
1.3.3 Die Beschwerdeführer entgegnen, die Vorinstanz schränke den
Streitgegenstand in unzulässiger Weise ein, wenn es einzig die rechtliche
Zulässigkeit der 2011 konkret kreditierten Ausrüstungen als überprüfbar er-
kläre. Vielmehr gehe es um die konkrete Feststellung der für den Realakt
richtigen Rechtslage. Im Weiteren führen sie aus, dass in einem Realakt-
verfahren die mit dem Gesuch gestellten Rechtsbegehren den Streitgegen-
stand bestimmen würden, dass dieser im Realaktverfahren also vielmehr
durch das Gesuch um Erlass einer Verfügung gemäss Art. 25a VwVG als
durch diese selbst bestimmt werde und dass demzufolge grundsätzlich der
Sachverhalt im Zeitpunkt des Realaktes zu beurteilen sei. Unter den gege-
benen Konstellation führe dies bei einer Gutheissung der Beschwerde je-
doch zwangsläufig zu einer Wiederholung der deterministischen Störfall-
analyse unter Betrachtung des aktuellen Anlagenzustandes. Dabei seien
die im vorliegenden Verfahren zu beantwortenden Rechtsfragen jedoch
wegweisend, weshalb es geboten sei, Sachverhaltselemente, welche ge-
eignet seien, einen neuen Realakt zu beeinflussen, bereits im aktuell vor-
liegenden Verfahren zu würdigen.
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1.3.4 Gegenstand des Beschwerdeverfahrens kann nur sein, was Gegen-
stand des vorinstanzlichen Verfahrens war oder bei richtiger Rechtsanwen-
dung hätte sein sollen. Gegenstände, über die die Vorinstanz nicht ent-
schieden hat und über die sie nicht zu entscheiden hatte, sind aus Gründen
der funktionellen Zuständigkeit durch die zweite Instanz nicht zu beurteilen.
Was Streitgegenstand ist, bestimmt sich nach den von der Beschwerde
führenden Partei gestellten Anträgen, welche sich grundsätzlich auf die in
der Verfügung geregelten Rechtsverhältnisse zu beziehen haben. Die
Rechtsmittelinstanz darf die Verfügung grundsätzlich nur insoweit überprü-
fen, als sie angefochten ist. Massgebend für die Bestimmung des Streitge-
genstandes ist somit die rechtliche Wirkung, nicht die Begründung oder
Herleitung (BGE 136 II 457 E. 4.2, 133 II 35 E. 2; Urteile des Bundesge-
richts 2A.121/2004 vom 16. März 2005 E. 2.1, 2C_642/2007 vom 3. März
2008 E. 2.2; Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-2080/2016 vom
26. Januar 2017 E. 2.1, A-7228/2015 vom 26. Mai 2016 E. 1.2,
A-5099/2015 vom 20. Januar 2016 E. 1.2.1; THOMAS FLÜCKIGER, in: Bern-
hard Waldmann/Philippe Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar Verwal-
tungsverfahrensgesetz, 2. Aufl., Zürich 2016 [nachfolgend: Praxiskommen-
tar VwVG], Art. 7 Rz. 18 f.; OLIVER ZIBUNG/ELIAS HOFSTETTER, in: Praxis-
kommentar VwVG, Art. 49 Rz. 51; FRANK SEETHALER/FABIA PORTMANN, in:
Praxiskommentar VwVG, Art. 52 Rz. 38; ANDRÉ MOSER/MICHAEL
BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungs-
gericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 2.8 mit Hinweisen).
Im Beschwerdeverfahren vor Bundesverwaltungsgericht gilt der Grundsatz
der Untersuchung des Sachverhalts von Amtes wegen, wobei dem Ent-
scheid der Sachverhalt zugrunde gelegt wird, wie er sich im Zeitpunkt des
Entscheids verwirklicht hat und bewiesen ist. Zwar wird die richterliche Un-
tersuchungspflicht durch den Streitgegenstand, wie er oben beschrieben
wurde, begrenzt, doch besteht auch die Möglichkeit, ausnahmsweise neue
Rechtsbegehren, welche ausserhalb des Anfechtungsgegenstandes aber
in Zusammenhang mit dem Streitgegenstand stehen, aus prozessökono-
mischen Gründen zuzulassen. Vorausgesetzt wird dabei, dass einerseits
ein sehr enger Bezug zum bisherigen Streitgegenstand besteht und ande-
rerseits die übrigen Verfahrensbeteiligten Gelegenheit hatten, sich dazu zu
äussern (vgl. SEETHALER/PORTMANN, in Praxiskommentar VwVG, Art. 52
Rz. 38; PHILIPPE WEISSENBERGER/ASTRID HIRZEL, in: Praxiskommentar
VwVG, Art. 61 Rz. 8; ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER/MARTIN BERTSCHI, Ver-
waltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl., Zü-
rich 2013, Rz. 1133 f.).
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1.3.5 Unter den gegebenen Umständen kann vorliegend somit offen blei-
ben, ob sich der Streitgegenstand im Verfahren betreffend Realakte ge-
mäss Art. 25a VwVG an dessen Inhalt definiert oder ob der Inhalt der an-
gefochtenen Verfügung ausschlaggebend ist. Tatsächlich würde es die Lo-
gik gebieten, die Rechtmässigkeit der Tätigkeit der Vorinstanz bezogen auf
den Realakt zu beurteilen, also ein Zeitpunkt im Jahr 2011, als die Unter-
suchungen für die Erbringung des deterministischen Nachweises zur Be-
herrschung des 10'000-jährlichen Hochwassers zusätzliche Anlagen
(Hochreservoir Runtigenrain) oder Ausrüstungen (die baulichen Massnah-
men zum Einsatz von mobilen Pumpen befanden sich zu jenem Zeitpunkt
im Bau) noch nicht einbezogen. Die angefochtene Verfügung vom 25. Mai
2016 handelte diese zusätzlichen Möglichkeiten für die Gewährleistung der
Hochwassersicherheit des KKM jedoch ausführlich ab, wobei sich auch die
Beschwerdeführer in ihrer Beschwerdeschrift vom 1. Juli 2016 eingehend
mit diesen Möglichkeiten auseinandersetzten.
Aufgrund des oben Gesagten drängt es sich auf, die Vorkehren des KKM
zur Beherrschung eines 10'000-jährlichen Hochwassers so zu beurteilen,
wie sie sich aktuell präsentieren. Dies liegt im Interesse der Prozessöko-
nomie, würde doch ein Unterbleiben von Überlegungen zu einer möglichen
Kreditierung der seit 2011 ergriffenen zusätzlichen Vorkehrungen im Falle
einer Rückweisung zur erneuten Erbringung des deterministischen Nach-
weises unter Betrachtung des aktuellen Zustandes ein prozessökonomi-
scher Leerlauf bedeuten. Dieses Vorgehen ist sodann auch deshalb zu
rechtfertigen, da die nachträglich ergriffenen Vorkehrungen in engem Zu-
sammenhang mit dem Streitgegenstand stehen und sich die Parteien im
vorliegenden Verfahren bereits ausführlich dazu äussern konnten (und dies
auch taten).
1.4 Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (vgl. Art. 50
und Art. 52 VwVG) ist deshalb einzutreten, doch bleibt der Streitgegen-
stand auf den Sachverhalt betreffend das KKM beschränkt.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf
Verletzungen von Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder Miss-
brauch des Ermessens, die richtige und vollständige Feststellung des
rechtserheblichen Sachverhalts und ihre Angemessenheit hin und ent-
scheidet grundsätzlich mit uneingeschränkter Kognition (Art. 49 VwVG). Es
auferlegt sich allerdings dann eine gewisse Zurückhaltung, wenn unter An-
derem technische Fragen zu beurteilen sind. Sachkundige Beurteilungen
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einer Fachstelle werden nur dann inhaltlich überprüft und es wird nur dann
von ihnen abgewichen, wenn dafür stichhaltige Gründe, also etwa offen-
sichtliche Mängel oder innere Widersprüche, gegeben sind. Allerdings
muss sichergestellt sein, dass das Gericht auch Verwaltungsentscheide,
die überwiegend auf Ermessen beruhen, wirksam überprüfen kann. Es ist
ohne weiteres zulässig, bei der Prüfung naturwissenschaftlicher und tech-
nischer Fragen auf die Berichte und Stellungnahmen der vom Gesetzgeber
bestimmten sachkundigen Instanzen abzustellen. Wenn die Vorinstanz
über bessere Kenntnisse verfügt, namentlich bei technischen und örtlichen
Verhältnissen, setzt die Beschwerdeinstanz ihr eigenes Ermessen nicht
"ohne Not" an die Stelle desjenigen der Vorinstanz. Ergänzende Beweiser-
hebungen in Form von Expertisen sind denn auch nur ausnahmsweise und
nur dort vorzunehmen, wo die Klärung der umstrittenen Sachverhaltsfrage
für die rechtliche Beurteilung unabdingbar ist (z.B. BGE 139 II 185 E. 14.1,
136 I 184 E. 2.2.1, 133 II 35 E. 3; ZIEBUNG/HOFSTETTER, in: Praxiskom-
mentar VwVG, Art. 49 Rz. 22, 46f.; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O.,
Rz. 1050 ff.; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 7. Auflage, Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 419 f.; RENÉ RHI-
NOW/HEINRICH KOLLER/CHRISTINA KISS/DANIELA THURNHERR/DENISE
BRÜHL-MOSER, Öffentliches Prozessrecht, Grundlagen und Bundesrechts-
pflege, 2. Aufl., Basel 2010, Rz. 1130 f.).
3.
3.1 Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung des rechtlichen Gehörs
durch die Vorinstanz. Sie machen geltend, sie hätten ihr Gesuch unter an-
derem auch mit einer Richtlinie der WENRA (Western European Nuclear
Regulators Association; Issue E 4.1 und Issue G 2.2) begründet. Die Vo-
rinstanz gehe darauf in ihrer Begründung der angefochtenen Verfügung je-
doch nirgends ein und verletze damit ihre Begründungspflicht und den An-
spruch der Beschwerdeführer auf rechtliches Gehör.
3.2 Die Pflicht der Behörden, ihre Verfügungen und Entscheide zu begrün-
den wird aus dem verfassungsmässigen Anspruch auf rechtliches Gehör
im Sinne von Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV,
SR 101) abgeleitet und ergibt sich für das Verfahren vor Bundesverwal-
tungsbehörden unmittelbar aus Art. 35 Abs. 1 VwVG (BGE 138 I 232 E. 5.1
m.w.H.; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-1987/2016 vom 6. Sep-
tember 2016 E. 5.1 und A-8073/2015 vom 13. Juli 2016 E. 4.1). Der An-
spruch auf rechtliches Gehör umfasst auch das Recht, dass die verfügende
Behörde von den Argumenten des Betroffenen Kenntnis nimmt und sich
A-4153/2016
Seite 13
damit auseinandersetzt (Art. 32 Abs. 1 VwVG; vgl. Urteil des Bundesver-
waltungsgerichts A-7589/2015 vom 14. November 2016 E. 7). Die Begrün-
dung eines Entscheids muss so abgefasst sein, dass ihn der Betroffene
gegebenenfalls sachgerecht anfechten kann (BGE 134 I 83 E. 4.1). Es
müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen
sich die Behörde leiten liess und auf welche sich der Entscheid stützt (BGE
129 I 232 E. 3.2). Die verfügende Behörde muss sich jedoch nicht aus-
drücklich mit jeder tatbestandlichen Behauptung und jedem rechtlichen
Einwand auseinandersetzen. Vielmehr kann sie sich auf die für ihren Ent-
scheid wesentlichen Gesichtspunkte beschränken und in der Begründung
bloss diejenigen Argumente aufführen, die ihrem Entscheid tatsächlich zu-
grunde liegen (vgl. BGE 141 III 28 E. 3.2.4, 138 I 232 E. 5.1; Urteile des
Bundesverwaltungsgerichts A-5488/2016 vom 9. Dezember 2016 E. 7.1.2
und A-6625/2014 vom 19. Mai 2016 E. 5.2.1, je m.w.H.; FELIX UHL-
MANN/ALEXANDRA SCHILLING-SCHWANK, in: Praxiskommentar VwVG,
Art. 35 Rz. 10 m.w.H.). Kommt die Behörde der Begründungspflicht nicht
nach, ist das rechtliche Gehör verletzt, was ungeachtet der Erfolgsaussich-
ten der Beschwerde grundsätzlich zur Aufhebung des mit dem Verfahrens-
mangel behafteten Entscheids führt (vgl. z.B. BGE 137 I 195 E. 2.2, BGE
135 I 187 E. 2.2; BERNHARD WALDMANN/JÜRG BICKEL, in: Praxiskommentar
VwVG, Art. 29 Rz. 103, 106 ff.).
3.3 Die Vorinstanz behandelte in ihrer Verfügung vom 25. Mai 2016 das
Gesuch der Beschwerdeführer in umfassender Weise, wobei sie auch auf
die Richtlinien der WENRA einging. Zwar hat sie es unterlassen, sich zu
den von den Beschwerdeführern spezifisch genannten Bestimmungen zu
äussern, doch war sie dazu aufgrund des oben Gesagten auch nicht ver-
pflichtet. Insgesamt hat sich die Vorinstanz mit Blick auf die wesentlichen
Gesichtspunkte genügend mit der Sache auseinandergesetzt und eine
ausführliche Begründung zur Materie vorgenommen. Die Beschwerdefüh-
rer konnten anhand der Erwägungen die wesentlichen Überlegungen der
Vorinstanz nachvollziehen, sich ein Bild über die Tragweite des Entschei-
des machen und waren in der Lage, deren Verfügung sachgerecht anzu-
fechten, was mit der vorliegenden Beschwerde sodann erfolgte (vgl. z.B.
BGE 136 I 229 E. 5.2, BGE 138 I 232 E. 5.1, BGE 129 I 232 E. 3.2). Eine
Verletzung der Begründungspflicht bzw. eine Verletzung des rechtlichen
Gehörs ist deshalb nicht ersichtlich.
4.
Zunächst wird im Folgenden das Konzept der Kühlwasserversorgung im
A-4153/2016
Seite 14
KKM dargestellt. Anschliessend werden die einschlägigen Rechtsgrundla-
gen erörtert.
4.1 Der von einer Drittfirma zuhanden der Beschwerdegegnerin erstellte
Arbeitsbericht vom 30. Mai 2011 resp. 18. Oktober 2013 zur Erbringung
des deterministischen Nachweises zur Beherrschung eines 10'000-jährli-
chen Hochwassers hat sich eingehend mit der Sicherstellung der Reaktor-
kühlung im Falle einer extremen Hochwassersituation befasst. Er kam zum
Schluss, dass die Anlage KKM in der angesetzten Hochwassersituation in
einen sicheren Zustand überführt und dieser Zustand stabil gehalten wer-
den kann. Der Bericht erachtete den von der Vorinstanz geforderten deter-
ministischen Nachweis als erbracht. Darüber hinaus bewertete er weitere
Nachrüstmassnahmen und Verbesserungen für weitere Kühlwasser-Ein-
strömpfade, unter anderem die nachgerüstete Einspeisestelle für mobile
Pumpen.
4.2 Die Vorinstanz nahm mit Aktennotiz vom 31. August 2011 (Realakt; AN
ENSI 11/1481) Stellung zu diesem Arbeitsbericht. Sie beurteilte insbeson-
dere auch die Kühlwasserversorgung des KKM und deren Gefährdung bei
extremem Hochwasser: Es ist vorgesehen, dass bei einem solchen Ereig-
nis die Versorgung des Reaktors mit Kühlwasser grundsätzlich mittels
Hilfskühlwassersystem über das Hauptkühlwassereinlaufbauwerk gewähr-
leistet wird, wobei das Notstandsystem SUSAN sein Kühlwasser dem
Hauptkühlwasserauslauf entnimmt. Solange die Hilfskühlwasserpumpen
arbeiten ist demnach durch das "Freispülen" des Hauptkühlwasserauslauf-
bauwerks durch das abfliessende Kühlwasser auch die Funktionstüchtig-
keit des SUSAN-Notstandsystems gegeben. Die Vorinstanz beurteilt die
Verfügbarkeit von Kühlwasser demzufolge als grundsätzlich hoch und die
Gefahr einer Verstopfung des Hauptkühlwassereinlaufbauwerks durch Ge-
schiebe, Sedimente, Schwemmholz oder Pflanzenreste aufgrund verschie-
dene Vorkehrungen baulicher und betrieblicher Art als nahezu ausge-
schlossen.
4.3 Bei ausgefallenem Hilfskühlwassersystem stehen für die Kühlwasser-
versorgung des SUSAN-Notstandsystems vier verschiedene Ein-
strömpfade zur Verfügung.
4.3.1 Der Einströmpfad 1 steht über das Hauptkühlwasserauslaufbauwerk
zur Verfügung, d.h. das SUSAN-Notstandsystem saugt sein Kühlwasser
direkt aus dem Auslaufbauwerk an. Zumal bei dem angenommenen Hoch-
wasserszenario eine gewisse – jedoch geringe – Verstopfungsgefahr für
A-4153/2016
Seite 15
dieses Auslaufbauwerk durch Geschiebe erkannt wurde, wurden drei zu-
sätzliche Ansaugrohre (Periskoprohre) in den Einlauf des SUSAN-Not-
standsystems eingebaut. Sie ermöglichen die Ansaugung von Aarewasser
auch bei erhöhter Ablagerung von Geschiebe. Die Verfügbarkeit dieses
Einströmpfades ist unabhängig vom Pegel der Aare und durch seine Kon-
struktion gegen Zerstörung und Verstopfung ausreichend gesichert.
4.3.2 Der Einströmpfad 2 sieht vor, dass ab einem Pegel der Aare von
463 m ü. M. Aarewasser passiv aus dem Hauptkühlwassereinlaufbauwerk
zum SUSAN-Einlauf nachfliesst. Die Vorinstanz legte dar, dass diese Mög-
lichkeit der Kühlwasserzufuhr davon abhängt, dass das Hauptkühlwasser-
einlaufbauwerk frei von Verstopfungen gehalten werden könne. Dies wie-
derum hänge jedoch von der Funktionstüchtigkeit der notstromgespiese-
nen Siebbandanlagen zur Reinigung des Einlaufs ab, welche bis zu einem
Pegel von 466,9 m ü. M. funktionstüchtig bleiben. Bei Ausfall des Notstrom-
generators könne jedoch dieser Einströmpfad nicht mehr kreditiert werden.
4.3.3 Der Einströmpfad 3 sieht vor, dass bei ausreichender Überflutung des
Werkgeländes (ab einem Pegel von 465,5 m ü. M.) Kühlwasser passiv
durch die Öffnung der Objektschutzabdeckung der Kammern des Haupt-
kühlwasserauslaufbauwerks zum Einlauf des SUSAN-Notstandsystems
strömt. Die Vorinstanz beurteilt diesen Versorgungspfad als unzuverlässig,
da sich eine Reinigung im Fall einer Verstopfung aufgrund der Zugänglich-
keit als schwierig erweisen würde.
4.3.4 Der Einströmpfad 4 befand sich im Zeitpunkt der Erstellung des Ar-
beitsberichts im Bau und wurde deshalb darin noch nicht berücksichtigt. Er
sieht vor, dass mobile Pumpen Kühlwasser hinter dem Rechen des
SUSAN-Notstandsystems in dessen Einlauf einbringen. Die Vorteile dieses
Einströmpfades liegen darin, dass ein allenfalls verstopfter SUSAN-Re-
chen umgangen werden könnte. Der Einströmpfad 4 besteht aus vier in
erhöhter Position installierter Anschlussstutzen (Einspeisestelle), wobei
deren zwei für die Deckung des Kühlwasserbedarfs ausreichend wären.
Dadurch wäre es möglich, insgesamt vier mobile Pumpen anzuschliessen,
wobei jeweils bei zweien davon alternierend die Saugkörbe gereinigt wer-
den könnten, ohne die Kühlwasserzufuhr zu unterbrechen. Die Vorinstanz
beurteilte diesen Einströmpfad als eine zusätzliche Einrichtung, um die
Kühlwasserversorgung des SUSAN-Notstandsystems mit hoher Zuverläs-
sigkeit zu gewährleisten. Der Standort der Pumpen ist je nach Pegelstand
variabel, sodass der Einströmpfad auch bei einem Pegel über
466,9 m ü. M. zur Verfügung steht.
A-4153/2016
Seite 16
4.3.5 Die Vorinstanz misst der vom Betreiber des KKM verfolgten "defence-
in-depth"-Strategie (eine Staffelung von Vorkehren, um dem Hochwasser-
ereignis zu begegnen; vgl. unten E. 4.5.5, Konzept der gestaffelten Sicher-
heitsvorsorge) bei der Gewährleistung der Kühlwasserversorgung eine
hohe Bedeutung zu. Sie hält fest, dass für jeden einzelnen Einströmpfad
eine hohe Sicherheit gegen Verstopfung besteht. Doch selbst bei einer un-
wahrscheinlichen Verstopfung der Zulaufstränge 1-3 kann gemäss Vo-
rinstanz eine solche deterministisch nicht völlig ausgeschlossen werden.
Aus diesem Grund sieht sie in der Nachrüstung des Einströmpfades 4 unter
Verwendung mobiler Pumpen eine Ergänzung, um die Kühlwasserversor-
gung auch in diesen Fällen zu gewährleisten. Die Vorinstanz beurteilt ins-
besondere die Vielzahl und Diversität der Kühlwasserpfade als ausschlag-
gebend, um ein 10'000-jährliches Hochwasserereignis zu beherrschen. Sie
sieht die wesentlichen Kühlwasserpfade im Hauptkühlwassereinlaufbau-
werk (mit verfügbarem Hilfskühlwassersystem) sowie in den beschriebe-
nen Einströmpfaden 1 und 4 (ohne verfügbares Hilfskühlwassersystem).
Da die Vorinstanz vom Betreiber des KKM für die Erbringung des determi-
nistischen Nachweises forderte, als Einzelfehler den Ausfall des Not-
stromdieselaggregats zu unterstellen, können weder die Kühlwasserver-
sorgung über das Hauptkühlwassereinlaufbauwerk noch die Versorgung
über die Einströmpfade 1 und 2 (der als unzuverlässig und demzufolge als
nicht kreditierbar qualifiziert wurde) zur Erbringung des Nachweises heran-
gezogen werden. Somit verbleibt der Einsatz mobiler Pumpen (Ein-
strömpfad 4), um den Nachweis zu erbringen. Die Vorinstanz beurteilt an-
gesichts der Vielzahl und Diversität der verschiedenen (z.T. nachgerüste-
ten) Kühlwasserpfade und unter Berücksichtigung der praktisch auszu-
schliessenden Wahrscheinlichkeit der gleichzeitigen Verstopfung aller
Kühlwasserpfade, den deterministischen Nachweis zur Beherrschung des
10'000-jährlichen Hochwassers als erbracht.
4.4 Diese Darstellung zeigt, dass dem Einsatz mobiler Pumpen eine sehr
gewichtige Rolle bei der Sicherstellung der Kühlwasserversorgung zuge-
schrieben wird, weshalb dieser Einströmpfad 4 durch die Vorinstanz kredi-
tiert wurde. In der angefochtenen Verfügung vom 25. Mai 2016 bestätigte
die Vorinstanz diese Darstellungen und die Kreditierung des Einströmpfa-
des 4 mit mobilen Pumpen.
Es stellt sich deshalb die Frage, ob aufgrund der geltenden Rechtsordnung
eine solche Kreditierung rechtens war oder ob – wie die Beschwerdeführer
geltend machen – die Vorinstanz ihre Aufsichtspflicht verletzt hat, indem
sie rechtswidrig eine Kreditierung vornahm.
A-4153/2016
Seite 17
4.5
4.5.1 Der Gesetzgeber räumt der nuklearen Sicherheit einen hohen Stel-
lenwert ein. Er legt in Art. 4 Abs. 1 des Kernenergiegesetzes vom 21. März
2003 (KEG, SR 732.1) fest, dass bei der Nutzung der Kernenergie Mensch
und Umwelt vor einer Gefährdung durch ionisierende Strahlen zu schützen
sind. Er statuiert insbesondere das Vorsorgeprinzip indem er bestimmt,
dass gegen eine unzulässige Freisetzung radioaktiver Stoffe sowie gegen
eine unzulässige Bestrahlung von Personen, sowohl bei Normalbetrieb als
auch bei Störfällen, Vorsorge getroffen werden muss. Demnach sind alle
Vorkehren zu treffen, die nach der Erfahrung und dem Stand von Wissen-
schaft und Technik notwendig sind (Art. 4 Abs. 3 Bst. a KEG) resp. zu einer
weiteren Verminderung der Gefährdung beitragen, soweit sie angemessen
sind (Art. 4 Abs. 3 Bst. b KEG). Art. 5 Abs. 1 KEG bestimmt sodann, dass
Schutzmassnahmen zu ergreifen sind, welche u.a. auch darin bestehen,
dass bei der Auslegung (im Sinne der Planung und Konzeption eines Kraft-
werks) beim Bau und beim Betrieb von Kernanlagen gestaffelte Sicher-
heitsbarrieren installiert sowie Sicherheitssysteme mehrfach ausgeführt
und automatisiert werden (Auslegungsgrundsätze; Konzept der gestaffel-
ten Sicherheitsvorsorge). Dabei ist international anerkannten Grundsätzen
zu folgen (vgl. dazu unten E. 4.5.4). Schliesslich hält Art. 5 Abs. 4 KEG fest,
dass der Bundesrat regelt, welche Schutzmassnahmen erforderlich sind
(vgl. Botschaft zum Kernenergiegesetz vom 28. Februar 2001, BBl 2001
2758 ff., [nachfolgend: Botschaft KEG]; FRANZ KESSLER COENDET/AN-
DREAS SCHEFER, in: Brigitta Kratz/Michael Merker/Renato Tami/Stefan
Rechsteiner/Kathrin Föhse [Hrsg.], Kommentar zum Energierecht, Band II,
Bern 2016 [nachfolgend: Kommentar Energierecht], Art. 4 KEG Rz. 1, 20 ff.
sowie Art. 5 KEG Rz. 7),
4.5.2 In den Art. 7 bis 12 der Kernenergieverordnung vom 10. Dezember
2004 (KEV, SR 732.11) werden die Auslegungsgrundsätze für Kernanlagen
konkretisiert – d.h. die Anforderungen an die nukleare Sicherheit spezifi-
ziert. Art. 7 KEV bestimmt sodann, welche Schutzmassnahmen getroffen
werden müssen. Demnach ist eine Anlage zur Beherrschung von Störfällen
derart auszulegen, dass keine unzulässigen radiologischen Auswirkungen
in der Umgebung der Anlage entstehen. Um dieses Ziel zu erreichen, sind
aktive und passive Sicherheitssysteme vorzusehen (Art. 7 Bst. a und c
KEV). Weiter konkretisiert Art. 8 Abs. 1 KEV die Anforderungen an den
Schutz gegen Störfälle und bestimmt, dass Kernanlagen gegen Störfälle
mit Ursprung innerhalb und ausserhalb der Anlage – wobei Abs. 3 auch die
externe Überflutung nennt – Schutzmassnahmen zu treffen sind. Diese
A-4153/2016
Seite 18
Bestimmungen beziehen sich in erster Linie auf Kernkraftwerke, welche
neu erstellt werden. Für jene Kraftwerke, welche sich bereits im Betrieb
befinden, sollen jedoch gemäss dem aktuellen Stand der Technik Nachrüs-
tungen erfolgen, um dem aktuellen Sicherheitsstandard möglichst nahe zu
kommen. Eine entsprechende Pflicht sieht Art. 22 Abs. 2 Bst. g KEG i.V.m.
Art. 82 KEV vor, welcher den Bewilligungsinhaber zu notwendigen und dar-
über hinaus verhältnismässigen Nachrüstungen verpflichtet (vgl. Botschaft
KEG, 2759; KESSLER COENDET/SCHEFER, Kommentar Energierecht, Art. 4
KEG Rz. 26 ff, 37 ff.; JÜRG MARTI, in: Kommentar Energierecht, a.a.O., Art.
22 KEG Rz 15 ff.).
4.5.3 Ebenso wird der Bewilligungsinhaber gemäss Art. 22 Abs. 2 Bst. d
KEG dazu verpflichtet, Nachprüfungen sowie systematische Sicherheits-
und Sicherungsbewertungen während der ganzen Lebensdauer der An-
lage durchzuführen. Eine Überprüfung kann indessen auch – wie vorlie-
gend – aufgrund einer Anordnung durch die Aufsichtsbehörde gemäss
Art. 6 KEV erfolgen (vgl. Art. 2 Abs. 1 Bst. d der Verordnung des UVEK
über die Methodik und die Randbedingungen zur Überprüfung der Kriterien
für die vorläufige Ausserbetriebnahme von Kernkraftwerken vom 16. April
2008 [Ausserbetriebnahmeverordnung, SR 732.114.5]). Ergibt eine solche
Überprüfung, dass – wie vorliegend zu erörtern sein wird – die Kernkühlung
bei Störfällen nach Art. 8 KEV nicht mehr gewährleistet ist, hat der Inhaber
der Bewilligung den Kernreaktor ausser Betrieb zu nehmen und nachzu-
rüsten. Dies ist dann der Fall, wenn die Überprüfung zeigt, dass die Dosis-
grenzwerte für radioaktive Strahlung gemäss Art. 123 Abs. 2 der Strahlen-
schutzverordnung vom 26. April 2017 (StSV, SR 814.501) nicht eingehalten
werden (Art. 44 Abs. 1 Bst. a KEV i.V.m. Art. 3 Ausserbetriebnahmeverord-
nung). Die Einzelheiten betreffend die Überprüfung der Auslegung eines
Kernkraftwerks im vorliegend erwähnten Sinn regelt die Verordnung des
UVEK über die Gefährdungsannahmen und die Bewertung des Schutzes
gegen Störfälle in Kernanlagen vom 17. Juni 2009 (Gefährdungsannahme-
verordnung, SR 732.112.2), welche sich auf Art. 8 Abs. 6 KEV stützt. Im
Fokus dieses Erlasses stehen die Auslegungsstörfälle sowie die ausle-
gungsüberschreitenden Störfälle. Massstab für den vorliegend zu beurtei-
lenden Fall bildet ein Auslegungsstörfall der Kategorie 3, d.h. ein extremes
Hochwasser mit der Häufigkeit kleiner gleich 10-4, hervorgerufen durch ex-
treme Wetterbedingungen (Art. 7 Bst. c KEV, Art. 1 Bst. a. Ziff. 3 und Art. 5
Abs. 1 Bst. d Gefährdungsannahmeverordnung i.V.m. Art. 123 Abs. 2 Bst. d
StSV).
A-4153/2016
Seite 19
Der Bewilligungsinhaber hat in einem solchen Szenario den deterministi-
schen Nachweis zur Beherrschung eines solchen Ereignisses zu führen.
Dabei hat er zu belegen, dass die grundlegenden Schutzziele – eines da-
von ist die Kühlung der Kernmaterialien – zur Gewährleistung der nuklea-
ren Sicherheit eingehalten werden (vgl. Art. 1 Bst. d und e und Art. 2 Abs.
1 sowie Art. 13 Gefährdungsannahmeverordnung; Eidgenössisches Nuk-
learsicherheitsinspektorat ENSI, Integrierte Aufsicht, ENSI-AN-8526, No-
vember 2014 [nachfolgend: ENSI-AN-8526], Ziff. 1.2). Die Anforderungen
an diese deterministische Störfallanalyse wird gemäss Art. 2 Abs. 4 Ge-
fährdungsannahmeverordnung durch die Aufsichtsbehörde in Richtlinien
geregelt (vgl. Hauptabteilung für die Sicherheit der Kernanlagen HSK, An-
forderungen an die deterministische Störfallanalyse für Kernanlagen: Um-
fang, Methodik und Randbedingungen der technischen Störfallanalyse,
ENSI-A01, Juli 2009 [nachfolgend: ENSI-A01]).
4.5.4 Neben der nationalen Kernenergiegesetzgebung existieren ausführ-
liche Regelwerke von internationalen Organisationen. Insbesondere sind
die International Atomic Energy Agency (IAEA), welche als Sonderorgani-
sation der Vereinten Nationen mit eigener Rechtspersönlichkeit handelt,
sowie die WENRA als Zusammenschluss der Atomaufsichtsbehörden der
EU-Staaten und der Schweiz zu nennen (RICARDO JAGMETTI, Schweizeri-
sches Bundesverwaltungsrecht, Band VII, Energierecht, Basel 2005, Rz.
1427; => about us, abgerufen am 21. März 2018;
=> about us, abgerufen am 21. März 2018). Es ist kurz zu
erörtern, welcher Rechtsnatur diese Regelwerke sind resp. welche Ver-
bindlichkeit ihnen zukommt.
4.5.4.1 Die IAEA entwickelt die sog. "Safety Standards", welche ein System
von Grundlagendokumenten (Safety Fundamentals betreffend Zielsetzung
und Prinzipien), Sicherheitsvoraussetzungen (Safety Requirements) und
Richtlinien (Safety Guides; Empfehlungen und Anleitungen, wie die Safety
Requirements erreicht werden können). Gemäss Beschreibung der Safety
Standards durch die IAEA geben diese einen internationalen Konsens be-
züglich eines hohen Standes des Schutzes von Mensch und Umwelt vor
den schädlichen Folgen radioaktiver Strahlung wieder. Um diesen Schutz
sicherzustellen, müssen die Safety requirements erfüllt werden. Andern-
falls sind Massnahmen zu ergreifen, um den Sicherheitsstand zu erreichen
oder wieder herzustellen. Die Form der Safety Requirements soll es ver-
einfachen, deren Inhalt in harmonisierter Form in ein nationales Regelwerk
zu übernehmen (vgl. dazu /standards/, abgerufen am
19. März 2018 => What are the Safety Standards?).
A-4153/2016
Seite 20
In diesem Sinne äussert sich sodann auch das Übereinkommen über nuk-
leare Sicherheit vom 17. Juni 1996 [CNS – Convention on nuclear safety],
SR 0.732.020, welches von der Schweiz als Staatsvertrag ratifiziert wurde:
In seiner Präambel wird festgehalten, dass das Übereinkommen eine Ver-
pflichtung zur Anwendung von Grundsätzen der Sicherheit für Kernanlagen
und nicht so sehr von Sicherheitsanforderungen im Einzelnen schafft. Wei-
ter werden die international ausgearbeiteten Sicherheitsrichtlinien erwähnt,
"…welche richtungsweisend sein können, wie mit gegenwärtigen Möglich-
keiten ein hoher Sicherheitsstand erreicht werden kann" (vgl. Präambel viii)
CNS; Hervorhebung durch BVGer). Betont werden sodann u.a. auch die
Ziele der Safety Standards und in Art. 4 wird festgehalten, jede Vertrags-
partei treffe im Rahmen ihres innerstaatlichen Rechts die Gesetzes-, Ver-
ordnungs- und Verwaltungsmassnahmen und unternehme sonstige
Schritte, die zur Erfüllung ihrer Verpflichtungen aus diesem Übereinkom-
men erforderlich sind. Das Übereinkommen hält die Vertragsparteien u.a.
dazu an, einen Rahmen für die Gesetzgebung und den Vollzug zur Rege-
lung der Sicherheit der Kernanlagen zu schaffen sowie aufrecht zu erhal-
ten, "geeignete" Massnahmen zu ergreifen, um einen bestimmten Sicher-
heitsstand zu erreichen und hält Grundsätze (z.B. jener der gestaffelten
Sicherheitsvorsorge) fest. Da das Abkommen zwar eine Verbindlichkeit
statuiert, diese sich jedoch auf das Erreichen eines grundsätzlichen Rah-
mens beschränkt und keine Folgen für säumige Vertragsparteien genannt
werden, wird auch die Verbindlichkeit der Safety Standards relativiert.
Selbst wenn diese auf der Ebene der Safety Requirements die Umsetzung
der festgelegten Massnahmen und Vorkehren als Muss-Kriterium zur Er-
füllung der Safety Standards – und damit des Übereinkommens – vorse-
hen, so wird letztendlich deren Wirkung auf jene von Vorgaben mit Richtli-
nien- oder Empfehlungscharakter zur Erreichung eines hohen Sicherheits-
standards beschränkt.
Nichts anderes gilt, wenn das nationale Recht vorsieht, Massnahmen nach
international anerkannten Grundsätzen zu treffen, d.h. wenn die IAEA-Sa-
fety Standards als Massstab genommen werden (vgl. Art. 5 Abs. 1 KEG
i.V.m. Art. 7 KEV): Selbst wenn durch das CNS das Ziel verfolgt wird, eine
Vereinheitlichung zwingender materieller Bestimmungen im Bereich der
nuklearen Sicherheit zu erreichen, so handelt es sich – wie das Gesetz
sich ausdrückt – um allgemeine Grundsätze, wobei die konkrete Umset-
zung den Vertragsstaaten obliegt. Eine direkte Anwendbarkeit der IAEA-
Safety Standards kann jedenfalls weder den Bestimmungen selbst, noch
deren Sinn und Geist entnommen werden. Vielmehr ist es der Wille des
A-4153/2016
Seite 21
Regelwerks, dass die Vertragsstaaten selbst eine Umsetzung der Grund-
lagen vornehmen und sich i.S. einer "best practice" an den IAEA-Standards
als Vorbild orientieren (vgl. Botschaft betreffend das Übereinkommen über
nukleare Sicherheit vom 18. Oktober 1995, BBl 1995 IV 1344 f., 1347-
1355; Botschaft KEG, BBl 2001 2759 f., 2808; JAGMETTI, a.a.O., Rz. 1402
f., 1410, 1422, 5125; IAEA-Safety Standards, Safety of Nuclear Power
Plants: Design, Specific Safety Requirements, No. SSR-2/1 (Rev. 1), Wien
2016 [nachfolgend: IAEA SSR-2/1], Foreword, The IAEA Safety Standards;
KESSLER COENDET/SCHEFER, in: Kommentar Energierecht, a.a.O., Art. 4
KEG Rz. 7 sowie Art. 5 KEG Rz. 11; vgl. im Gegensatz dazu die Bestim-
mungen der ICAO in der Zivilluftfahrt, welche teilweise als eigenständige
Bestimmungen (self executing) gelten und durch die nationale Gesetzge-
bung zum direkt anwendbaren, zwingenden Völkerrecht erklärt werden
[vgl. dazu Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-775/2017 vom 13. März
2018 E. 5.2 ff. mit weiteren Hinweisen; STEFAN VOGEL, in: Giovanni Biag-
gini/Isabelle Häner/Urs Saxer/Markus Schott [Hrsg.], Fachhandbuch Ver-
waltungsrecht, Zürich 2015, Kapitel 8: Luftfahrtinfrastruktur, Rz. 8.3 f.).
4.5.4.2 Das Regelwerk der WENRA wird von vornherein nicht als verbind-
lich verstanden: Die "Issues" der WENRA haben zwar ebenfalls zum Ziel,
einen vereinheitlichten Sicherheitsstandard unter den Mitgliedern festzule-
gen und zu erreichen, doch ergibt sich daraus keine Verpflichtung zur Um-
setzung. Dieses Regelwerk hat sodann vielmehr den Charakter von Emp-
fehlungen zur Ausarbeitung der nationalen Kernernergiegesetzgebung.
Eine davon – die Issue T – widmet sich im Speziellen den Naturgefahren,
insbesondere der Gefahr einer Überflutung von ausserhalb der Anlage (vgl.
WENRA Safety Reference, Levels for Existing Reactors, 24. September
2014, Foreword; , => about us => WENRA's Mission sowie
=>Working Groups => The challenge to harmonise safety requirements
und => Harmonisation of safety approaches in Europe, aufgerufen am
19. März 2018; Guidance Document Issue T: Natural Hazards, Guidance
on External Flooding, 11. Oktober 2016, [nachfolgend: WENRAIssue T).
4.5.4.3 Daraus ergibt sich, dass die Regelwerke der internationalen Orga-
nisationen zwar anstreben, dass bestimmte Massnahmen zur Erreichung
oder Erhaltung eines hohen und vereinheitlichten Sicherheitsstandards bei
der nuklearen Sicherheit führen. Den Charakter von Rechtssätzen haben
die Bestimmungen jedoch grundsätzlich nicht und es kann insofern den
Beschwerdeführern auch nicht gefolgt werden, wenn sie ausführen, die
Vorgaben der IAEA sowie der WENRA seien zwingend zu befolgen.
A-4153/2016
Seite 22
4.5.5 Im Weiteren ist das Konzept der gestaffelten Sicherheitsvorsorge zu
erörtern (vgl. Art. 1 Bst. c Gefährdungsannahmeverordnung).
Art. 8 Abs. 1 Gefährdungsannahmeverordnung hält fest, dass der Bewilli-
gungsinhaber für jeden angenommenen Störfall nachzuweisen hat, dass
die zur Umsetzung dieses Konzepts getroffenen technischen und organi-
satorischen Schutzmassnahmen wirksam sind. Hierfür hat er gemäss Abs.
2 insbesondere aufzuzeigen, dass die benötigten Bauwerke und Anlage-
teile die auf sie wirkenden Störfalllasten abtragen können. Das Konzept
der gestaffelten Sicherheitsvorsorge sieht vor, dass auf fünf Sicherheits-
ebenen aufeinanderfolgende und voneinander unabhängige Schutzmass-
nahmen bei Abweichungen vom Normalbetrieb unzulässige radiologische
Auswirkungen in der Umgebung verhindern und Freisetzungen in gefähr-
dendem Umfang lindern. Jede Sicherheitsebene umfasst auf spezifische
Anlagezustände ausgerichtete Sicherheitsvorkehrungen mit spezifischen
Zielen. Die Vorkehren einer Ebene dienen jeweils dazu, das Versagen der
Vorkehren auf der davor liegenden Ebene aufzufangen.
Im Rahmen der gestaffelten Sicherheitsvorsorge sieht das Konzept auf
Ebene 3 vor, Auslegungsstörfälle zu beherrschen und dazu "qualifizierte
Sicherheitssysteme mit ihren Mess-, Alarm- und Auslöseeinrichtungen"
einzusetzen. Demgegenüber sieht die Sicherheitsebene 4 zur "Beherr-
schung oder Linderung der Auswirkungen auslegungsüberschreitender
Störfälle" vor, "präventives und mitigatives Accident-Management" anzu-
wenden (vgl. zum Ganzen Art. 18 CNS; ENSI-AN-8526, Ziff. 1.3; IAEA
SSR-2/1, Ziff. 2.12 ff., Requirement 7 Ziff. 4.9 ff. ["defence in depth"], Re-
quirement 19 Ziff. 5.24 ff.; Kommentar Energierecht, Art. 5 KEG, Rz. 17 ff.).
4.5.6 Im Zusammenhang mit den als Mittel zur Verfolgung des Ziels "Be-
herrschung von Auslegungsstörfällen" (Sicherheitsebene 3) definierten
"qualifizierten Sicherheitssystemen mit ihren Mess-, Alarm- und Auslö-
seeinrichtungen" gilt es, auf die sicherheitstechnische Klassierung von me-
chanischen und elektrischen Ausrüstungen sowie von Bauwerken von
Kernkraftwerken einzugehen.
4.5.6.1 Bei Auslegung, Bau und Betrieb von Kernkraftwerken werden ab-
gestufte Anforderungen an die Qualität von Strukturen, Systemen und
Komponenten (SSC) gestellt. Diese Anforderungen werden an der Bedeu-
tung des jeweiligen SSC für die nukleare Sicherheit bemessen. Die Abstu-
fung ist durch die Einteilung in Sicherheits-, Erdbeben- und Bauwerksklas-
sen geregelt. Die Grundzüge der sicherheitstechnischen Klassierung von
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mechanischen und elektrischen Ausrüstungen sowie von Bestimmungen
zu den verschiedenen Klassen sind in Anhang 4 Ziff. 3 KEV vorgegeben.
Zur weiteren Konkretisierung hat die Vorinstanz eine Richtlinie (Eidgenös-
sisches Nuklearsicherheitsinspektorat ENSI, Sicherheitstechnische Klas-
sierung für bestehende Kernkraftwerke, ENSI-G01, Januar 2011, [nachfol-
gend: ENSI-G01]) erlassen, wobei auch die Anforderungen der internatio-
nal anerkannten Grundsätze beachtet wurden (vgl. IAEA SSR-2/1, Requi-
rement 22, Ziff. 5.34 ff.; WENRA Safety Reference, Levels for Existing
Reactors, 24. September 2014, Issue G: Safety Classification of Struc-
tures, Systems and Components, [nachfolgend: WENRA Issue G]).
4.5.6.2 Zweck der sicherheitstechnischen Klassierung ist es, zunächst die
sicherheitsrelevanten Anlageteile und Bauten zu identifizieren und sie dann
in Bezug auf ihre Bedeutung für die Gewährleistung resp. Aufrechterhal-
tung der nuklearen Sicherheit in Klassen (SK 1 bis 4) einzuteilen. Die Ein-
stufung der Ausrüstung in Erdbebenklassen und der Bauwerke in Bau-
werksklassen leitet sich dabei aus der Einstufung der Ausrüstung in diese
Sicherheitsklassen ab. Im Weiteren bestimmt ENSI-G01 Ziff. 4.1.5, dass
alle nicht den SK 1 bis 4 zugeteilten mechanischen Ausrüstungen als me-
chanisch unklassiert gelten und dass von dieser Bestimmung auch mobile
mechanische Ausrüstungen sowie sich nicht auf dem Kraftwerksareal be-
findliche Ausrüstungen, die im Rahmen des Accident-Management einge-
setzt werden, erfasst sind. In Abhängigkeit der erfolgten sicherheitstechni-
schen Klassierung werden die Anforderungen an deren Auslegung, Quali-
tät und Instandhaltung, sowie Melde- und Freigabepflichten im Aufsichts-
prozess festgelegt und es können den Klassen angemessene qualitätssi-
chernde Massnahmen ergriffen werden (vgl. Anhang 1 Bst. h KEV; ENSI-
G01, Ziff. 2 und 4 und zugehöriger Erläuterungsbericht vom 18. Oktober
2013 [nachfolgend: Erläuterungsbericht G-01], Ziff. 1, 3.1, 3.3; WENRA
Issue G, Ziff. G1.1, G2.2, G3.1; IAEA SSR-2/1, Requirement 22, Ziff. 5.34;
die inzwischen durch das ENSI zurückgezogene Richtlinie HSK-R-06, vom
Mai 1985 gibt bezüglich Zweck in Ziff. 1 und 4 weiterhin nützliche Hinweise,
ebenso die durch IAEA SSR-2/1 ersetzten IAEA Safety Standards, Safety
Assessment and Verification for Nuclear Power Plants, No. NS-G-1.2
[nachfolgend IAEA NS-G-1.2], Ziff. 3.26 ff.).
5.
Zu klären bleibt sodann die Rechtsfrage, ob eine Kreditierung von mobilen
Pumpen durch die Vorinstanz im Einklang mit den dargestellten Bestim-
mungen und Grundsätzen sowie mit internationalen Richtlinien steht. Es
gilt somit die Rüge der Beschwerdeführer zu prüfen, die Vorinstanz habe
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sich widerrechtlich verhalten, indem sie eine Kreditierung der mobilen
Pumpen vorgenommen und damit gegen ihre Aufsichtspflicht verstossen
habe.
5.1 Die Vorinstanz hielt in ihrer Verfügung vom 25. Mai 2016 erneut fest,
die Kreditierung der Bespeisung des Notstandsystems mittels mobiler
Pumpen über eine Einspeisestelle sei rechtmässig erfolgt. Zur Begründung
führte sie aus, die Rechtsordnung biete nach Sinn und Zweck eine genü-
gende gesetzliche Grundlage für die Kreditierung der mobilen Pumpen
zum Betrieb des Einströmpfades 4. Insbesondere legt sie dar, dass auch
gemäss internationalen Regelwerken in Bezug auf Auslegungsstörfälle,
welche durch Naturgefahren verursacht wurden, unter gewissen Voraus-
setzungen auch über fest installierte Systeme hinausgehende Massnah-
men, wie beispielsweise Handlungen des Betriebspersonals zur Störfallbe-
herrschung – gegebenenfalls unter Einsatz von geeigneter mobiler Ausrüs-
tung – für die Erbringung des Nachweises angerechnet werden dürfen.
5.2 Demgegenüber machen die Beschwerdeführer in ihrer Beschwerde-
schrift vom 1. Juli 2016 im Wesentlichen geltend, dass zur Beherrschung
von Auslegungsstörfällen der Sicherheitsebene 3 einzig qualifizierte Si-
cherheitssysteme resp. sicherheitstechnisch klassierte und fest installierte
Ausrüstungen zuzulassen seien, wobei die vorliegend zu beurteilenden
mobilen Pumpen diesen nicht zugerechnet werden könnten. Bei den mo-
bilen Pumpen handle es sich nämlich um Mittel der Sicherheitsebene 4,
welche im Rahmen von auslegungsüberschreitenden Störfällen als "acci-
dent-management-Massnahmen" zum Tragen kommen würden. Solche
Mittel seien jedoch auf der Sicherheitsstufe 3 insbesondere dann nicht an-
zurechnen, wenn sie zur Beherrschung von Auslegungsstörfällen einge-
setzt würden, d.h. um Defizite auf der Sicherheitsebene 3 zu kompensie-
ren.
5.3 Die Beschwerdegegnerin führt in ihrer Beschwerdeantwort vom 6. Ok-
tober 2016 insbesondere aus, es finde sich in der schweizerischen Kern-
energiegesetzgebung keine Bestimmung, welche vorschreiben würde,
dass Auslegungsstörfälle ausschliesslich mittels fest installierten und klas-
sierten Sicherheitssystemen beherrschbar sein müssen. Aus der Bestim-
mung, dass dazu aktive und passive Sicherheitssysteme vorzusehen
seien, sei einzig zu schliessen, dass es unzulässig wäre, die Beherrschung
von Auslegungsstörfällen alleine mit mobilem Equipment sicherzustellen.
Auch gehe aus den internationalen Richtlinien hervor, dass auch vorberei-
tete manuelle Handlungen des Betriebspersonals mit mobilem Equipment
A-4153/2016
Seite 25
kreditiert werden dürften, sofern keine unverzügliche Reaktion notwendig
sei und sowohl die Zuverlässigkeit der Handlungen als auch die rechtzei-
tige Verfügbarkeit des mobilen Equipments gewährleistet seien. Diese Vo-
raussetzungen seien bei den im KKM bereitgestellten mobilen Pumpen im
Zusammenhang mit dem unterstellten Hochwasserszenario gegeben.
5.4 Aufgrund der oben in E. 4 gemachten Ausführungen zu den Rechts-
grundlagen sowie zu den Konzepten der nuklearen Sicherheit und den
Grundsätzen des Kernenergierechts kann in Bezug auf den vorliegend zu
beurteilenden Fall eines 10'000-jährlichen Hochwassers zusammenfas-
send festgehalten werden, dass es sich bei diesem Ereignis um einen Aus-
legungsstörfall mit Ursprung ausserhalb der Kernanlage handelt. Einem
solchen ist grundsätzlich mit automatisierten und passiven, aber auch mit
aktiven Sicherheitssystemen zu begegnen (vgl. insbesondere auch Art. 10
Abs. 1 Bst. f. KEV). Im Weiteren steht fest, dass im Rahmen des Konzeptes
der gestaffelten Sicherheitsvorsorge der zu beurteilende Auslegungsstör-
fall auf der Sicherheitsebene 3 einzuordnen ist. Dies ist von den Parteien
nicht bestritten. Ebenso ist nicht bestritten, dass es sich bei den von der
Beschwerdegegnerin zur Bespeisung des Einströmpfades 4 mit Kühlwas-
ser herangezogenen mobilen Pumpen grundsätzlich um Mittel des Acci-
dent-Management (von Vorinstanz und Beschwerdegegnerin resp. im Ar-
beitsbericht so bezeichnet) handelt, welche vorwiegend zur Beherrschung
oder Linderung der Auswirkungen eines Störfalls der Sicherheitsebene 4
(sog. auslegungsüberschreitende Störfälle) vorgesehen sind.
5.5 Die Beschwerdeführer machen geltend, die mobilen Pumpen sowie die
Einspeisestelle könnten als sicherheitstechnisch nicht klassierte Ausrüs-
tung nicht als qualifizierte Sicherheitssysteme der Schutzebene 3 gelten.
5.5.1 Den Beschwerdeführern ist insofern zu folgen, als es sich bei den
mobilen Pumpen, wie sie von der Beschwerdegegnerin zur Versorgung
des SUSAN-Notstandsystems mit Kühlwasser zum Einsatz gebracht wer-
den sollen, zweifelsohne um mobile mechanische Ausrüstung i.S.v. ENSI-
G01 Ziff. 4.1.5 handelt, welche als solche der sicherheitstechnischen Klas-
sierung entzogen ist.
5.5.2 Es gilt, diese Bestimmung auszulegen: Der Wortlaut (grammatikali-
sche Auslegung) "…gelten als mechanisch unklassiert." legt nahe, dass
von einer mechanischen Ausrüstung nicht eine bestimmte Fähigkeit oder
Eigenschaft – nämlich die feste Installation im Gegensatz zur Mobilität –
A-4153/2016
Seite 26
erwartet wird, um sie sicherheitstechnisch klassieren zu können. Die An-
knüpfung erfolgt allein an der Tatsache, dass nur die fest installierten Ein-
richtungen der sicherheitstechnischen Klassierung unterliegen und mobile
Ausrüstung von diesem Prozess ausgenommen wird.
5.5.3 Nichts anderes ergibt eine Auslegung anhand des Zwecks (teleologi-
sche Auslegung) der sicherheitstechnischen Klassierung: Deren Ziel ist es
demnach nicht, bestimmte Komponenten zu qualifizieren resp. in ihrer
Qualität zu bewerten. Es geht darum, deren Wichtigkeit für die Gewährleis-
tung der nuklearen Sicherheit zum Ausdruck zu bringen, um daraus Kon-
sequenzen für den Umgang mit ihnen zu ziehen. Dass eine Komponente
nicht klassiert ist, heisst somit nicht, dass sie qualitativ schlechter ist als
eine klassierte oder dass sie weniger widerstandsfähig wäre. Es bedeutet
allein, dass einer höher klassierten Komponente verhältnismässig mehr
Aufmerksamkeit geschenkt werden muss, da sie für die nukleare Sicher-
heit von grösserer Bedeutung ist (vgl. IAEA SSR-2/1 Ziff. 5.34; IAEA NS-
G-1.2 Ziff. 3.26 erster Spiegelstrich). Aus der Tatsache, dass mobile Aus-
rüstung sicherheitstechnisch nicht klassiert ist, lässt sich deshalb auch
nicht ableiten, dass sie nicht genügend qualifiziert wäre, um die Anforde-
rungen an ein Mittel der Stufe 3 zu erfüllen. Demnach kann auch kein nä-
herer Zusammenhang zwischen der sicherheitstechnischen Klassierung
und den Sicherheitsebenen der gestaffelten Störfallvorsorge (vgl. unten
E. 5.5.5 ff.) abgeleitet werden, geht es doch bei Ersterer um eine Abstufung
der Bedeutung für die nukleare Sicherheit, bei Letzterer um die Bereitstel-
lung von bestimmten Mitteln zur Erhaltung eines bestimmten Anlagezu-
standes durch die Zuordnung einer bestimmten Sicherheitsebene.
5.5.4 Im Übrigen ist der Vorinstanz darin zu folgen, dass die geltende
Rechtsordnung weder einen Hinweis darauf gibt, noch den Schluss zu-
lässt, dass auf der Sicherheitsstufe 3 nur sicherheitstechnisch klassierte –
und demnach festinstallierte – (Sicherheits)systeme zum Einsatz gebracht
werden dürfen.
5.5.5 Das Konzept der gestaffelten Sicherheitsvorsorge sieht vor, dass auf
der Sicherheitsebene 3 qualifizierte Sicherheitssysteme zum Einsatz kom-
men. Gemäss der KEV handelt es sich bei Systemen um eine Kombination
von mechanischen oder elektrischen Ausrüstungen, die zur Erfüllung einer
bestimmten Funktion – vorliegend einer Sicherheitsfunktion – erforderlich
ist (vgl. Anhang 1 Bst. j KEV). Das Schwergewicht des Begriffs "System"
liegt demzufolge nach diesem Verständnis auf der Kombination von Kom-
ponenten, d.h. auf deren Zusammenwirken, um ein bestimmtes Ergebnis
A-4153/2016
Seite 27
zu erzielen. Im Weiteren beschreibt die Vorinstanz in ihren Richtlinien das
Sicherheitssystem als Gesamtheit aller Einrichtungen einer Kernanlage,
die die Aufgabe haben, die Anlage vor unzulässigen Beanspruchungen zu
schützen und bei Störfällen deren Auswirkungen auf das Betriebspersonal,
die Anlage und die Umgebung in den zulässigen Grenzen zu halten (vgl.
ENSI-A01, Anhang 1). Auch hier wird das System als Zusammenwirken
von Einzelkomponenten verstanden, um ein Ziel – nämlich die Gewährleis-
tung der nuklearen Sicherheit – zu erreichen, allerdings (die ganze Kern-
anlage) umfassend, d.h. in einem weiteren Sinn, wie die Vorinstanz sich
ausdrückt. Dieses Verständnis des Begriffs macht keine Aussage über den
Grad der Komplexität eines Systems. Selbst "einfache" Komponenten –
wie sie z.B. in mobilen Wasserpumpen gesehen werden können – dürfen
demnach als System wahrgenommen werden, insbesondere wenn sie in
Kombination mit der zur Speisung des Einströmpfades 4 errichteten Ein-
speisestelle zielgerichtet zusammenwirken. Im Übrigen sieht IAEA SSR-
2/1 Ziff. 2.13-3 auf der Sicherheitsebene 3 nicht alleine Sicherheitssysteme
vor, sondern auch – wie selbst die Beschwerdeführer in ihrer Beschwerde
darstellen – "engineered safety features" und "accident procedures". Diese
sollen dazu fähig sein, den Reaktorkern vor Schaden zu bewahren und den
Anlagezustand auf einen sicheren Zustand zurückzubringen. Ausserdem
hält IAEA SSR-2/1, Ziff. 5.12 fest, dass – wie auch die Vorinstanz in der
angefochtenen Verfügung überzeugend ausführt – neben Systemen auch
manuelle Bedienung ("other operator actions") zum Tragen kommen kön-
nen, sofern die Zeitverhältnisse ausreichend sind (vgl. E. 5.5.9). Immerhin
verlangt das Regelwerk, dass die auf Sicherheitsebene 3 eingestuften Sys-
teme qualifizierter Natur sind (vgl. ENSI-AN-8526, Ziff. 1.3).
5.5.6 Die Qualifikation eines Mittels ist darin zu sehen, dass es spezifi-
schen Anforderungen genügt, d.h. eine bestimmte geforderte Leistung zu
erbringen vermag. Sie ergibt sich deshalb bezüglich eines Systems daraus,
ob sich dieses für die zu bewältigende Aufgabe auszeichnet resp. sich da-
für als geeignet erweist, was durch die Erarbeitung eines Konzeptes für
den Einsatz und durch ein Prüfprogramm zu verifizieren ist. Die Vorinstanz
legt dar, wie die mobilen Pumpen in Zusammenarbeit mit der Einspeise-
stelle und dem Einlaufbauwerk zum Einsatz gelangen sollen. Sie erörtert
die Mobilität der Pumpen in Zusammenhang mit dem unterstellten Hoch-
wasserszenario, die Wartung und Versorgung der Pumpen selbst sowie die
Reinigung der Ansaugkörbe, es wird dargestellt, dass eine Redundanz ge-
schaffen wurde, indem vier Pumpen statt der zwei tatsächlich benötigten
zur Verfügung stehen und dass die Bedienung durch geschultes Personal
gewährleistet ist. Die Vorinstanz hat somit das Einsatzkonzept der mobilen
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Seite 28
Pumpen überprüft und ist zum Schluss gekommen, dass sie ihren Zweck,
die Versorgung des Einströmpfades 4 mit Kühlwasser sicherzustellen, er-
füllen können und sich dafür qualifiziert haben.
5.5.7 Demzufolge hat die Vorinstanz überzeugend dargelegt, dass zur Be-
wältigung eines Auslegungsstörfalls der Sicherheitsebene 3 auch mobile
Ausrüstung zuzulassen ist, sofern die notwendige Wirkung erwiesener-
massen erzielt wird. Dieser Schluss erfüllt sodann auch das Erfordernis
von Art. 8 der Gefährdungsannahmeverordnung, wonach der Bewilligungs-
inhaber für jeden angenommenen Störfall nachzuweisen hat, dass die für
die Umsetzung des Konzepts der gestaffelten Sicherheitsvorsorge ge-
troffenen technischen und organisatorischen Schutzmassnahmen wirksam
sind und dass die benötigten Bauwerke und Anlageteile die auf sie wirken-
den Störfalllasten abzutragen vermögen.
5.5.8 Der Einsatz mobiler Pumpen auf der Sicherheitsebene 3 berücksich-
tigt sodann weitgehend auch die technischen Gebote zur Erfüllung des in
Art. 5 Abs. 1 KEG festgehaltenen Grundsatzes der mehrfachen Ausfüh-
rung. Demzufolge sollen Sicherheitssysteme ihre Funktion auch dann aus-
führen können, wenn ein beliebiger, vom auslösenden Ereignis unabhän-
giger Einzelfehler – wie von der Vorinstanz im Rahmen ihres geforderten
deterministischen Nachweises durch den Ausfall des Notstromdieselaggre-
gates unterstellt – eintritt. Deshalb sollen Sicherheitssysteme redundant
ausgeführt werden, d.h. in Bezug auf den vorliegenden Fall wird das Vor-
handensein von mehr funktionsbereiter Ausrüstung verlangt, als zur Erfül-
lung der vorgesehenen Sicherheitsfunktion notwendig ist. Durch das Vor-
handensein von 4 mobilen Pumpen gegenüber der zwei tatsächlich benö-
tigten, ist dieses Kriterium erfüllt. Auch das Kriterium der Separation ist
weitgehend erfüllt: Die mobilen Pumpen sind funktionell unabhängig und
können – wie den Akten zu entnehmen ist – auch flexibel an verschiedenen
Standorten und somit auch räumlich getrennt zum Einsatz gelangen. Auch
dem Grundsatz der Diversität wird weitgehend Rechnung getragen: Zwar
werden die redundanten Systemstränge nicht verschiedenartig ausgeführt,
doch besteht zusammen mit den weiteren Einströmpfaden eine Diversität
bei der Zufuhr von Kühlwasser zum SUSAN-Notstandsystem (vgl. Art. 10
Abs. 1 KEV; Kommentar Energierecht, Art. 5 KEV Ziff. 29; WENRA,
Guidance Document Issue T: Natural Hazards, 11. Oktober 2016, zu
Ziff. T5.3, S. 16).
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Seite 29
5.5.9 Art. 5 Abs. 1 KEG hält sodann fest, dass Betriebs- und Sicherheits-
systeme derart automatisiert ausgeführt werden sollen, dass bei Ausle-
gungsstörfällen während einer gewissen Zeit nach dem auslösenden Er-
eignis keine sicherheitsrelevanten Eingriffe des Betriebspersonals erfor-
derlich sind. Art. 10 Abs. 1 Bst. f KEV legt fest, dass diese Zeitspanne 30
Min. beträgt, dass danach jedoch auf sicherheitsrelevante Eingriffe des
Personals zur Beherrschung von Störfällen nach Art. 8 KEV abgestellt wer-
den dürfe (vgl. Kommentar Energierecht, Art. 5 KEG Ziff. 31). Diese Be-
stimmung kann im vorliegenden Störfallszenario nur von untergeordneter
Bedeutung sein. Ihr Sinn liegt darin, dem Betriebspersonal bei überra-
schend und plötzlich eintretendem Ereignisfall wertvolle Zeit zu verschaf-
fen, sich zu organisieren und um Notfallprozeduren zu aktivieren. In dieser
Zeit nach einem Ereignis wird offenbar davon ausgegangen, dass automa-
tisiert ansprechende Sicherheitssysteme zuverlässiger arbeiten als der
Mensch. Im Allgemeinen ist dieser Meinung zuzustimmen. Allerdings muss
vorliegend in Betracht gezogen werden, dass das Aare-Hochwasser ge-
mäss Szenario aufgrund extremer – über Tage andauernder – Nieder-
schläge graduell ansteigt und erst nach mehreren Stunden das Arealni-
veau erreicht resp. das Werksgelände überflutet. Zumal es unter diesen
Umständen nicht gelingt, einen auslösenden Zeitpunkt genau zu bestim-
men und davon ausgegangen werden kann, dass dem Betriebspersonal in
diesem Szenario ausreichend Zeit zur Verfügung steht und dass es ge-
plant, trainiert und deshalb besonnen handelt, erscheint es nicht angemes-
sen, die fehlende Automatisierung als ausschlaggebendes Kriterium für
eine Nichtkreditierung des Einströmpfades 4 mit mobilen Pumpen heran-
zuziehen (vgl. in diesem Sinne auch ENSI-A01, Ziff. 4.4.4 und IAEA SSR-
2/1, Ziff. 5.11 ff.; WENRA, Guidance Document Issue T: Natural Hazards,
11. Oktober 2016, zu Ziff. T5.3, S. 16).
5.6 Die Beschwerdeführer machen im Weiteren geltend, dass es das Kon-
zept der gestaffelten Sicherheitsvorsorge nicht zulasse, Defizite auf einer
unteren Sicherheitsebene durch die Mittel der darüber liegenden Ebene
auszugleichen.
5.6.1 Diese Ansicht trifft zu. Das Konzept der gestaffelten Sicherheitsvor-
sorge sieht vor, dass die verschiedenen Sicherheitsebenen unabhängig
voneinander sind, d.h. dass jede Ebene mit seinen zugewiesenen Mitteln
das für die Ebene vorgegebene Ziel zu erreichen hat (vgl. Art. 1 Bst. c Ge-
fährdungsannahmeverordnung). Dieses Konzept würde ausgehöhlt, wenn
die für eine bestimmte Ebene "reservierten" Mittel zugunsten der Behe-
bung von Lücken auf einer anderen Ebene abgezogen würden. So sieht
A-4153/2016
Seite 30
auch die IAEA in ihren Safety Standards vor, dass eine Unabhängigkeit der
Ebenen "soweit praktizierbar" aufrecht erhalten werden soll, sodass ein
Versagen auf einer Sicherheitsebene nicht die Wirkung der anderen Si-
cherheitsebenen (durch eine Verminderung deren Mittel) schmälert (vgl.
IAEA SSR -2/1, Ziff. 4.13A).
5.6.2 Dennoch sagt diese Konzeption nicht aus, dass Mittel, welche ihrer
Charakteristik resp. ihrer Eigenschaft nach als Mittel zur Bewältigung von
Accident-Management-Aufgaben konzipiert sind, auf keiner anderen Si-
cherheitsebene eingesetzt werden dürfen. Das Konzept verlangt allein,
dass für jede Sicherheitsebene jederzeit eine komplette Ausrüstung zur
Bewältigung der auf dieser Sicherheitsebene anfallenden Aufgaben bereit-
stehen muss. Tatsächlich handelt es sich bei mobilen Pumpen – wie die
Vorinstanz selbst sowie die Beschwerdeführer ausführen – um ein klassi-
sches Mittel des Accident-Managements, welches auf der Sicherheits-
ebene 4 zum Tragen kommt. Die Tatsache, dass die Beschwerdegegnerin
vorsieht, solche Mittel auf der Sicherheitsebene 3 zum Einsatz zu bringen,
bedeutet nicht automatisch, dass diese der Sicherheitsebene 4 entzogen
werden. Auch ist der geltenden Rechtsordnung nicht zu entnehmen, dass
der Einsatz von Accident-Management-Mitteln auf der Sicherheitsebene 3
nicht zugelassen wäre.
Allerdings ist weder der angefochtenen Verfügung, noch den Stellungnah-
men von Vorinstanz oder Beschwerdegegnerin zu entnehmen, dass die
Mittel zur Störfallbekämpfung des KKM den Sicherheitsebenen in Qualität
und Quantität derart zugeteilt sind, dass das Funktionieren des Konzepts
der gestaffelten Sicherheitsvorsorge gewährleistet ist, ohne die Leistung
der Mittel auf der Sicherheitsebene 4 durch den Einsatz der vier mobilen
Pumpen auf der Sicherheitsebene 3 zu schwächen (vgl. IAEA SSR-2/1,
Requirement 7, Ziff. 4.10). Dies wird noch nachzuholen sein.
5.7 Somit steht fest, dass grundsätzlich auch mobile Ausrüstungen zur Be-
wältigung eines Störfalls auf der Sicherheitsstufe 3 zum Einsatz gelangen
und demzufolge bei Erbringung der geforderten Wirkung für den determi-
nistischen Nachweis kreditiert werden können. Angesichts der Tatsache,
dass es sich beim KKM um ein in Betrieb befindliches Kraftwerk handelt,
ist eine solche Auffassung denn auch den konkreten Gegebenheiten ange-
messen: Bestehende Kraftwerke können nicht in jedem Punkt die heutigen
Anforderungen an neue Anlagen erfüllen. Eine Nachrüstung hat insofern
stattzufinden, als dies nach der Erfahrung und dem Stand der Nachrüs-
A-4153/2016
Seite 31
tungstechnik notwendig ist und darüber hinaus, soweit dies zu einer weite-
ren Verminderung der Gefährdung beiträgt, angemessen ist. Die Installa-
tion des Einströmpfades 4 stellt eine Ergänzung des SUSAN-Notstandsys-
tems dar, zumal der Einströmpfad 1 bereits kreditiert und der deterministi-
sche Nachweis der Beherrschung eines Extremhochwassers in der AN
ENSI 11/1481 als erbracht bezeichnet wurde. Insofern trägt der Ein-
strömpfad 4 unter Einsatz der mobilen Pumpen zu einer weiteren Vermin-
derung der Gefährdung bei. Den Anforderungen an die nukleare Sicherheit
wird somit durch den Einsatz mobiler Pumpen zur Bespeisung des Ein-
strömpfades 4 ausreichend Rechnung getragen (vgl. Botschaft KEG, BBl
2001 2759; IAEA SSR-2/1, The IAEA Safety Standards, Application of the
IAEA Safety Standards; WENRA Issue E, Ziff. E 2.1 ff.; ENSI-AN-8526, Ziff.
6.1; KESSLER COENDET/SCHEFER, in: Kommentar Energierecht, a.a.O., Art.
4 KEG Rz. 19, 37; MARTI, in: Kommentar Energierecht, a.a.O., Art. 22 KEG
Rz. 17 ff.). Ausserdem ist eine solche Beurteilung auch im Sinne der bun-
desgerichtlichen Rechtsprechung, welche darlegt, dass es kein Null-Risiko
geben kann, ohne die Kernkraftwerke ganz abzustellen. In diesem Sinne
ist der Einsatz mobiler Pumpen denn auch als Massnahme zu sehen, wel-
che – in Anknüpfung an ihre Wirkung – bei Vorliegen eines Auslegungs-
störfalls eine Gefährdung wirksam begrenzen kann (vgl. BGE 139 II 185
E. 11.3ff.).
5.8 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass eine Kreditierung von mobi-
len Pumpen sowie der unklassierten Einspeisestelle zur Bewältigung der
Notkühlung im KKM im Rahmen eines Extremhochwassers nicht von vor-
neherein ausgeschlossen werden kann. Aufgrund der erfolgten Erwägun-
gen unter Beachtung der notwendigen Zurückhaltung bei der Kognition
(vgl. E. 2) ist denn auch nicht ersichtlich, dass die Vorinstanz ihre Aufsichts-
pflicht verletzt hat, indem sie gemäss Beschwerde in unrechtmässiger
Weise den deterministischen Nachweis zur Beherrschung eines 10'000-
jährlichen Hochwassers als erbracht angenommen hat. Die Beschwerde
ist in diesem Punkt abzuweisen.
Hingegen hat es die Vorinstanz unterlassen, die Rolle der mobilen Pumpen
im Gesamtkonzept der gestaffelten Sicherheitsvorsorge zu untersuchen.
Insbesondere hat sie nicht dargelegt, dass ein Einsatz der mobilen Pum-
pen – welche i.d.R. auf der Sicherheitsebene 4 als Accident-Management-
Mittel zum Einsatz gelangen – bei deren Einsatz auf der Sicherheitseben 3
das Leistungspotential auf der Sicherheitsebene 4 nicht beeinträchtigt.
A-4153/2016
Seite 32
6.
Wie soeben dargelegt wurde, ist eine Kreditierung von Accident-Manage-
ment-Mitteln und den zugehörigen Bedienungshandlungen auch für die Si-
cherheitsebene 3 unter gewissen Voraussetzungen möglich. Entscheidend
für den vorliegend zu beurteilenden Einsatz von mobilen Pumpen sind u.a.
die zeitlichen Verhältnisse, insbesondere jene des Hochwasserszenarios,
da es insbesondere diese zeitlichen Verhältnisse sind, welche darüber ent-
scheiden, ob auf die Automatisierung als Aspekt der Qualifikation eines Si-
cherheitssystems auf der Sicherheitsebene 3 verzichtet werden kann (vgl.
E. 5.5.9).
6.1 Als die Vorinstanz von der Beschwerdegegnerin den deterministischen
Nachweis einforderte, beauftragte Letztere eine Drittfirma mit den Untersu-
chungen, wobei von dieser ein weiteres Unternehmen für die Erarbeitung
der Modelle für das 10'000-jährliche Hochwasser sowie die damit verbun-
dene Beurteilung der zu erwartenden Geschiebe- und Schwemmgutmen-
gen beigezogen wurde. Diese Hochwasserbewertung hat den Charakter
eines Gutachtens als Basis für den durch das KKM resp. die Beschwerde-
gegnerin vorgelegten Arbeitsbericht aus dem Jahr 2011 resp. 2013. Diese
Modelle bildeten über die gesamte Verfahrensdauer hinweg die Basis für
die Gefährdungsannahme betreffend die Überflutung des KKM durch die
Aare. Den Akten ist nicht zu entnehmen, dass diese Modellberechnungen
durch eine Fachstelle des Bundes oder durch kantonale Fachbehörden
überprüft oder kommentiert wurden. Eine solche Verifizierung von unab-
hängiger Stelle wäre durchaus angebracht gewesen. Dennoch hat sich die
Vorinstanz über das gesamte Verfahren hinweg auf diese Beurteilungen
gestützt.
6.2 Von den zeitlichen Verhältnissen des Wasseranstiegs und der Fluthöhe
selber hängt namentlich ab, ob die mobilen Pumpen rechtzeitig und zweck-
mässig zum Einsatz gebracht und in Betrieb genommen werden können.
Ebenso hängt von der Entwicklung des Hochwassers ab, wie der Einsatz
der mobilen Pumpen in Bezug auf deren Bedienung verläuft, d.h. wie und
ob sie versorgt und gewartet werden können und müssen. Diese Informa-
tionen sind Teil der Antwort auf die Frage, ob die mobilen Pumpen die auf
der Sicherheitsebene 3 geforderte Wirkung erzielen können und sind letzt-
endlich ausschlaggebend dafür, ob deren Kreditierung vorgenommen wer-
den kann. Zwar sind vorliegend diese Angaben den Akten zu entnehmen
und überzeugen auch in ihrer Detaillierung und Logik. Doch stützen sie
sich einzig auf das nicht von unabhängiger Seite verifizierte Gutachten ei-
ner im Zuge der Untersuchung beauftragten Drittfirma.
A-4153/2016
Seite 33
6.3 Während der Verfahrensdauer sind weitere bedeutende Hochwasser
(z.B. Aarehochwasser vom Mai 2015) oder drohende Hochwasser aufge-
treten. Ausserdem hat das Bundesamt für Umwelt (BAFU) das Projekt
EXAR (Gefahrengrundlagen für Extremhochwasser an Aare und Rhein;
vgl. => Themen => Grossprojekte Hochwasserschutz,
aufgerufen am 4. April 2018) lanciert. Dieses beschäftigt sich seit 2013
(Vorstudien 2013-2015) u.a. auch mit Niederschlags- und Abflussszena-
rien. Da die Vorinstanz selbst an diesem Projekt mitarbeitet, ist ein Beizug
der Fachstellen – wenigstens eine Stellungnahme zum verwendeten Hoch-
wasserszenario unter Einbezug aktueller Erkenntnisse – heute unumgäng-
lich. Dies wird nachzuholen sein.
7.
Mit Verfügung vom 14. November 2013 forderte die Vorinstanz die Be-
schwerdegegnerin u.a. auf, das KKM habe bis zum Ende der Jahresrevi-
sion 2015 eine zusätzliche, von der Aare unabhängige Kühlwasserversor-
gung für das SUSAN-Notstandsystem nachzurüsten. Diese sog. diversi-
täre Wärmesenke wurde im Jahr 2015 mit dem Einbezug des Hochreser-
voirs Runtigenrain (inkl. Erneuerung des Grundwasserpumpwerks der RE-
WAG) in das Notstand-Kühlwassersystem umgesetzt. Es konnte demzu-
folge jedoch weder im Arbeitsbericht, noch in der AN ENSI 11/1481 (Re-
alakt) berücksichtigt werden (vgl. dazu Eidgenössische Kommission für
nukleare Sicherheit [KNS], Stellungnahme der KNS betreffend Forderun-
gen des ENSI für den Weiterbetrieb des Kernkraftwerks Mühleberg bis zur
endgültigen Ausserbetriebnahme 2019, KNS-02683.4 resp. AN-AM-
2014/034, August 2015, Ziff. 3.8). Im Sinne der Verfahrensökonomie ist an-
schliessend auf die Kreditierbarkeit dieses Hochreservoirs einzugehen
(vgl. E. 1.3.4 f.).
7.1 Die Beschwerdeführer machen im Wesentlichen geltend, das Hochre-
servoir sowie seine Zuleitungen könnten als ausserhalb des Kraftwerkge-
ländes liegende Bauten sicherheitstechnisch nicht klassiert werden. Die si-
cherheitstechnische Klassierung sei jedoch abhängig von der zu erbrin-
genden Sicherheitsfunktion und entsprechend für sämtliche Bauwerke und
Ausrüstungen erforderlich, welche diese Sicherheitsfunktion zu erbringen
hätten. Als sicherheitstechnisch unklassierte Bauten könnten das Hochre-
servoir sowie seine Zuleitungen deshalb auch nicht für den deterministi-
schen Nachweis kreditiert werden. Vielmehr seien diese für Accident-Ma-
nagement-Zwecke der Sicherheitsebene 4 vorgesehen.
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Seite 34
7.2 Die Vorinstanz legt in ihrer Verfügung vom 25. Mai 2016 im Wesentli-
chen dar, mit einer Kühlwassereinspeisung aus dem Hochreservoir Runti-
genrain könne die Nachwärmeabfuhr auch bei einer potenziellen Ver-
stopfung des SUSAN-Einlaufbauwerks infolge eines extremen Hochwas-
sers zuverlässig und wirksam gewährleistet werden. Die Inbetriebsetzung
erfordere lediglich wenige Handgriffe innerhalb des überflutungssicheren
SUSAN-Gebäudes, weshalb das Hochreservoir als zuverlässige und von
der Aare unabhängige Wasserbezugsquelle kreditiert werden könne.
7.3 Die Beschwerdegegnerin führt in ihrer Beschwerdeantwort vom 6. Ok-
tober im Wesentlichen aus, die fest installierte Kühlwasserversorgung über
das Hochreservoir sei nur deshalb nicht durchgehend sicherheitstechnisch
klassiert, weil Teile davon ausserhalb des Kraftwerkareals liegen würden.
Da dieser Versorgungsstrang jedoch aus fest installierten Bauten und An-
lageteilen bestehe, sei er bereits deshalb für die deterministische Beherr-
schung eines Auslegungsstörfalls kreditierungsfähig. Zumal Art. 10 Abs. 1
bst. b KEV verlange, dass die Kühlung des Reaktorkerns diversitär zu er-
folgen habe, also auch Kühlwasserquellen ausserhalb des Kraftwerkareals
erfordere. Die Einbindung des Hochreservoirs in die regionalen Wasser-
versorgungen gewährleiste ausserdem die jederzeitige Verfügbarkeit von
ausreichenden Wassermengen für die Bespeisung des SUSAN-Notstand-
systems.
7.4 Betreffend die Frage einer sicherheitstechnischen Klassierung des
Hochreservoirs und seiner Zuleitungen wird grundsätzlich auf die bereits
gemachten Ausführungen verwiesen (vgl. E. 4.5.6 ff. und 5.5 ff.).
7.4.1 Von den Parteien nicht bestritten ist, dass das Hochreservoir auf-
grund seiner Lage ausserhalb des Werksgeländes sicherheitstechnisch
unklassiert ist (das Hochreservoir ist mit seinem Leitungssystem in Analo-
gie der mechanischen Ausrüstung zuzuordnen; vgl. ENSI-G01, Ziff. 4.1 und
Erläuterungsbericht G-01, Ziff. 3.3). Den oben gemachten Erwägungen fol-
gend (vgl. E. 5.5.1 ff.) ist eine solche Klassierung sodann aber auch nicht
notwendig, um das Hochreservoir im Hinblick auf seine Aufgabe im Rah-
men der gestaffelten Sicherheitsvorsorge zu erfüllen, drückt doch eine si-
cherheitstechnische Klassierung nur aus, welche Bedeutung der Anlageteil
für die nukleare Sicherheit hat und welche Aufmerksamkeit ihr geschenkt
werden muss. Dies ändert nichts daran, dass dem Hochreservoir mit sei-
nem Leitungssystem die Aufmerksamkeit zukommen muss, wie es die
Grundsätze für die Erstellung von nuklearen Bauten verlangen (vgl. IAEA
SSR-2/1, Requirement 11 und Ziff. 4.19).
A-4153/2016
Seite 35
7.4.2 Diese Auffassung wird dadurch bestätigt, indem die sicherheitstech-
nische Klassierung folgendes vorsieht: Von der sicherheitstechnischen
Klassierung wird die Einstufung in Erdbebenklassen und letztendlich in
Bauwerksklassen abgeleitet. Gemäss ENSI-G01 Ziff. 4.4.1 werden mecha-
nische Ausrüstungen anhand ihrer sicherheitstechnischen Klassierung in
zwei Erdbebenklassen (EK) eingestuft. Dabei ist zu beachten, dass selbst
unklassierte mechanische Ausrüstung als EK I zu klassieren ist, sofern de-
ren erdbebenbedingtes Versagen die Funktion oder Integrität von mecha-
nischen Ausrüstungen der SK 1 bis 3 gefährden kann. Ohne Zweifel ist dies
vorliegend der Fall, zumal die Versorgung des SUSAN-Notstandsystems
als Sicherheitsfunktion zu bezeichnen ist. Als EK I-klassiertes Bauwerk ist
das Hochreservoir konsequenterweise in die nukleare Bauwerksklasse I
(BK I) einzustufen. Hieraus ergibt sich wiederum, wie ein solcher Anlageteil
auszulegen ist und welche Aufmerksamkeit ihm zukommen soll (vgl. ENSI-
G01, Ziff. 4.4).
Aus der Tatsache, dass ein Anlageteil sicherheitstechnisch (mechanisch)
unklassiert ist, kann demzufolge nicht abgeleitet werden, dass dessen Kre-
ditierung für die Erbringung des deterministischen Nachweises auszu-
schliessen ist: Immerhin können auch sicherheitstechnisch unklassierte
Bauten und Anlagen einer Erdbebenklasse und damit einer nuklearen Bau-
klasse zugewiesen werden.
7.4.3 Aufgrund der oben in E. 5.5 ff. betreffend die mobilen Pumpen ge-
machten Ausführungen ist bereits ersichtlich, weshalb das Hochreservoir
auf der Sicherheitsebene 3 des Konzeptes der gestaffelten Sicherheitsvor-
sorge einbezogen werden kann. Selbst wenn das Hochreservoir als Acci-
dent-Management-Mittel betrachtet wird, ist ein Einsatz im Rahmen eines
Auslegungsstörfalls nicht von vorneherein auszuschliessen: Auch das
Hochreservoir kann als Sicherheitssystem gesehen werden, doch ist der
Nachweis zu erbringen, dass es für die Aufgabe der zuverlässigen Versor-
gung des SUSAN-Notstandsystems mit Kühlwasser auch qualifiziert ist
und das Konzept der gestaffelten Sicherheitsvorsorge durch den Einsatz
auf der Sicherheitsebene 3 nicht ausgehöhlt wird (vgl. E. 5.6.2). Diese Auf-
fassung steht auch Art. 5 Abs. 1 KEG nicht entgegen. Dieser sieht vor, dass
Auslegungsstörfälle durch die Auslegung der Anlage beherrscht werden
sollen. Die bedeutet, dass die Anlage ausreichende sicherheitsgerichtete
Vorkehren für den Normalbetrieb und für Störfälle aufzuweisen hat. Dass
jedoch zur Beherrschung eines Auslegungsstörfalls einzig und allein anla-
gen- resp. auslegungsinterne Mittel herangezogen werden dürfen, kann
A-4153/2016
Seite 36
daraus nicht abgeleitet werden (vgl. KESSLER COENDET/SCHEFER, Kom-
mentar Energierecht, Art. 5 KEG Rz. 7).
7.4.4 Damit steht fest, dass auch das Hochreservoir mit seinem Leitungs-
system grundsätzlich für den deterministischen Nachweis kreditierbar ist.
Dennoch ist folgendes festzuhalten: Die Vorinstanz sowie die Beschwer-
degegnerin legen dar, dass mit dem Einbezug des Hochreservoirs in das
Kühlwasser-Versorgungssystem des KKM eine diversitäre – d.h. von der
Aare als Kühlwasserressource unabhängige – Wärmesenke erstellt wor-
den ist. Dem ist nicht zu wiedersprechen, zeigen die Vorinstanz in ihrer
Stellungnahme vom 30. September 2016 und die Beschwerdegegnerin in
ihrer Beschwerdeantwort vom 6. Oktober 2016 doch auf, dass das Hoch-
reservoir über die erneuerte Grundwasserfassung und -pumpe der RE-
WAG sowie die Wasserversorgungsnetze der Region Bern sowie des Was-
serverbundes Grosses Moos aus verschiedenen Quellen laufend nachge-
spiesen werden soll. Den Akten ist sodann zu entnehmen, dass zur Not-
kühlung des Reaktors eine Wassermenge von ca. 130 Liter pro Sekunde
benötigt werden und dass das Hochreservoir eine Kapazität von 700 m3
hat, also eine Wassermenge, um den Reaktor rund 1.5 Stunden zu kühlen.
Im Weiteren weist die Vorinstanz darauf hin, dass sie bei der Freigabe der
geforderten Nachrüstmassnahmen festgestellt habe, dass das Hochreser-
voir über praktisch unbegrenzte Wasserquellen aus dem regionalen Was-
serverbund verfüge.
Aus den Akten geht allerdings nicht hervor, wie die Vorinstanz zu dieser
Erkenntnis gekommen ist, um die Kreditierung des Hochreservoirs
schlussendlich gutzuheissen. Insbesondere wäre beispielsweise darzule-
gen, wie die Versorgung resp. der Nachschub an Kühlwasser ausgestaltet
ist, wie die Vernetzung der Zuleitungen mit der regionalen Wasserversor-
gung und die Kapazitäten des Netzes unter Einbezug des gleichzeitigen
Bedarfs der Trinkwasserversorgung für die Zivilbevölkerung aussehen. Es
fehlt sodann der Einblick in ein Konzept, wie das Hochreservoir zum Ein-
satz kommt, wie es bewirtschaftet und bespiesen wird, wie die Bedien-
mannschaft seine Handlungen trainiert hat und ob das Konzept ausexer-
ziert und für zuverlässig sowie jederzeit funktionierend befunden wurde.
Kurz gefasst: Es ist nicht ersichtlich, wie die Notkühlung des Reaktors über
das Hochreservoir über längere Zeit aufrechterhalten werden soll und
kann. Ebenso wird nicht dargelegt, wie die Zusammenarbeit mit der RE-
WAG und allenfalls weiteren Wasserversorgern resp. die Verantwortlich-
keiten und Kompetenzen in diesen Verhältnissen geregelt sind, so, wie dies
A-4153/2016
Seite 37
von den Richtlinien der WENRA angestrebt wird (vgl. WENRA, Guidance
Document Issue T: Natural Hazards, 11. Oktober 2016, zu Ziff. T5.3, S. 16).
Eine erneute Untersuchung durch die Vorinstanz resp. die Beschwerde-
gegnerin wird diesen Aspekten Rechnung zu tragen haben, um eine Kre-
ditierung des Hochreservoirs als diversitäre Wärmesenke gutheissen zu
können.
7.5 Zusammenfassend steht fest, dass auch die Kreditierung des Hochre-
servoirs Runtigenrain zur Erbringung des deterministischen Nachweises
zur Beherrschung eines 10'000-jährlichen Hochwassers nicht grundsätz-
lich ausgeschlossen werden kann. Insbesondere ist die Beschwerde be-
züglich des Feststellungsbegehrens, dass für den Nachweis der Einhal-
tung der grundlegenden Schutzziele durch die deterministische Störfall-
analyse im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Gefährdungsannahmeverordnung aus-
schliesslich sicherheitstechnisch klassierte Bauwerke der nuklearen Bau-
klasse 1 sowie Ausrüstungen der Sicherheitsklassen SK 1-3 sowie 1E kre-
ditiert werden dürfen, abzuweisen. Dies insbesondere deshalb, da die Vo-
rinstanz im Rahmen ihrer Aufsicht über das KKM vorgenommenen Kredi-
tierung von "Accident-Management"-Massnahmen nicht gegen geltendes
Recht verstossen hat.
8.
8.1 Die Beschwerdeführer rügen im Übrigen die Kostenregelung im vor-
instanzlichen Verfahren und beantragen sinngemäss, eventualiter sei die
Auferlegung von Kosten aufzuheben und zwar selbst dann, wenn die Be-
schwerde ganz oder teilweise abgewiesen werden sollte. Es sei sodann
auf die Erhebung von Kosten für das erstinstanzliche Verfahren zu verzich-
ten, subeventualiter seien diese höchstens auf Fr. 2'000.-- festzusetzen.
Sie begründen dies im Wesentlichen damit, dass die von der Vorinstanz
geltend gemachten Kosten von Fr. 50'000.-- überhöht seien, sich wohl auf
das gesamte Rechtsmittelverfahren beziehen würden und dass die Vo-
rinstanz das Verfahren verkompliziert habe. Selbst wenn die Vorinstanz nur
das gemäss Rechtsgrundlage mögliche Maximum des Kostenrahmens von
Fr. 7'000.-- auferlege, erweise sich die Kostenauflage deshalb als offen-
sichtlich unhaltbar und willkürlich.
8.2 Die Vorinstanz hält in ihrer Vernehmlassung vom 30. September 2016
an der Auflage der Kosten sowie an deren Bemessung fest.
A-4153/2016
Seite 38
8.3 Da die Sache zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zurückgewiesen
und die Verfügung vom 25. Mai 2016 aufgehoben wird, wird die Vorinstanz
im Rahmen der nachzuholenden Untersuchung erneut über die den Be-
schwerdeführern aufzuerlegenden Verfahrenskosten zu befinden haben.
Ausführungen zur Festlegung der Kosten im vorinstanzlichen Verfahren er-
übrigen sich deshalb (vgl. WEISSENBERGER/HIRZEL, Praxiskommentar
VwVG, Art. 61 Rz. 14).
9.
9.1 Die Beschwerdeinstanz entscheidet in der Sache selbst oder weist
diese ausnahmsweise mit verbindlichen Weisungen an die Vorinstanz zu-
rück (Art. 61 Abs. 1 VwVG). Bei der Wahl zwischen diesen beiden Ent-
scheidarten steht dem Gericht ein weiter Ermessensspielraum zu. Liegen
sachliche Gründe für eine Rückweisung vor, ist diese regelmässig mit dem
Untersuchungsgrundsatz und dem Prinzip eines einfachen und raschen
Verfahrens vereinbar. Zur Rückweisung führt insbesondere eine mangel-
hafte Abklärung des Sachverhalts durch die Vorinstanz, die ohne eine auf-
wendigere Beweiserhebung nicht behoben werden kann. Die Vorinstanz ist
mit den tatsächlichen Verhältnissen besser vertraut und aufgrund ihres
Fachwissens im Allgemeinen auch besser in der Lage, die erforderlichen
Untersuchungen durchzuführen. Zudem bleibt der betroffenen Partei in die-
sem Fall der gesetzlich vorgesehene Instanzenzug erhalten (statt vieler Ur-
teil des Bundesverwaltungsgerichts A-1865/2016 vom 14. Dezember 2016
E. 5 m.w.H.; WEISSENBERGER/HIRZEL, Praxiskommentar VwVG, Art. 61
Rz. 10).
9.2 Sowohl in der angefochtenen Verfügung als auch in den vor Bundes-
verwaltungsgericht eingebrachten Stellungnahmen hat sich die Vorinstanz
einlässlich mit der Materie auseinandergesetzt. Dabei ist sie sowohl im Vor-
verfahren als auch im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht stets
von den durch eine beauftragte Drittfirma erstellten Modellen betreffend
Hochwasser und den damit verbundenen Geschiebemengen ausgegan-
gen, ohne Stellungnahmen von kantonale Stellen oder des Bundesamtes
für Umwelt (BAFU) einzuholen und zu berücksichtigen. Gerade durch die
lange Verfahrensdauer wäre es angebracht gewesen, das Hochwas-
serszenario unter Einbezug neuer Erkenntnisse und aktueller Untersu-
chungen von unabhängiger Seite überprüfen zu lassen. Im Weiteren hat
die Vorinstanz gemäss den oben gemachten Erwägungen darzulegen,
dass die Anforderungen an die Konzeption und Kapazität der Wasserver-
A-4153/2016
Seite 39
sorgung zugunsten des Hochreservoirs Runtigenrain gegeben sind. Letzt-
endlich fehlt eine tiefere Auseinandersetzung mit der Ausgestaltung des
Konzeptes der gestaffelten Sicherheitsvorsorge betreffend der Frage, ob
die zur Bewältigung von Auslegungsstörfällen auf der Sicherheitsebene 3
eingebundenen mobilen Pumpen sowie das Hochreservoir Runtigenrain –
beides typischerweise Accident-Management-Mittel der Sicherheitsebene
4 – die Leistung auf der Sicherheitsebene 4 nicht schwächen. Diesbezüg-
lich hat die Vorinstanz die entsprechenden Untersuchungen zu veranlas-
sen und einem Entscheid betreffend die Erbringung des deterministischen
Nachweises zugrunde zu legen.
9.3 Dem Bundesverwaltungsgericht ist es mangels Kenntnissen von
Grundlagen und Materie vorliegend nicht möglich, ohne eine aufwendige
Untersuchung über diese Materien zu befinden und abschliessend zu be-
urteilen, ob die mobilen Pumpen sowie das Hochreservoir Runtigenrain in
Verletzung des Konzeptes der gestaffelten Sicherheitsvorsorge und letzten
Endes der Grundsätze der nuklearen Sicherheit gemäss Art. 4 ff. KEG kre-
ditiert wurden. Die Vorinstanz, das von dieser als Fachbehörde beizuzie-
hende Bundesamt für Umwelt (BAFU) sowie kantonale Umweltfachstellen
sind überdies besser mit der Materie vertraut als das Bundesverwaltungs-
gericht. Eine Heilung des Mangels ist somit nicht möglich. Angesichts der
konkreten Umstände erscheint es daher angezeigt, die Angelegenheit zur
materiellen Prüfung und neuem Entscheid an die Vorinstanz zurückzuwei-
sen (vgl. MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 3.194). Insofern ist die
Beschwerde gutzuheissen.
10.
Die Beschwerde ist demnach teilweise gutzuheissen, die angefochtene
Verfügung aufzuheben und die Angelegenheit zu neuem Entscheid im
Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen. Im Übrigen ist
die Beschwerde abzuweisen.
11.
11.1 Die Verfahrenskosten setzen sich aus der Gerichtsgebühr (Spruchge-
bühr) und den Auslagen zusammen (Art. 1 Abs. 1 des Reglements vom
21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundes-
verwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Sie werden in der Regel der
unterliegenden Partei auferlegt. Vorinstanzen werden unabhängig vom
Verfahren keine Verfahrenskosten auferlegt (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Im Falle
einer Rückweisung der Streitsache an die Vorinstanz mit noch offenem
A-4153/2016
Seite 40
Verfahrensausgang gilt nach konstanter Rechtsprechung die beschwerde-
führende Partei als obsiegend (Urteile des Bundesverwaltungsgerichts
A-5459/2015 vom 27. Dezember 2016 E. 8.1 und A-1865/2016 vom
14. Dezember 2016 E. 6, je m.w.H.; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O.,
Rz. 1173), unabhängig davon, ob die Rückweisung beantragt worden ist.
Umgekehrt ist der Beschwerdegegner grundsätzlich als unterliegend zu
betrachten (zum Ganzen Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A-4186/2015 vom 28. Januar 2016 E. 10.1 m.w.H.).
Der unterliegenden Beschwerdegegnerin sind demzufolge die auf
Fr. 5'000.-- festzusetzenden Verfahrenskosten (vgl. Art. 1 ff. VGKE) aufzu-
erlegen (vgl. Art. 63 Abs. 2 VwVG). Der von den Beschwerdeführern ge-
leistete Kostenvorschuss ist ihnen nach Eintritt der Rechtskraft dieses Ur-
teils zurückzuerstatten.
11.2 Nach Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 ff. VGKE kann die Beschwer-
deinstanz der ganz oder teilweise obsiegenden Partei von Amtes wegen
oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr erwachsene notwendige und
verhältnismässig hohe Kosten zusprechen. Diese Entschädigung umfasst
die Kosten der Vertretung sowie allfällige weitere Auslagen der Partei
(Art. 8 Abs. 1 VGKE).
Der Vertreter der Beschwerdeführer hat vorliegend eine Honorarnote ein-
gereicht, welche den Aufwand für das Verfahren vor Bundesverwaltungs-
gericht auf 192.25 Stunden beziffert, ohne einen Stundenansatz zur An-
wendung zu bringen und einen Totalbetrag zu nennen. Dazu macht er Aus-
lagen in der Höhe von Fr. 535.60 geltend. Die anwaltlich vertretenen Be-
schwerdeführer haben aufgrund ihres Obsiegens Anspruch auf eine Par-
teientschädigung. Angesichts des hohen Komplexität der Sache, aber auch
unter Berücksichtigung der Tatsache, dass die Beschwerde nur teilweise
gutgeheissen wird sowie der Feststellung, dass sich die Rechtsschriften
der beschwerdeführenden Partei als ausschweifend erweisen, dadurch
übertrieben lang ausgefallen sind und sich wiederholen, erscheint aus
Sicht des Gerichts eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 20'000.--
(inkl. Auslagen) gemäss Art. 9 Abs. 1 Bst. b VGKE als angemessen. Die
Parteientschädigung umfasst keinen Mehrwertsteuerzuschlag im Sinne
von Art. 9 Abs. 1 Bst. c VGKE. Sie wird der Beschwerdegegnerin zur Be-
zahlung auferlegt. Die Vorinstanz hat von vornherein keinen entsprechen-
den Anspruch (Art. 7 Abs. 3 VGKE).
A-4153/2016
Seite 41
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen.
Die angefochtene Verfügung vom 25. Mai 2016 wird aufgehoben und die
Sache zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zu-
rückgewiesen. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten werden auf Fr. 5'000.-- festgesetzt und der Be-
schwerdegegnerin zur Bezahlung auferlegt. Dieser Betrag ist innert 30 Ta-
gen nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zugunsten der
Gerichtskasse zu überweisen. Die Zustellung eines Einzahlungsscheins
erfolgt mit separater Post.
Der von den Beschwerdeführern geleistete Kostenvorschuss in der Höhe
von Fr. 2'000.-- wird ihnen nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden
Entscheids zurückerstattet.
3.
Den Beschwerdeführern wird eine Parteientschädigung in der Höhe von
Fr. 21'600.-- (inkl. Auslagen) zugesprochen. Diese ist ihnen von der Be-
schwerdegegnerin nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zu
entrichten.
A-4153/2016
Seite 42
4.
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
– die Beschwerdegegnerin (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Gerichtsurkunde)



Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:

Christoph Bandli Stephan Metzger


Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-
legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechts-
schrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren
Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Be-
schwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).

Versand: