A-4357/2010 - Abteilung I - VOC-Abgabe - Bezug von vorläufig abgabebefreiten VOC (Verpflich...

Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal
Abteilung I
A-4357/2010
Urteil vom 5. Mai 2011
Besetzung Richter Michael Beusch (Vorsitz),
Richter Daniel Riedo, Richter Pascal Mollard,
Gerichtsschreiberin Iris Widmer.
Parteien X._______ AG
vertreten durch…
Beschwerdeführerin,
gegen
Oberzolldirektion (OZD), Sektion chemische Erzeugnisse
und VOC, Monbijoustrasse 40, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand Bezug von vorläufig abgabebefreiten VOC
(Verpflichtungsverfahren).
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Sachverhalt:
A.
Die X._______ AG ist eine Aktiengesellschaft im Sinne der Art. 620 ff.
des Obligationenrechts vom 30. März 1911 (OR, SR 220) mit Sitz in
Zürich. Gemäss Handelsregistereintrag bezweckt sie hauptsächlich die
Herstellung, den Kauf und Verkauf von chemischen und technischen
Produkten sowie die Durchführung aller damit zusammenhängenden
Geschäfte.
B.
Am 24. März 2010 stellte die X._______ AG bei der Stadt Zürich,
Umwelt- und Gesundheitsschutz Zürich UGZ, Abteilung Umwelt, einen
Antrag auf Erteilung einer Bewilligung für das Verpflichtungsverfahren
nach Art. 21 Abs. 1a der Verordnung vom 12. November 1997 über die
Lenkungsabgabe auf flüchtigen organischen Verbindungen (VOCV,
SR 814.018; VOC steht für "Volatile Organic Compounds").
Mit Schreiben vom 29. April 2010 erteilte die X._______ AG zusätzliche
Angaben. Zur Frage nach den Produktionsstandorten äusserte sie sich
dahingehend, diese seien wechselnd. Es seien jeweils Firmen, welche als
Lohnfertiger für die X._______ AG aufträten; die VOC-Bilanz werde dann
von der X._______ AG erstellt. Im Jahr 2009 habe sie eine Menge von
37'089 kg VOC als Handelsware, ohne Verwendung bei der X._______
AG umgesetzt. Im Jahre 2010 seien es voraussichtlich ca. 60 t, wovon
25 t auf Styrol entfallen würden. Diese Menge gehe aus den
Kundengesprächen und Kontraktverhandlungen hervor. Zur Verwendung
führte die X._______ AG aus, die styrolhaltigen Produkte (Polyesterharze
und Gelcoats) würden mit Füll- und Farbstoffen zu Giessmassen
gemischt. Diese würden anschliessend zusammen mit Beschleunigern
(styrolhaltig) und Peroxiden gehärtet (polymerisiert). Das Styrol diene als
Monomer und werde in die Polymerkette "eingebaut".
C.
Mit Schreiben vom 10. Mai 2010 leitete die Stadt Zürich, Umwelt- und
Gesundheitsschutz Zürich UGZ, Abteilung Umwelt, die Anmeldung der
X._______ AG für das Verpflichtungsverfahren nach Art. 21 Abs. 1a
VOCV an die Oberzolldirektion (OZD) weiter. Sie teilte der OZD mit, der
Styrol-Geschäftsbereich der Antragsstellerin befinde sich im Aufbau.
Gemäss den erhaltenen Angaben liege der vorgesehene Styrolanteil mit
25 t unter der Hälfte des gesamten VOC-Umsatzes von 60 t. Die
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Voraussetzung, dass eine Handelsgesellschaft hauptsächlich nur Styrol
verwende, sei damit nicht erfüllt. Entsprechend werde der vorliegende
Antrag von der Amtsstelle abgelehnt. Die Zustimmung könne jedoch
erteilt werden, wenn das Verpflichtungsverfahren nur für den Stoff Styrol
möglich wäre. Alle anderen VOC müssten dann von der X._______ AG
verbindlich und zwingend – wie bisher – mit der Lenkungsabgabe
eingekauft und verkauft werden. Eine Zustimmung könne sodann auch
erteilt werden, falls die OZD in analogen Konstellationen eine Bewilligung
an andere Betriebe erteilt habe.
D.
Mit Schreiben vom 12. Mai 2010 verwies die OZD darauf, dass eine
Bewilligung zum Bezug von vorläufig abgabebefreiten VOC im Rahmen
des Verpflichtungsverfahrens nur an Personen erteilt werde, welche
hauptsächlich nur Styrol und von diesem Stoff zudem jährlich mindestens
1 t verwenden würden. Die Bedingung, hauptsächlich Styrol zu
verwenden, werde von der X._______ AG nicht erfüllt. Entsprechend
könne die OZD der X._______ AG die Bewilligung für das
Verpflichtungsverfahren nicht erteilen.
E.
Gegen das Schreiben der OZD vom 12. Mai 2010 erhob die X._______
AG (Beschwerdeführerin) am 15. Juni 2010 Beschwerde an das
Bundesverwaltungsgericht. Sie beantragte, die Verfügung der OZD vom
12. Mai 2010 sei unter Kosten- und Entschädigungsfolge aufzuheben und
die OZD sei anzuweisen, der Beschwerdeführerin eine Bewilligung für
das Verpflichtungsverfahren zu erteilen. Zudem sei ein zweiter
Schriftenwechsel durchzuführen.
Mit Vernehmlassung vom 25. August 2010 schloss die OZD auf
kostenfällige Abweisung der Beschwerde.
Auf die Begründung der Anträge wird – soweit erheblich – im Rahmen der
nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1. Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach
dem Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das
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Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), soweit das
Verwaltungsgerichtsgesetz vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) nichts
anderes bestimmt (Art. 2 Abs. 4 VwVG; Art. 37 VGG). Das
Bundesverwaltungsgericht beurteilt Beschwerden gegen Verfügungen im
Sinne von Art. 5 VwVG (Art. 31 VGG), welche von Vorinstanzen im Sinne
von Art. 33 VGG erlassen worden sind, sofern keine Ausnahme nach
Art. 32 VGG vorliegt.
1.2.
1.2.1. Rechte und Pflichten werden in aller Regel erst durch die
Konkretisierung eines Rechtssatzes durch eine Verfügung begründet
(ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, N. 764). Eine
Verfügung liegt vor, wenn eine Verwaltungshandlung die vom
Verfügungsbegriff geforderten Strukturmerkmale aufweist (materieller
Verfügungsbegriff, vgl. dazu BVGE 2009/43 E. 1.1.4). Eine Verfügung im
Sinne von Art. 5 Abs. 1 VwVG ist ein individueller, an den Einzelnen
gerichteter Hoheitsakt, der sich auf das öffentliche Recht des Bundes
stützt und durch den eine konkrete verwaltungsrechtliche
Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststellend in verbindlicher und
erzwingbarer Weise geregelt wird.
1.2.2. Vom Verfügungsbegriff zu trennen ist die Frage nach der Form der
Verfügung. Verfügungen sind in aller Regel schriftlich zu eröffnen (Art. 34
VwVG), wobei Schriftform grundsätzlich Papierform, Unterschrift, Ort und
Datum bedeutet. Art. 35 VwVG verlangt weiter die Bezeichnung der
Verfügung als solche, deren Begründung sowie eine
Rechtsmittelbelehrung. Dazu kommt schliesslich die Bezeichnung der
verfügenden Behörde und des Adressaten sowie die Formulierung des
Dispositivs (BVGE 2009/43 E. 1.1.6).
Hält eine Behörde die Formvorschriften nicht ein, so liegt ein
Eröffnungsmangel vor. Aus einer mangelhaften Eröffnung darf den
Parteien kein Nachteil erwachsen (Art. 38 VwVG). Formell mangelhafte
Verfügungen sind anfechtbar, in Ausnahmefällen nichtig; eine mit
formellen Mängeln behaftete Verfügung bleibt aber – vom seltenen Fall
der Nichtigkeit abgesehen – eine Verfügung (BVGE 2009/43 E. 1.1.7). Ist
dem Adressaten auf Grund des Formfehlers kein Nachteil entstanden, so
bleibt der Eröffnungsfehler folgenlos (BVGE 2009/43 E. 1.1.7; [statt vieler]
Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-2784/2010 vom 9. September
2010 E. 2.1 mit weiteren Hinweisen).
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1.3.
1.3.1. Das Bundesverwaltungsgericht kann den angefochtenen Entscheid
grundsätzlich in vollem Umfang überprüfen. Die Beschwerdeführerin kann
neben der Verletzung von Bundesrecht (Art. 49 Bst. a VwVG) und der
unrichtigen oder unvollständigen Feststellung des rechtserheblichen
Sachverhaltes (Art. 49 Bst. b VwVG) auch die Rüge der
Unangemessenheit erheben (Art. 49 Bst. c VwVG; vgl. ANDRÉ
MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem
Bundesverwaltungsgericht, Basel 2008, N. 2.149).
1.3.2. Das Bundesverwaltungsgericht prüft auf Beschwerde hin im
konkreten Anwendungsfall vorfrageweise Verordnungen des Bundesrates
auf ihre Gesetzes- und Verfassungsmässigkeit hin (konkrete
Normenkontrolle). Bei unselbständigen Verordnungen, die sich auf eine
gesetzliche Delegation stützen, prüft es, ob sich der Bundesrat an die
Grenzen der ihm im Gesetz eingeräumten Befugnisse gehalten hat.
Soweit das Gesetz den Bundesrat nicht ermächtigt, von der Verfassung
abzuweichen, befindet das Gericht auch über die Verfassungsmässigkeit
der unselbständigen Verordnung.
Wird mit einer Beschwerde gegen eine Verfügung die
Verfassungswidrigkeit der zur Anwendung gelangenden Verordnung
gerügt, so wird deren Verfassungsmässigkeit nicht auf alle möglichen
Konstellationen hin, sondern nur unter dem Gesichtswinkel des konkreten
Falles geprüft, und wenn sich die Rüge als begründet erweist, nicht die
beanstandete Norm, sondern lediglich die auf sie ergangene Anweisung
aufgehoben (BGE 132 I 49 E. 4, 128 I 102 E. 3; ausdrücklich die VOCV
betreffend vgl. auch Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-5906/2008
vom 19. Juli 2010 E. 1.4 mit weiteren Hinweisen).
1.4. Im Beschwerdeverfahren gilt der Grundsatz der Rechtsanwendung
von Amtes wegen. Im Rechtsmittelverfahren kommt jedoch – wenn auch
in sehr abgeschwächter Form (MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O.,
N. 1.55) – das Rügeprinzip mit Begründungserfordernis in dem Sinne zu
tragen, dass der Beschwerdeführer die seine Rügen stützenden
Tatsachen darzulegen und allfällige Beweismittel einzureichen hat
(Art. 52 Abs. 1 VwVG; [anstelle vieler] Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts A-2784/2010 vom 9. September 2010
E. 1.3.1). Hingegen ist es grundsätzlich nicht Sache der
Rechtsmittelbehörden, den für den Entscheid erheblichen Sachverhalt
von Grund auf zu ermitteln und über die tatsächlichen Vorbringen der
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Parteien hinaus den Sachverhalt vollkommen neu zu erforschen
(BVGE 2007/27 E. 3.3; ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl.,
Zürich 1998, N. 676; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., N. 1.52).
Vielmehr geht es in diesem Verfahren darum, den von den Vorinstanzen
ermittelten Sachverhalt zu überprüfen und allenfalls zu berichtigen oder
zu ergänzen.
Aus der Rechtsanwendung von Amtes wegen folgt, dass das
Bundesverwaltungsgericht als Beschwerdeinstanz nicht an die rechtliche
Begründung der Begehren gebunden ist (Art. 62 Abs. 4 VwVG) und eine
Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen
(teilweise) gutheissen oder den angefochtenen Entscheid im Ergebnis mit
einer von der Vorinstanz abweichenden Begründung bestätigen kann
(vgl. BVGE 2007/41 E. 2 mit Hinweisen).
1.5. Die Beweiswürdigung endet mit dem gerichtlichen Entscheid
darüber, ob eine rechtserhebliche Tatsache als erwiesen zu gelten hat
oder nicht. Im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht gilt der
Grundsatz der freien Beweiswürdigung (Art. 19 VwVG i.V.m. Art. 40 des
Bundesgesetzes vom 4. Dezember 1947 über den Bundeszivilprozess
[BZP, SR 273] BGE 130 II 485 E. 3.2). Offen gelassen werden kann an
dieser Stelle, ob der in Art. 2 Abs. 1 VwVG vorgesehene Ausschluss der
Anwendung der Art. 12-19 und 30-33 VwVG auch für das Verfahren der
Erhebung der VOC-Abgabe als Lenkungsabgabe gilt (Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts A-6124/2008 vom 6. September 2010 E. 3.2).
Nach Art. 2 Abs. 1 VwVG finden die Bestimmungen über das
Beweisverfahren nach Art. 12-19 VwVG im Steuerverfahren an sich keine
Anwendung. In Fortführung der von der Eidg. Steuerrekurskommission
(SRK) begründeten Rechtsprechung gewährt jedoch das
Bundesverwaltungsgericht den Parteien im Beschwerdeverfahren einen
gleichwertigen Rechtsschutz, indem sie die entsprechenden Artikel des
VwVG in der Regel sinngemäss anwendet und nur in jenen Fällen, in
denen sich aufgrund einer spezialgesetzlichen Regelung oder aufgrund
der bundesgerichtlichen Rechtsprechung eine vom VwVG abweichende
Verfahrensgestaltung ergibt, auch danach verfährt (vgl. dazu anstatt
vieler Entscheid der SRK [SRK 2003-108] vom 15. Juni 2004 E. 3a,
veröffentlicht in: Verwaltungspraxis der Bundesbehörden [VPB] 68.155;
zu den im Übrigen auch im vorliegenden Verfahren anwendbaren
Verfahrensgarantien, welche sich direkt aus der Verfassung ergeben
[insbesondere aus dem rechtlichen Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 BV], vgl.
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Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-5409/2009 vom 4. Februar 2011
E. 2.5).
2.
2.1. Aus dem verfassungsrechtlichen Legalitätsprinzip folgt, dass
Abgaben in rechtssatzmässiger Form festgelegt sein müssen, so dass
den rechtsanwendenden Behörden kein übermässiger Spielraum
verbleibt und die möglichen Abgabepflichten voraussehbar und
rechtsgleich sind (vgl. Art. 164 Abs. 1 Bst. d und Art. 127 Abs. 1 BV;
BGE 136 II 337 E. 5.1, 131 II 735 E. 3.2 mit Hinweisen). Delegiert das
Gesetz die Kompetenz zur rechtssatzmässigen Festlegung einer Abgabe
an den Verordnungsgeber, so muss es zumindest den Kreis der
Abgabepflichtigen, den Gegenstand und die Bemessungsgrundlagen
selbst festlegen (BGE 136 II 337 E. 5.1, 132 II 371 E. 2.1).
2.2.
2.2.1. Die VOC-Abgabe hat ihre gesetzliche Grundlage in Art. 35a und
Art. 35c des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 über den
Umweltschutz (USG, SR 814.01) und wird in der VOCV (vgl. dazu unten,
E. 2.3) näher ausgeführt.
2.2.2. Wer VOC einführt oder wer als Hersteller solche Stoffe in Verkehr
bringt oder selbst verwendet, hat dem Bund grundsätzlich eine
Lenkungsabgabe zu entrichten (Art. 35a Abs. 1 USG, Art. 35c Abs. 1
USG).
Als "Hersteller" gilt die (natürliche oder juristische) Person, die Waren
herstellt. Die in der Literatur von SEILER vertretene Auffassung, wonach
im Sinne einer einheitlichen Auslegung der abgaberechtlichen Erlasse
auch derjenige als Hersteller gelten soll, der Waren gegen Lohn
herstellen lässt (SEILER, a.a.O., N. 50 zu Art. 35a, dabei namentlich auf
Art. 9 Abs. 1 Bst. b des Automobilsteuergesetzes vom 21. Juni 1996
[AStG, SR 641.51] verweisend), ist unzutreffend. Dadurch würde ein
gesetzlich nicht vorgesehenes zusätzliches Steuersubjekt, nämlich der
Auftraggeber einer Herstellung im Inland, geschaffen. Dies ist aber
aufgrund des Legalitätsprinzips, dem im Steuerrecht eine herausragende
Bedeutung zukommt, nicht vereinbar (vgl. E. 2.1; vgl. BVGE 2007/41 E.
4.1 und E. 7.4.2 den Herstellerbegriff gemäss AStG betreffend).
Der Begriff "Verwendung" bedeutet auf dem Gebiet der VOC, dass VOC
im Herstellerbetrieb verbraucht werden (z.B. als Lösungs- oder
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Reinigungsmittel) oder dass sie in ein anderes Produkt verarbeitet
werden (SEILER, a.a.O., N. 52 zu Art. 35a). "In Verkehr bringen" meint die
Weitergabe an Dritte, und zwar auch die unentgeltliche (SEILER, a.a.O., N.
51 zu Art. 35a).
2.2.3. Mit der Abgabe soll nicht erreicht werden, dass keine VOC
verwendet werden, sondern dass möglichst wenige VOC in die Umwelt
gelangen, wodurch die ökologische Gefahr erst entsteht (Urteile des
Bundesverwaltungsgerichts A-5409/2009 vom 4. Februar 2011 E. 2.1,
A-7518/2006 vom 28. Juli 2009 E. 2.3, A-7366/2006 vom 11. Mai 2009
E. 2.2.3; HANSJÖRG SEILER, in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz,
2. Aufl., Zürich 1999, N. 60 zu Art. 35a; XAVIER OBERSON/JEAN-FRÉDÉRIC
MARAIA, in: Moor/Favre/Flückiger [Hrsg.], Loi sur la protection de
l'environnement [LPE], Bern 2010, N. 61 zu Art. 35a). Zweck der Abgabe
ist deshalb die Belastung der durch die VOC verursachten
Umweltbeeinträchtigungen und nicht die fiskalische Belastung eines
finanziellen Ertrages. Die VOC-Abgabe ist aus diesem Grund als reine
Lenkungsabgabe konzipiert (Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-
5409/2009 vom 4. Februar 2011 E. 2.1, A-5906/2008 vom 19. Juli 2010
E. 2.1).
2.2.4. Aus praktischen Gründen können VOC im Zeitpunkt ihrer Emission
in die Umwelt abgaberechtlich nicht erfasst werden. Basierend auf der
Überlegung, dass bei den meisten VOC-haltigen Produkten VOC früher
oder später in die Umwelt gelangen, setzt die Abgabepflicht daher bereits
beim Import bzw. bei der Herstellung von VOC bzw. VOC-haltiger Stoffe
an (Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-5409/2009 vom 4. Februar
2011 E. 2.3, A-5906/2008 vom 19. Juli 2010 E. 2.3). Abgabepflichtig sind
die bei der Einfuhr nach dem Zollgesetz Zahlungspflichtigen sowie die
Hersteller und Erzeuger im Inland (Art. 35c Abs. 1 Bst. a USG, Art. 35a
Abs. 1 USG; vgl. auch Urteile des Bundesverwaltungsgerichts
A-5409/2009 vom 4. Februar 2011 E. 2.3, A-7518/2006 vom 28. Juli 2009
E. 2.2).
2.2.5. Von der Abgabe befreit sind gemäss Art. 35a Abs. 3 USG flüchtige
organische Verbindungen, die als Treib- oder Brennstoffe verwendet
(Bst. a), durch- oder ausgeführt (Bst. b) oder so verwendet oder
behandelt werden, dass die Verbindungen nicht in die Umwelt gelangen
können (Bst. c). Die Regelung, dass keine Abgabe geschuldet ist, wenn
die VOC nicht in die Umwelt gelangen können, ist systemkonform. Das
Ziel der Abgabe besteht – wie erwähnt – nicht darin, dass möglichst
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wenige VOC verwendet werden, sondern dass möglichst wenig in die
Umwelt gelangen (oben, E. 2.2.3).
Die in Art. 35a Abs. 3 USG genannten Befreiungstatbestände stellen
teilweise auf die konkrete Verwendung der Produkte ab. Da die
Verwendung nicht immer zu Beginn fest steht, können sich daraus
Unsicherheiten über das Bestehen einer Abgabepflicht ergeben. Diesem
Umstand trägt Art. 35c Abs. 2 USG Rechnung, indem die Befreiung in der
Form einer nachträglichen Rückerstattung der Abgabe erfolgt, wenn erst
nach der Abgabeerhebung nachgewiesen werden kann, dass die
Voraussetzungen für eine Befreiung gegeben sind (vgl. dazu SEILER,
a.a.O., N. 55 zu Art. 35a, N. 9 zu Art. 35c; OBERSON/MARAIA, a.a.O., N. 63
zu Art. 35a).
Je nachdem, ob bereits vor oder erst nach der Abgabeerhebung
nachgewiesen werden kann, dass die Voraussetzungen für eine
Abgabebefreiung im Sinne von Art. 35a Abs. 3 USG erfüllt sind, wird
– die Abgabe somit gar nicht erst erhoben oder
– vorerst erhoben und nachträglich rückerstattet (SEILER, a.a.O., N. 55 zu
Art. 35a; OBERSON/MARAIA, a.a.O., N. 63 zu Art. 35a, N. 21 zu
Art. 35c).
Die zweite Variante der Durchführung der Abgabebefreiung – die Erhebung und nachträgliche
Rückerstattung der Abgabe – führt allerdings dazu, dass aus Gründen der Vollzugspraktikabilität und
Verwaltungsökonomie Abgaben bezahlt werden müssen, die richtigerweise nicht geschuldet sind. Durch
diese Kapitalbindungen entstehen systemwidrige finanzielle Belastungen (Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts A-5906/2008 vom 19. Juli 2010 E. 2.3; SEILER, a.a.O., N. 17 zu Art. 35c). Um
diesen Folgen Rechnung zu tragen, wurde ein sogenanntes "Verpflichtungsverfahren" eingeführt (vgl. dazu
unten, E. 2.3.3.2, E. 2.3.4).
2.3.
2.3.1. Das Verfahren für die Erhebung und Rückerstattung der Abgaben
auf VOC wird durch den Bundesrat geregelt (Art. 35c Abs. 3 USG). In
Ausübung seiner Kompetenz hat der Bundesrat die VOCV erlassen; es
handelt sich somit dabei um eine sogenannte unselbständige Verordnung
(vgl. dazu oben, E. 1.3.2). Für die Fälle der Ein- oder Ausfuhr von VOC
schreibt das Gesetz vor, dass die entsprechenden
Verfahrensbestimmungen der Zollgesetzgebung zur Anwendung kommen
sollen (Art. 35c Abs. 3 USG).
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2.3.2. Die Verordnung sieht für das Verfahren der Abgabeerhebung das
Prinzip der Selbstdeklaration vor (Art. 13 VOCV; SEILER, a.a.O., N. 21 zu
Art. 35c). Bei der Einfuhr ist die Zollgesetzgebung zu beachten (vgl.
E. 2.3.1). Ansonsten gilt aber – da das Verfahren keine Zollveranlagung
ist – das VwVG (Art. 3 Bst. e VwVG e contrario; Urteile des
Bundesverwaltungsgerichts A-5409/2009 vom 4. Februar 2011 E. 2.5, A-
5906/2008 vom 19. Juli 2010 E. 2.4.1; vgl. SEILER, a.a.O., N. 21 zu
Art. 35c), zumindest sofern das Verfahren vor
Bundesverwaltungsbehörden geführt wird (vgl. dazu Art. 1 Abs. 1 VwVG;
für die Anwendbarkeit vor kantonalen Instanz gilt Art. 1 Abs. 3 VwVG).
Die Deklaration dient der OZD als Grundlage für die Festsetzung der
Abgabe, die sie mittels Verfügung festlegt (Art. 13 Abs. 4, Art. 15 Abs. 1
VOCV).
2.3.3.
2.3.3.1 In der VOCV finden sich namentlich auch verfahrensrechtliche
Ausführungsbestimmungen zum Befreiungstatbestand von Art. 35a
Abs. 3 Bst. c und Art. 35c Abs. 2 USG (vgl. dazu oben, E. 2.2.5). Unter
dem Titel "Abgabebefreiung und VOC-Bilanz" hält Art. 10 VOCV
insbesondere fest, dass wer eine Abgabebefreiung im Sinne von Art. 35a
Abs. 3 Bst. c oder Abs. 4 USG oder eine Bewilligung zum Bezug von
vorläufig abgabebefreiten VOC (Art. 21 VOCV) geltend macht, eine VOC-
Buchhaltung zu führen und eine VOC-Bilanz zu erstellen hat; die OZD
kann zudem weitere Angaben verlangen. Weitere Ausführungen zur
verfahrensrechtlichen Durchführung der Befreiung ohne Erhebung der
Abgabe (vgl. dazu oben, E. 2.2.5) enthält die VOCV nicht.
2.3.3.2 Eine detaillierte Regelung in der VOCV hat jedoch die
Durchführung des Befreiungstatbestands über das
Rückerstattungsverfahren erfahren. In Ausführung von Art. 35c Abs. 2
USG hat der Verordnungsgeber die Voraussetzungen der
Rückerstattung, die Verwirkung von Rückerstattungsansprüchen und den
Antrag auf Rückerstattung geregelt (Art. 18-20 VOCV).
Zur Vermeidung der mit der Durchführung des Befreiungstatbestands von
Art. 35a Abs. 3 USG über das Rückerstattungsverfahren einhergehenden
systemwidrigen finanziellen Belastungen (vgl. dazu E. 2.2.5 am Ende)
wurde in den Art. 21-22b VOCV das sog. "Verpflichtungsverfahren"
eingeführt. Bereits in der Botschaft wurde in Aussicht gestellt, dass für
Verwender von VOC die Möglichkeit geschaffen werden soll, VOC von
der Abgabe vorläufig befreit beziehen zu können, nachdem diese sich
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gegenüber der Vollzugsbehörde schriftlich verpflichtet haben (vgl. BBl
1993 II 1515, 1522 [zu Art. 35a Abs. 3 USG]).
2.3.4. Anstelle des Rückerstattungsverfahrens können die
abgabepflichtigen Personen die OZD um die Erteilung einer Bewilligung
zum Bezug von vorläufig abgabebefreiten VOC nachsuchen. Das
Verpflichtungsverfahren regelt damit ein besonderes Verfahren des
Bezugs bzw. der Erhebung der VOC-Abgabe (Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts A-5906/2008 vom 19. Juli 2010 E. 3.2.1).
Bewilligungsinhaber können jährlich abrechnen und die Abgabe für VOC,
die so verwendet wurden, dass sie nicht von der Abgabe befreit sind,
nachbezahlen (Art. 22 Abs. 1 und Abs. 2 VOCV). Wer über eine solche
Bewilligung verfügt, muss eine VOC-Buchhaltung führen und eine VOC-
Bilanz erstellen (Art. 10 VOCV; vgl. bereits E. 2.3.3.1; zur Gesetz- und
Verfassungsmässigkeit dieser Bestimmung vgl. Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts A-7518/2006 vom 28. Juli 2009 E. 3.1.3).
2.3.4.1 Der Bundesrat knüpft die Bewilligung durchwegs an gewisse
Voraussetzungen in mengenmässiger Hinsicht. So muss sich der
Bewilligungsinhaber verpflichten, eine Menge von mindestens 50 t VOC
entweder so zu verwenden oder zu behandeln, dass sie nicht in die
Umwelt gelangen kann oder zu exportieren (Art. 21 Abs. 1 Bst. a und b
VOCV); weiter kann auch Personen eine Bewilligung erteilt werden, die
Grosshandel mit VOC betreiben und einen durchschnittlichen
Lagerbestand von mindestens 50 t nachweisen (Art. 21 Abs. 2 VOCV).
2.3.4.2 Für den Stoff Styrol wurde in Art. 21 Abs. 1a Bst. a VOCV eine
spezifische Bestimmung erlassen. Eine Bewilligung erhalten auch
"Personen", die "hauptsächlich nur Styrol verwenden", und sie zudem
nachweisen, dass sie jährlich mindestens 1 t dieses Stoffes verwenden.
Die OZD erachtet gestützt auf eine Nachfrage beim damaligen
Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL [heute: BAFU])
das Kriterium der "hauptsächlichen" Verwendung, dann als erfüllt, wenn
der Stoffanteil am Gesamtverbrauch von VOC mindestens 55% beträgt
(act. 9, Schreiben des BUWAL an die OZD vom 9. Februar 2001
betreffend Verpflichtungsverfahren nach Art. 21 Abs. 1a VOCV). Das
Kriterium dient nach Angaben der Vorinstanz der
Umgehungsbekämpfung, weil ansonsten ein Unternehmen einfach eine
Tonne Styrol verwenden würde, um in den Genuss des
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Verpflichtungsverfahrens zu gelangen, ohne dass die übrigen
Voraussetzungen gemäss Art. 21 Abs. 1 und 2 VOCV erfüllt wären.
2.3.4.3 Sind die jeweils genannten Voraussetzungen eingehalten, besteht
grundsätzlich ein Rechtsanspruch auf Erteilung einer Bewilligung (SEILER,
a.a.O., N. 31 zu Art. 35c).
3.
3.1. Der aus Art. 27 BV abgeleitete Grundsatz der Gleichbehandlung der
Gewerbegenossen verbietet Massnahmen, die den Wettbewerb unter
direkten Konkurrenten verzerren bzw. nicht wettbewerbsneutral sind,
namentlich wenn sie bezwecken, in den Wettbewerb einzugreifen, um
einzelne Konkurrenten oder Konkurrentengruppen gegenüber anderen zu
bevorzugen oder zu benachteiligen (BGE 131 II 271 E. 9.2.2 mit
Hinweisen). Damit gewährt er einen Schutz vor staatlichen
Ungleichbehandlungen, die zwar auf ernsthaften, sachlichen Gründen
beruhen, gleichzeitig aber, ohne in der Hauptstossrichtung
wirtschaftspolitisch motiviert zu sein, einzelne Konkurrenten namentlich
durch unterschiedliche Belastungen oder staatlich geregelten
Marktzugang bzw. -ausschluss begünstigen oder benachteiligen
(BGE 125 II 129 E. 10b).
Fiskalische Belastungen können eine derartige Beeinträchtigung
verursachen (BGE 131 II 271 E. 9.2.2, unter Verweis auf BGE 125 I 182
E. 5b und BGE 121 I 129 E. 3d). Nach der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung können Lenkungsabgaben eine Einschränkung der
Wirtschaftsfreiheit gemäss Art. 27 BV darstellen, wenn die Abgabe so
hoch ist, dass die betreffende Tätigkeit nicht mehr wirtschaftlich betrieben
werden kann (BGE 125 I 182 E. 5b; MICHAEL BEUSCH, Lenkungsabgaben
im Strassenverkehr, Diss. Zürich 1999, S. 197).
3.2. Staatliches Handeln muss verhältnismässig sein (Art. 5 Abs. 2 BV).
Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit beansprucht im ganzen Bereich
des öffentlichen Rechts Geltung, sowohl für die Rechtssetzung als auch
für die Rechtsanwendung. Der Verordnungsgeber hat
Verwaltungsmassnahmen so zu wählen bzw. Vollziehungsverordnungen
derart auszugestalten, dass sie für die Erreichung des gesetzten Zieles
geeignet, notwendig und für den Betroffenen zumutbar sind (BGE 130 I
16 E. 5, 128 II 292 E. 5.1 mit Hinweisen; vgl. auch Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts A-5906/2008 vom 19. Juli 2010 E. 1.5).
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4.
4.1. Angefochten wird vorliegend das Schreiben der OZD vom 12. Mai
2010, mit welchem die OZD der Beschwerdeführerin die Erteilung der
Bewilligung für das Verpflichtungsverfahren gemäss Art. 21 Abs. 1a
VOCV verweigerte (oben, Sachverhalt D, E). Die OZD ist eine Vorinstanz
gemäss Art. 33 Bst. d VGG. Da jedoch lediglich Verfügungen im Sinne
von Art. 5 VwVG vor Bundesverwaltungsgericht angefochten werden
können (oben, E. 1.1), stellt sich in einem ersten Schritt die Frage, ob das
genannte Schreiben als Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG qualifiziert
werden kann.
Die Qualifikation dieses Schreibens als Verfügung hängt vom materiellen
Verfügungsbegriff ab (vgl. dazu oben, E. 1.2.1). Mit der Erteilung der
Bewilligung für das Verpflichtungsverfahren gemäss Art. 21 VOCV erhält
der Bewilligungsinhaber das Recht, anstelle des
Rückerstattungsverfahrens (vgl. dazu oben, E. 2.2.5, E. 2.3.3.2) VOC
vorläufig abgabefrei zu beziehen (oben, E. 2.3.4). Entsprechend handelt
es sich bei der Erteilung der Bewilligung um einen individuellen, an den
Einzelnen gerichteten Hoheitsakt, durch den eine konkrete
verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend in verbindlicher
und erzwingbarer Weise geregelt wird. Dieser Hoheitsakt stützt sich
zudem auf das öffentliche Recht des Bundes und die Anwendbarkeit des
VwVG ist im vorliegenden Zusammenhang nicht ausgeschlossen (oben,
E. 2.3.2). Da Art. 5 Abs. 1 Bst. b VwVG zudem sog. negative
Verfügungen ebenfalls als Verfügungen qualifiziert, ist bei der
Verweigerung der besagten Bewilligung von einer Verfügung im Sinne
von Art. 5 VwVG auszugehen. Anzumerken bleibt dazu, dass in der
Rechtsprechung eine Verfügung, welche eine Suspendierung der
besagten Bewilligung enthielt, bereits als Verfügung qualifiziert wurde und
das Bundesverwaltungsgericht auf eine dagegen gerichtete Beschwerde
eingetreten ist (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-5906/2008 vom
19. Juli 2010, Sachverhalt D, E. 1.1). Auf die vorliegende Beschwerde ist
unter diesem Gesichtspunkt einzutreten.
4.2. Vom Verfügungsbegriff zu trennen ist die Frage der Eröffnung der
Verfügung (vgl. dazu oben, E. 1.2.2). Die vorliegenden Eröffnungsfehler –
fehlende Bezeichnung der Verfügung als solche, fehlende
Rechtsmittelbelehrung – haben der Beschwerdeführerin keinen Nachteil
verursacht, ist sie doch dagegen fristgerecht an die zuständige Instanz
gelangt. Dieser Eröffnungsfehler bleiben somit folgenlos (oben, E. 1.2.3).
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5.
5.1. Die Vorinstanz hat der Beschwerdeführerin die Bewilligung
verweigert, weil diese die Bewilligungsvoraussetzungen gemäss Art. 21
Abs. 1a VOCV nicht erfülle (vgl. Sachverhalt D). Die Beschwerdeführerin
bestreitet dies denn auch gar nicht. Weder behauptet sie, "hauptsächlich"
– d.h. mindestens Styrol im Umfang von 55% des Gesamtverbrauches zu
verwenden, noch gibt sie an, mindestens eine Tonne Styrol selbst zu
verwenden (vgl. Sachverhalt B; vgl. zu den Bewilligungsvoraussetzungen
E. 2.3.4.2, zur "Verwendung" E. 2.2.2). Gegen die Ablehnung der
Bewilligung bringt die Beschwerdeführerin allerdings vor, dass die
Regelung des Verpflichtungsverfahrens (Art. 21 Abs. 1a VOCV) im
konkreten Anwendungsfall eine Wettbewerbsverzerrung bewirke und
nicht im Einklang mit der Wirtschaftsfreiheit stehe, die Verweigerung
zudem zu rechtsungleichen Ergebnissen führe und sich die Verweigerung
als unverhältnismässig erweise. In diesem Zusammenhang ist sodann
festzuhalten, dass die Nichterfüllung der Voraussetzungen gemäss der
erwähnten Bestimmung der ausschliessliche Grund war, weshalb die
Vorinstanz das Bewilligungsgesuch abgelehnt hat. Weitere Gründe
wurden in der Vernehmlassung nicht vorgebracht, weshalb es sich
erübrigte, den ausdrücklich für diesen Fall beantragten zweiten
Schriftenwechsel durchzuführen.
5.2. Ohne damit die Verfassungsmässigkeit von Art. 21 Abs. 1a VOCV zu
präjudizieren, ist der vorinstanzlichen Argumentation, wonach die
Beschwerdeführerin die Bewilligungsvoraussetzungen nicht erfülle, im
Prinzip nicht zu widersprechen. Jedoch ist in grundsätzlicher Hinsicht zu
bemerken, dass das Verpflichtungsverfahren nur beanspruchen kann,
wer abgabepflichtig ist.
Die Beschwerdeführerin ist selbst nicht in der Styrolproduktion tätig. Das
Amt für Umwelt- und Gesundheitsschutz Zürich UGZ bezeichnet die
Beschwerdeführerin denn auch als "Handelsgesellschaft" (vgl.
Sachverhalt C). Die Beschwerdeführerin gibt an, die Produkte würden
von verschiedenen Firmen, die als Lohnfertiger für sie aufträten, an
wechselnden Standorten hergestellt. Die VOC-Bilanz werde dann von ihr
erstellt (vgl. Sachverhalt B). Um welche Firmen ist sich dabei handelt,
wurde von der Beschwerdeführerin nicht näher ausgeführt. Offensichtlich
aber sind diese in der Schweiz domiziliert, ansonsten die Angabe, dass
die VOC-Bilanz anschliessend von ihr erstellt werde, keinen Sinn macht.
Nach unwidersprochen gebliebener Darstellung der Vorinstanz handelt es
sich bei diesen Firmen zudem um von der Beschwerdeführerin rechtlich
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unabhängige Betriebe. Aus dem Ausgeführten wird deutlich, dass die
Beschwerdeführerin, indem sie Waren gegen Lohn herstellen lässt, selbst
nicht Herstellerin im Sinne des Gesetzes ist (vgl. E. 2.2.2). In dieser
Konstellation ist sie folglich auch nicht Abgabesubjekt, weshalb ihr eine
Bewilligung zum Bezug von vorläufig abgabebefreiten VOC auch gar
nicht erteilt werden konnte. Die Vorinstanz hat folglich ihr Gesuch zu
Recht abgelehnt.
5.3. Da in der vorstehend erläuterten Konstellation die Eigenschaft der
Beschwerdeführerin als Abgabepflichtige nicht gegeben ist, liegt kein
konkreter Anwendungsfall von Art. 21 Abs. 1a VOCV vor. Auf ihre Rügen,
die Bestimmung verletze die Wirtschaftsfreiheit, bewirke eine
Wettbewerbsverzerrung, führe zu rechtsungleichen Ergebnissen (vgl. E.
3.1) und sei unverhältnismässig (E. 3.2), ist deshalb nicht weiter
einzugehen. Ob sich Art. 21 VOCV in anderen Konstellationen als
verfassungswidrig bzw. als verfassungsmässig erweist, ist vorliegend
nicht zu entscheiden und kann offen bleiben (vgl. dazu oben, E. 1.3.2 am
Ende).
5.4. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Verweigerung der
Bewilligung für das Verpflichtungsverfahren gemäss Art. 21 Abs. 1a
VOCV der OZD vom 12. Mai 2010 zu bestätigen und die Beschwerde
abzuweisen ist.
6.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat die Beschwerdeführerin nach
Art. 63 Abs. 1 VwVG die Verfahrenskosten zu tragen. Sie werden nach
Art. 4 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und
Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE, SR
173.320.2) auf Fr. 3'000.-- festgesetzt und mit dem geleisteten
Kostenvorschusses in Höhe von Fr. 3'000.-- verrechnet. Eine
Parteientschädigung ist nicht zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 3'000.-- werden der Beschwerdeführerin
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auferlegt. Sie werden mit dem in gleicher Höhe geleisteten
Kostenvorschuss verrechnet.
3.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Gerichtsurkunde)
(Rechtsmittelbelehrung nächste Seite)
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Michael Beusch Iris Widmer
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die
Rechtsschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der
Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene
Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in
Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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