A-4470/2016 - Abteilung I - Finanzen (Übriges) - Auszahlung von Abgeltungen gemäss VASA

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l








Abteilung I
A-4470/2016



Ur t e i l vom 9 . Ok t o be r 2 0 1 7
Besetzung
Richterin Kathrin Dietrich (Vorsitz),
Richter Christoph Bandli, Richter Maurizio Greppi,
Gerichtsschreiber Pascal Baur.



Parteien
Kanton Bern,
Reiterstrasse 11, 3011 Bern,
handelnd durch
Amt für Wasser und Abfall,
Reiterstrasse 11, 3011 Bern,
Beschwerdeführer,



gegen


Bundesamt für Umwelt BAFU,
3003 Bern,
Vorinstanz.




Gegenstand
Auszahlung von Abgeltungen gemäss VASA.



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Sachverhalt:
A.
Im Herbst 2012 ergab eine altlastenrechtliche Untersuchung, dass der Ku-
gelfang der 300 m-Schiessanlage Moosrain in der Gemeinde Herzogen-
buchsee sanierungsbedürftig ist. Ende Mai 2013 ersuchte der Kanton Bern
das Bundesamt für Umwelt BAFU um Zusicherung eines Beitrags gemäss
der Verordnung vom 26. September 2008 über die Abgabe zur Sanierung
von Altlasten (VASA, SR 814.681). Mit Verfügung vom 18. Juni 2013 si-
cherte das BAFU einen voraussichtlichen Beitrag von Fr. 256‘000.–
(32 Scheiben, Fr. 8‘000.– pro Scheibe) an die Kosten der Untersuchung
und Sanierung des belasteten Standorts zu. Während der von August bis
Oktober 2014 durchgeführten Sanierung zeigte sich, dass erheblich mehr
Scheiben bzw. Einschussbereiche vorhanden waren als angenommen.
Der Kanton Bern stellte daher am 29. September 2014 ein neues, ange-
passtes Zusicherungsgesuch. Mit Verfügung vom 27. Oktober 2014 si-
cherte das BAFU neu einen erhöhten voraussichtlichen VASA-Beitrag von
Fr. 640‘000.– (80 Scheiben, Fr. 8‘000.– pro Scheibe) zu.
B.
Am 27. November 2015 ersuchte der Kanton Bern das BAFU um Auszah-
lung dieses Beitrags. Gleichzeitig teilte er mit, das Eidgenössische Depar-
tement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport VBS habe mit
Schreiben vom 26. Oktober 2015 einen Verursacheranteil gemäss Art. 32d
des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG, SR 814.01) von
32 % an 32 Scheiben anerkannt. Mit Verfügung vom 23. Juni 2016 hiess
das BAFU das Auszahlungsgesuch bloss teilweise gut und legte den aus-
zuzahlenden VASA-Beitrag auf Fr. 560‘000.– (70 Scheiben, Fr. 8‘000.– pro
Scheibe) fest. Zur Begründung führte es aus, der Nutzungsanteil des VBS
betrage umgerechnet 10 Scheiben. Dieser Anteil werde aus den anrechen-
baren Kosten ausgesondert, zählten Massnahmenkosten, die aufgrund der
militärischen Nutzung einer zivilen Schiessanlage entstanden seien, doch
nicht zu diesen Kosten. Zudem sei nicht davon auszugehen, der Gesetz-
geber habe mit der Schaffung des Subventionstatbestands eine so starke
Relativierung des Verursacherprinzips gewollt, dass in gewissen Fällen
zahlungsfähige Verursacher keine Kosten zu tragen hätten, weil der Bund
(VBS und VASA-Beitrag) bereits sämtliche Kosten trage. Anstatt der bean-
tragten 80 Scheiben kämen somit nur 70 Scheiben zur Abrechnung.
C.
Gegen diese Verfügung des BAFU (nachfolgend: Vorinstanz) erhebt der
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Kanton Bern (nachfolgend: Beschwerdeführer) am 18. Juli 2016 Be-
schwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Er beantragt, es sei die ange-
fochtene Verfügung aufzuheben und ihm für die Untersuchung und Sanie-
rung der erwähnten Schiessanlage ein Bundesbeitrag gemäss VASA in der
Höhe von Fr. 640‘000.– zuzusprechen. Zur Begründung bringt er zusam-
mengefasst vor, nach der geltenden Regelung bestehe bei 300 m-Schiess-
anlagen ein Abgeltungsanspruch von pauschal Fr. 8‘000.– pro Scheibe,
wenn – wie hier – die Voraussetzungen von Art. 32e Abs. 3 Bst. c und
Abs. 4 Satz 1 USG erfüllt seien; weitere Anspruchsvoraussetzungen be-
stünden nicht. Die Aussonderung der vom VBS als Verursacher im Sinne
von Art. 32d USG zu tragenden Massnahmenkosten aus den abgeltungs-
berechtigten Kosten finde in der geltenden Regelung mithin keine Grund-
lage und widerspreche dieser. Sie entbehre weiter auch sonst einer recht-
lichen Grundlage, ergebe sie sich doch auch aus keiner anderen Bestim-
mung.
D.
Die Vorinstanz beantragt in ihrer Vernehmlassung vom 12. September
2016 die Abweisung der Beschwerde und begründet ihren Antrag im We-
sentlichen mit den bereits in der angefochtenen Verfügung vorgebrachten
Argumenten.
E.
Der Beschwerdeführer hält in seiner Stellungnahme vom 22. September
2016 an seinen Rechtsbegehren und seinen Ausführungen in der Be-
schwerde fest und geht ergänzend auf die Vernehmlassung der Vorinstanz
ein.
F.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten be-
findlichen Schriftstücke wird, soweit entscheidrelevant, in den nachfolgen-
den Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt Beschwerden gegen Verfü-
gungen nach Art. 5 VwVG, sofern diese von einer Vorinstanz nach Art. 33
VGG stammen und keine Ausnahme gemäss Art. 32 VGG vorliegt
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(vgl. Art. 31 VGG). Der angefochtene Entscheid ist eine Verfügung im ge-
nannten Sinn und stammt von einer zulässigen Vorinstanz gemäss Art. 33
Bst. d VGG; eine Ausnahme nach Art. 32 VGG liegt nicht vor. Das Bundes-
verwaltungsgericht ist demnach für die Beurteilung der vorliegenden Be-
schwerde zuständig.
1.2 Zur Beschwerde ans Bundesverwaltungsgericht ist berechtigt, wer vor
der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil-
nahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt
ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung
hat (vgl. Art. 48 Abs. 1 VwVG). Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzli-
chen Verfahren teilgenommen, ist mit seinem Auszahlungsbegehren je-
doch nur teilweise durchgedrungen. Er ist durch die teilweise Abweisung
seines Auszahlungsgesuchs weiter auch materiell beschwert, handelt es
sich bei der fraglichen Abgeltung doch um eine Anspruchssubvention, auf
die bei Erfüllung der rechtlichen Voraussetzungen grundsätzlich ein An-
spruch besteht. Seine Beschwerdelegitimation ist folglich ohne Weiteres
zu bejahen. Das Amt für Wasser und Abfall des Kantons Bern (AWA) ist
zudem gemäss den massgeblichen kantonalen Bestimmungen zur Pro-
zessführung für den Beschwerdeführer vor dem Bundesverwaltungsgericht
befugt (vgl. Art. 47 Abs. 1 des Organisationsgesetzes vom 20. Juni 1995
[OrG, BSG 152.01] i.V.m. Art. 15 der Organisationsverordnung vom 18. Ok-
tober 1995 [OrV, BSG 152.221.191]).
1.3 Die Beschwerde wurde ausserdem frist- und formgerecht eingereicht
(vgl. Art. 50 Abs. 1 und 52 Abs. 1 VwVG), weshalb darauf einzutreten ist.
2.
Streitgegenstand in der nachträglichen Verwaltungsrechtspflege bildet das
durch die angefochtene Verfügung geregelte Rechtsverhältnis, soweit es
im Streit liegt (vgl. MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem
Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 2.8). Vorliegend ist streitig,
ob die Vorinstanz den VASA-Beitrag, der dem Beschwerdeführer für die
Untersuchung und Sanierung der erwähnten Schiessanlage unbestritte-
nermassen grundsätzlich zusteht, zu Recht kürzte und auf Fr. 560‘000.–
statt – wie vom Beschwerdeführer beantragt – auf Fr. 640‘000.– festsetzte.
3.
Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit voller Kogni-
tion und überprüft angefochtene Verfügungen auf Verletzung von Bundes-
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recht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, un-
richtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachver-
halts und Unangemessenheit (vgl. Art. 49 VwVG).
4.
Gemäss Art. 36 des Subventionsgesetzes vom 5. Oktober 1990 (SuG,
SR 616.1) werden Gesuche um Finanzhilfen und Abgeltungen nach dem
im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung geltenden Recht beurteilt, wenn die
Leistung vor der Erfüllung der Aufgabe verfügt wird (Bst. a), hingegen nach
dem zu Beginn der Aufgabenerfüllung geltenden Recht, wenn sie nachher
zugesprochen wird (Bst. b). Vorliegend erging die Zusicherungsverfügung
vom 18. Juni 2013, mit der die Vorinstanz das erste Zusicherungsgesuch
des Beschwerdeführers von Ende Mai 2013 guthiess, vor der Sanierung
von August bis Oktober 2014. Die Zusicherungsverfügung vom 27. Okto-
ber 2014, mit der die Vorinstanz das angepasste zweite Zusicherungsge-
such des Beschwerdeführers vom 29. September 2014 guthiess, erging
danach, ebenso die Auszahlungsverfügung vom 23. Juni 2016. Unter die-
sen Umständen ist grundsätzlich auf das zu Beginn der Sanierung geltende
Recht abzustellen. Eine abschliessende Beurteilung der Frage und eine
genaue Festlegung des massgeblichen Zeitpunkts können allerdings un-
terbleiben, ergeben sich doch keine Unterschiede hinsichtlich des anwend-
baren Rechts. Zur Anwendung kommt nach dem Gesagten somit insbe-
sondere Art. 32e Abs. 4 Bst. b USG in der Fassung vom 20. März 2009
(vgl. AS 2009 4739, in Kraft von 1. Oktober 2009 bis 31. März 2015; nach-
folgend: Art. 32e Abs. 4 aBst. b) anstelle des heute geltenden, inhaltlich
allerdings gleichen Art. 32e Abs. 4 Bst. c Ziff. 1 USG.
5.
5.1 Gemäss Art. 32c Abs. 1 USG sorgen die Kantone dafür, dass Deponien
und andere durch Abfälle belastete Standorte saniert werden, wenn sie zu
schädlichen oder lästigen Einwirkungen führen oder die konkrete Gefahr
besteht, dass solche Einwirkungen entstehen. Nach Art. 32d USG trägt der
Verursacher die Kosten für die notwendigen Massnahmen zur Untersu-
chung, Überwachung und Sanierung belasteter Standorte (Abs. 1). Sind
mehrere Verursacher beteiligt, tragen sie die Kosten entsprechend ihren
Anteilen an der Verursachung (Abs. 2). Das zuständige Gemeinwesen trägt
den Kostenanteil der Verursacher, die nicht ermittelt werden können oder
zahlungsunfähig sind (Abs. 3).
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5.2 Gemäss Art. 32e USG kann der Bundesrat zur Finanzierung altlasten-
rechtlicher Massnahmen eine Abgabe erheben (Abs. 1). Der Bund verwen-
det diese unter anderem für die Untersuchung, Überwachung und Sanie-
rung von belasteten Standorten bei Schiessanlagen, die nicht einem über-
wiegend gewerblichen Zweck dienen (Abs. 3 Bst. c), wenn auf die Stand-
orte in Grundwasserschutzzonen nach dem 31. Dezember 2012 (Ziff. 1)
und auf die übrigen Standorte nach dem 31. Dezember 2020 (Ziff. 2) keine
Abfälle mehr gelangt sind. Die Abgeltungen werden nur geleistet, wenn die
getroffenen Massnahmen umweltverträglich und wirtschaftlich sind und
dem Stand der Technik entsprechen (Abs. 4 Satz 1). Sie werden den Kan-
tonen nach Massgabe des Aufwands ausbezahlt (Abs. 4 Satz 2) und be-
tragen bei 300 m-Schiessanlagen pauschal Fr. 8‘000.– pro Scheibe (Abs. 4
aBst. b; gleich der heute geltende Abs. 4 Bst. c Ziff. 1).
5.3 Der Bundesrat hat die Erhebung der Abgabe nach Art. 32e Abs. 1 USG
und deren Verwendung für die Abgeltungen gemäss Art. 32e Abs. 3 und 4
USG in der VASA eingehender geregelt. Die Bestimmungen zur Abgeltung
finden sich im 3. Kapitel der Verordnung und regeln neben gewissen Ab-
geltungsvoraussetzungen (Abschnitt 1) und dem Verfahren (Abschnitt 3)
die anrechenbaren Kosten (Abschnitt 2). Nach Art. 13 VASA gelten bei sa-
nierungsbedürftigen Standorten als anrechenbare Sanierungskosten die
Kosten für die Voruntersuchung, die Detailuntersuchung und die Überwa-
chung entsprechend Art. 12 Abs. 2 VASA (Bst. a), die Ausarbeitung eines
Sanierungsprojekts (Bst. b), die Dekontamination einschliesslich der Ent-
sorgung von Abfällen (Bst. c), die Erstellung, den Betrieb, den Unterhalt
und den Rückbau von Anlagen und Einrichtungen zur langfristigen Verhin-
derung und Überwachung der Ausbreitung umweltgefährdender Stoffe
(Bst. d), sowie die Kosten für den Nachweis, dass die Sanierungsziele er-
reicht worden sind (Bst. e).
6.
Vorliegend ist unbestritten, dass in Bezug auf die Untersuchung und Sa-
nierung der erwähnten Schiessanlage die Abgeltungsvoraussetzungen ge-
mäss Art. 32e Abs. 3 Bst. c und Abs. 4 Satz 1 USG (sowie Art. 25 SuG)
erfüllt sind; ebenso, dass die Abgeltung nach Art. 32e Abs. 4 aBst. b (bzw.
heute Bst. c Ziff. 1) USG pauschal Fr. 8‘000.– pro Scheibe beträgt. Streitig
ist jedoch, ob dem Umstand, dass das VBS wegen der militärischen Nut-
zung der Schiessanlage einen Verursacheranteil nach Art. 32d USG von
32 % an 32 Scheiben anerkannt hat, dadurch Rechnung zu tragen ist, dass
die pauschale Kostenabgeltung lediglich für die Kosten der Untersuchung
und Sanierung von 70 Scheiben auszurichten ist; mithin, ob die pauschal
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abgeltungsberechtigten Massnahmenkosten auf diese Weise um jene Kos-
ten zu reduzieren sind, die nach Art. 32d USG das VBS zu tragen hat und
deshalb – wie der VASA-Beitrag – vom Bund zu übernehmen sind. Dabei
ist zunächst mittels Auslegung zu klären, ob Art. 32e Abs. 3 Bst. c sowie
Abs. 4 Satz 1 und 2 und aBst. b USG eine Kürzung der abgeltungsberech-
tigten Massnahmenkosten vorsehen bzw. zulassen, wie sie die
Vorinstanz befürwortet und in der angefochtenen Verfügung vorgenommen
hat (vgl. E. 7).
7.
7.1 Ausgangspunkt jeder Auslegung ist der Wortlaut des Gesetzes (gram-
matikalisches Element). Vom klaren, eindeutigen und unmissverständli-
chen Wortlaut darf nur ausnahmsweise abgewichen werden, so etwa dann,
wenn triftige Gründe dafür vorliegen, dass der Wortlaut nicht den wahren
Sinn der Norm wiedergibt. Solche Gründe können sich aus der Entste-
hungsgeschichte der Bestimmung, aus ihrem Sinn und Zweck oder aus
dem Zusammenhang mit anderen Vorschriften ergeben. Ist der Text nicht
klar und sind verschiedene Interpretationen möglich, muss nach seiner
wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung aller Ausle-
gungselemente. Dabei ist namentlich auf die Entstehungsgeschichte (his-
torisches Element), den Zweck der Norm (teleologisches Element), die ihr
zugrunde liegenden Wertungen und ihre Bedeutung im Kontext mit ande-
ren Bestimmungen (systematisches Element) abzustellen. Bleiben bei
nicht klarem Wortlaut letztlich mehrere Auslegungen möglich, so ist jene zu
wählen, die der Verfassung am besten entspricht (vgl. zum Ganzen etwa
BGE 142 I 135 E. 1.1.1 m.w.H.). Die Gesetzesmaterialien sind nicht unmit-
telbar entscheidend, dienen aber als Hilfsmittel dazu, den Sinn der Norm
zu erkennen. Bei der Auslegung neuerer Bestimmungen kommt den Mate-
rialien eine besondere Bedeutung zu, weil veränderte Umstände oder ein
gewandeltes Rechtsverständnis eine andere Lösung weniger rasch nahe-
legen (vgl. etwa BGE 141 II 262 E. 4.2 m.w.H.).
7.2 Der Wortlaut von Art. 32e Abs. 3 Bst. c sowie Abs. 4 Satz 1 und 2 und
aBst. b USG sieht in allen drei massgeblichen sprachlichen Fassungen
keine Kürzung der abgeltungsberechtigten Massnahmenkosten vor, wie
sie die Vorinstanz befürwortet, ebenso wenig eine Kürzung dergestalt,
dass allfällige weitere Verursacheranteile nicht als abgeltungsberechtigte
Kosten zu berücksichtigen wären oder diese auf jene Kosten zu beschrän-
ken wären, die keinem Verursacher im Sinne von Art. 32d USG auferlegt
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werden können (Ausfallkosten). Der grundsätzlich klare Wortlaut der Re-
gelung legt im Gegenteil vielmehr nahe, bei 300 m-Schiessanlagen seien
sämtliche Massnahmenkosten in dem Umfang, wie ihn Art. 32e Abs. 4
aBst. b (bzw. heute Bst. c Ziff. 1) USG vorsieht, das heisst mit Fr. 8‘000.–
pro Scheibe, abzugelten, wenn es sich um belastete Standorte im Sinne
von Art. 32e Abs. 3 Bst. c USG handelt und die Massnahmen zur Untersu-
chung, Überwachung und Sanierung den Anforderungen von Art. 32e
Abs. 4 Satz 1 USG genügen.
7.3 Eine Kürzung wie die vorliegend streitige findet sich sodann auch nicht
in Art. 32e Abs. 4 Bst. c USG in der Fassung vom 20. März 2009
(vgl. AS 2009 4739, in Kraft von 1. Oktober 2009 bis 1. April 2015; nach-
folgend: Art. 32e Abs. 4 aBst. c USG), wonach bei den übrigen belasteten
Standorten – und damit unter anderem bei anderen Schiessanlagen im
Sinne von Art. 32e Abs. 3 Bst. c USG als 300 m-Schiessanlagen – 40 %
der anrechenbaren Kosten abgegolten werden. Dass die anrechenbaren
Kosten die von der Vorinstanz in der erwähnten Weise ausgesonderten
Kosten oder allfällige weitere Verursacheranteile nicht umfassen würden,
ergibt sich aus dem in allen drei massgeblichen sprachlichen Fassungen
grundsätzlich klaren Wortlaut der Bestimmung (bzw. dem ausdrücklich für
die genannten übrigen Schiessanlagen geltenden heutigen Art. 32e Abs. 4
Bst. c Ziff. 2 USG) nicht, ebenso wenig, dass sie auf jene Kosten zu be-
schränken wären, die keinem Verursacher im Sinne von Art. 32d USG auf-
erlegt werden können (Ausfallkosten). Die Bestimmung – wie auch die rest-
liche für die Abgeltung der Kosten für die Untersuchung, Überwachung und
Sanierung von belasteten Standorten bei Schiessanlagen massgebliche
Regelung gemäss Art. 32e USG – enthält mithin im Unterschied zu Art. 32e
Abs. 3 Bst. b Ziff. 1 USG namentlich keine Einschränkung dergestalt, dass
eine Abgeltung nur ausgerichtet wird, wenn der Verursacher nach Art. 32d
USG nicht ermittelt werden kann oder zahlungsunfähig ist. Art. 32e Abs. 4
aBst. c (bzw. heute Bst. c Ziff. 2) USG kann seinem Wortlaut nach daher
nicht zugunsten der Interpretation bzw. des Vorgehens der Vorinstanz her-
angezogen werden.
7.4 Eine Kürzung, wie sie die Vorinstanz befürwortet, findet sich ferner
auch nicht in Art. 13 VASA, der, wie ausgeführt, die anrechenbaren Kosten
bei sanierungsbedürftigen Standorten definiert. Dass die darin aufgeführ-
ten Kosten nicht zu berücksichtigen wären, soweit sie vom VBS als Verur-
sacher nach Art. 32d USG zu übernehmen sind, geht aus dem in allen drei
massgeblichen sprachlichen Fassungen grundsätzlich klaren Wortlaut der
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Bestimmung nicht hervor, ebenso wenig, dass von entsprechenden Verur-
sachern zu tragende derartige Kosten in weiteren Fällen oder generell nicht
zu den anrechenbaren Kosten zu zählen wären. Art. 13 VASA kann seinem
Wortlaut nach somit nicht herangezogen werden, um die anrechenbaren
Kosten gemäss Art. 32e Abs. 4 aBst. c (bzw. heute Bst. c Ziff. 2) USG ent-
sprechend zu kürzen. Erst recht bildet er keine Grundlage, um den vorlie-
gend massgeblichen Art. 32e Abs. 4 aBst. b (bzw. heute Bst. c Ziff. 1) USG
im Sinne der Vorinstanz zu interpretieren, nimmt diese Bestimmung – da
sie eine pauschale Abgeltung von Fr. 8‘000.– pro Scheibe vorsieht – doch
gar nicht Bezug auf die anrechenbaren Kosten.
7.5 Angesichts des vorstehend zur grammatikalischen und systematischen
Auslegung Ausgeführten könnte nur dann gesagt werden, Art. 32e Abs. 3
Bst. c sowie Abs. 4 Satz 1 und 2 und aBst. b USG sähen die von der
Vorinstanz in der erwähnten Weise vorgenommene Kürzung der abgel-
tungsberechtigten Massnahmenkosten vor bzw. liessen sie zu, wenn sich
solches aus den weiteren zu berücksichtigenden Auslegungselementen
ergäbe. Die Vorinstanz bringt in diesem Zusammenhang in der angefoch-
tenen Verfügung vor, es sei nicht davon auszugehen, der Gesetzgeber
habe mit der Schaffung des Subventionstatbestands von Art. 32e USG eine
so starke Relativierung des Verursacherprinzips gewollt, dass in gewissen
Fällen zahlungsfähige Verursacher keine Kosten zu tragen hätten, weil der
Bund (VBS und VASA-Beiträge) bereits sämtliche trage. Mit der Einführung
des Abgeltungstatbestands für Schiessanlagen seien denn auch keine Ab-
geltungen für militärisch genutzte Schiessanlagen vorgesehen gewesen.
Im vorliegenden Beschwerdeverfahren führt sie ergänzend aus, im Altlas-
tenrecht gelte grundsätzlich das Verursacherprinzip gemäss Art. 32d USG.
In erster Linie habe also derjenige die Kosten zu tragen, der durch sein
Verhalten zur Belastung des Standorts beigetragen habe. Der Abgeltungs-
tatbestand bei Schiessanlagen sehe die finanzielle Beteiligung des Bundes
an der Beseitigung der Umweltbelastung vor, die auf die ausserdienstli-
chen obligatorischen Schiessübungen zurückzuführen sei. Es entspreche
dem Verursacherprinzip und dem Willen des Gesetzgebers, dass das VBS
die Kosten für das militärische Schiessen trage und diese Kosten bei der
Subventionierung nach Art. 32e USG als nicht anrechenbar ausgeschieden
würden.
7.6 Diese Ausführungen der Vorinstanz vermögen, wie der Beschwerde-
führer zutreffend vorbringt, nicht zu überzeugen.
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7.6.1 Zwar ist es richtig, dass Art. 32d USG für den Bereich der Sanierung
belasteter Standorte das umweltrechtliche Verursacherprinzip (vgl. Art. 74
Abs. 2 BV, Art. 2 USG) konkretisiert. Dieses gilt jedoch nicht unbeschränkt.
Es wird vielmehr insbesondere durch die in Art. 32e USG vorgesehenen
Abgeltungen des Bundes relativiert, führen diese doch dazu, dass die Kos-
ten der einschlägigen altlastenrechtlichen Massnahmen nicht bzw. nicht
vollumfänglich vom unmittelbaren Verursacher zu tragen sind (vgl. Urteil
des BGer 1C_566/2011 vom 4. Oktober 2012 E. 2.2.4; DILLON/LAGGER,
Aktuelle Rechts- und Vollzugsfragen bei der Anwendung der VASA, Um-
weltrecht in der Praxis [URP] 2011, S. 644). Wie weit diese Relativierung
geht, kann dabei nicht allgemein gesagt werden, sondern ist durch eine
den dargelegten Anforderungen (vgl. E. 7.1) genügende Auslegung der
massgeblichen Abgeltungsregelung zu bestimmen.
7.6.2 Eine solche Auslegung nimmt die Vorinstanz nicht vor. Zwar verweist
sie im Zusammenhang mit ihrem Vorbringen, wonach es dem Willen des
Gesetzgebers entspreche, dass das VBS die Kosten für das militärische
Schiessen trage und diese Kosten bei der Subventionierung als nicht an-
rechenbar ausgeschieden würden, auf die Stellungnahme des Bundesrats
vom 28. Februar 2001 zur Motion Heim vom 14. Dezember 2000 (abrufbar
unter:
schaeft?AffairId=20003702). Aus dieser Stellungnahme geht indes nicht
hervor, dass der Gesetzgeber mit der später eingeführten Abgeltungsrege-
lung betreffend Schiessanlagen (vgl. Änderung des USG vom 16. Dezem-
ber 2005, AS 2006 2679) – mit der unter anderem auch die Motion Heim
im Wesentlichen erfüllt wurde – vom VBS gestützt auf Art. 32d USG zu
übernehmende Massnahmenkosten von den abgeltungsberechtigten Kos-
ten ausnehmen wollte. Solches ergibt sich auch nicht aus der Stellung-
nahme des Bundesrats vom 28. Mai 2003 (vgl. BBl 2003 5048) zum Bericht
der Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie des Nationalrats
(UREK-N) vom 28. Mai 2003 zu dieser Gesetzesänderung, ebenso wenig
aus diesem Bericht selbst (vgl. BBl 2003 5008 ff.). Entsprechende Ausfüh-
rungen hätten sich jedoch allein schon deshalb aufgedrängt, weil die neu
eingeführte Abgeltungsregelung betreffend Schiessanlagen im Unter-
schied zur damals (u.a.) bereits bestehenden Regelung betreffend Depo-
nien und Standorte, auf die nicht zum wesentlichen Teil Siedlungsabfälle
abgelagert wurden, keine Einschränkung dergestalt vorsah, dass eine Ab-
geltung nur ausgerichtet wird, wenn der Verursacher (nach Art. 32d USG)
nicht ermittelt werden kann oder zahlungsunfähig ist. Hinweise auf den von
der Vorinstanz geltend gemachten gesetzgeberischen Willen, vom VBS
gestützt auf Art. 32d USG zu übernehmende Massnahmenkosten von den
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abgeltungsberechtigten Kosten auszunehmen, ergeben sich ferner auch
nicht aus der parlamentarischen Beratung der Gesetzesänderung.
7.6.3 Entsprechende Hinweise ergeben sich im Weiteren auch nicht aus
dem Bericht der UREK-N vom 27. Oktober 2008 (vgl. BBl 2008 9213 ff.)
zur Änderung des USG vom 20. März 2009 (vgl. AS 2009 4739), mit der
unter anderem die Abgeltungspauschale von Fr. 8‘000.– pro Scheibe bei
300 m-Schiessanlagen ins Gesetz aufgenommen wurde, ebenso wenig
aus der Stellungnahme des Bundesrats vom 5. Dezember 2008 zu diesem
Bericht (vgl. BBl 2008 9223 ff.). Auch aus der parlamentarischen Beratung
dieser Gesetzesänderung geht kein entsprechender Wille des Gesetzge-
bers hervor. Aus dem Bericht der UREK-N wird, wie der Beschwerdeführer
zu Recht vorbringt, im Gegenteil vielmehr deutlich, dass keine Reduktion
der abgeltungsberechtigten Massnahmenkosten beabsichtigt war, wie sie
die Vorinstanz befürwortet, wird darin doch ausgeführt, die für die altlasten-
rechtliche Sanierung der Schiessanlagen zu erwartenden Kosten müssten
zu 60 % von den Verursachern (Schützenvereine, Gemeinden, Landbesit-
zer, Kantone, Armee) und zu 40 % vom Bund getragen werden. Die Kom-
mission ging also davon aus, der Bund übernehme mit den Abgeltungen
– die Pauschale von Fr. 8‘000.– pro Scheibe bei 300 m-Schiessanlagen
entspricht gemäss dem Bericht im Schnitt dem Abgabesatz von 40 % –
auch dann 40 % der Massnahmenkosten, wenn die Armee und damit das
VBS zu den Verursachern nach Art. 32d USG zählt. Dass die vom VBS als
Verursacher zu übernehmenden Massnahmenkosten als nicht (pauschal)
abgeltungsberichtigt auszusondern wären, entsprach somit ebenso wenig
der gesetzgeberischen Intention wie die Aussonderung von gewissen an-
deren oder allen von weiteren Verursachern nach Art. 32d USG zu tragen-
den Kosten.
Es ist entsprechend auch nicht nachvollziehbar, worauf die
Vorinstanz – freilich ohne Verweis auf einschlägige Stellen in den Materia-
lien zu dieser oder der vorstehend erwähnten früheren Gesetzesänderung
– ihr Vorbringen stützt, der Gesetzgeber habe mit der Schaffung des Sub-
ventionstatbestands von Art. 32e USG keine so starke Relativierung des
Verursacherprinzips gewollt, dass in gewissen Fällen zahlungsfähige Ver-
ursacher keine Kosten zu tragen hätten, weil der Bund (VBS und VASA-
Beiträge) bereits sämtliche trage. Ebenso wenig ist ersichtlich, auf welcher
Grundlage sie zum Schluss kommt, der Gesetzgeber habe die finanzielle
Beteiligung (Abgeltungen) des Bundes auf die Beseitigung der Umweltbe-
lastung beschränken wollen, die auf die ausserdienstlichen obligatorischen
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Schiessübungen zurückzuführen sei, sich mithin an den Kosten für die Be-
seitigung der durch die militärische Nutzung der betreffenden Schiessan-
lage verursachten Umweltbelastung nicht beteiligen wollen.
7.6.4 Das Bundesgericht führt in seinem Urteil 1C_566/2011 vom 4. Okto-
ber 2011 in E. 2.2.6 im Unterschied zur Vorinstanz denn auch aus, es sei
nicht zu übersehen, dass Art. 3 Abs. 2 SuG – wonach eine Auszahlung von
Abgeltungen gemäss Art. 32e Abs. 3 Bst. c USG an das VBS nicht in Frage
komme (vgl. dazu E. 8.2) – in Verbindung mit der pauschalen Abgeltung
von 40 % gemäss Art. 32e Abs. 4 USG in der im beurteilten Fall mass-
geblichen Fassung vom 16. Dezember 2005 (vgl. AS 2006 2679) dazu füh-
ren könne, dass im Extremfall die weiteren Verursacher durch die Abgel-
tungen von der Kostentragung gänzlich befreit seien. Dies sei beispiels-
weise der Fall, wenn der Verursacheranteil des Bundes 60 % erreiche und
die Abgeltungen von 40 % die verbleibenden Kosten der Massnahme voll-
ständig deckten. Während die bis zum 1. November 2006 geltende Fas-
sung von Art. 32e USG noch vorgesehen habe, dass die Abgeltungen des
Bundes „höchstens“ 40 % der anrechenbaren Sanierungskosten betrügen,
erlaube die aktuelle Fassung („betragen 40 % der anrechenbaren Kosten“)
in dieser Hinsicht keine Flexibilität mehr. Dadurch erfahre das Verursacher-
prinzip im Einzelfall augenscheinlich eine starke Relativierung. Die gesetz-
liche Ordnung sei für das Bundesgericht jedoch massgeblich (Art. 190 BV).
Diese Ausführungen sind ohne Weiteres auf Art. 32e Abs. 4 aBst. c USG
übertragbar, der, wie erwähnt (vgl. E. 7.3), unter anderem für andere
Schiessanlagen als 300 m-Schiessanlagen eine Abgeltung von pauschal
40 % der anrechenbaren Kosten vorsieht (ebenso auf den heute geltenden
Art. 32e Abs. 4 Bst. c Ziff. 2 USG). Sie sind aber auch auf Art. 32e Abs. 4
aBst. b (bzw. heute Bst. c Ziff. 1) USG übertragbar, entspricht die darin
festgesetzte Pauschale von Fr. 8‘000.– pro Scheibe doch, wie ausgeführt
(vgl. E. 7.6.3), im Schnitt dem Abgabesatz von 40 % und lässt die Regelung
hinsichtlich der Höhe der Pauschale ebenfalls keine Flexibilität zu. Auch
diese Regelung ist für die rechtsanwendenden Behörden und damit die
Vorinstanz daher massgebend (Art. 190 BV).
7.7 Als Zwischenfazit ist demnach festzuhalten, dass Art. 32e Abs. 3 Bst. c
sowie Abs. 4 Satz 1 und 2 und aBst. b (bzw. heute Bst. c Ziff. 1) USG die
streitige Kürzung der abgeltungsberechtigten Massnahmenkosten nicht
vorsehen bzw. zulassen. Es stellt sich entsprechend die Frage, ob sich
diese Kürzung auf Art. 3 Abs. 2 SuG stützen lässt, wie die Vorinstanz aus-
serdem vorbringt.
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8.
8.1 Die Vorinstanz bringt in diesem Zusammenhang unter Verweis auf das
bereits erwähnte Urteil 1C_566/2011 des Bundesgerichts vom 4. Oktober
2012 vor, Art. 3 Abs. 2 SuG verbiete, den Anteil des VBS mit Bundessub-
ventionen zu unterstützen. Dieser Anteil sei daher von den anrechenbaren
Massnahmenkosten auszuscheiden. Die gleiche Argumentation findet sich
auch in der 2. Auflage ihrer Mitteilung „Abgeltung bei Untersuchung, Über-
wachung und Sanierung von belasteten Standorten“ aus dem Jahr 2016
(abrufbar unter:
ten/publikationen-studien/publikationen/abgeltung-von-belasteten-stand-
orten%20.html). Darin wird in „Teil D: Verwendung der Abgeltungen“ unter
Ziff. 8.2.3 betreffend Schiessanlagen ausgeführt, Abgeltungen würden
nach Art. 3 Abs. 2 SuG nur an Empfänger ausserhalb der Bundesverwal-
tung geleistet. An Massnahmen bundeseigener militärischer Schiessanla-
gen würden deshalb keine Abgeltungen ausgerichtet. Bei Schiessanlagen,
bei denen der Bund Mitverursacher sei, müsse er sich entsprechend sei-
nem Verursacheranteil an den Kosten beteiligen. Abgeltungen würden im
Umfang der übrigen, anrechenbaren Massnahmenkosten ausgerichtet.
8.2 Diese Argumentation vermag, wie der Beschwerdeführer erneut zu
Recht vorbringt, nicht zu überzeugen. Gemäss der Legaldefinition von
Art. 3 Abs. 2 SuG sind Abgeltungen Leistungen an Empfänger ausserhalb
der Bundesverwaltung zur Milderung oder zum Ausgleich von finanziellen
Lasten, die sich ergeben aus der Erfüllung von bundesrechtlich vorge-
schriebenen Aufgaben (Bst. a) oder öffentlich-rechtlichen Aufgaben, die
dem Empfänger vom Bund übertragen worden sind (Bst. b). Das Bundes-
gericht führt im von der Vorinstanz zitierten Urteil dazu aus, auch wenn es
sich um eine Legaldefinition handle, gehe aus der Bestimmung in Verbin-
dung mit Art. 32e USG deutlich hervor, dass die Abgeltungen des Bundes
für die Sanierung belasteter Standorte nicht für die Bundesverwaltung be-
stimmt seien (vgl. E. 2.2.5 des Urteils). Dass daraus zu folgern wäre, der
vom VBS oder einer allfälligen anderen Einheit der Bundesverwaltung als
Verursacher nach Art. 32d USG zu tragende Anteil der Massnahmenkosten
sei aus den abgeltungsberechtigten Kosten auszusondern, ergibt sich aus
seinem Urteil jedoch nicht. Im Gegenteil, wie bereits dargelegt
(vgl. E. 7.6.4), weist es vielmehr ausdrücklich darauf hin, Art. 3 Abs. 2 SuG
in Verbindung mit der pauschalen Abgeltung von 40 % gemäss Art. 32e
Abs. 4 USG in der erwähnten Fassung könne im Extremfall dazu führen,
dass die weiteren Verursacher durch die Abgeltungen gänzlich von der
Kostentragung befreit würden. Es geht mit anderen Worten gerade davon
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aus, der vom VBS oder einer allfälligen anderen Einheit der Bundesverwal-
tung nach Art. 32d USG zu übernehmende Anteil der Massnahmenkosten
werde trotz des Umstands, dass nach Art. 3 Abs. 2 SuG keine Abgeltungen
an die Bundesverwaltung ausgerichtet werden dürfen, nicht aus den ab-
geltungsberechtigten Kosten ausgesondert. Damit trägt es dem Rege-
lungsgehalt von Art. 3 Abs. 2 SuG Rechnung, geht daraus – soweit hier
von Interesse – doch einzig hervor, an wen Abgeltungen ausgerichtet wer-
den dürfen, nicht jedoch, wie mit Massnahmenkosten, die von Einheiten
der Bundesverwaltung nach Art. 32d USG zu übernehmen sind, bei der
Bestimmung der abgeltungsberechtigten Kosten zu verfahren ist.
8.3 Entgegen der Ansicht der Vorinstanz in der angefochtenen Verfügung
und im vorliegenden Beschwerdeverfahren sowie in der erwähnten, für das
Bundesverwaltungsgericht nicht verbindlichen Mitteilung (vgl. TSCHAN-
NEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 41
Rz. 16) ergibt sich somit weder aus Art. 3 Abs. 2 SuG noch dem erwähnten
Urteil des Bundesgerichts, dass die vom VBS nach Art. 32d USG zu über-
nehmenden Massnahmenkosten aus den abgeltungsberechtigten Kosten
auszusondern sind. Eine andere rechtliche Grundlage für dieses Vorgehen
ist im Weiteren nicht ersichtlich. Die Beschwerde erweist sich demnach als
begründet und ist daher gutzuheissen.
9.
Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet in der Regel in der Sache
selbst und weist diese nur ausnahmsweise mit verbindlichen Weisungen
an die Vorinstanz zurück (vgl. Art. 61 Abs. 1 VwVG). Eine Zurückweisung
kommt namentlich in Frage, wenn die Vorinstanz den Sachverhalt mangel-
haft abgeklärt hat und sich dieses Versäumnis nicht ohne aufwändigere
Beweiserhebung nachholen lässt (vgl. MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER,
a.a.O., Rz. 3.193 ff.). Eine derartige Situation liegt hier indes nicht vor,
ebenso wenig besteht ein anderer Rückweisungsgrund. Aus der angefoch-
tenen Verfügung wird vielmehr deutlich, dass die Vorinstanz den vom Be-
schwerdeführer beantragten Abgeltungsbeitrag einzig deshalb nicht voll-
umfänglich zur Auszahlung freigab, weil sie die abgeltungsberechtigten
Massnahmenkosten in der dargelegten Weise kürzte. Nachdem sich diese
Kürzung als rechtswidrig erweist, steht einer Auszahlung des gesamten
beantragten Beitrags nichts entgegen. Die Vorinstanz ist daher zu ver-
pflichten, dem Beschwerdegegner diesen Beitrag auszuzahlen.

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10.
10.1 Bei diesem Ausgang gilt die Vorinstanz als unterliegend. Sie hat als
Bundesbehörde jedoch keine Verfahrenskosten zu tragen (vgl. Art. 63
Abs. 2 VwVG). Der obsiegende Beschwerdeführer hat ebenfalls keine Kos-
ten zu übernehmen (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG).
10.2 Bundesbehörden und, in der Regel, andere Behörden, die als Par-
teien auftreten, haben keinen Anspruch auf Parteientschädigung (vgl. Art. 7
Abs. 3 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Ent-
schädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
Dem obsiegenden Beschwerdeführer steht demnach keine Parteientschä-
digung zu, ebenso wenig der unterliegenden Vorinstanz.

(Das Urteilsdispositiv befindet sich auf der nächsten Seite.)













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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Die angefochtene Verfügung wird auf-
gehoben und die Vorinstanz verpflichtet, dem Beschwerdeführer für die
Untersuchung und Sanierung der Schiessanlage Moosrain in Herzogen-
buchsee einen Bundesbeitrag gemäss VASA in der Höhe von Fr. 640‘000.–
auszuzahlen.
2.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der Kostenvorschuss von
Fr. 2'000.– wird dem Beschwerdeführer nach Eintritt der Rechtskraft dieses
Urteils zurückerstattet.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
– den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. P241-0510; Einschreiben)
– das Generalsekretariat UVEK (Gerichtsurkunde)

Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.

Die vorsitzende Richterin:

Der Gerichtsschreiber:

Kathrin Dietrich Pascal Baur





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Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-
legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechts-
schrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren
Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Be-
schwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).

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