A-4762/2010 - Abteilung I - Zölle - Zollzahlungspflicht (Abgabebefreiung)

Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal
Abteilung I
A-4762/2010
Urteil vom 15. Juli 2011
Besetzung Richter Daniel Riedo (Vorsitz),
Richter Markus Metz, Richter Pascal Mollard,
Gerichtsschreiber Urban Broger.
Parteien 2. A._______,
2. B._______,
beide vertreten durch C._______,
Beschwerdeführer,
gegen
Zollkreisdirektion Schaffhausen,
handelnd durch die Oberzolldirektion (OZD),
Hauptabteilung Recht und Abgaben,
Vorinstanz.
Gegenstand Abgabebefreiung im Grenzzonenverkehr.
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Sachverhalt:
A.
Mit Schreiben vom 17. Juni 2008 teilten A._______ und B._______ der
Zollkreisdirektion Schaffhausen mit, sie beabsichtigten, in der
italienischen Gemeinde Castello dell'Aqua (Provinz Sondrio)
landwirtschaftliche Grundstücke zu kaufen, um diese selbst zu
bewirtschaften. Sie verlangten um Bestätigung, dass die Grundstücke in
der sog. Parallelzone liegen, innerhalb welcher für Waren des
landwirtschaftlichen Bewirtschaftungsverkehrs die zollfreie Ein- und
Ausfuhr vorgesehen ist.
B.
Mit Schreiben vom 8. Januar 2009 beantwortete die Zollkreisdirektion
Schaffhausen das Gesuch dahingehend, dass die betroffenen
Grundstücke nach nationalem Recht zwar in der Parallelzone lägen,
jedoch internationale Abkommen über den Grenzverkehr bestünden. Im
einschlägigen Abkommen mit Italien werde die Grenzzone als Gebiet
beidseitig der Grenze verstanden, welches sich in einem Umkreis von
zehn Kilometern, gemessen ab dem gewählten Grenzübergang, befinde.
Den eingereichten Unterlagen sei zu entnehmen, dass die fraglichen
Grundstücke ausserhalb dieser sog. Radialzone lägen. Zudem werde die
Gemeinde Castello dell'Aqua im Anhang zum Abkommen mit Italien nicht
genannt. Zwar messe die Luftlinie zwischen der Landesgrenze und den
betroffenen Grundstücken weniger als 8.5 Kilometer, doch die
massgebende Luftliniendistanz zwischen Grenzübergang Campocologno
und den Grundstücken betrage mehr als zehn Kilometer. Ihren Bescheid
bestätigte die Zollkreisdirektion Schaffhausen mit Verfügung vom
13. März 2009. Eine dagegen gerichtete Verwaltungsbeschwerde wies
die Oberzolldirektion (OZD) mit Entscheid vom 3. Juni 2010 ab.
C.
Mit Eingabe vom 1. Juli 2010 gelangten A._______ und B._______
(Beschwerdeführer) ans Bundesverwaltungsgericht und verlangten, «die
beiden angefochtenen Entscheidungen» unter Kostenfolge zu Lasten des
Bundes aufzuheben und festzustellen, dass die streitbetroffenen
Grundstücke in der Grenzzone im Sinne von Art. 43 Abs. 1 des
Zollgesetzes vom 18. März 2005 (ZG, SR 631.0) bzw. Art. 23 der
Zollverordnung vom 1. November 2006 (ZV, SR 631.01) lägen. Mit
Vernehmlassung vom 16. September 2010 beantragte die OZD die
Abweisung der Beschwerde. Im zweiten Schriftenwechsel hielten sowohl
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die Beschwerdeführer (Replik vom 21. Oktober 2010) wie auch die OZD
(Duplik vom 1. Dezember 2010) an ihren Rechtsbegehren fest.
D.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien wird – sofern
entscheidwesentlich – in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das
Bundesverwaltungsgericht (VGG, SR 173.32) beurteilt das
Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5
des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das
Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021). Verfügungen der OZD sind
regelmässig beim Bundesverwaltungsgericht anfechtbar (Art. 32 Abs. 2
Bst. a VGG e contrario; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A-980/2011 vom 23. Juni 2011 E. 1.2; MARTIN KOCHER, in Zollgesetz
[ZG], Martin Kocher/Diego Clavadetscher [Hrsg.], Bern 2009, N 99 zu
Art. 116). Das Bundesverwaltungsgericht ist für die Behandlung der
vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2 Anfechtungsobjekt im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht
bildet einzig der vorinstanzliche Entscheid (ANDRÉ MOSER/MICHAEL
BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem
Bundesverwaltungsgericht, Basel 2008, Rz. 2.7), vorliegend also der
Entscheid der OZD vom 3. Juni 2010. Die von den Beschwerdeführern
ebenfalls angefochtene Verfügung der Zollkreisdirektion Schaffhausen
vom 13. März 2009 wurde durch den genannten Entscheid ersetzt. Damit
erübrigt sich deren Beurteilung, Aufhebung oder Bestätigung durch das
Bundesverwaltungsgericht und auf die Beschwerde ist, soweit sie sich
gegen die Verfügung der Zollkreisdirektion Schaffhausen vom 13. März
2009 richtet, nicht einzutreten. Mit dieser Einschränkung ist auf die form-
und fristgerecht eingereichte Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Art. 43 ZG regelt unter der Marginalie «Grenzzonenverkehr» u.a. die
Ein- und Ausfuhr von Waren des landwirtschaftlichen
Bewirtschaftungsverkehrs innerhalb der Grenzzone (Art. 43 Abs. 1 Bst. a
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ZG). Nach Art. 43 Abs. 2 ZG gilt als Grenzzone das in- und ausländische
Gebiet, das sich beidseits der Zollgrenze als Gebietsstreifen von zehn
Kilometern Tiefe längs der Zollgrenze befindet (Parallelzone). Die
Zollverwaltung kann gestützt auf Art. 43 Abs. 3 ZG die Grenzzone mit
Rücksicht auf besondere örtliche Verhältnisse ausdehnen. Gemäss Art. 8
Abs. 2 Bst. j ZG kann der Bundesrat Waren des Grenzzonenverkehrs und
Tiere aus Grenzgewässern für zollfrei erklären, was er mit Erlass von
Art. 23 f. ZV getan hat.
2.2 Ähnliches wie Art. 43 ZG statuiert bereits das Abkommen vom 2. Juli
1953 zwischen der Schweiz und Italien betreffend den Grenz- und
Weideverkehr (nachfolgend als Abkommen bezeichnet,
SR 0.631.256.945.41). Es wurde von der Bundesversammlung am 22.
Dezember 1955 und damit rund 50 Jahre vor Erlass des (neuen) ZG
genehmigt. In diesem Abkommen werden als Grenzzone zwei
Gebietsstreifen beidseitig der gemeinsamen Grenze festgelegt (Art. 1
Abs. 1 Abkommen). Die Ausdehnung jeder der genannten Zonen beträgt
– ähnlich wie in Art. 43 Abs. 2 ZG vorgesehen – «ungefähr zehn
Kilometer», vorbehältlich der durch örtliche Verhältnisse bedingten
Abweichungen, in welchen Fällen die Zonenausdehnung von den beiden
vertragschliessenden Staaten auch über zehn Kilometer hinaus
festgesetzt werden kann (Art. 1 Abs. 2 Abkommen). Zur Bestimmung der
Gemeinden oder Gemeindefraktionen, die in den genannten Zonen
eingeschlossen sind, verweist das Abkommen auf seinen Anhang I (Art. 1
Abs. 3 Abkommen). Als «Grenzverkehr» im Sinne des Abkommens gilt –
von Ausnahmen abgesehen – der sich zwischen zwei
gegenüberliegenden und anstossenden Zonen abwickelnde Ein- und
Ausfuhrverkehr (definitiv oder vorübergehend), soweit es sich
ausschliesslich um den Austausch zwischen den betreffenden
Bewohnern zur Deckung des normalen eigenen Haushaltungsbedarfes
oder zur Bewirtschaftung ihrer Grundstücke handelt (Art. 1 Abs. 5
Abkommen).
3.
3.1 Dass die im vorliegenden Verfahren betroffenen Grundstücke der
italienischen Gemeinde Castello dell'Aqua innerhalb der von Art. 43
Abs. 2 ZG vorgesehenen 10-km-Parallelzone zur schweizerischen
Grenze liegen, ist nicht strittig. Strittig ist jedoch, ob eine Differenz
zwischen der Definition der Grenzzone gemäss Art. 43 Abs. 2 ZG und
jener des Abkommens besteht. Dies ist zu bejahen. Wie dargestellt sieht
das Abkommen zwar ebenfalls eine 10-km-Parallelzone vor, ergänzend
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aber sind die betroffenen Gemeinden in einem Verzeichnis aufgeführt.
Castello dell'Aqua wird in diesem Verzeichnis nicht genannt. Daraus ist
zu schliessen, dass die Gemeinde und damit die dort gelegenen
Grundstücke nicht zur Grenzzone im Sinne des Abkommens gehören.
Demnach besteht offensichtlich eine Differenz zwischen der Definition der
Grenzzone gemäss Art. 43 Abs. 2 ZG und jener des Abkommens und es
ist zu klären, welche der Definitionen beachtlich ist.
3.2 Gemäss Art. 190 der Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) sind Bundesgesetze
und Völkerrecht für das Bundesgericht und die anderen
rechtsanwendenden Behörden massgebend. Art. 2 Abs. 1 ZG hält zudem
fest, völkerrechtliche Verträge blieben vorbehalten und bekräftig damit
den verfassungsmässigen Grundsatz, wonach völkerrechtlich vereinbarte
Regelungen und Verpflichtungen durch die nationale Zollgesetzgebung
des Bundes grundsätzlich keine Änderung erfahren und davon unberührt
bleiben (THOMAS COTTIER/DAVID HERREN, in Zollgesetz [ZG], a.a.O., N 4
zu Art. 2). Fraglich ist, wie der vorliegende Konflikt zwischen dem älteren
Abkommen (1955) und dem neueren Bundesgesetz (2005) zu lösen ist.
Das Bundesgericht hat in BGE 99 Ib 39 E. 3 die Praxis begründet,
wonach zu vermuten ist, dass der Gesetzgeber sich an die Vorschriften
der ordnungsgemäss abgeschlossenen Staatsverträge halten wollte, es
sei denn, er hätte einen allfälligen Widerspruch zwischen einer
Bestimmung des Landesrechts und dem internationalen Recht bewusst in
Kauf genommen (SCHUBERT-Praxis, bestätigt in BGE 136 III 168 E. 3.3.4;
vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-2744/2008 vom 23. März
2010 E. 1.4; YVO HANGARTNER, St. Galler Kommentar zur
Schweizerischen Bundesverfassung, 2. Aufl., Zürich etc. 2008, N 29 ff. zu
Art. 190 BV; ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER/HELEN KELLER,
Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 7. Aufl., Zürich etc. 2008, N 1925;
COTTIER/HERREN, a.a.O., N 6 zu Art. 2). Entscheidend ist demnach, ob
der Gesetzgeber bei Erlass von Art. 43 Abs. 2 ZG einen Widerspruch
zum bestehenden Abkommen in Kauf nahm.
3.3 Der Bundesrat hatte ursprünglich vorgeschlagen, Art. 43 Abs. 2 ZG
wie folgt zu formulieren: «Die Grenzzone ist das in- und ausländische
Gebiet innerhalb eines Umkreises von 10 Kilometern ab der
nächstgelegenen benutzbaren Zollstelle» (Entwurf des Zollgesetzes,
BBl 2004 681, 694). Derart wollte er die Grenzzone auf Gesetzesstufe als
Radialzone umschreiben (Botschaft des Bundesrates über ein neues
Zollgesetz vom 15. Dezember 2003, BBl 2004 567, 623). In der Botschaft
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führte der Bundesrat aus, bislang sei Gleiches aus den Staatsverträgen
mit Deutschland, Frankreich und Italien hervorgegangen. Diese Aussage
war allerdings, zumindest was das Abkommen mit Italien betrifft, insofern
unpräzise, als dass – wie in E. 2.2 erwähnt – dort zur Bestimmung der
Grenzzone eine Parallelzone verbunden mit einem Gemeindeverzeichnis
und nicht eine Radialzone vorgesehen war.
3.4 Die Debatte im Parlament war geprägt von der Befürchtung, dass
schweizerische Bauernbetriebe in der deutschen Grenzzone günstiger
produzieren und die Produkte zollfrei in den schweizerischen Markt
einbringen könnten. Dennoch folgte der Ständerat als Erstrat dem Antrag
seiner Kommission und nicht dem Bundesrat und verabschiedete für
Art. 43 Abs. 2 ZG folgenden Wortlaut: «Die Grenzzone ist das in- und
ausländische Gebiet, das sich beidseits der Zollgrenze als
Gebietsstreifen von 10 Kilometern Tiefe längs der Zollgrenze befindet
(Parallelzone)» (AB 2004 S 345). Vom Kommissionssprecher wurde die
Differenz zum bundesrätlichen Vorschlag damit begründet, dass es heikel
sei, die Grenzzone mithilfe eines Kreises um die Zollstelle zu bestimmen,
denn werde eine Zollstelle aufgehoben, falle damit auch der Kreis weg
(Votum DAVID, AB 2004 S 345). Es sei gerechter, einen Streifen von zehn
Kilometern entlang der Grenze vorzusehen. Sodann wurde auf die bereits
bestehenden Regelungen mit den anderen Nachbarländern hingewiesen
(Votum GERMANN, AB 2004 S 345) und ausgeführt, dass mit Österreich,
gegenüber welchem Land bereits die Parallelzone gelte, keine Probleme
bestünden. Es mache Sinn, den Grenzstreifen rund um die Schweiz
einheitlich zu definieren. Der Ständerat folgte dem Vorschlag seiner
Kommission, eine Parallelzone vorzusehen, einstimmig mit 28:0
Stimmen.
3.5 Auch die Diskussion im Nationalrat fand im Wissen um die
bestehenden Staatsverträge mit den Nachbarländern statt. So wies eine
Votantin darauf hin, dass mit den Nachbarländern – ausser Deutschland
– bereits Staatsverträge bestünden, die eine Parallelzone vorsähen
(Votum MEIER-SCHATZ, AB 2004 N 1385). Der Staatsvertrag mit
Deutschland hingegen sehe eine Radialzone vor und genau dort gäbe es
Probleme bezüglich der Grenzzonenbewirtschaftung durch Schweizer
Landwirte. Die Radialzone führe im Übrigen zu unnötigen
Diskriminierungen unter den Grenzbauern und zu einer gewissen Willkür.
In Anbetracht der Tatsache, dass in den kommenden Jahren
verschiedene Zollstellen geschlossen würden, könne die
Aufrechterhaltung der Radialzone unliebsame Auswirkungen für die
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Landwirte der betroffenen Regionen haben (Votum MEIER-SCHATZ,
AB 2004 N 1385). Schliesslich aber folgte der Nationalrat einem
Minderheitsantrag (Radialzone) und schuf damit vorerst eine Differenz
zum Beschluss des Ständerates. Zwischenzeitlich wechselte dann auch
die zuständige Kommission des Ständerates das Lager und wollte nun
doch dem Vorschlag des Bundesrates (Radialzone) folgen (Votum DAVID,
AB 2004 S 789). Sie tat dies mit der Begründung, der Bundesrat hange
eben stark an seiner Fassung, dies insbesondere wegen den
internationalen Verhandlungen, die im Speziellen mit Deutschland
bezüglich des Grenzverkehrs und des Erwerbs von
Landwirtschaftsgrundstücken durch Schweizer Bauern im benachbarten
Baden-Württemberg geführt würden (Votum DAVID, AB 2004 S 789).
Trotzdem hielt der Ständerat in der Differenzbereinigung am ursprünglich
Beschlossenen (Parallelzone) fest, worin ihm schliesslich und ohne
weitere Diskussion auch der Nationalrat folgte. Das neue ZG passierte
sodann die Schlussabstimmung in beiden Räten einstimmig (vgl. zur
Debatte im Parlament ROLF WÜTHRICH, in Zollgesetz [ZG], a.a.O., N 29 ff.
zu Art. 43).
3.6 Damit ist erstellt, dass sich das Parlament trotz Widerstandes der
Exekutive explizit für die Parallelzone aussprach und dies offensichtlich
im Wissen um teilweise anderslautende Staatsverträge. Zur Bestimmung,
ob ein italienisches Grundstück in der Grenzzone liegt, ist damit allein auf
Art. 43 Abs. 2 ZG («Gebietsstreifen von 10 Kilometern Tiefe längs der
Zollgrenze») abzustellen und nicht auf das Abkommen.
4.
4.1 Einzugehen bleibt auf einzelne Argumente der OZD. Insbesondere
unter Berufung auf ein Votum im Nationalrat kommt sie zum Schluss, den
eidgenössischen Räten sei klar gewesen, dass die Parallelzone als
Grundsatz nur insofern eingeführt werde, als dass der Staatsvertrag mit
dem Nachbarstaat nichts anderes vorsehe (Votum MEIER-SCHATZ,
AB 2004 N 1385). Aus dem erwähnten Votum kann allerdings nicht
geschlossen werden, der Gesetzgeber habe bezüglich der Definition der
Grenzzone anderslautende Staatsverträge vorbehalten wollen. Denn die
Votantin fügte gleich bei, die Parallelzonen sollten «für die ganze
Grenzzone» gelten. Im Übrigen wäre bei einem Vorbehalt und damit bei
nur subsidiärer Anwendung von Art. 43 Abs. 2 ZG diese Bestimmung
zwecklos, da mit sämtlichen umliegenden Ländern (ausser mit dem
Fürstentum Liechtenstein, welches Zollinland ist) entsprechende
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Staatsverträge bestehen (vgl. die Auflistung bei WÜTHRICH, a.a.O., N 33
zu Art. 43).
4.2 Weiter bringt die OZD vor, mit der Anwendung der Parallelzone
bestehe die Gefahr, dass die Privilegien der Grenzbauern ausgebaut
würden. Die Anwendung der Parallelzone habe zur Folge, dass Bauern in
der Schweiz über grosse Distanzen irgendwo im Ausland zusätzlich Land
pachten oder kaufen könnten. Zusammen mit den Beschwerdeführern ist
festzuhalten, dass diese Frage im Parlament diskutiert und entschieden
wurde und das Vorbringen der OZD auf eine Kritik am Gesetzgeber
hinausläuft. Es ist nicht Aufgabe des Bundesverwaltungsgerichts, eine
Diskussion über Sinn und Unsinn einer gesetzgeberischen Entscheidung
zu führen. Gleiches ist zum Vorbringen der OZD festzuhalten, wonach es
der Beurteilung des Bundesverwaltungsgerichts überlassen werden
müsse, welchen Voten der parlamentarischen Debatten es ein die ganze
Problematik erfassendes und juristisch zureichendes Fachwissen
beimesse. Das Bundesverwaltungsgericht hat bei der Anwendung eines
Bundesgesetzes entgegen der offensichtlichen Auffassung der OZD nicht
zu prüfen, ob die parlamentarische Beratung in der genügenden Tiefe
erfolgte. Entscheidend ist, dass der Gesetzgeber (trotz Widerstandes der
Exekutive) die Parallelzone einführte. Er erachtete dies offenbar für
einfacher, transparenter, willkürfreier und praktikabler (Votum BÜHRER,
AB 2004 N 1385).
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde vollumfänglich gutzuheissen,
soweit darauf einzutreten ist, und der angefochtene Entscheid der OZD
vom 3. Juni 2010 ist aufzuheben. Ausgangsgemäss sind den
obsiegenden Beschwerdeführern und der unterliegenden Vorinstanz
keine Verfahrenskosten aufzuerlegen (Art. 63 VwVG). Der geleistete
Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 3'000.— ist den Beschwerdeführern
zurückzuerstatten. Die Vorinstanz hat den obsiegenden
Beschwerdeführern eine Parteientschädigung auszurichten (Art. 64
Abs. 1 und 2 VwVG). Sie wird praxisgemäss auf gesamthaft Fr. 4'500.—
(MWST inbegriffen) festgesetzt.
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird.
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2.
Der Entscheid der Oberzolldirektion vom 3. Juni 2010 wird aufgehoben.
3.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der von den
Beschwerdeführern einbezahlte Kostenvorschuss in der Höhe von Fr.
3'000.— wird ihnen zurückerstattet.
4.
Die Vorinstanz wird verpflichtet, den Beschwerdeführern eine
Parteientschädigung in der Höhe von gesamthaft Fr. 4'500.— zu
bezahlen.
5.
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref-Nr._______; Gerichtsurkunde)
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Daniel Riedo Urban Broger
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die
Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren,
deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu
enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit
sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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