B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Cour I
A-4784/2014
Ar r ê t d u 2 0 ma i 2 0 1 5
Composition
Jérôme Candrian (président du collège),
André Moser, Claudia Pasqualetto Péquignot, juges,
Déborah D'Aveni, greffière.
Parties
Ville de Neuchâtel,
Service Juridique, Faubourg de l'Hôpital 4,
2000 Neuchâtel,
recourante,
contre
Office fédéral de l'énergie OFEN,
3003 Bern,
autorité inférieure.
Objet
Décision d'assujettissement (ouvrage d'accumulation).
A-4784/2014
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Faits :
A.
La Ville de Neuchâtel exploite l'ouvrage d'accumulation de l'Etang des
Sagnettes, sis sur la commune des Ponts-de-Martel, dont elle est
propriétaire. En bas de la Combe des Sagnettes, d'où le cours d'eau
provient, une rétention a été aménagée, constituée d'une digue de terre
d'une hauteur maximale de 3m fermant le vallon et créant ainsi une retenue
d'une surface d'environ 3'000m2.
B.
B.a En date du 10 avril 2014, l'autorité de surveillance du canton de
Neuchâtel a informé la section Surveillance des barrages de l'Office fédéral
de l'énergie (OFEN) qu'entre autres ouvrages d'accumulation, l'Etang des
Sagnettes devait être assujetti à la loi fédérale du 1er octobre 2010 sur les
ouvrages d'accumulation (LOA, RS 721.101), du fait du risque potentiel
particulier qu'il présente.
A l'appui de sa position, l'autorité cantonale de surveillance a porté à la
connaissance de l'OFEN le rapport du 26 mars 2014 du bureau d'ingé-
nieurs AquaVision engineering Sàrl (ci-après: AquaVision), qui avait été
mandaté par le canton pour effectuer les calculs concernant la rupture
d'ouvrages d'accumulation et les ondes de submersion consécutives sur le
territoire cantonal. Ce rapport recommande un assujettissement de
l'ouvrage d'accumulation de l'Etang des Sagnettes en raison d'une onde
de submersion calculée d'une hauteur de 2m ou d'une intensité de plus de
2m2/s pouvant affecter deux bâtiments au moins ; une onde de submersion
d'une hauteur et d'une intensité moindre y est en outre attestée pour
d'autres objets. Pour les calculs, AquaVision s'est fondée sur l'"Etude et
cartographie des dangers naturels liés à l'eau – Secteur des montagnes
neuchâteloise" réalisé par SD Ingénierie et le Bureau d'Etudes
Géologiques SA, en décembre 2009, sur mandat du canton de Neuchâtel.
B.b Le 2 juin 2014, l'OFEN a communiqué à l'autorité cantonale de
surveillance quels ouvrages d'accumulation annoncés devaient être
assujettis. Parmi ces ouvrages figurait également l'Etang des Sagnettes,
pour lequel, après examen des documents remis par l'autorité cantonale
de surveillance, l'OFEN est arrivé à la même conclusion qu'AquaVision.
B.c Faisant suite à la demande expresse de l'OFEN, l'autorité cantonale
de surveillance lui a indiqué par courriel du 17 juin 2014 qu'il pouvait
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envoyer la décision d'assujettissement concernant l'ouvrage d'accumula-
tion de l'Etang des Sagnettes.
C.
Par décision du 23 juin 2014, l'OFEN a signifié à la Ville de Neuchâtel
l'assujettissement de l'Etang des Sagnettes à la LOA. La décision précise
également que cet ouvrage d'accumulation est placé sous la surveillance
directe de l'autorité de surveillance du canton de Neuchâtel. En particulier,
l'OFEN expose qu'avec une hauteur de retenue d'environ 3m et un volume
de retenue d'environ 12'000m3, l'Etang des Sagnettes ne répond pas aux
critères géométriques d'assujettissement. En revanche, il confirme le
constat du risque particulier que cet ouvrage présente, tel que retenu dans
le rapport du 26 mars 2014 d'AquaVision.
D.
Par mémoire du 27 août 2014, la Ville de Neuchâtel (ci-après : la
recourante) a interjeté recours contre cette décision de l'OFEN (ci-après :
l'autorité inférieure) devant le Tribunal administratif fédéral (ci-après aussi :
le Tribunal), en concluant à son annulation et au renvoi de la cause à
l'autorité inférieure pour nouvelle décision.
En résumé, la recourante conteste, tout d'abord, la donnée de 12'000m3
retenue par l'autorité inférieure pour procéder aux mesures des risques.
D'après l'estimation de l'Institut suisse de spéléologie et de karstologie
(ISSKA) du 21 août 2014, qu'elle a elle-même requise et produite à l'appui
de son recours, il appert que la rétention totale possible estimée se situe
entre 6'800 et 8'000m3. Cette estimation est à son sens la preuve de la
constatation inexacte des faits par l'autorité inférieure. La recourante
précise toutefois qu'afin de déterminer à nouveau les risques liés à la
rupture de son ouvrage d'accumulation, le volume maximum de la retenue
devra être calculé de manière précise et non sur la base de valeurs
surévaluées. Dans un second temps, elle indique qu'indépendamment des
considérations sur le fond de la cause, la décision attaquée doit être
annulée dans la mesure où son droit d'être entendu a été violé. A ce
propos, elle expose qu'elle n'a à aucun moment été invitée à s'exprimer sur
la décision qui allait être prise à son détriment.
E.
Dans sa réponse du 31 octobre 2014, l'autorité inférieure a conclu au rejet
du recours.
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Pour l'essentiel, l'autorité inférieure admet que le volume de 12'000m3
initialement retenu concerne le cas de crues extrêmes et que cette donnée
n'est donc pas pertinente pour déterminer de l'assujettissement de l'Etang
des Sagnettes à la LOA. Elle déclare également accepter comme volume
de retenue le volume d'accumulation figurant dans le rapport de l'ISSKA.
L'autorité inférieure a ainsi mandaté AquaVision pour recalculer l'onde de
submersion pour un volume de retenue de 6'800m3, respectivement de
8'000m3. Le rapport du 28 octobre 2014 d'AquaVision montre que, même
en prenant en compte les volumes précités, l'ouvrage d'accumulation de
l'Etang des Sagnettes présente toujours un risque potentiel particulier. A
l'appui de ce constat, l'autorité inférieure retient que cet ouvrage doit être
assujetti à la LOA, de sorte que le dispositif de la décision attaquée reste
inchangé. Pour ce qui concerne la violation du droit d'être entendu de la
recourante, l'autorité inférieure concède avoir commis une erreur. Partant
de l'hypothèse erronée que l'autorité cantonale de surveillance avait pris
contact avec l'exploitante et l'avait informée de l'assujettissement prévu,
elle n'a effectivement pas écrit à cette dernière pour lui donner la possibilité
de s'exprimer sur la décision qui aurait été prise à son encontre. L'autorité
inférieure est toutefois d'avis que cette violation doit être considérée
comme ayant été réparée devant l'autorité de recours.
F.
Dans ses observations finales du 8 décembre 2014, la recourante a
déclaré entièrement confirmer ses conclusions. En particulier, elle fait valoir
que l'atteinte aux droits procéduraux est grave, de sorte qu'il n'est pas
possible que la violation du droit d'être entendu dont elle a été victime soit
considérée comme étant guérie par la procédure de recours.
G.
Par ordonnance du 18 décembre 2014, le Tribunal a signalé aux parties
que la cause était gardée à juger, sous réserve de mesures d'instruction
complémentaires.
H.
Les autres faits et arguments des parties seront repris en tant que besoin
dans les considérants en droit du présent arrêt.
Droit :
1.
1.1 La procédure de recours est régie par la loi fédérale du 20 décembre
1968 sur la procédure administrative (PA, RS 172.021), pour autant que la
loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32)
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n'en dispose pas autrement (art. 37 LTAF). Le Tribunal examine d'office et
librement sa compétence (art. 7 PA), ainsi que la recevabilité des recours
qui lui sont soumis.
1.2 Sous réserve des exceptions – non pertinentes en l'espèce – prévues
à l'art. 32 LTAF, le Tribunal administratif fédéral connaît, en vertu de l'art. 31
LTAF, des recours contre les décisions au sens de l'art. 5 PA prises par les
autorités mentionnées à l'art. 33 LTAF. L'OFEN est une autorité précédente
au sens de la lettre d de cette dernière disposition et l'acte attaqué, en ce
qu'il crée des droits ou obligations, revêt les caractéristiques matérielles
(art. 5 al. 1 PA) et formelles (art. 35 PA) d'une décision. Le Tribunal
administratif fédéral est donc compétent pour connaître du présent litige.
1.3 La recourante a pris part à la procédure devant l'autorité inférieure.
Etant le destinataire de la décision d'assujettissement à la LOA, elle est
particulièrement atteinte et a un intérêt digne de protection à requérir son
annulation ou sa modification (art. 48 al. 1 PA). Elle a donc qualité pour
recourir.
1.4 Présenté dans le délai (art. 50 al. 1 PA) et les formes (art. 52 al. 1 PA)
prescrits par la loi, le recours s’avère ainsi recevable, si bien qu'il convient
d'entrer en matière.
2.
En sa qualité d'autorité de recours, le Tribunal administratif fédéral dispose
d'une pleine cognition (art. 49 PA). Il vérifie d'office les faits constatés par
l'autorité inférieure (art. 12 PA), sous réserve du devoir de collaborer des
parties (art. 13 PA). Il applique le droit d'office, sans être lié par les motifs
invoqués (art. 62 al. 4 PA), ni par l'argumentation juridique développée
dans la décision entreprise (ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ
KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2ème éd.
Bâle 2013, n. 2.156). Il se limite en principe aux griefs soulevés et
n'examine les questions de droit non invoquées que dans la mesure où les
arguments des parties ou le dossier l'y incitent (ATF 135 I 91 consid. 2.1;
ATAF 2014/24 consid. 2.2 p. 348 s. et réf. cit.).
3.
La recourante se plaint en particulier de la violation de son droit d'être
entendu par l'autorité inférieure. Elle n'aurait pas même été informée de la
procédure existante à son encontre.
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3.1 Le droit d'être entendu est de nature formelle, ce qui signifie que sa
violation suffit, si elle est particulièrement grave, à entraîner l'annulation de
la décision attaquée indépendamment des chances de succès du recours
sur le fond. Le motif relatif à ce moyen de droit doit donc être examiné en
priorité. En effet, si l'autorité de recours constate la violation du droit d'être
entendu, elle renvoie la cause à l'instance inférieure, qui devra entendre la
personne concernée et adopter une nouvelle décision, quand bien même
sur le fond celle-ci ne s'écarterait pas de la solution qu'elle avait retenue
lors de la décision annulée (cf. ATF 137 I 195 consid. 2.2, ATF 135 I 279
consid. 2, ATF 135 I 187 consid. 2.2; ATAF 2013/23 consid. 6.1.3 p. 333;
arrêts du Tribunal administratif fédéral D-586/2015 du 21 avril 2015 consid.
3.3, A-1323/2014 du 20 janvier 2015 consid. 4; ANDREAS AUER/GIORGIO
MALINVERNI/MICHEL HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. II, 3ème
éd., Berne 2013, n. 1358 p. 619).
3.2
3.2.1 Le droit d’être entendu, tel qu'il est garanti à l'art. 29 al. 2 de la
Constitution fédérale de Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst., RS
101), comprend notamment pour le justiciable le droit de s'exprimer sur les
éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa
situation juridique, d'obtenir l'administration des preuves pertinentes et va-
lablement offertes, de participer à l'administration des preuves essentielles
et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur
la décision à rendre (cf. ATF 135 I 279 consid. 2.3, ATF 135 I 187 consid.
2.2, ATF 133 I 270 consid. 3.1; plus récent: arrêt du Tribunal fédéral
2C_879/2014 du 17 avril 2015 consid. 2.2; arrêts du Tribunal administratif
fédéral C-3061/2014 du 16 avril 2015 consid. 3.1, A-4232/2013 du 17
décembre 2013 consid. 3.1.2). En tant que droit de participation, le droit
d’être entendu englobe donc tous les droits qui doivent être attribués à une
partie pour qu’elle puisse faire valoir efficacement son point de vue dans
une procédure (cf. ATF 132 II 485 consid. 3.2, ATF 129 II 497 consid. 2.2).
3.2.2 La possibilité de faire valoir ses arguments dans une procédure
suppose nécessairement la connaissance préalable des éléments dont
l'autorité dispose, et a fortiori la connaissance de l'existence même d'une
procédure. Or, force est de constater en l'espèce que, comme l'autorité
inférieure le reconnaît d'ailleurs dans sa réponse, la recourante n'a tout
simplement pas été informée de la procédure non contentieuse ouverte à
son encontre, laquelle s'est conclue par la prise d'une décision d'assujet-
tissement qui lui impose des obligations particulières. Ignorant l'existence
de cette procédure, la recourante s'est donc vue empêchée de faire valoir
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ses arguments. Partant, son droit d'être entendu a bien été violé en
l'espèce.
3.3 A ce stade, se pose encore la question de savoir si cette violation du
droit d'être entendu n'aurait pas été réparée par la présente procédure de
recours.
3.3.1 La violation du droit d'être entendu peut être considérée comme
réparée lorsque la partie lésée a la possibilité de s'exprimer devant une
autorité de recours dont la cognition n'est pas limitée par rapport à celle de
l'instance inférieure et qu'il n'en résulte aucun préjudice pour le recourant
(cf. ATF 137 I 195 consid. 2.3.2, ATF 133 I 201 consid. 2.2, ATF 132 V 387
consid. 5.1; arrêts du Tribunal administratif fédéral précités D-586/2015
consid. 3.3, A-4232/2013 consid. 3.1.4; AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, op.
cit, n. 1359 p. 620; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, op. cit., n. 3.112 s.). La
réparation de la violation du droit d'être entendu doit toutefois demeurer
l'exception, en particulier lorsqu'il s'agit d'une violation grave, cela déjà en
considération du fait que l'exercice différé du droit d'être entendu ne
constitue le plus souvent qu'un succédané imparfait de l'audition préalable
qui a été omise (cf. ATF 135 I 279 consid. 2.6.1; arrêt du Tribunal
administratif fédéral A-1323/2014 précité consid. 4.1.2). Cela n'empêche
cependant pas que, même en cas de violation grave du droit d'être
entendu, il peut être renoncé à un renvoi de la cause à l'instance
précédente, par économie de procédure, lorsqu'il s'agirait d'un acte
purement formaliste ("formalistischer Leerlauf") qui retarderait inutilement
un jugement définitif sur le litige (cf. ATF 133 I 201 consid. 2.2, ATF 132 V
387 consid. 5.1). En aucun cas, il ne saurait néanmoins être admis que
l'autorité parvienne, par le biais d'une violation du droit d'être entendu, à un
résultat qu'elle n'aurait jamais obtenu en procédant de manière correcte
(cf. ATF 135 I 279 consid. 2.6.1 et réf. cit.).
3.3.2 En l'espèce, l'autorité inférieure fait valoir qu'au cours de la procédure
de recours, elle est entrée en matière sur toutes les objections de la
recourante, a chargé AquaVision de refaire les calculs sur la base des
indications fournies par la recourante et a traité tous les éléments évoqués
dans la réponse au recours. Dès lors, le Tribunal est à son sens en mesure
d'établir les faits et de procéder à leur appréciation juridique.
Pour sa part, la recourante invoque que la violation du droit d'être entendu
subie ne saurait en l'espèce être réparée, compte tenu de la gravité et de
l'étendue de l'atteinte. Elle souligne également que le vice de procédure
porte sur une question qui fait appel à des connaissances spéciales et très
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techniques et qu'un renvoi n'aurait rien d'inutilement formaliste au vu du
cas particulier.
3.3.3 Le Tribunal relève que l'autorité inférieure se méprend lorsqu'elle
considère avoir donné droit à une partie de l'argumentation de la
recourante, en ayant accepté de fonder ses mesures sur un volume
d'accumulation situé entre 6'800 et 8'000m3, en lieu et place de 12'000m3,
et en ayant, sur cette base, demandé une nouvelle expertise sur les
risques. En effet, s'il est vrai que la recourante a produit le rapport de
l'ISSKA, elle n'a pas pour autant prétendu que les volumes de retenue y
figurant devaient être repris par l'autorité inférieure. Bien plutôt, il apparaît
qu'elle a fait usage de ce rapport dans le but de démontrer l'erreur commise
par l'autorité inférieure en retenant un volume de 12'000m3, tout en
indiquant que les mesures réalisées par l'ISSKA sont selon elle encore trop
prudentes et, par conséquent, surévaluées. Pour preuve, la recourante
requiert, dans son recours, l'annulation de la décision attaquée pour
constatation inexacte des faits, tout en précisant qu'il est nécessaire de
calculer de manière précise le volume maximum de la retenue, afin de
refaire le calcul des risques liés à la rupture de l'ouvrage d'accumulation
de l'Etang des Sagnettes avec les nouveaux chiffres qui correspondent à
la réalité, et non en prenant en considération des données dont les valeurs
sont surévaluées. Au surplus, la recourante ajoute dans ses observations
finales qu'il lui paraît indispensable de sonder la profondeur exacte de
l'étang, puisque les sédiments qui se sont déposés au fond du bassin ont
pour effet de réduire l'espace où l'eau peut s'accumuler.
Il appert ainsi que la recourante a en réalité requis l'administration de
preuves, point sur lequel l'autorité inférieure ne s'est pas prononcée dans
sa réponse. Or, le droit d'être entendu de la recourante comprend
notamment le droit d'obtenir l'administration des preuves pertinentes et
valablement offertes ou, à tout le moins, l'indication des motifs pour
lesquels celle-ci n'a pas lieu d'être. Le volume de la retenue qu'il convient
de prendre en compte, question centrale en l'espèce, reste donc à définir
et il n'est pas exclu que de nouveaux calculs – qui permettront, dans un
second temps, d'évaluer le risque potentiel de l'ouvrage d'accumulation de
l'Etang des Sagnettes – pourraient s'avérer nécessaires. Partant, vu la
gravité incontestable de la violation du droit d'être entendu constatée en
l'espèce, d'une part, et, d'autre part, les mesures d'instruction
éventuellement encore nécessaires et l'importance des questions de fait
restant à élucider, une guérison du vice de de procédure au stade du
recours ne saurait se justifier.
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Page 9
4.
En résumé, il y a lieu de retenir que l'autorité inférieure a violé le droit d'être
entendu de la recourante et que ce vice, grave en l'espèce, n'est pas
réparable par la procédure de recours intervenant devant le Tribunal
administratif fédéral. En conséquence, le recours doit être admis, la déci-
sion attaquée est annulée et la cause renvoyée à l'autorité inférieure pour
complément d'instruction et nouvelle décision.
5.
5.1 Selon l'art. 63 al. 1 1ère phrase PA, les frais de procédure, comprenant
l'émolument d'arrêté, les émoluments de chancellerie et les débours, sont
généralement mis, dans le dispositif, à la charge de la partie qui succombe.
En l'occurrence, le recours étant admis, la recourante ne supportera pas
les frais de la cause et l'avance de frais d'un montant de Fr. 1'500.- lui sera
restituée dans les 30 jours qui suivent l'entrée en force du présent arrêt.
Pour sa part, quoique succombant, l'autorité inférieure n’est pas assujettie
aux frais judiciaires, en tant qu’autorité fédérale (art. 63 al. 2 PA).
5.2 Le Tribunal peut, d'office ou sur requête, allouer à la partie ayant
entièrement ou partiellement gain de cause une indemnité pour les frais
indispensables et relativement élevés qui lui ont été occasionnés (art. 64
al. 1 PA, art. 7 ss du règlement du 21 février 2008 concernant les frais,
dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF, RS
173.320.2]). En l'espèce, la recourante s'est défendue seule, par le biais
de son service juridique. Elle ne fait en outre pas valoir qu'elle aurait subi
de ce fait des frais considérables. C'est pourquoi, il ne lui est pas alloué de
dépens.
(dispositif à la page suivante)
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Page 10
Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est admis en ce sens que la décision attaquée est annulée et
la cause renvoyée à l'autorité inférieure pour complément d'instruction et
nouvelle décision.
2.
Il n'est pas perçu de frais. L'avance de frais d'un montant de Fr. 1'500.-
versée par la recourante lui sera restituée dans les 30 jours qui suivent
l'entrée en force du présent arrêt.
3.
Il n'est pas alloué de dépens.
4.
Le présent arrêt est adressé :
– à la recourante (Acte judiciaire)
– à l'autorité inférieure (Recommandé)
– au Secrétariat général du Département fédéral de l'environnement, des
transports, de l'énergie et de la communication (DETEC) (Acte
judiciaire)
Le président du collège : La greffière :
Jérôme Candrian Déborah D'Aveni
Indication des voies de droit :
La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral,
1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans
les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 LTF). Le
mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La décision
attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au mémoire, pour
autant qu'ils soient en mains du recourant (art. 42 LTF).
Expédition :