B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Cour I
A-4851/2012
A r r ê t d u 2 7 n o v e m b r e 2 0 1 3
Composition
Jérôme Candrian (président du collège),
André Moser, Markus Metz, juges,
Olivier Bleicker, greffier.
Parties
B._______,
représenté par Me Yves Cottagnoud, avocat,
recourant,
contre
Office fédéral de l'aviation civile OFAC,
Sécurité des opérations aériennes, 3003 Berne,
autorité inférieure.
Objet
Retrait de licence ; récusation.
A-4851/2012
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Faits :
A.
A.a B._______, né en (…), est titulaire d’une licence de pilote privé (A)
CH-[…], selon les règles des autorités conjointes de l'aviation (joint
aviation requirement [JAR]) et nationales (NAT), établie la première fois
par l'Office fédéral de l'aviation civile (ci-après: l’OFAC ou l’Office)
le (date).
A.b Le 15 juillet 2012, un peu après 18.50 heures, B._______ a volé avec
un aéronef conçu pour manœuvrer sur l’eau (hydravion), immatriculé en
Suisse (…), sous un pont enjambant le canal de Saimaa (« The
Puumalansalmi Bridge »), à Puumala (Finlande). A la suite de la parution
d’un article dans un journal de la région, l’autorité de l’aviation civile
finlandaise a informé l’OFAC de cet incident, qualifié d’inhabituel
(« extraordinary »), par courrier électronique du 18 juillet 2012. Elle a
précisé, le 26 juillet suivant, que, lors de cet incident, le pilote avait, en
violation des prescriptions, conduit son aéronef d’une façon négligente ou
imprudente susceptible d'entraîner un risque pour la vie ou les biens de
tiers, volé au-dessous du niveau minimal des vols VFR et qu’il est interdit
en Finlande de procéder à une manœuvre de décollage sous un pont.
A.c Les 27 et 30 (ou 31) juillet 2012, à la demande de l’OFAC, B._______
a pris position par écrit sur les circonstances et le déroulement de ce vol
et a produit à cette occasion une copie du carnet de bord de l’appareil
ainsi que du rapport d’incident de vol remis dans l’intervalle à l’autorité
finlandaise. Il a expliqué s’être aligné directement en sortant du ponton
dans le sens du vent sud-est (12 à 15 nœuds) qui venait du pont, et avoir
ensuite préféré, dans le cadre de la montée initiale, pousser sur le
manche pour passer sous le pont afin de garder une bonne vitesse,
sachant qu'aucun bateau ou obstacles n'étaient situés dans l’axe. Dans le
rapport d’incident remis à l’autorité finlandaise, il a précisé que la cause
probable de cet incident était le choix de sa tactique de décollage.
Il l’aurait d’ailleurs changée, quelques minutes plus tard, et aurait décollé
avec plus de recul.
B.
B.a Par décision du 14 août 2012, l’OFAC a prononcé le retrait de la
licence de pilote privé de B._______, avec effet immédiat, pour une durée
indéterminée, a retiré l’effet suspensif à un éventuel recours et a perçu
840 francs de frais de procédure.
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L'OFAC précise en outre que cette licence doit être retournée au bureau
des licences dans les 5 jours à compter de la date de réception de
la décision et qu’elle peut être restituée, sur demande, aux conditions
suivantes (c’est l’Office qui souligne) :
a. attestation écrite démontrant que le destinataire de la décision a suivi les
formations complémentaires suivantes avec succès auprès d’une école suisse
d’aviation ou d’un instructeur de vol (FI) :
o cours sur les branches théoriques « Performances et planification de
vol »
o au moins cinq blocs d’instruction d’une heure de vol chacun, dont deux
blocs sur hydravion, les blocs devant porter sur la branche
« Performances et planification de vol » ;
b. attestation selon laquelle le destinataire de la décision a réussi l’examen théorique
pour pilotes privés sur la branche « Performances et planification de vol » ;
c. attestation selon laquelle le destinataire de la décision a accompli avec succès un
vol d’examen en compagnie d’un examinateur de vol désigné par l’OFAC ;
d. attestation selon laquelle une expertise réalisée par un psychologue désigné par
l’OFAC confirme qu’il possède une aptitude morale suffisante.
B.b Le 14 septembre 2012, B._______ (le recourant) a formé recours
contre cette décision devant le Tribunal administratif fédéral et a requis la
restitution de l'effet suspensif (cause A-4851/2012).
Le recourant conclut à l'annulation de la décision entreprise et au renvoi
de la cause à l'OFAC (l'autorité inférieure) pour prise d’une nouvelle
décision ne prévoyant que l’obligation de suivre le cours théorique
« Performances de vol », sous suite de frais et d’une équitable indemnité
pour ses dépens.
B.c Invitée à répondre à la requête de restitution de l’effet suspensif,
l’autorité inférieure a conclu à son rejet le 9 octobre 2012. Le recourant a
précisé, puis développé sa requête incidente les 2 et 19 octobre 2012.
Le 21 novembre 2012, le Tribunal administratif fédéral a rejeté la requête
en restitution de l'effet suspensif.
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B.d Par mémoire en réponse au fond du 12 novembre 2012, l’autorité
inférieure conclut au rejet du recours. Elle a en outre saisi cette occasion
pour présenter, en détail, les antécédents du recourant (accident à
l’atterrissage sur l’aérodrome de (…) le 23 juillet 1986; incident de
H._______ le 21 février 2009; incident lors du meeting au lac de
I._______ (France), du 24 au 27 juillet 2010; en novembre 2011, un
instructeur de vol a mis fin au stage de B._______ plus rapidement que
prévu et a refusé de continuer à le superviser, et, le mois suivant, l’école
d’aviation du groupe de vol à moteur de A._______, à C._______, a
décidé de retirer la formation MOU(A) de son offre en raison du risque
généré par cette activité et du côté « fougueux » de B._______).
B.e Le 14 décembre 2012, le recourant a déposé une détermination
complémentaire, soulignant à cette occasion que son seul réel incident
remonte à plus de vingt ans. Pour le reste, il met en avant les nombreux
témoignages de pilotes et d'instructeurs remis en annexes à ses écritures
des 4, 10, 19 octobre et 13 novembre 2012, qui le qualifient de
"consciencieux, prudent et, comme tout un chacun, pas à l'abri d'une
erreur d'appréciation".
B.f Le 17 janvier 2013, l'autorité inférieure a précisé que le retrait porte
sur la licence PPL(A), avec toutes ses extensions suisses, y compris les
qualifications de type et de classe associées. Le retrait ne concerne dès
lors pas la licence de pilote de planeur.
B.g Le 30 janvier 2013, le recourant a déposé ses observations finales en
la cause A-4851/2012.
C.
C.a Le 14 septembre 2012, date de son recours devant le Tribunal
administratif fédéral en la cause susvisée, B._______ a également requis
devant l'OFAC la récusation de l'ensemble des membres œuvrant au sein
de la section "Normalisation et sanctions", en invoquant leur partialité
dans le traitement de son dossier.
C.b Par décision du 4 octobre 2012, le Directeur de l'OFAC a rejeté cette
requête en récusation.
C.c Le 25 octobre 2012, B._______ a déposé un recours devant le
Tribunal administratif fédéral contre le rejet de sa demande en récusation
(cause A-5585/2012). Il conclut, sous suite de frais et dépens,
principalement, à ce que toutes les personnes œuvrant au sein de la
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section Normalisation et sanctions de l’OFAC et ayant eu à traiter,
directement ou indirectement, d'affaires en relation avec lui jusqu'à ce
jour, soient déclarées inhabiles à traiter toute procédure à son endroit, à
ce que la décision du 14 août 2012 soit annulée pour vice de nullité ab
initio, à ce que la procédure soit confiée à une personne extérieure de
l'OFAC ; et, subsidiairement, à ce que la procédure soit confiée à une
personne faisant partie de l'OFAC, mais n'ayant jamais fait partie de la
section Normalisation et sanctions, n'ayant jamais travaillé sous les
ordres de, respectivement, Messieurs D._______, E._______, F._______
et G._______, et/ou collaboré de toute autre manière avec toute autre
personne appartenant à cette section, et qu'elle soit interdite, durant tout
le temps de la procédure, de s'entretenir avec toute personne de cette
section par quelque moyen que ce soit (contact oral, e-mail, SMS ou
autre).
C.d Le 20 novembre 2012, l'OFAC a déposé sa réponse au recours et
précisé les interventions des différents membres de la section
Normalisation et sanctions.
C.e Le 14 décembre 2012, B._______ a déposé ses observations finales
en la cause A-5585/2012. Il soutient qu'il s'agit d'un cas d'école en
matière de récusation et que l'unique moyen de garantir une saine
approche de son dossier consiste à le confier à une personne extérieure
à la section concernée.
D.
Les 30 mai et 17 septembre 2013, le Tribunal a ordonné la jonction des
causes A-4851/2012 et A-5585/2012, sous le seul numéro A-4851/2012,
et a gardé la cause à juger.
E.
Les autres faits et arguments des parties seront repris, si besoin, dans les
considérants qui suivent.
Droit :
1.
1.1 Conformément à l'art. 31 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal
administratif fédéral (LTAF, RS 173.32), le Tribunal connaît, sous réserve
des motifs d'exclusion énoncés à l'art. 32 LTAF, des recours contre les
décisions au sens de l'art. 5 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la
procédure administrative (PA, RS 172.021), prises par les autorités
mentionnées à l'art. 33 LTAF. Il examine d'office et librement sa
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compétence (art. 7 PA) et la recevabilité des recours qui lui sont soumis.
La procédure devant le Tribunal est régie par la PA, pour autant que
la LTAF n’en dispose pas autrement (art. 37 LTAF).
En l’occurrence, l'OFAC est une unité de l'administration fédérale au sens
de l’art. 33 let. d LTAF (cf. arrêt du Tribunal administratif fédéral
A-2726/2010 du 6 août 2013 consid. 1 et réf. cit.), dont les décisions,
fondées sur la loi fédérale du 21 décembre 1948 sur l'aviation (LA,
RS 748.0) et sur ses dispositions d'exécution, sont sujettes à recours
devant le Tribunal administratif fédéral (art. 6 LA).
1.2 Les deux décisions de l’autorité inférieure attaquées en l’espèce sont,
d'une part, la décision du 14 août 2012 portant retrait de la licence de
pilote privé du recourant pour une durée indéterminée et, d'autre part, la
décision du 4 octobre 2012 rejetant la demande de récusation déposée
par le recourant contre l'ensemble des membres de l'unité Sécurité des
opérations aériennes, section Normalisation et sanctions de l'OFAC. Ces
décisions satisfont aux conditions prévalant à la reconnaissance d'une
décision au sens de l'art. 5 PA, en tant que décision finale, pour la
première (art. 5 al. 1 let. a PA), et décision incidente pour la seconde
(art. 5 al. 2 PA et art. 45 al. 1 PA). Le Tribunal administratif fédéral est
donc compétent pour connaître des deux recours, qui ont été joints par
décision incidente du 30 mai 2013.
1.3 Le recourant est spécialement atteint par les deux décisions
attaquées, dont il requiert l'annulation. Il a donc la qualité pour recourir au
sens de l'art. 48 al. 1 PA.
1.4 Les autres conditions de recevabilité des recours, quant au délai et à
la forme (art. 50 et 52 PA), sont satisfaites, si bien qu'il y a lieu d'entrer en
matière sur le fond du litige.
2.
2.1 Le Tribunal administratif fédéral examine les décisions qui lui sont
soumises avec un plein pouvoir d’examen en fait et en droit. Son analyse
porte sur l'application du droit – y compris l'excès ou l'abus du pouvoir
d'appréciation – et sur les faits – constatation inexacte ou incomplète des
faits pertinents –, ainsi que sur l'opportunité de la décision attaquée (art.
49 PA). Il fait cependant preuve d'une certaine retenue lorsque la nature
des questions litigieuses qui lui sont soumises l'exige (CF. JÉRÔME
CANDRIAN, Introduction à la procédure administrative fédérale, Bâle 2013,
n. 189 ss spéc. n. 191). C'est en particulier le cas lorsque celles-ci sont
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techniques, nécessitent des connaissances spéciales ou encore lorsqu'il
s'agit d'apprécier des questions liées à la sécurité (ATAF 2012/18 consid.
5.3, ATAF 2010/19 consid. 4.2, ATAF 2008/18 consid. 4 ; ANDRÉ
MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem
Bundesverwaltungsgericht, Bâle 2008, n. 2.154).
2.2 Le Tribunal applique le droit d’office, sans être lié par les motifs
invoqués (art. 62 al. 4 PA), ni par l’argumentation juridique développée
dans la décision entreprise (cf. PIERRE MOOR/ETIENNE POLTIER, Droit
administratif, vol. II, 3ème éd., Berne 2011, n. 2.2.6.5 ; THOMAS HÄBERLI, in
Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger (éd.), VwVG
Praxiskommentar, Zurich 2009, n. 40 ad art. 62). Il se limite en principe
aux griefs soulevés et n’examine les questions de droit non invoquées
que dans la mesure où les arguments des parties ou le dossier l’y incitent
(ATAF 2007/27 consid. 3.3).
3.
A la suite de la jonction des deux procédures de recours, l’objet du litige
porte, de première part, sur le rejet de la requête de récusation du
recourant contre l’ensemble des membres de la section Normalisation et
sanctions de l’autorité inférieure, et, de seconde part, sur le retrait de sa
licence de pilote privé.
4.
4.1 Le recourant soutient avant tout, en une argumentation qui se
retrouve en ses deux recours, que l'ensemble des membres de la section
Normalisation et sanctions de l'autorité inférieure nourrissent à son
endroit une opinion préconçue depuis l’incident de H._______ et qu’ils
souhaitent lui faire payer « l’outrecuidance, voire l’impertinence » de son
précédent système de défense (cf. mémoire de recours du 14 septembre
2012, p. 11 ch. 149). Les considérants de la décision attaquée
exprimeraient en particulier ce parti pris, en le présentant comme un
habitué des prises de risque inconsidérées et comme nécessitant une
expertise psychologique sur ses aptitudes morales. Il s’insurge en outre
contre le courrier électronique rédigé le 23 juillet 2012 par le
fonctionnaire-enquêteur E._______ aux autorités finlandaises qui le
présente comme défavorablement connu de sa section et susceptible
d’avoir recours à tous les subterfuges pour éviter une sanction.
L’inspecteur F._______ aurait également rédigé le 26 juillet 2010 une
note interne partiale puisqu’elle fait état d’un prétendu incident intervenu
en France qui n’existerait pas.
A-4851/2012
Page 8
L’autorité inférieure relève, pour sa part, que l’ouverture de la procédure
administrative fait suite à un incident (voler sous un pont) qui représente
une infraction aux règles de l’air. Il est dès lors logique que
le fonctionnaire-enquêteur en charge du dossier parte de l’hypothèse que
le pilote a commis une faute à la suite d’un comportement inacceptable
en termes de sécurité. Dans le cas d’espèce, le fonctionnaire-enquêteur
J._______ est parti d’un a priori favorable au recourant, puisqu’il a exclu
un acte intentionnel en privilégiant une erreur de vol (cf. décision
du directeur de l’OFAC du 4 octobre 2012, p. 2). Quant aux propos
du fonctionnaire-enquêteur E._______, ils sont certes « maladroits »,
mais la réaction de l’Office ne s’est pas fait attendre puisque le dossier lui
a été retiré et a été confié à d’autres personnes (cf. décision précitée
du 4 octobre 2012, p. 3). Enfin, la note du 26 juillet 2010 de l’inspecteur
F._______ n’a fait l’objet d’aucun examen et joué aucun rôle dans
la présente affaire. On ne saurait toutefois reprocher à cet inspecteur
d’avoir signalé dans une note interne un comportement qu’il a considéré
sur l’instant comme contraire aux règles de l’air (cf. décision précitée
du 4 octobre 2012, p. 3). Au vu de ces éléments, l’autorité inférieure
considère que rien ne permet d’accréditer un manque d’impartialité, un
préjugé négatif ou une violation des devoirs de neutralité ou de discrétion
de la part des membres de la section Normalisation et sanctions.
4.2 Le Tribunal commencera par porter son examen sur la compétence
de l'autorité inférieure lorsqu'elle a rejeté la requête en récusation
déposée par le recourant le 14 septembre 2012, parallèlement à son
recours au fond.
4.2.1 Selon l’art. 54 PA, dès le dépôt du recours, le pouvoir de traiter
l’affaire, objet de la décision attaquée, passe à l’autorité de recours.
Autrement dit, les compétences relatives à la cause passent de l’autorité
inférieure au Tribunal administratif fédéral. En principe et sous réserve de
l'art. 58 PA qui permet une reconsidération de la part de l'autorité
inférieure en faveur des conclusions du recourant jusqu'au dépôt de sa
réponse (ATAF 2011/58 consid. 6.2.2), seule l'autorité de recours saisie
est en droit de se prononcer sur l'objet du litige, comme sur les incidents
de procédure y afférents.
Cela vaut aussi pour les requêtes en récusation (ATF 139 III 120
consid. 3.1.1). Par leur nature, les questions relatives à la récusation
doivent être tranchées préliminairement (cf. ALFRED KÖLZ/ISABELLE
HÄNER/MARTIN BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechts-
pflege des Bundes, 3ème éd., Berne 2013, n. 438 p. 152 ; RETO FELLER, in:
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Auer/Müller/Schindler [éd.], Kommentar zum VwVG, Zurich/Saint-Gall
2008, n. 36 ad art. 10 ; FELIX UHLMANN, in : Niggli/Uebersax/Wiprächtiger
[éd.], Bundesgerichtsgesetz, 2ème éd., Bâle 2011, n. 9 ad art. 92) et de
façon définitive (art. 45 al. 2 PA) (cf. THIERRY TANQUEREL, Manuel de droit
administratif, Genève 2011, n. 1522 p. 507 s.). Une demande de
récusation est ainsi irrecevable si elle n'a pas été soumise avant la prise
de décision de l’autorité inférieure au fond (cf. arrêt du Tribunal
administratif genevois A/1107/2001-FIN du 7 mai 2002, publié in : Revue
de droit administratif et de droit fiscal [RDAF] 2002 I p. 500 ss, spéc.
p. 505). Partant, si le motif présumé de récusation est découvert après la
clôture de la procédure de première instance – par exemple une fois la
décision attaquée rendue – mais avant l'écoulement du délai de recours,
il doit être invoqué dans le cadre d'un recours (cf. FELLER, op. cit., n. 38 p.
157 et les réf. cit. ; voir aussi ATF 139 III 120 consid. 3.1.1). Des moyens
de droit extraordinaires, telle la révision (art. 66 al. 2 let. c PA), demeurent
réservés.
4.2.2 En l’occurrence, l'Office fédéral a rendu le 4 octobre 2012 une
décision rejetant la requête de récusation du 14 septembre 2012 alors
que le recours formé le même jour (14 septembre 2012) par le recourant
contre la décision du 14 août 2012 était déjà pendant devant le Tribunal
de céans. Il découle des règles qui précèdent relatives à l’effet dévolutif
du recours et à la nature de l'incident en récusation que l’autorité
inférieure a statué à tort sur cette requête. L'effet dévolutif prive en effet
l'administration de son pouvoir de décision sur l'objet du recours. Elle
devait donc transmettre d’office cette écriture au Tribunal administratif
fédéral, comme objet de sa compétence exclusive (art. 8 al. 1 PA).
Il convient dès lors d'annuler la décision du 4 octobre 2012 de l'autorité
inférieure, car l'Office fédéral a violé les règles attributives de compétence
(ATAF 2013/3 consid. 4, ATAF 2010/29 consid. 1.2.3). Partant, la
conclusion du recourant en annulation de la décision du 4 octobre 2012
sera admise pour des motifs purement formels.
4.3 Le recourant s’est prévalu, dans le cadre de son recours au fond du
14 septembre 2012, puis dans ses écritures subséquentes, des motifs
pour lesquels il estime que l’ensemble des fonctionnaires-enquêteurs de
la section Normalisation et sanction ont un parti pris contre lui. Dès lors,
son droit d'invoquer pareil moyen n'est pas périmé et le Tribunal doit s’en
saisir. Le recourant ne saurait en outre souffrir de la circonstance que
l’autorité inférieure a omis de transmettre d’office au Tribunal sa requête
en récusation.
A-4851/2012
Page 10
4.3.1 Selon la jurisprudence, les autorités administratives fédérales
doivent respecter les garanties générales de procédure de l'art. 29 al. 1
de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999
(Cst., RS 101 ; cf. ATF 132 II 485 consid. 4.2). Cette disposition prévoit
que toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou
administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement. Ce droit
permet notamment d'exiger la récusation des membres d'une autorité
administrative dont la situation ou le comportement sont de nature à faire
naître un doute sur leur indépendance ou leur impartialité ; il tend à éviter
que des circonstances extérieures à l'affaire ne puissent influencer une
décision en faveur ou au détriment de la personne concernée. La
récusation peut s'imposer même si une prévention effective du membre
de l'autorité visée n'est pas établie, car une disposition interne de sa part
ne peut guère être prouvée ; il suffit que les circonstances donnent
l'apparence de la prévention et fassent redouter une activité partiale.
Cependant, seules des circonstances constatées objectivement doivent
être prises en considération ; les impressions purement individuelles
d'une des personnes impliquées ne sont pas décisives (cf. ATF 127 I 196
consid. 2b ; arrêt du Tribunal administratif fédéral A-5374/2010 du 15 août
2012 consid. 6.3).
En principe, la récusation ne touche que les personnes physiques
individuelles composant les autorités, et non l'autorité en tant que telle
(ATF 97 I 860 consid. 4 ; cf. arrêt du Tribunal fédéral 2C_305/2011 du 22
août 2011 consid. 2.5). Le Tribunal fédéral a relevé à cet égard que la
récusation doit rester l'exception si l'on ne veut pas vider la procédure et
la réglementation de l'administration de son sens. Il a ajouté que tel doit a
fortiori être le cas lorsque la récusation vise à relever une autorité entière
des tâches qui lui sont attribuées par la loi et qu'aucune autre autorité
ordinaire ne peut reprendre ses fonctions (ATF 122 II 471 consid. 3b).
Une demande de récusation dirigée contre une autorité (ou une de ses
sections) dans son ensemble peut cependant être examinée comme si
elle était dirigée contre chacun des membres de cette autorité pris
individuellement (cf. arrêt du Tribunal fédéral 2C_831/2011 du 30
décembre 2011 consid. 3.1 ; BENJAMIN SCHINDLER, Die Befangenheit der
Verwaltung : der Ausstand von Entscheidträgern der Verwaltung im
Staats- und Verwaltungsrecht von Bund und Kantonen, Zurich 2002,
p. 77).
4.3.2 En l’occurrence, il n’est guère douteux que l'appartenance à une
section déterminée d'un office fédéral et la collaboration nécessaire au
bon accomplissement des fonctions qui lui sont dévolues contribuent à
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Page 11
créer des liens professionnels de confiance entre ses membres. En tant
que tels, l'existence de ces liens avec un fonctionnaire-enquêteur récusé
ne constitue toutefois pas un motif de partialité à l’égard d’un administré,
sauf situation particulière dûment établie. En effet, la personne en charge
d’un dossier est censée capable de prendre le recul nécessaire par
rapport à de tels liens, et de se prononcer objectivement sur l’affaire qui
lui est soumise. L’appartenance commune à une section déterminée ne
saurait par conséquent, sauf raisons particulières, faire d’un cas de
récusation d’un membre de cette section une situation de nécessaire
récusation de l’ensemble de ses membres. Or, au cas d’espèce, il ne
résulte ni des griefs généraux du recourant ni des éléments du dossier le
moindre indice que les membres de la section Normalisation et sanctions
chargés de l’affaire n’auraient pas été en mesure de se prononcer
objectivement sur le litige à la suite de la récusation du fonctionnaire-
enquêteur E._______. C’est d’ailleurs à juste titre que l’autorité inférieure
relève que le fonctionnaire-enquêteur J._______ est parti d’un a priori
favorable au recourant, puisqu’il a exclu d’emblée un acte intentionnel en
privilégiant une erreur de vol. On ne saurait voir dans cette attitude
bienveillante les indices d’une volonté de la section Normalisation et
sanction de faire « payer » au recourant son comportement dans une
précédente procédure.
Le recourant met ensuite en avant les inscriptions qu’il considère
erronées relatives à son parcours jalonné de prises de risque ou la note
interne « fantaisiste » de l’inspecteur F._______ du 26 juillet 2010. A cet
égard, selon la jurisprudence, les erreurs de procédure ou d'appréciation
commises par un agent public ne suffisent pas à fonder objectivement un
soupçon de prévention, à moins qu'elles soient particulièrement lourdes
ou répétées et qu'elles constituent des violations graves de ses devoirs
qui dénotent une intention de nuire (ATF 125 I 119 consid. 3e, ATF 116 Ia
135 consid. 3a). Or, force est de constater ici que les reproches du
recourant ne permettent pas d'établir de tels manquements, et encore
moins la gravité requise de ceux-ci. L'autorité inférieure a d'ailleurs
immédiatement écarté du dossier le seul fonctionnaire-enquêteur qui a
émis une opinion "maladroite" sur les antécédents du recourant
(cf. décision du Directeur de l'OFAC du 4 octobre 2012). On ne saurait y
voir un signe de prévention « par extension » du chef de la section
concernée, puisque son subordonné a précisément – et sans que le
recourant ne le requiert – été écarté du dossier. Pour le reste, la
référence au prétendu parcours jalonné de prises de risque inconsidérées
du recourant (cf. décision du 14 août 2013, p. 2) a été reconnue par
l’autorité inférieure comme sommaire (cf. réponse de l’OFAC du 12
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novembre 2012, p. 4). L'on peut toutefois relever que ces considérations
n'ont pas été émises hors contexte, mais bien dans le cadre de la
procédure administrative de retrait d’une licence de pilote et dans le strict
but de motiver la décision. Or, de par sa nature, cette décision exprime
la conviction que l'affaire vaut un retrait de licence. A défaut de conviction,
l'autorité inférieure aurait renoncé à retirer la licence du recourant. Dès
lors, vu son contexte, la formulation litigieuse visait uniquement à faire
savoir que le dossier renfermait suffisamment d'indices pour retirer au
recourant sa licence de pilote privé. Quoique maladroite, la phrase
litigieuse ne saurait être propre à susciter des doutes objectifs quant à
l'impartialité des membres de l'OFAC qui ont participé à la procédure.
Il en va de même de la note interne du 26 juillet 2010 qui exprime
la conviction de l’inspecteur quant à la réalisation des conditions d’une
infraction aux règles de l’air et qui n’a joué aucun rôle décisif dans le
prononcé de la décision du 14 août 2012. Comme le relève l’autorité
inférieure, c’est bien le seul incident intervenu en Finlande qui a motivé
le retrait de la licence de pilote privé du recourant pour une durée
indéterminée (cf. réponse de l’OFAC du 12 novembre 2012, p. 4).
4.4 Il s'ensuit que le grief de partialité ayant entaché l’appréciation des
faits de la cause est mal fondé et doit être rejeté.
5.
Avant de poursuivre dans l’examen des griefs du recourant, il convient
de poser les dispositions matérielles applicables.
5.1 La loi-cadre en matière d'aviation civile est la LA, qui est complétée
par les accords internationaux sur l'aviation – en particulier la convention
du 7 décembre 1944 relative à l'aviation civile internationale [convention
de Chicago, RS 0.748.09] –, par l'ordonnance sur l'aviation
du 14 novembre 1973 (OSAv, RS 748.01), ainsi que par diverses
ordonnances et autres prescriptions d'exécution générales ou spéciales.
L'autorité inférieure assume le rôle d'autorité de surveillance immédiate
de l'aviation civile sur tout le territoire suisse (art. 3 al. 2 LA).
5.1.1 A teneur de l'art. 60 al. 1 let. a LA, les pilotes d'aéronef doivent
obtenir une licence auprès de l’OFAC pour exercer leur activité.
La licence est de durée limitée (art. 60 al. 1bis LA ; voir ég. JAR-FCL 1.025
[c]). Le Département fédéral de l'environnement, des transports, de
l'énergie et de la communication DETEC édicte les prescriptions relatives
à l'octroi, au renouvellement et au retrait des licences (art. 25 al. 1 let. b
OSAv en relation avec l'art. 60 al. 3 LA). L'ordonnance du DETEC sur les
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titres de vol JAR-FCL pour pilotes d'avion et d'hélicoptère du 14 avril
1999 (OJAR-FCL, RS 748.222.2) régit en particulier la reprise des
règlements édictés par les anciennes autorités conjointes de l'aviation
(JAA : Joint Aviation Authorities) au sujet des titres de vol de pilotes
d'avion (règlements JAR-FC). A cet égard, les règlements JAR-FCL 1
régissent l'octroi des titres de vol, des qualifications, des reconnaissances
et des autorisations des pilotes d'avion, et le règlement JAR-FCL 3 définit
les aptitudes physiques et mentales requises pour pouvoir obtenir ou faire
renouveler un titre de vol ainsi que l'infrastructure et l'organisation
générale relative aux examens médicaux (art. 2 al. 1 et al. 2 OJAR-FCL).
La version anglaise des règlements JAR-FCL fait foi et elle n'est pas
publiée au Recueil officiel des lois fédérales (art. 3 al. 1 OJAR-FCL).
5.1.2 Toute personne qui désire obtenir ou faire renouveler un titre de vol
JAR-FCL doit produire un certificat médical, établi en conformité avec les
dispositions du règlement JAR-FCL 3, attestant qu'elle possède les
aptitudes physiques et mentales propres à assurer l'exercice de l'activité
considérée dans les conditions de sécurité requises. Le détenteur d’un
certificat médical doit être mentalement et physiquement apte à exercer
en toute sécurité les privilèges de la licence correspondante (cf. JAR-FCL
1.035 [a et b]), c’est-à-dire disposer d’une aptitude physique, psychique
et caractérielle.
Le titulaire du certificat médical doit cesser d’exercer les privilèges de sa
licence ou des qualifications correspondantes, ou d’une autorisation, dès
qu’il est conscient d’une diminution de son aptitude médicale susceptible
de le rendre incapable d’exercer en toute sécurité lesdits privilèges (JAR-
FCL 1.040 [a]). Un bilan psychologique peut être demandé comme partie
ou complément d’examen psychiatrique ou neurologique quand l’autorité
reçoit des informations vérifiables et de source identifiable, qui émettent
des doutes concernant la santé mentale ou la personnalité d’un individu
donné. Ces informations peuvent avoir été révélées à l’occasion d’un
accident ou d’un incident, de problèmes lors de l’entraînement ou de tests
de compétence professionnelle, de faits de délinquance ou de faits
engageant la sécurité lors de l’exercice des privilèges des licences
concernées. L’examen psychologique peut comprendre le recueil de la
biographie, le suivi de l’aptitude aussi bien que des tests de personnalité
et des entretiens psychologiques (cf. FCL-JAR 3 ; Appendice 17 des
Titres B et C Exigences psychologiques).
5.1.3 L'OFAC édicte en outre des directives qui complètent les
dispositions des règlements JAR-FCL relatives notamment à la formation,
A-4851/2012
Page 14
aux examens d'aptitude et aux contrôles des compétences, afin de tenir
compte entre autres des particularités de la topographie et de l'espace
aérien de la Suisse (art. 10 al. 1 OJAR-FCL). Ces directives sont,
notamment, publiées sur le site internet de l'Office (art. 10 al. 2 OJAR-
FCL).
5.2
5.2.1 Aux termes du JAR-FCL 1.010 (c), un Etat membre des JAA peut,
à tout moment et conformément à ses procédures nationales, connaître
des actions juridiques, procéder à une limitation des privilèges,
ou prononcer une suspension ou une révocation, à propos de toute
licence, qualification, autorisation, approbation ou de tout certificat qu'il
aura délivré(e) conformément aux règles du JAR-FCL, s'il est établi qu'un
candidat ou titulaire de licence n'a pas satisfait ou ne satisfait plus aux
règles du JAR-FCL ou à la législation nationale appropriée de l'Etat de
délivrance de la licence.
5.2.2 Selon l'art. 92 LA, s'il y a eu violation des dispositions de la loi
ou des ordonnances et autres prescriptions édictées pour son application
par les autorités compétentes ou des dispositions des accords sur
l'aviation, l'OFAC peut, indépendamment de l'introduction et du résultat
de toute procédure pénale, prononcer le retrait temporaire ou définitif
d'autorisations, licences et certificats ou la restriction de leur étendue (a)
ou le séquestre d'aéronefs dont l'usage ultérieur mettrait en danger la
sécurité publique ou dont l'usage abusif est à craindre (b).
A cet égard, l'art. 11 al. 1 OJAR-FCL prévoit que l'Office peut en
particulier refuser de délivrer une licence ou une autorisation JAR-FCL et
les privilèges y afférents, prononcer leur retrait temporaire ou définitif, ou
limiter leur portée, notamment:
a. si le candidat ou le titulaire de la licence ou de l'autorisation ne remplit
pas ou ne remplit plus les conditions fixées dans les règlements JAR-
FCL ou dans la législation nationale ;
b. si le candidat ou le titulaire de la licence ou de l'autorisation a violé
gravement ou de manière réitérée les règlements JAR-FCL ou la
législation nationale ;
c. s'il est à craindre que le candidat ou le titulaire de la licence ou de
l'autorisation ne mette en danger l'ordre et la sécurité publics ou ne
compromette des intérêts militaires dans l'exercice de son activité de
pilote, en particulier s'il est sous tutelle, s'il est alcoolique ou
toxicodépendant, ou s'il a été condamné à une peine privative de liberté
pour un crime ou un délit ;
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Page 15
d. si le candidat ou le titulaire de la licence ou de l'autorisation n'acquitte
pas les taxes imposées.
5.3 Lorsque l'élément déterminant qui permet à l'OFAC de prononcer, en
vertu de l'art. 92 LA, la déchéance des privilèges d'une licence de pilote
privée d'avion (PPL[A]) est l'inaptitude de son titulaire, cette décision est
prise dans l'intérêt de la personne concernée elle-même et dans celui de
la sécurité aérienne. Du moment que le but répressif est absent (ATAF
2013/16 consid. 4 ss), cette mesure ne présente pas un caractère pénal,
et n'a que des conséquences indirectes et fortuites sur les droits et
obligations de nature civile de l'intéressé, la licence de pilote privé ne
permettant pas le pilotage d'aéronefs contre rémunération. Selon la
jurisprudence, cette procédure vise donc avant tout à répondre à un souci
de sécurité (cf. arrêt du Tribunal administratif fédéral A-6784/2011
du 3 juillet 2012 consid. 3.5.6).
Il est en outre indifférent que les circonstances fondant l'inaptitude se
soient produites en Suisse ou à l’étranger. La motivation de l’inaptitude à
la jouissance des privilèges découlant d’une licence de pilote privé peut
ainsi également se fonder sur la violation de prescriptions de sécurité
commises à l’étranger. Le droit suisse est applicable (cf. décision de
l'ancienne Commission fédérale de recours en matière d'infrastructures et
d'environnement B-2003-163 du 24 octobre 2005 consid. 4). Il importe
enfin peu que l’autorité étrangère décide, par exemple pour des motifs
d’opportunité, de classer ou de ne pas ouvrir la procédure pénale. La
mesure de protection ne suppose en effet pas une violation fautive des
règles topiques.
6.
6.1 Le recourant estime, tout d’abord, que l'autorité inférieure a tardé à
prononcer le retrait de sa licence et l'aurait notamment laissé regagner la
Suisse, puis participer à une rencontre d’hydravions début août 2012.
L’Office fédéral aurait dès lors toléré sur une relative longue période la
poursuite de son activité de pilote privé, ce qui démontrerait l'absence de
nécessité à agir.
L'autorité inférieure s'oppose à cet argument et relève, s'agissant de
l'urgence du prononcé de la décision litigieuse, qu'elle s'est imposée
seulement après avoir eu connaissance de la prise de position du
recourant. Ce sont en effet les déclarations du 30 (ou 31) juillet 2012 de
ce dernier qui l'ont conduite à retenir un défaut d'aptitude (connaissances
techniques déficientes et mauvaise appréciation par le pilote de ses
propres capacités). Le délai de deux semaines pour la rédaction de la
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décision s'explique en outre aisément par la période estivale, la traduction
d'une décision rédigée à l'origine en allemand et le processus de
validation interne. L'autorité inférieure n'a enfin pas tenu compte dans son
processus décisionnel interne de la prochaine tenue de la rencontre
d’hydravions de (…), du 9 au 13 août 2012. Dans le cas contraire, elle
aurait interdit au recourant d'y participer (cf. réponse de l’OFAC
du 12 novembre 2012, p. 5).
6.2 Le retrait d'une licence de pilote se fait, en général, par voie de
décision motivée. Il est souvent précédé d'une brève enquête, en
particulier quand il s'agit d'étayer ou d'infirmer des soupçons. Durant
l'enquête, l'intéressé bénéficie des garanties propres à la procédure
administrative. En particulier, le droit d'être entendu doit être respecté
(art. 29 PA). On ne saurait dès lors reprocher à l'autorité inférieure d'avoir
offert une occasion au recourant de s'exprimer sur l'incident jusqu’au 10
août 2013. Le droit d'être entendu sert d'ailleurs non seulement à établir
correctement les faits, mais constitue également un droit indissociable de
la personnalité garantissant à un particulier le droit de participer à la prise
d'une décision qui touche sa position juridique. En tant que droit de
participation, le droit d'être entendu englobe donc tous les droits qui
doivent être attribués à une partie pour qu'elle puisse faire valoir
efficacement son point de vue dans une procédure (ATF 132 II 485
consid. 3.2, ATF 129 II 497 consid. 2.2).
Indépendamment de ces garanties de procédure, les contingences liées
aux procédures internes d'une administration ne permettent en outre pas
souvent de prendre une décision immédiate, surtout lorsque la décision
ne peut être prise par le fonctionnaire-enquêteur, mais qu'elle dépend du
chef de section ou d'une autorité de surveillance. En l'espèce, en rendant
une décision motivée dans le mois qui a suivi l'incident, un peu plus de
deux semaines après avoir identifié le pilote en cause et quatre jours
après l’échéance du délai imparti au recourant pour se déterminer sur les
circonstances de l’incident, le Tribunal ne voit pas que l'autorité inférieure
a abusivement tardé. L'autorité inférieure soutient d'ailleurs de manière
convaincante que c'est bien la prise de position du 30 (ou 31) juillet 2012
du recourant qui l'a conduite à prononcer une décision de retrait de
"sécurité", alors que ses services envisageaient auparavant de prononcer
une simple décision "d'admonestation". Dans ces circonstances, l'Office
apparaît avoir privilégié la sauvegarde des droits constitutionnels du
recourant plutôt qu'un prononcé précipité. On ne saurait le lui reprocher,
compte tenu de la retenue qui s'impose au Tribunal dans ce domaine.
A-4851/2012
Page 17
Mal fondé, ce grief sera ainsi rejeté.
7.
7.1 Sur le fond, le recourant s’insurge contre le retrait de sa licence de
pilote privé. Il estime, en particulier, que les choix qui ont présidé au
décollage (choix de l'alignement, axe de décollage dégagé, libre
d'obstacles, absence de bateaux, etc.) ont été purement ignorés par
l'autorité inférieure et qu’il y avait lieu de remettre dans son contexte son
erreur d’estimation des paramètres qui l’a conduit à voler sous un pont.
Plusieurs pilotes, instructeurs de vol ou membres du personnel naviguant
ont d'ailleurs tenu à relever, d’une part, leur incompréhension face au
prononcé d’un tel retrait de sa licence et, d’autre part, ses qualités de
pilote (soigneux, calme, consciencieux, très bon pilote et très
expérimenté). La décision attaquée remonterait dès lors selon lui à une
autre époque et serait à ce titre choquante. Son choix de vol relevant de
la pure technique aéronautique ne saurait enfin remettre en cause sa
conception du « bien et du mal », soit son aptitude morale à voler.
Pour sa part, l'autorité inférieure relève que lorsqu'elle arrive à la
conclusion que le titulaire d'une licence de pilote privé n'est plus en
mesure ou plus capable de conduire un aéronef de manière sûre et en
respectant les normes, elle prononce un retrait de licence pour une durée
indéterminée. En l'occurrence, elle a retenu que l'incident survenu en
Finlande ainsi que la prise de position subséquente du recourant
montrent que celui-ci maîtrise peu les connaissances de base concernant
les performances des aéronefs et toutes leurs implications physiques. De
plus, sa prise de position et ses réactions à l'égard des autorités
finlandaise et suisse ont montré non seulement qu'il a de la peine à
reconnaître les lacunes en question, mais qu'il pratique assez souvent
son activité aéronautique en procédant par tâtonnements ("Trial and
Error"). Ce mode de comportement est d’ailleurs clairement à l'œuvre
dans l'incident survenu en Finlande, de même que dans l'accident de (…)
et dans celui de la H._______. L’Office fédéral explique avoir dès lors
émis des doutes quant à l’aptitude « morale » du pilote et estimé que
ceux-ci justifieraient également en soi le retrait avec effet immédiat de sa
licence de pilote jusqu’à ce qu’une évaluation de psychologie du trafic ait
été réalisée.
7.2
7.2.1 Selon l'art. 8 al. 1 ORA, avant d’entreprendre un vol, le pilote
commandant de bord doit prendre connaissance de tous les
renseignements disponibles qui lui seront utiles. Il lui appartient ainsi de
A-4851/2012
Page 18
préparer son vol de manière sérieuse, consciencieuse et complète, en
toute circonstance, en allant à la recherche de tout renseignement utile,
notamment sur les procédures d’envol et les restrictions en vigueur
(cf. arrêt du Tribunal administratif fédéral A-2726/2010 du 6 août 2013
consid. 5.3.2). Cela signifie, en particulier, qu’avant de procéder au
décollage, un pilote commandant de bord doit calculer sur la base des
facteurs déterminants la distance et les paramètres de performance qui
permettent, lors du décollage, de survoler les obstacles à une hauteur
suffisante (cf. décision attaquée, p. 2 deuxième paragraphe).
En l’occurrence, l’autorité inférieure a retenu que le recourant avait
méconnu les prescriptions techniques liées aux performances et à la
préparation de vol et pris le risque de décoller à la surface de l’eau à
proximité et en direction d’un pont lors de conditions climatiques qu’il ne
maîtrisait pas. De ce fait, elle a retenu que le recourant avait conduit son
aéronef de façon négligente ou imprudente pouvant entraîner un risque
pour la vie ou les biens de tiers (art. 6 ORA) et enfreint les principes de
« good airmanship ». L'on précisera en outre que les différentes
prescriptions de sécurité qu’il a enfreintes à cette occasion (cf. prise de
position des autorités finlandaises du 26 juillet 2012) sont destinées à
prévenir des accidents. Il importe dès lors peu qu'il y ait ou non la
survenance d'un danger concret (présence d’obstacles par exemple) ou
une lésion, car le pilote commandant de bord doit les respecter en tout
temps et en toute situation ; il ne dérogera à ces règles que s'il le juge
nécessaire pour des motifs de sécurité (art. 5 al. 1 ORA). Ainsi que l’a
retenu l’autorité inférieure, de tels motifs de sécurité n'étaient
manifestement pas réalisés en l'espèce. Le recourant se devait en effet
de planifier son décollage de telle manière qu'il puisse garder la maîtrise
permanente de son aéronef de façon que la réussite d'une procédure de
vol ne fasse jamais de doute. Or, sa manière d'agir l’a conduit à
enfreindre plusieurs prescriptions de sécurité, à mettre en œuvre une
manœuvre dangereuse et à voler en fin de compte sous un pont.
Il s’ensuit que cet incident est objectivement grave. C’est ainsi à raison
que l’autorité inférieure est intervenue au titre des art. 92 LA et
art. 11 al. 1 OJAR-FCL, lus en corrélation avec JAR-FCL 1.010 (c).
7.2.2 Les conclusions que tire l'autorité inférieure de la violation de ces
prescriptions de sécurité ne sont ensuite en rien insoutenables. En effet,
compte tenu des conditions climatiques reconnues défavorables, le
recourant devait savoir qu'il était tenu de redoubler de prudence, de
préparer la planification de son vol avec une attention accrue et de
s'abstenir de prendre le moindre risque. Les règles de l'air qu'il a violées
A-4851/2012
Page 19
constituent de plus des prescriptions essentielles de la sécurité aérienne
dont il est notoire que l'inobservation entraîne un risque sérieux
d'accident. La circonstance que le recourant plaide avoir procédé à un
second décollage quelques minutes plus tard sans la moindre difficulté
témoigne en outre qu'un pilote au fait des prescriptions de sécurité
applicables n'aurait pas connu les mêmes difficultés.
Quoi qu'en dise le recourant et comme le relève l'autorité inférieure, il n’a
ainsi pas su prendre en compte les prescriptions de sécurité lors de la
planification du vol, il n’a pas su piloter son aéronef dans le cadre de ces
limitations en raison d'une mauvaise appréciation de ses propres
capacités de pilote commandant de bord, et il n’a pas fait preuve d’un
jugement et d’un comportement d’aviateur diligent en négligeant la
planification de la phase d'envol et en choisissant délibérément de voler
sous un pont après s’être aperçu de ses erreurs initiales. Sur la base de
cet unique incident, l'autorité inférieure pouvait dès lors retenir qu'il existe
au dossier des indices suffisants d’un cas d’inaptitude, à savoir que le
recourant ne présente en l'état pas les garanties nécessaires qu'il
observera à l'avenir les prescriptions de sécurité en vigueur. Il reconnaît
d’ailleurs avoir besoin d’un « refresh » dans ce domaine. Une mesure
administrative s'imposait en conséquence.
7.2.3 L’art. 11 al. 1 let. a et c OJAR-FCL, en lien avec FCL 3.205
(« Conditions d’aptitude psychiatrique »), permet également à l’autorité
inférieure de prononcer le retrait d’une licence aux personnes dont
l’aptitude caractérielle (« flugcharakterliche Tauglichkeit » ; ou
« aptitude morale » selon la terminologie de l’art. 5 de l‘ordonnance du
DETEC concernant les licences du personnel navigant de l'aéronautique
qui ne sont pas réglementées, ni harmonisées à l'échelon européen du
25 mars 1975 [RS 748.222.1]) – autrement dit la personnalité – est a
priori incompatible avec la sécurité du trafic aérien (cf. arrêt du Tribunal
administratif fédéral A-6784/2011 du 3 juillet 2012 consid. 3.1). En effet,
l'activité de pilote commandant de bord, hautement risquée, suppose un
sens aigu des responsabilités et de l'ordre ainsi qu’une bonne maîtrise de
soi. Il est donc légitime que l'autorité inférieure restreigne les possibilités
de vol de personnes ayant montré par le passé qu'elles n'étaient pas
fiables (cf. arrêt du Tribunal administratif fédéral A-2401/2011 du 6 janvier
2012 consid. 6.4.1 et réf. cit.), c’est-à-dire s’il est à craindre que, dans
l’exercice de leur activité soumise à autorisation, elles ne mettent en
danger l’ordre et la sécurité publics ou des intérêts militaires.
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En l’occurrence, l’Office fédéral a retenu que les prises de position du
recourant à l’égard des autorités, suisse et finlandaise, montrent qu’il a de
la peine à reconnaître ses lacunes techniques et qu’il pratique assez
souvent son activité aéronautique en procédant par tâtonnements (« Trial
and Error »). Cette appréciation est justifiée au vu du dossier et compte
tenu de la retenue que s’impose le Tribunal dans ce domaine. Il ressort
en particulier de l’incident du 15 juillet 2012 que le recourant semble
enclin à effectuer des choix pour le moins surprenants et à s’accommoder
de manœuvres très dangereuses. La défense opposée par le recourant à
l’autorité inférieure est d’ailleurs symptomatique à cet égard. Plutôt que
d’admettre qu’il a démontré en Finlande des lacunes techniques dans la
préparation du vol et la dangerosité de la manœuvre que celles-ci ont
entraînée, le recourant préfère remettre en cause le concept de mise en
danger abstraite qui sous-tend les prescriptions de sécurité enfreintes et
affirme que voler sous un pont était justifié pour des motifs de sécurité.
Non sans une certaine ironie, il affirme de surcroît qu’il aurait agi
différemment s’il ne s’était pas trouvé face au « Puumalansalmi Bridge »,
mais devant un pont menaçant de s’affaisser, trois pétroliers ou un
groupe de baleines (cf. mémoire de recours, p. 10 ch. 133). Il perd
toutefois de vue qu’il n'est pas admissible qu’un pilote puisse accepter
l’éventualité que ses méconnaissances techniques le contraignent à
procéder à des manœuvres dont la réussite n'est pas assurée.
En une telle occurrence, l’autorité inférieure pouvait manifestement voir
dans le dossier du recourant les éléments suffisants pour questionner son
aptitude à faire preuve en tout temps d’un jugement et d’un
comportement d’aviateur. La circonstance qu’il est décrit par d’autres
pilotes, instructeurs ou personnel naviguant comme un pilote très prudent
n’y change rien. Ainsi que le relève à juste titre l’autorité inférieure, ces
témoignages ne sont pas forcément en contradiction avec les
constatations à la base de la décision attaquée, tant il est vrai qu’un pilote
excellent aux commandes de son appareil peut aussi présenter des
lacunes quant à sa capacité d’évaluer les limites de performance de son
aéronef (cf. réponse de l’OFAC du 12 novembre 2012, p. 4 s.). Ils ne sont
de plus pas unanimes. Il suffit de rappeler à cet égard que le groupe de
vol à moteur de (…) a retiré la formation MOU(A) de son école en raison,
notamment, du caractère « fougueux » du recourant qui lui « fait prendre
des décisions [que le groupe n’est] pas en droit de cautionner comme,
par exemple, certains de [s]es choix de places d’atterrissages qui peuvent
se révéler fort dangereux, à l’image de [s]on malheureux accident » de
H._______ (cf. courrier du 1er novembre 2011 déposé en complément à
la réponse du 12 novembre 2012 de l’autorité inférieure). C’est ainsi de
A-4851/2012
Page 21
manière conforme au droit que l’autorité inférieure a émis des doutes sur
l’aptitude caractérielle du recourant en tant que pilote.
Il n’y avait enfin pas lieu de procéder dès à présent aux vérifications
médico-légales imposées par les circonstances, dès lors que le retrait de
sécurité s’imposait déjà en raison des connaissances techniques
déficientes du recourant.
7.3 Il demeure à examiner la proportionnalité de la mesure ordonnée.
7.3.1 Le principe de la proportionnalité, garanti par l'art. 5 al. 2 Cst. – et
rappelé également par l'art. 36 al. 3 Cst. comme condition nécessaire à
toute restriction des droits fondamentaux –, exige qu'il y ait un rapport
raisonnable entre le but d'intérêt public poursuivi et le moyen choisi pour
l'atteindre. Il se subdivise en trois règles, à savoir la règle de l'aptitude,
celle de la nécessité et celle de la proportionnalité au sens étroit, appelée
aussi règle de la prépondérance de l'intérêt public (ATF 136 IV 97 consid.
5.2, ATF 136 I 17 consid. 4.4 ; arrêt du Tribunal administratif fédéral
A-3713/2008 du 15 juin 2011 consid. 9.1, non publié à l'ATAF 2012/23).
Le principe de l'aptitude impose que la mesure administrative soit propre
à atteindre le but poursuivi (arrêt du Tribunal administratif fédéral
A-3713/2008 précité consid. 9.1.1) ; la règle de la nécessité que la
mesure ne puisse être atteinte par une autre mesure moins incisive
(cf. arrêt du Tribunal administratif fédéral A-3713/2008 précité consid.
9.1.2) ; et la règle de la prépondérance de l'intérêt public que l'autorité
procède dans chaque cas particulier à une pesée entre l'intérêt public
poursuivi et l'intérêt privé opposé afin de s'assurer que la mesure
administrative, bien qu'apte et nécessaire, soit encore dans un rapport
raisonnable avec l'atteinte imposée à l'administré (cf. arrêt du Tribunal
administratif fédéral A-3713/2008 précité consid. 9.1.3).
7.3.2 Ces conditions sont clairement remplies en l'occurrence. En effet, la
sécurité aérienne est un intérêt public majeur face auquel les autres
intérêts, notamment ceux liés à un loisir, doivent céder le pas (cf. arrêt du
Tribunal fédéral 2A.539/2003 du 23 janvier 2004 consid. 5 ; arrêt du
Tribunal administratif fédéral A-1983/2006 du 18 octobre 2010 consid.
8.3). La décision attaquée ne porte au demeurant qu'une atteinte légère
aux intérêts du recourant, qui se voit restreint dans l’exercice d’une
activité de loisir. Il s'agit en outre d'une mesure administrative ordonnée
dans le but de sauvegarder l'ordre public et, plus particulièrement, de
protéger la sécurité aérienne contre un pilote commandant de bord qui
présente des indices importants d'inaptitude à voler. Quand bien même le
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Page 22
recourant considère cette mesure comme une grave atteinte à sa liberté
personnelle, cette décision ne constitue pas, en droit, une mesure
restrictive de liberté, puisqu'en aucune façon elle ne vise à léser ce bien
juridique. Il s'agit au contraire d'une mesure de protection prise en faveur
de l'intéressé lui-même, celui-ci étant susceptible de mettre en péril son
patrimoine, son intégrité corporelle ou sa vie ou celle de tiers en pilotant
un avion. La mesure s'inscrit enfin comme une mesure sociale,
puisqu'elle écarte un pilote dont l'inaptitude a déjà été une source de
danger et qui présente des risques de récidive. La restitution de la licence
pourra entrer enfin en ligne de compte dès que l'inaptitude aura disparu.
On ne voit dès lors pas sur quelle base l'autorité inférieure aurait pu
fonder une mesure moins incisive (remontrance, avertissement, conduite
accompagnée notamment), qui non seulement ne protégerait pas
suffisamment le recourant et la société, mais de surcroît n'atteindrait pas
le but de sécurité recherché. En cas d'inaptitude, le risque de futures
infractions est en effet sensiblement plus grand et plus concret qu'en cas
d'infractions commises par un commandant de bord apte à piloter. Enfin,
selon l'autorité inférieure qui n'est pas contredite sur ce point, la mesure
pourrait être levée en l'espace de deux à cinq semaines au maximum.
7.3.3 Dans ces circonstances, le Tribunal considère que la mesure
litigieuse est conforme aux règles d'aptitude et de nécessité, et qu'elle
respecte l'exigence de proportionnalité au sens étroit. Compte tenu de la
retenue qui s'impose dans ce domaine, elle s'avère également opportune.
8.
8.1 Le recourant vient enfin contester les clauses contenues au chiffre 2
du dispositif de la décision attaquée, en tant qu’elles énoncent que la
licence ne peut être restituée que sur présentation d’une attestation écrite
démontrant qu’il a suivi les cours sur les branches théoriques
« Performances et planification de vol » et au moins cinq blocs
d’instruction sur la branche « Performance et planification de vol » d’une
heure de vol chacun, dont deux blocs sur hydravion auprès d’une école
suisse d’aviation ou d’un instructeur de vol, une attestation de réussite de
l’examen théorique pour pilote privé de la branche « Performances et
planification de vol », une attestation confirmant qu’il a accompli avec
succès un vol d’examen en compagnie d’un examinateur de vol désigné
par l’OFAC et la présentation d’une attestation selon laquelle une
expertise réalisée par un psychologue désigné par l’OFAC confirme qu’il
possède une aptitude morale suffisante.
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L'autorité inférieure explique, à cet égard, qu'elle a énoncé dans la
décision les mesures correctives qui doivent raisonnablement permettre
au recourant de retrouver rapidement sa licence. Ces mesures visent,
d'une part, à permettre au recourant d'identifier et de corriger ses lacunes
aéronautiques en suivant un enseignement théorique des bases assorti
d'une mise en pratique dans le cadre d'un cours de pilotage incluant des
évaluations théoriques et pratiques. De l'autre côté, l'autorité a exigé que
le recourant subisse une expertise de sa personnalité auprès d'un
psychologue du trafic. Cette mesure doit permettre d'examiner l'inclination
du recourant à prendre des risques et de définir des mesures de suivi si
cela s'avère vraiment nécessaire.
8.2 Le retrait de sécurité d’une licence de pilote privé doit durer jusqu’à ce
que l’on puisse admettre que la mesure n’est plus justifiée. Si l’intéressé
rend cette condition vraisemblable, il peut solliciter de l’autorité de retrait
la prise d’une nouvelle décision. Si l’autorité, malgré les efforts de la
personne concernée, ne peut faire de pronostic favorable, elle refusera la
restitution. Elle pourra également la subordonner à des conditions ou des
charges dans l’intérêt de la sécurité aérienne. En effet, conformément aux
principes du droit administratif, une autorisation peut être assortie de
clauses accessoires, lorsqu’à défaut, elle pourrait être légalement refusée
(ATF 131 II 248 consid. 6.1 et 6.2). En l’occurrence, l’autorité inférieure
a annoncé les points sur lesquels portera son examen lors d’une requête
en restitution de la licence de pilote du recourant. Ces clauses ne
conditionnent pas la validité de la décision de retrait (cf. TANQUEREL,
op. cit., p. 292 n. 853). Elles n’ont en effet pas d’influence directe sur les
effets de celle-ci, car elles n’en sont pas un élément nécessaire, mais
seulement un complément. En revanche, en raison de leur caractère
autonome, elles peuvent faire l’objet d’un recours indépendamment du
reste de la décision (cf. ATF 129 II 361 consid. 4.2). L’essentiel est alors
que leur respect puisse faire l’objet d’un contrôle et qu’elles soient
réalistes et proportionnées.
8.3
8.3.1 Dans le cas présent, il n’est pas contesté qu’une formation
théorique et pratique puisse être ordonnée si l’aptitude du pilote suscite
des doutes. La formation attendue porte en outre uniquement sur les
points (performances et préparation du vol ; cf. Appendice 1 des JAR-FCL
1.130 & 1.135) qui ont conduit à l’incident du 15 juillet 2012. Cette
mesure est donc apte à remédier aux insuffisances techniques
observées. La seule obligation de suivre une formation ne saurait
toutefois suffire en l’espèce. L’autorité n’aurait aucune garantie quant
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à l’attention portée par le pilote à cette formation et sur ses effets réels
sur les méconnaissances techniques observées. C’est dès lors à raison
que l’Office fédéral a lié cette formation à un examen théorique et
pratique. Cette mesure sera dès lors confirmée.
8.3.2 Selon l’appendice 17 des FCL-JAR 3, un bilan psychologique peut
ensuite être demandé comme partie ou complément d’examen
psychiatrique ou neurologique quand l’autorité reçoit des informations
vérifiables et de source identifiable, qui émettent des doutes concernant
la santé mentale ou la personnalité d’un individu donné. Ces informations
peuvent avoir été révélées à l’occasion d’un accident ou d’un incident, de
problèmes lors de l’entraînement ou de tests de compétence
professionnelle, de faits de délinquance ou de faits engageant la sécurité
lors de l’exercice des privilèges des licences concernées. L’examen
psychologique peut comprendre le recueil de la biographie, le suivi de
l’aptitude aussi bien que des tests de personnalité et des entretiens
psychologiques.
En l’occurrence, le Tribunal a retenu que l’Office fédéral avait raison
d’émettre des doutes sur l’aptitude caractérielle du recourant. En
présence de tels doutes, il y a lieu de se demander si et dans quelle
mesure le pilote peut voler. Autrement dit, si le pilote concerné est
capable de se libérer ou de contrôler son trait de caractère par sa propre
volonté. Seul un bilan psychologique est en mesure de répondre à ces
questions et de définir, s’il y a lieu, les mesures de suivi nécessaires.
Il est dès lors approprié que l’autorité inférieure précise d’ores et déjà que
l’examen de la restitution de la licence de pilote du recourant portera sur
cet élément également et que le recourant pourra vraisemblablement
écarter ces doutes en présentant un bilan psychologique. Il n’existe en
outre pas de mesure moins incisive pouvant garantir que le recourant ne
présente pas une inaptitude caractérielle à voler, et il n’en propose
d’ailleurs aucune. Il faut enfin garder à l’esprit que l’ensemble des pilotes
sont tenus de présenter régulièrement des certificats médicaux pour
exercer leur activité de loisir, mais hautement à risque. Cette mesure sera
ainsi également confirmée.
8.4 Il faut dès lors constater, en résumé, que les mesures prescrites par
l’autorité inférieure sont réalistes, proportionnées aux circonstances
et contrôlables.
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9.
Au vu de ce qui précède, le recours contre la décision sur la demande
de récusation doit être admis pour des motifs formels qui n'ont pas été
plaidés par le recourant. Le recours contre le retrait de la licence
de pilote, mal fondé, sera quant à lui rejeté
10.
10.1 En règle générale, les frais de procédure sont mis à la charge de
la partie qui succombe. Si celle-ci n’est déboutée que partiellement, ces
frais sont réduits (art. 63 al. 1 PA). Aucun frais de procédure n’est mis à la
charge des autorités inférieures, ni des autorités fédérales recourantes ou
déboutées (art. 63 al. 2 1ère phrase PA).
En l’espèce, il faut retenir que le recourant succombe entièrement. Il se
justifie qu'il supporte la totalité des frais de procédure, qui s’élèvent à
2'000 francs (1'500 francs + 500 francs). Ce montant sera entièrement
prélevé sur les avances de frais faites dans chacune des deux
procédures avant leur jonction.
10.2 Selon l’art. 64 al. 1 PA et l’art. 7 al. 1 et 2 du règlement du 21 février
2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal
administratif fédéral (FITAF, RS 173.320.2), la partie qui obtient gain de
cause a droit à des dépens pour les frais nécessaires occasionnés par le
litige.
Succombant, le recourant n'a pas droit à des dépens. L’autorité inférieure
n’y a elle-même pas droit (art. 7 al. 3 FITAF).
(le dispositif est porté à la page suivante)
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Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours du 25 octobre 2012 est admis. La décision du 4 octobre 2012
de l'autorité inférieure est annulée au sens des considérants qui
précèdent.
2.
Le recours du 14 septembre 2012 déposé contre la décision du 14 août
2012 de l’autorité inférieure est rejeté.
3.
Les frais de la présente procédure, fixés à 2'000 francs, sont mis à la
charge du recourant. Ils seront entièrement prélevés sur les avances de
frais du même montant effectuées.
4.
Il n'est pas alloué de dépens.
5.
Le présent arrêt est adressé :
– au recourant (Acte judiciaire)
– à l'autorité inférieure (Recommandé)
– au Secrétariat général du DETEC (Acte judiciaire)
L'indication des voies de droit se trouve à la page suivante.
Le président du collège : Le greffier :
Jérôme Candrian Olivier Bleicker
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Indication des voies de droit :
La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral,
1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans
les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 de la loi
fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110]). Ce
délai ne court pas du 18 décembre au 2 janvier inclus (art. 46 al. 1 let. c
LTF). Le mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La
décision attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au
mémoire, pour autant qu'ils soient en mains du recourant (art. 42 LTF).
Expédition :