B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Abteilung I
A-4862/2014
Ur t e i l vom 3 . J un i 2 0 1 5
Besetzung
Richterin Kathrin Dietrich (Vorsitz),
Richter André Moser, Richter Christoph Bandli,
Gerichtsschreiberin Flurina Peerdeman.
Parteien
1. Petra Handels- und Verwaltungs-A.G. Luzern,
Hirschengraben 19, 6003 Luzern,
2. A._______,
beide vertreten durch
Rechtsanwalt lic. iur. Pascal Engelberger,
Burger & Müller Rechtsanwälte,
Murbacherstrasse 3, 6003 Luzern,
Beschwerdeführende,
gegen
SBB AG,
Immobilien - Recht, Compliance und Beschaffung,
Froburgstrasse 10, 4600 Olten,
handelnd durch Dr. Daniel Zollinger und
MLaw Melanie Züllig
Vorinstanz.
Gegenstand
Betrieb eines Lottostands innerhalb des Bahnhofareals /
Rechtsverweigerung.
A-4862/2014
Seite 2
Sachverhalt:
A.
Die Schweizerischen Bundesbahnen (SBB, heutige SBB AG) vermietete
mit Vertrag vom 20. August 1987 eine ca. 10 m2 grosse Fläche in der Fuss-
gängerunterführung des Bahnhofs Luzern. Die SBB gestatteten dem Mie-
ter, dort einen im Eigentum des Mieters verbleibenden Verkaufs-Container
(Losverkaufsstelle, nachfolgend Lottostand) von ca. 2 m Länge und 2 m
Breite aufzustellen. Unterzeichnet wurde der Vertrag auf Mieterseite von
A._______. Den Betrieb des Lottostandes nahm die Petra Handels- und
Verwaltungs-A.G. Luzern auf.
B.
Mit Schreiben vom 16. Dezember 2011 kündigte die SBB AG A._______
den Mietvertrag auf den 30. Juni 2012.
C.
Mit Urteil vom 24. März 2014 erklärte das Kantonsgericht Luzern die Kün-
digung für wirksam und gültig. Das Erstreckungsbegehren von A._______
wies es ab. Das Urteil erwuchs in Rechtskraft.
D.
In der Folge hiess das Bezirksgericht Luzern das Ausweisungsbegehren
der SBB AG mit Entscheid vom 18. Dezember 2014 gut und verpflichtete
A._______, die Mietfläche vollständig zu räumen und einwandfrei gereinigt
zu verlassen. Im Unterlassungsfalle wurde die SBB AG ermächtigt, die po-
lizeiliche Vollstreckung zu verlangen. Zudem wurde A._______ für den Un-
terlassungsfall die Ungehorsamsstrafe nach Art. 292 des Schweizerischen
Strafgesetzbuches vom 21. Dezember 1937 (StGB, SR 311.0) angedroht.
Das Kantonsgericht Luzern wies die von A._______ dagegen erhobene
Berufung mit Urteil vom 18. März 2015 ab, soweit es darauf eintrat. Gegen
das Urteil reichte A._______ Beschwerde in Zivilsachen beim Bundesge-
richt ein, verbunden mit dem Antrag auf Anordnung der aufschiebenden
Wirkung. Das Verfahren vor Bundesgericht ist derzeit noch hängig.
E.
A._______ teilte der SBB AG am 25. Juni 2014 schriftlich mit, er werde der
Aufforderung zur Räumung des Mietobjekts nicht nachkommen, da zu-
nächst die Ergebnisse der verschiedenen politischen Vorstösse zum Erhalt
des Lottostandes abzuwarten seien. Im Antwortschreiben vom 27. Juni
2014 hielt die SBB AG an ihrer Räumungsaufforderung fest. Bezugneh-
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mend auf dieses Antwortschreiben gelangte die Petra Handels- und Ver-
waltungs-A.G. Luzern mit Eingabe vom 25. Juli 2014 an die SBB AG und
ersuchte um Erlass einer anfechtbaren Verfügung in dieser Angelegenheit,
dies ausdrücklich gegenüber der Petra Handels- und Verwaltungs-A.G. Lu-
zern (Loszentrale). Mit Schreiben vom 8. August 2014 erklärte die SBB AG,
sie sehe keine Notwendigkeit für den Erlass einer anfechtbaren Verfügung,
zumal sie mit der Petra Handels- und Verwaltungs-A.G. Luzern in keinerlei
Rechtsbeziehung stehe.
F.
Am 29. August 2014 erheben die Petra Handels- und Verwaltungs-A.G.
Luzern (Beschwerdeführerin 1) und A._______ (Beschwerdeführer 2) ge-
meinsam Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht mit folgenden An-
trägen:
"1. Es sei festzustellen, dass die Beschwerdegegnerin die Grundrechte der Be-
schwerdeführerin 1, resp. des Beschwerdeführers 2, verletzt hat.
2. Es sei festzustellen, dass die Kündigung der Beschwerdegegnerin aufgrund
der Grundrechtsverletzungen nicht wirksam ist.
3. Eventualiter: Es sei die Beschwerdegegnerin aufgrund der Grundrechtsver-
letzungen anzuweisen, einen neuen Mietvertrag zu den bisher geltenden
Konditionen mit der Beschwerdeführerin 1, resp. allenfalls mit dem Be-
schwerdeführer 2, abzuschliessen.
4. Subeventualiter: Es sei die Beschwerdegegnerin anzuweisen, in der Ange-
legenheit eine anfechtbare Verfügung zu erlassen.
5. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdegegne-
rin."
In der Hauptsache rügen die Beschwerdeführenden, die von der SBB AG
verlangte Räumung des Mietobjektes verletze verschiedene Grundrechte.
Zeitgleich zur ausgesprochenen Kündigung habe die SBB AG der Valora-
Gruppe als direkte Konkurrentin gestattet, einen weiteren Kiosk wenige
Meter davon entfernt zu errichten. Es sei davon auszugehen, dass die SBB
AG der Valora-Gruppe zumindest konkludent zugesichert habe, zukünftig
alleinig auf dem Gebiet des Bahnhofs Luzern Lose, Toto- und Lotto-
spielmöglichkeiten anbieten zu können. Die SBB AG habe somit das
Gleichbehandlungsgebot direkter Konkurrenten missachtet. Neben der
Verletzung der Wirtschaftsfreiheit sei auch eine Verletzung der Eigentums-
freiheit zu rügen. Der Lottostand sei eine architektonisch wertvolle Einzel-
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anfertigung, welcher von den renommierten Architekten Marques & Zurkir-
chen eigens für den Standort entworfen worden sei. Eine Entfernung aus
dem architektonischen Umfeld gehe entsprechend mit einer Wertvermin-
derung einher. Zudem sei es faktisch ausgeschlossen, einen ähnlich fre-
quentierten und überdeckten Standort in Luzern zu finden, wo der nicht
witterungsbeständige Lottostand rentabel weiterbetrieben werden könnte.
Da dieser aufgrund seiner geringen Grösse dem Umbauvorhaben der SBB
nicht im Wege stehe, sei die Räumung sachlich nicht begründet und damit
willkürlich. Die SBB AG sei ihrem Gesuch, eine Verfügung zu erlassen,
nicht nachgekommen. Die in dieser Angelegenheit befassten Zivilgerichte
hätten sich mit den Grundrechtsverletzungen ebenfalls nicht auseinander-
gesetzt. Gestützt auf die Rechtsweggarantie nach Art. 29a BV müsse ihre
Beschwerde daher materiell behandelt werden.
G.
Die SBB AG (Vorinstanz) beantragt in der Vernehmlassung vom 6. Oktober
2014, es sei auf die Beschwerde nicht einzutreten. Eventualiter sei die Be-
schwerde vollumfänglich abzuweisen.
Die Vorinstanz legt in ihrer Begründung dar, die Beschwerdeführerin 1 sei
weder Partei des Mietrechtsverhältnisses noch Beteiligte im Ausweisungs-
verfahren. Es fehle der Beschwerdeführerin 1 am rechtlich geschützten In-
teresse für die beantragte Feststellungsverfügung. Zudem sei nicht ersicht-
lich, inwiefern diese zum Erhalt einer Verfügung in einer fremden Angele-
genheit legitimiert sein sollte. Sollte die Beschwerdeführerin 1 die Errich-
tung eines Nebentriebes beanspruchen, wäre hierfür das Bundesamt für
Verkehr (BAV) zuständig. Hinsichtlich der Beschwerde des Beschwerde-
führers 2 sei festzuhalten, dass er sich als Mietpartei nie um den Erlass
einer Verfügung bemüht habe. So habe der vormalige Anwalt in dem an-
geführten Schreiben vom 25. Juli 2014 ausdrücklich eine Verfügung ge-
genüber der Beschwerdeführerin 1 verlangt. Das Vorliegen bzw. das Be-
mühen um eine Verfügung sei jedoch Voraussetzung dafür, dass der Be-
schwerdeführer 2 den Beschwerdeweg überhaupt beschreiten könne. Auf
die Beschwerde sei somit insgesamt nicht einzutreten.
Sollte wider Erwarten auf die Beschwerde einzutreten sein, sei darauf hin-
zuweisen, dass die Gültigkeit der Kündigung bereits rechtskräftig beurteilt
worden sei. Angebliche Grundrechtsverletzungen hätten im zivilrechtlichen
Verfahren geltend gemacht werden müssen. Die Behauptung der Be-
schwerdeführenden, es bestehe eine (rechtswidrige) Zusicherung an die
Valora-Gruppe, sei haltlos und werde bestritten. Die ehemals vermietete
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Seite 5
Fläche müsse vielmehr aus Sicherheitsgründen geräumt werden, damit sie
nach Abschluss der Umbauarbeiten als Zirkulationsfläche zur Verfügung
stehe.
H.
In der am 3. Dezember 2014 eingereichten Replik halten die Beschwerde-
führenden an ihren Anträgen fest.
Gegenüber den Vorbringen der Vorinstanz wenden die Beschwerdeführen-
den ein, Mieterin der Fläche sei stets die Beschwerdeführerin 1 gewesen
und sie habe auch während der gesamten Mietdauer den Mietzins bezahlt.
Es liege zudem auf der Hand, dass die Beschwerdeführerin 1 ein rechtlich
geschütztes Interesse am Erlass einer anfechtbaren Verfügung habe, denn
die Räumungsaufforderung tangiere unmittelbar ihr Eigentum wie auch ihr
wirtschaftliches Fortkommen. Der Beschwerdeführer 2 hingegen habe da-
mals lediglich den Mietvertrag als einzelzeichnungsberechtigter Prokurist
für die Beschwerdeführerin 1 unterzeichnet. Er belege die fragliche Fläche
nachweislich nicht selbst, weshalb er auch gar nicht in der Lage sei, diese
zu räumen. Im Übrigen erstrecke sich die Weigerung der Vorinstanz, eine
Verfügung zu erlassen, auch auf den Beschwerdeführer 2. Das Verlangen
einer solchen im Namen des Beschwerdeführers 2 hätte daher an der vor-
liegenden Rechtsverweigerung nichts geändert. Das Verfahren vor Bun-
desverwaltungsgericht stehe ferner nicht im Widerspruch zum zivilrechtli-
chen Rechtsschutz, denn die Zivilgerichte seien für die Prüfung von Grund-
rechtsverletzungen nicht zuständig. Als öffentliche Sache im Gemeinge-
brauch bestehe ein bedingter Anspruch auf Nutzung der Fläche, auf wel-
cher der Lottostand stehe. Soweit sie auch Lotterien zu Gunsten lokaler
Institutionen im Bereich Kultur und Soziales anbiete, handle sie überdies
nicht kommerziell. Des Weiteren werde nach wie vor bestritten, dass die
Räumung aus Sicherheitsgründen erforderlich sei. Denn auch nach Ab-
schluss der Umbauarbeiten dürften zahlreiche andere Gewerbetreibende
die Fläche in der Fussgängerunterführung nutzen. Der Passantenfluss in
der Zirkulationsfläche werde durch diese weitaus mehr beeinträchtigt als
durch den kleinflächigen Lottostand, der sich an einer wenig exponierten
Stelle seitlich der Rolltreppe zwischen Betonpfeilern befinde.
I.
In der Duplik vom 29. Januar 2015 verweist die Vorinstanz auf ihre bishe-
rigen Ausführungen. Sie hält daran fest, dass sie den Mietvertrag mit dem
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Seite 6
Beschwerdeführer 2 abgeschlossen habe. Dass zwischenzeitlich die Be-
schwerdeführerin 1 die Mietfläche genutzt habe, sei für das vorliegende
Verfahren nicht von Bedeutung.
J.
Die Beschwerdeführenden nehmen in den am 3. März 2015 eingereichten
Schlussbemerkungen ergänzend Stellung zur Duplik.
K.
Am 27. März 2015 reicht die Vorinstanz ergänzende Unterlagen ein.
L.
Die Beschwerdeführenden reichen am 17. April 2015 ebenfalls weitere Ak-
ten sowie eine kurze Stellungnahme ein.
M.
Auf die übrigen Ausführungen der Parteien sowie die sich in den Akten be-
findlichen Schriftstücke wird – soweit entscheidrelevant – im Rahmen der
Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich nach
dem Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfah-
ren (VwVG, SR 172.021), soweit das Verwaltungsgerichtsgesetz vom 17.
Juni 2005 (VGG, SR 173.32) nichts anderes vorsieht (Art. 37 VGG).
1.2 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Be-
schwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG. Eine Verfügung liegt vor
bei einer hoheitlichen, individuell-konkreten, auf Rechtswirkungen ausge-
richteten und verbindlichen Anordnung einer Behörde, die sich auf öffentli-
ches Recht des Bundes stützt, oder bei einer autoritativen und individuell-
konkreten Feststellung bestehender Rechte oder Pflichten (Art. 5 Abs. 1
VwVG; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4.
Aufl. 2014, § 28 Rz. 17, HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwal-
tungsrecht, 6. Aufl. 2010, Rz. 854 ff.). Verfügungen sind den Parteien
schriftlich zu eröffnen (Art. 34 VwVG). Sie sind, auch wenn sie in Briefform
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ergehen, als solche zu bezeichnen, zu begründen und mit einer Rechts-
mittelbelehrung zu versehen (Art. 35 Abs. 1 VwVG). Aus mangelhafter Er-
öffnung darf den Parteien kein Nachteil erwachsen (Art. 38 VwVG). Im
Falle von Unklarheiten über den Verfügungscharakter eines Schreibens ist
nicht massgebend, ob die Verwaltungshandlung als Verfügung gekenn-
zeichnet ist oder den gesetzlichen Formvorschriften für eine Verfügung ent-
spricht, sondern ob die Strukturmerkmale einer Verfügung vorhanden sind
(TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 29 Rz. 3).
Die Beschwerdeführerin 1 hat in ihrem Schreiben vom 25. Juli 2014 die
Vorinstanz ersucht, ihr gegenüber eine anfechtbare Verfügung zu erlassen.
Die Vorinstanz hat ihr am 8. August 2014 geantwortet, sie sehe keine Not-
wendigkeit für den Erlass einer Verfügung, zumal sie mit ihr in keinerlei
Rechtsbeziehung stehe. Die Vorinstanz hat somit der Beschwerdeführerin
1 das Recht abgesprochen, die von ihr geltend gemachten Ansprüche aus
dem Mietverhältnis in einem förmlichen Verwaltungsverfahren durchzuset-
zen. Weiter hat sie sich ausdrücklich geweigert, ihr gegenüber eine Verfü-
gung zu erlassen. Auch wenn das Schreiben der Vorinstanz vom 8. August
2014 Merkmale einer materiellen Verfügung aufweist, indem sinngemäss
über die Rechte der Beschwerdeführerin 1 befunden wurde, kann darin
keine Verfügung gesehen werden. Einer solchen Annahme steht die klare
Willensäusserung der Vorinstanz entgegen, welche sich trotz Aufforderung
der Beschwerdeführerin 1 explizit geweigert hat, in dieser Sache zu verfü-
gen (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_245/2007 vom 10. Oktober 2007
E. 3.1; Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-2317/2014 vom 28. Ok-
tober 2014 E. 3.1, A-6471/2009 vom 2. März 2010 E. 1.3 und
E. A-6437/2008 vom 16. Februar 2009 E. 1.1.5). Es liegt somit keine an-
fechtbare Verfügung vor. Davon sind auch die Beschwerdeführenden aus-
gegangen, machen sie mit ihrer Beschwerde doch eine Rechtsverweige-
rung geltend.
1.3 Nach Art. 46a VwVG kann gegen das unrechtmässige Verweigern oder
Verzögern einer Verfügung ebenfalls Beschwerde geführt werden. Be-
schwerdeinstanz ist jene Behörde, die zuständig wäre, wenn die Verfügung
ordnungsgemäss ergangen wäre (Botschaft zur Totalrevision der Bundes-
rechtspflege vom 28. Februar 2001 [BBl 2001 4202 4408]; MO-
SER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsge-
richt, 2. Auflage 2013, Rz. 5.18 mit Hinweisen). Beschwerden gegen Ver-
fügungen der SBB AG sind vor Bundesverwaltungsgericht anfechtbar
(Art. 33 VGG; vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-7454/2009 vom
29. März 2011 E. 1.1). Eine Ausnahme, was das Sachgebiet nach Art. 32
A-4862/2014
Seite 8
VGG angeht, liegt nicht vor. Das Bundesverwaltungsgericht ist deshalb für
die Beurteilung der fristgerecht erhobenen Rechtsverweigerungsbe-
schwerde zuständig (vgl. Art. 50 VwVG; Urteil des Bundesverwaltungsge-
richts A-2317/2014 vom 28. Oktober 2014 E. 2.3 mit Hinweisen).
2.
2.1 Voraussetzung für eine Rechtsverweigerungs- und Rechtsverzöge-
rungsbeschwerde ist, dass der Rechtsuchende zuvor ein Begehren um Er-
lass einer anfechtbaren Verfügung bei der zuständigen Behörde gestellt
bzw. bei Verzögerung dieses wiederholt hat, bevor er eine Beschwerde
einreicht. "Anfechtbar" bedeutet in diesem Zusammenhang, dass eine
Rechtsverweigerungsbeschwerde nur dann zur Anwendung kommen soll,
wenn die verweigerte Verfügung grundsätzlich selbst anfechtbar wäre. Der
Beschwerdeführer hat im Sinne einer Eintretens-voraussetzung zumindest
glaubhaft zu machen, dass ein Anspruch auf Erlass einer solchen Verfü-
gung besteht. Ein solcher Anspruch liegt dann vor, wenn einerseits eine
Behörde nach dem anzuwendenden Recht verpflichtet ist, in Verfügungs-
form zu handeln, und wenn andererseits die gesuchstellende Person nach
Art. 6 i.V.m. Art. 48 Abs. 1 VwVG Parteistellung beanspruchen kann (vgl.
Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-2317/2014 vom 28. Oktober 2014
E. 2.2; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 5.20, MARKUS MÜLLER, in:
Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das
Verwaltungsverfahren [VwVG], 2008, Art. 46a Rz. 7 ff.). Wenn eine Be-
hörde der Ansicht ist, dass sie für den Erlass einer Verfügung nicht zustän-
dig sei oder wenn sie die Parteieigenschaft der betreffenden Person ver-
neint, darf sie ebenfalls nicht untätig bleiben, sondern hat grundsätzlich ei-
nen Nichteintretensentscheid zu fällen (vgl. BGE 130 II 521 E. 2.5; BVGE
2009/1 E. 3, 2008/15 E. 3.2; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-
2317/2014 vom 28. Oktober 2014 E. 2.2; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwal-
tungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl. 2013,
Rz. 1306 mit Hinweisen).
2.2 Nachfolgend gilt es zunächst die Rechtsverweigerungsbeschwerde zu
beurteilen, soweit sie den Beschwerdeführer 2 betrifft (E. 3). Im Anschluss
daran ist auf die Rechtsverweigerungsbeschwerde der Beschwerdeführe-
rin 1 näher einzugehen (E. 4 ff.).
3.
Wie die Vorinstanz zutreffend vorbringt, hat der Beschwerdeführer 2 zu kei-
nem Zeitpunkt den Erlass einer anfechtbaren Verfügung verlangt. Soweit
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Seite 9
der Beschwerdeführer 2 diesbezüglich geltend macht, die Vorinstanz wäre
einem solchen Ersuchen ohnehin nicht nachgekommen, ist seiner Argu-
mentation nicht zu folgen. Der Beschwerdeführer 2 durfte sich nicht auf
seine eigene Einschätzung verlassen. Er hätte der Vorinstanz vielmehr die
Gelegenheit einräumen müssen, seinen Antrag zu prüfen und gemäss den
rechtlichen Vorgaben zu behandeln. Da der Beschwerdeführer 2 sich nicht
um den Erhalt einer anfechtbaren Verfügung bemüht hat, kann er der Vo-
rinstanz nun nicht vorhalten, untätig geblieben zu sein. Die Rechtsverwei-
gerungsbeschwerde des Beschwerdeführers 2 erweist sich daher vorab
als unbegründet und ist abzuweisen.
4.
4.1 Die Beschwerdeführerin 1 hingegen hat in ihrer Eingabe vom 25. Juli
2014 ausdrücklich verlangt, dass die Vorinstanz ihr gegenüber eine an-
fechtbare Verfügung erlasse. Damit wäre die Vorinstanz verpflichtet gewe-
sen, zumindest über die nach ihrer Meinung bestehende Unzuständigkeit
bzw. die fehlende Parteistellung der Beschwerdeführerin 1 eine formelle
Nichteintretensverfügung zu erlassen (vgl. vorne E. 2.1). Indem sie dies
unterlassen hat, hat sie eine unrechtmässige Rechtsverweigerung began-
gen. In diesem Punkt ist die Beschwerde daher gutzuheissen (vgl. auch
nachstehend E. 7).
4.2 Dabei ist hinsichtlich der Eingabe der Beschwerdeführerin 1 vom
25. Juli 2014 festzuhalten, dass sie die Vorinstanz allein darum ersucht hat,
über die Räumungsaufforderung verfügungsweise zu entscheiden. Dies
ergibt sich aus dem Gesamtzusammenhang der Korrespondenz. Die Be-
schwerdeführerin 1 nimmt in ihrem Gesuch direkt Bezug auf das Schreiben
der Vorinstanz vom 27. Juni 2014, mit welchem der Beschwerdeführer 2
nochmals zur Rückgabe des Mietobjekts aufgefordert wurde. Soweit die
Beschwerdeführerin 1 nun in der Beschwerde weitergehende Anträge
stellt, namentlich im Eventualbegehren die Ausstellung eines neuen Miet-
vertrages verlangt, waren diese dem ursprünglichen Gesuch nicht zu ent-
nehmen. Entsprechend war die Vorinstanz nicht verpflichtet, über diese An-
träge eine Verfügung zu erlassen. In diesem Umfang erweist sich die
Rechtsverweigerungsbeschwerde der Beschwerdeführerin 1 als unbe-
gründet und ist abzuweisen.
5.
A-4862/2014
Seite 10
5.1 Bei (teilweiser) Gutheissung einer Rechtsverweigerungsbeschwerde
ist die Sache mit der Anweisung, darüber zu entscheiden, an die Vor-in-
stanz zurückzuweisen. Eine andere Möglichkeit, den rechtmässigen Zu-
stand herzustellen, gibt es grundsätzlich nicht; insbesondere darf das Ge-
richt grundsätzlich nicht anstelle der das Recht verweigernden Behörde
entscheiden, würden dadurch doch der Instanzenzug verkürzt und allen-
falls weitere Rechte der am Verfahren Beteiligten verletzt
(KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O., Rz. 1321, MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER,
a.a.O., Rz. 5.25). In Einzelfällen kann es aber zulässig sein, aus prozess-
ökonomischen Gründen auf eine Rückweisung an die Vorinstanz zu ver-
zichten und den Entscheid selbst zu fällen (BVGE 2009/1 E. 4.2 mit Hin-
weisen; UHLMANN/WÄLLE-BÄR, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Pra-
xiskommentar VwVG, Art. 46a Rz. 37).
5.2 Da sich die Vorinstanz gemäss ihrer Vernehmlassung sowohl als unzu-
ständig erachtet als auch der Beschwerdeführerin 1 die Parteistellung ab-
erkennt, erscheint eine blosse Rückweisung der Sache zum Erlass einer
formellen Verfügung aus prozessökonomischen Gründen als nicht zweck-
mässig. Eine Rückweisung würde sich in einem Verfahrensleerlauf er-
schöpfen, was unter Berücksichtigung der bisherigen Verfahrensdauer un-
ter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten als nicht vertretbar erscheint. Des-
halb ist nachfolgend zumindest zu prüfen, ob die Vorinstanz für die Beur-
teilung der von der Beschwerdeführerin 1 aufgeworfenen Rechtsfragen be-
treffend die Räumung der Mietsache überhaupt zuständig ist und diesbe-
züglich Verfügungskompetenz hat.
6.
6.1 Für die Zuständigkeitsfrage ist die Rechtsnatur des im Streit stehenden
Mietrechtsverhältnisses zu klären. Die Beschwerdeführerin 1 stellt sich im
Wesentlichen auf den Standpunkt, infolge der Grundrechtsrelevanz sei die
anstehende Räumung der Mietsache dem öffentlichen Recht zuzuordnen.
Dagegen vertritt die Vorinstanz die Auffassung, es handle sich vorliegend
um eine rein privatrechtliche Mietstreitigkeit, die in den Zuständigkeitsbe-
reich der Zivilgerichtsbarkeit falle.
6.2 Rechtsprechung und Lehre unterscheiden innerhalb der öffentlichen
Sachen i.w.S. zwischen dem Finanzvermögen, welches nur mittelbar der
Erfüllung von Verwaltungsaufgaben dient, und öffentlichen Sachen i.e.S.
Diese unterteilen sich in Verwaltungsvermögen und öffentliche Sachen im
Gemeingebrauch. Beide dienen unmittelbar durch ihren Gebrauchswert
A-4862/2014
Seite 11
der Erfüllung öffentlicher Aufgaben. Sie unterscheiden sich vor allem durch
ihren Benutzerkreis: Im Rahmen ihrer Zweckbestimmung stehen öffentli-
che Sachen im Gemeingebrauch der Allgemeinheit, Verwaltungsvermögen
einem eingegrenzten Benutzerkreis offen (BGE 138 I 274 E. 2.3.2, 127 I
84 E. 4b; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 48 Rz. 1 ff., HÄFE-
LIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 2326 ff., ANDRÉ WERNER MOSER, Der öf-
fentliche Grund und seine Benützung, 2011, S. 5 ff., TOBIAS JAAG, Gemein-
gebrauch und Sondernutzung öffentlicher Sachen, ZBl 4/1992 S. 146 f.).
Das Bundesgericht führt Geschäftsräumlichkeiten in Bahnhöfen als Bei-
spiel für Verwaltungsvermögen auf (BGE 138 I 274 E. 2.3.2; MARKUS HEER,
Die ausserordentliche Nutzung des Verwaltungsvermögens durch Private,
2006, S. 11 f., JAAG, a.a.O., S. 149, 162, vgl. auch WIEDERKEHR/RICHLI,
Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. II, 2014, Rz. 58, 61, HÄFE-
LIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 2335f). Die Vorinstanz vertritt hingegen
die Auffassung, Geschäftsräumlichkeiten seien Bestandteil ihres Finanz-
vermögens (offengelassen MOSER, a.a.O., S. 176 f.). Wie es sich genau
verhält, braucht an dieser Stelle nicht abschliessend geklärt zu werden, da
nicht nur das Finanzvermögen, sondern auch das Verwaltungsvermögen
bei gegebenen Voraussetzungen einer privatrechtlichen Regelung zugäng-
lich ist (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 2330, 2368 mit Hinweisen).
6.3 Wird die Rechtsnatur eines Vertrags – wie vorliegend – nicht durch das
Gesetz selbst bestimmt, ist das massgebliche Kriterium für die Unter-schei-
dung zwischen verwaltungsrechtlichem und privatrechtlichem Vertrag der
Gegenstand der dadurch geregelten Rechtsbeziehungen oder Rechtsver-
hältnisse. Es kommt auf die Funktion der Regelung oder die damit verfolg-
ten Interessen an. Der verwaltungsrechtliche Vertrag dient unmittelbar der
Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe; die Wahl des privat-rechtlichen Ver-
trags erfolgt im Hinblick auf die Erreichung privater Interessen der Vertrags-
parteien. Die Rechtsnatur hängt mit anderen Worten davon ab, zu welchem
Zweck der Vertrag abgeschlossen wird. Keine Rolle spielt die Organisati-
onsform oder die Stellung der Vertragsparteien (BGE 134 II 297 E. 2.2, 128
III 250 E. 2b; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-6175/2013 vom
12. Februar 2015 E. 2.3.1 mit Hinweisen; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER,
a.a.O., § 33 Rz. 7 ff., HÄFELIN/MÜLLER/ UHLMANN, a.a.O., Rz. 1057 ff.,
BERNHARD WALDMANN, Der verwaltungsrechtliche Vertrag – Eine Einfüh-
rung, in: Häner/Waldmann [Hrsg.], Der verwaltungsrechtliche Vertrag in der
Praxis, 2007, S. 6 ff.; FRANK KLEIN, Die Rechtsfolgen des fehlerhaften ver-
waltungsrechtlichen Vertrags, 2003, S. 11 ff.; vgl. dazu kritisch ANDREAS
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Seite 12
ABEGG, Der Verwaltungsvertrag zwischen Staatsverwaltung und Privaten,
2009, S. 54 ff., 75 f.).
Die Vorinstanz ist seit dem 1. Januar 1999 eine spezialgesetzliche öffent-
lich-rechtliche Aktiengesellschaft des Bundes (vgl. Art. 2 Abs. 1 des Bun-
desgesetzes über die Schweizerischen Bundesbahnen vom 20. März 1998
[SBBG, SR 742.31]; STÜCKELBERGER/HALDIMANN, Schienenverkehrsrecht,
in: Müller [Hrsg.], Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Verkehrs-
recht, Band IV, 2008, S. 306, Rz. 123 mit Hinweisen). Im Verkehr mit ihren
Kunden schliesst sie grundsätzlich privatrechtliche Verträge ab (vgl. Art. 56
Abs. 1 des Personenbeförderungsgesetzes vom 20. März 2009 [PBG, SR
745.1]; vgl. BGE 136 II 457 E. 2.2, 136 II 489 E. 2.4). Ebenfalls unterliegen
gemäss Rechtsprechung Streitigkeiten betreffend Schliessfächer (BGE
102 Ib 314 E. 2 f.) sowie die Herausgabe von Kundendaten dem Privatrecht
(Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-420/2007 vom 3. September
2007 E. 1.2). Demgegenüber ist namentlich das Verbot, ein bestimmtes
Plakat an der Bahnhofswand aufzuhängen (BGE 138 I 274 E. 1.2 ff.) oder
eine Gratiszeitung auf dem Bahnhofsareal zu verteilen (Entscheid der Re-
kurskommission UVEK vom 17. Oktober 2000 in: Verwaltungspraxis der
Bundesbehörden [VPB] 65.63 E. 5.4), dem öffentlich-rechtlichen Handeln
der Vorinstanz zuzuordnen.
6.4 Bei der Vermietung von Geschäftsräumlichkeiten tritt die Vorinstanz
nicht hoheitlich auf, sondern als Vertragspartnerin im Rahmen eines
Rechtsverhältnisses mit Leistung und Gegenleistung. Die Vorinstanz ver-
folgt mithin kommerzielle Interessen; öffentliche Interessen sind nur mittel-
bar betroffen, soweit das Verkaufs- oder Dienstleistungsangebot der Erfül-
lung der mit dem Betrieb des Bahnhofs verbundenen öffentlichen Aufgabe
dient. Auf der anderen Seite stehen ebenfalls vorwiegend wirtschaftliche
Interessen der Geschäftsinhaberinnen und Geschäftsinhaber auf dem
Spiel, wobei zu beachten ist, dass diese auf Alternativen zur Einmietung im
Bahnhofsareal zurückgreifen können. Im Bereich der Vermietung von Ge-
schäftsräumlichkeiten besteht ein eigentlicher Markt, womit ein faktisches
Monopol der Vorinstanz nicht zu befürchten ist. In Berücksichtigung des
Gegenstandes sowie der beteiligten Interessen ist daher der privatrechtli-
che Vertrag als ein zulässiges und sachgerechtes Instrument zu erachten,
um die Vermietung von Geschäftsräumlichkeiten im Bahnhofsareal zu re-
geln (MOSER, a.a.O., S. 191). Vorliegend gehen die befassten Zivilgerichte
des Kantons Luzern daher zu Recht davon aus, dass der am 20. August
1987 abgeschlossene Mietvertrag privatrechtlicher Natur ist.
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7.
Als Zwischenfazit ist festzuhalten, dass der Vertrag vom 20. August 1987
als privatrechtlicher Mietvertrag zu qualifizieren ist. Zur Durchsetzung der
Ansprüche, die aus dem Mietvertrag herrühren, ist somit der zivilrechtliche
Rechtsweg einzuschlagen. Dies gilt auch für die hier strittige Ausweisung
des Mieters nach erfolgter Kündigung. Hierfür fehlt es der Vor-instanz ent-
sprechend an der Zuständigkeit, eine materielle Verfügung zu erlassen
(TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 28 Rz. 20 mit Hinweisen). Aller-
dings hätte sie über ihre fehlende sachliche Zuständigkeit förmlich ent-
scheiden und das Nichteintreten gegenüber der Beschwerdeführerin 1 auf
deren Gesuch hin begründen müssen (vgl. vorne E. 4.1).
Bei diesem Ergebnis erübrigt es sich, auf die ebenfalls strittige Frage der
Parteistellung der Beschwerdeführerin 1 näher einzugehen.
8.
8.1 In der Beschwerde wird ergänzend geltend gemacht, es bestehe ge-
stützt auf die Rechtsweggarantie ein Anspruch darauf, dass die Vor-instanz
eine materielle Verfügung erlasse, die vor Bundesverwaltungsgericht an-
gefochten werden könne. Die Vorinstanz bestreitet hingegen, dass sie um
des Rechtsschutzbedürfnisses willen auf das Gesuch der Beschwerdefüh-
rerin 1 hätte eintreten müssen.
8.2 Nach Art. 29a der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenos-
senschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) hat jede Person bei Rechts-
streitigkeiten Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde.
Bund und Kantone können durch Gesetz die richterliche Beurteilung in
Ausnahmefällen ausschliessen. Die Rechtsweggarantie gewährleistet bei
allen Rechtsstreitigkeiten den Zugang zu wenigstens einem unabhängigen
Gericht, welches Rechts- und Sachverhaltsfragen umfassend überprüfen
kann (vgl. ANDREAS KLEY, in: Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die schweizerische
Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, Art. 29a Rz. 9,
HÄFELIN/HALLER/KELLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. Aufl.
2012, Rz. 845b).
8.3 In der Literatur wird teilweise darauf hingewiesen, die zivilrechtlichen
Handlungsformen und Verfahren könnten gegenüber dem Verwaltungs-
rechtsweg keinen gleichwertigen Rechtsschutz bieten (vgl. TSCHAN-
NEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 42 Rz. 2). Zur Verbesserung des Rechts-
schutzes wird beispielsweise vorgebracht, dass der Entscheid darüber, mit
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wem und worüber ein Vertrag zur Nutzung von Verwaltungsvermögen ab-
geschlossen werde, eine Verfügung darstelle, die mit Beschwerde auf dem
Verwaltungsrechtsweg angefochten werden könne. Während die vertragli-
che Vereinbarung, sei sie verwaltungs- oder privatrechtlich, erst im An-
schluss an diesen Entscheid getroffen werde (sog. Zweistufentheorie; vgl.
HEER, a.a.O., S. 170 f. mit Hinweisen). Bedeutung hat die Zweistufentheo-
rie bisher vor allem dann erlangt, wenn ihre Anwendung gesetzlich vorge-
schrieben ist, wie dies beim öffentlichen Beschaffungswesen der Fall ist
(vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 287 ff.).
8.4 Wie es sich mit dem Rechtschutz bei der Nutzung von öffentlichen Sa-
chen genau verhält, braucht im vorliegenden Fall nicht entschieden zu wer-
den. Denn wie bereits ausgeführt, ergibt sich aus dem Gesamtzusammen-
hang der Korrespondenz, dass die Beschwerdeführerin die Vorinstanz er-
sucht hat, über die Rechtmässigkeit der Räumungsaufforderung eine an-
fechtbare Verfügung zu erlassen (vgl. vorne E. 4.2). Diesbezüglich wird die
Rechtsweggarantie gewahrt, hat doch über das Ausweisungsbegehren das
Zivilgericht zu entscheiden. Soweit die Beschwerdeführerin 1 nun in der
Beschwerde weitergehende Anträge stellt (vgl. Rechtsbegehren Ziff. 1-3),
bei denen der Rechtsschutz im Lichte der Rechtsweggarantie allenfalls nä-
her zu prüfen wäre, gehen diese über das ursprüngliche Gesuch hinaus.
Darüber ist im Rahmen der vorliegenden Rechtsverweigerungsbe-
schwerde nicht zu befinden, weshalb auf diese insoweit nicht einzutreten
ist.
9.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die vom Beschwerdeführer 2 er-
hobene Rechtsverweigerungsbeschwerde abzuweisen ist, da er die Vo-
rinstanz nicht um Erlass einer anfechtbaren Verfügung ersucht hat. Die von
Beschwerdeführerin 1 erhobene Rechtsverweigerungsbeschwerde ist in-
soweit gutzuheissen, als die Vorinstanz über ihre fehlende sachliche Zu-
ständigkeit betreffend die Räumung der Mietsache förmlich hätte entschei-
den müssen. Da das Bundesverwaltungsgericht im vorliegenden Entscheid
anstelle der Vorinstanz geprüft hat, ob ihr betreffend die Räumung der Miet-
sache Verfügungskompetenz zusteht und dies verneint hat, erübrigt es
sich, die Angelegenheit an die Vorinstanz zurückzuweisen.
10.
10.1 Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt die Verfahrenskosten in der
Regel der unterliegenden Partei, ausnahmsweise können sie ihr erlassen
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werden (Art. 63 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 6 Bst. b des Reglements vom
11. Dezember 2006 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bun-
desverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Bei diesem Verfahrensaus-
gang gelten die Beschwerdeführenden in der Sache als unterliegende Par-
tei, die nur in einem Nebenpunkt, der Weigerung der Vorinstanz, eine Ver-
fügung zu erlassen, obsiegen. Diese Unterlassung der Vorinstanz ist nicht
den Beschwerdeführenden anzurechnen, weshalb ihnen die Verfahrens-
kosten ausnahmsweise ganz zu erlassen sind.
10.2 Der obsiegenden Partei ist für das Verfahren vor Bundesverwaltungs-
gericht eine Entschädigung für ihr erwachsene notwendige und verhältnis-
mässig hohe Kosten zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1 VwVG). Die Parteient-
schädigung umfasst die Kosten der Vertretung und allfällige Auslagen der
Partei. Das Gericht setzt die Parteientschädigung aufgrund der eingereich-
ten Kostennote oder, mangels Einreichung einer solchen, aufgrund der Ak-
ten fest (Art. 14 Abs. 2 VGKE).
Die anwaltlich vertretenen Beschwerdeführenden gelten als teilweise ob-
siegend und haben in diesem Umfang Anspruch auf eine Parteientschädi-
gung. Diese ist in Anbetracht des mutmasslichen Arbeits- und Zeitauf-
wands für das vorliegende Beschwerdeverfahren auf Fr. 1'000.- (inkl. Aus-
lagen und Mehrwertsteuer) festzusetzen und der Vorinstanz zur Zahlung
aufzuerlegen.
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird insofern gutgeheissen, als die Beschwerdeführerin 1
rügt, die Vorinstanz hätte über ihre Zuständigkeit mit Verfügung entschei-
den müssen. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen, soweit darauf
einzutreten ist.
2.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
3.
Die Vorinstanz hat den Beschwerdeführenden nach Eintritt der Rechtskraft
des vorliegenden Urteils eine Parteientschädigung in der Höhe von
Fr. 1'000.- zu bezahlen.
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4.
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführenden (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Gerichtsurkunde)
Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:
Kathrin Dietrich Flurina Peerdeman
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-
legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechts-
schrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren
Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Be-
schwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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