A-4903/2010 - Abteilung I - Gebühren - Gebühren

Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal
Abteilung I
A-4903/2010
Urteil vom 17. März 2011
Besetzung Richter Beat Forster (Vorsitz),
Richterin Marianne Ryter Sauvant, Richter Alain Chablais,
Gerichtsschreiber Lars Birgelen.
Parteien X._______,
vertreten durch Rechtsanwalt Adriel Caro,
Beschwerdeführerin,
gegen
Stiftung ombudscom, Schlichtungsstelle
Telekommunikation, Bundesgasse 26, 3011 Bern,
Vorinstanz
Gegenstand Gebühren.
A-4903/2010
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Sachverhalt:
A.
A.a Am 3. Februar 2010 reichte A._______ bei der Stiftung ombudscom
Schlichtungsstelle Telekommunikation (nachfolgend: ombudscom) ein
Begehren um Durchführung eines Schlichtungsverfahrens gegen die
X._______, eine Anbieterin von Fernmeldediensten im Sprachbereich
(preselection), ein. Mit Verfügung vom 8. Juni 2010 sowie Rechnung
gleichen Datums auferlegte die ombudscom X._______
Verfahrensgebühren im Umfang von Fr. 780.- zuzüglich 7.6 %
Mehrwertsteuer, insgesamt ausmachend Fr. 839.28
(Schlichtungsverfahren Nr. C8036). In ihrer Begründung führte sie aus, es
handle sich um einen Kurzfall, da im Rahmen des Schriftenwechsels eine
Einigung erzielt worden sei. Die Gebühr habe sich daher gemäss Art. 2
Abs. 2 ihres Gebührenreglementes vom 7. Mai 2010 zwischen Fr. 500.-
und Fr. 1'500.- zu bewegen, wobei sie bei deren konkreten Festsetzung
der durchschnittlichen Komplexität und des überdurchschnittlichen
Aufwandes Rechnung getragen sowie eine Erhöhung von 20 % für
Fallzahler vorgenommen habe (Art. 2 Abs. 4 ihres
Gebührenreglementes).
A.b Im von B._______ am 3. Februar 2010 angehobenen
Schlichtungsverfahren Nr. C8861 auferlegte die ombudscom X._______
am 9. Juni 2010 eine Gebühr von Fr. 2'454.- zuzüglich 7.6 %
Mehrwertsteuer, insgesamt ausmachend Fr. 2'640.50. Am 10. Juni 2010
zog sie diese Verfügung in Wiedererwägung und stellte X._______ neu
eine Gebühr von Fr. 1'884.- zuzüglich 7.6 % Mehrwertsteuer, insgesamt
ausmachend Fr. 2'027.18, in Rechnung. Es handle sich vorliegend um
einen Regelfall (Kostenrahmen zwischen Fr. 950.- und Fr. 3'000.-), da im
Rahmen des Schriftenwechsels keine Einigung habe erzielt werden
können und die Ausarbeitung eines Schlichtungsvorschlages notwendig
geworden sei. Komplexität, Streitwert und Aufwand des Falles seien
durchschnittlich gewesen, die Vornahme einer detaillierten Analyse des
Verkaufsgespräches habe aber zu einem Mehraufwand geführt. Auch
hier sei eine Erhöhung von 20 % für Fallzahler angezeigt gewesen.
A.c Am 4. Februar 2010 leitete C._______ bei der ombudscom ebenfalls
ein Schlichtungsverfahren gegen X._______ ein (Nr. C8842). Mit
Verfügung vom 9. Juni 2010 und dazugehöriger Rechnung auferlegte die
ombudscom X._______ eine Verfahrensgebühr von Fr. 2'634.- zuzüglich
7.6 % Mehrwertsteuer, insgesamt ausmachend Fr. 2'834.18. Am 10. Juni
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2010 widerrief sie diese Verfügung und stellte X._______ neu eine
Verfahrensgebühr von Fr. 1'944.- zuzüglich 7.6 % Mehrwertsteuer,
insgesamt ausmachend Fr. 2'091.74, in Rechnung. Die Höhe dieser
Gebühr begründete sie damit, dass es sich um einen Regelfall
(Ausarbeitung eines Schlichtungsvorschlages aufgrund einer nicht
erfolgten Einigung im Rahmen des Schriftenwechsels) mit einem
durchschnittlichen Schwierigkeitsgrad, Streitwert und Arbeitsaufwand
handle, wobei sich der Mehraufwand für die detaillierte Analyse des
Verkaufsgespräches sowie der Umstand, dass X._______ kein
Vorauszahlervertrag mit ihr abgeschlossen habe, gebührenerhöhend
auswirke.
A.d Mit Eingabe vom 18. März 2010 ersuchte D._______ die ombudscom
um Eröffnung eines Schlichtungsverfahrens gegen X._______
(Nr. C9588), welches mit Verfügung vom 9. Juni 2010 (samt
dazugehöriger Rechnung gleichen Datums) seinen Abschluss fand.
X._______ wurde eine Verfahrensgebühr von Fr. 780.- zuzüglich 7.6 %
Mehrwertsteuer, insgesamt ausmachend Fr. 839.28, auferlegt. Die Höhe
der Gebühr rechtfertige sich aufgrund des Umstandes, dass es sich um
einen Kurzfall mit Einigung im Rahmen des Schriftenwechsels handle,
welcher durchschnittlich komplex und überdurchschnittlich aufwändig
gewesen sei. Zudem habe sie auch hier eine Erhöhung um 20 %
vornehmen müssen.
B.
Gegen diese vier Verfügungen und die darauf basierenden Rechnungen
erhebt X._______ (nachfolgend: Beschwerdeführerin) am 7. Juli 2010
Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht (Verfahren A-4903/2010,
A-4912/2010, A-4913/2010 sowie A-4915/2010) und beantragt deren
ersatzlose Aufhebung, eventualiter eine erhebliche Reduktion der
verfügten Fallpauschale verbunden mit der Anweisung an die
ombudscom, eine Fallpauschale von höchstens Fr. 150.- in Rechnung zu
stellen. In prozessualer Hinsicht stellt sie den Antrag, die gleichzeitig
angehobenen Beschwerdeverfahren zu vereinigen.
Zur Begründung macht sie im Wesentlichen geltend, die ombudscom dürfe ihre Schlichtungsaktivitäten in
Fällen, in welchen bereits das Zustandekommen eines Vertrages zwischen einem Fernmeldedienstanbieter
und einem Kunden umstritten sei, gar nicht entfalten, habe doch über dessen Gültigkeit einzig der
ordentliche (Zivil-) Richter zu befinden. Es sei mit Blick auf Art. 1, Art. 2 und Art. 12c Abs. 1 des
Fernmeldegesetzes vom 30. April 1997 (FMG, SR 784.10) fraglich, ob Art. 43 Abs. 1 der Verordnung vom
9. März 2007 über Fernmeldedienste (FDV, SR 784.101.1), welcher die Zuständigkeit der ombudscom für
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zivilrechtliche Streitigkeiten bejahe, vom Gesetzeswortlaut überhaupt erfasst werde. Dessen ungeachtet sei
Art. 43 FDV so auszulegen, dass nur zivilrechtliche Streitigkeiten über die Qualität und den Gegenstand
von Dienstleistungen von Fernmeldedienstanbietern durch die ombudscom beurteilt werden dürfen.
Dadurch, dass die ombudscom lediglich gestützt auf eine verwaltungsrechtliche Verordnung in private
Verträge eingreife, welche auf Gesetzesstufe im Obligationenrecht vom 30. März 1911 (OR, SR 220)
geregelt seien, verletze sie die Privatautonomie sowie die Wirtschaftsfreiheit.
Aber selbst wenn die Zuständigkeit der ombudscom in diesem Bereich zu bejahen wäre, wären die
Gebührenverfügungen in den vorliegenden Fällen aufzuheben bzw. massiv nach unten zu korrigieren: Die
auferlegten Gebühren stünden in keinem Verhältnis zu den jährlichen Umsätzen, welche mit einem Kunden
erzielt werden könnten, würden sich für Anbieter wie sie prohibitiv auswirken und einen wirksamen
Wettbewerb im Fernmeldebereich verunmöglichen. Faktisch werde sie damit ihres Rechtes auf ein faires
Verfahren gemäss Art. 6 der Konvention vom 4. November 1950 zum Schutze der Menschenrechte und
Grundfreiheiten (EMRK, SR 0.101) bzw. ihres Rechtes auf einen verfassungsmässigen Richter beraubt,
müsse sie doch unabhängig davon, ob der Kunde im Recht sei oder nicht, eine (hohe) Fallgebühr
entrichten. Sie könne es sich daher wirtschaftlich gar nicht mehr leisten, anschliessend noch den
Zivilrichter anzurufen. Aber auch im Verfahren vor der ombudscom sei es nicht ratsam, sich zu Wehr zu
setzen, da diesfalls nicht nur die Kosten für einen Kurz-, sondern für einen Normalfall veranschlagt würden.
Die ihr auferlegten Gebühren seien im Übrigen auch mit dem Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip nicht
vereinbar. Y._______ ermutige ihre neu gewonnenen Kunden sogar, den mit ihr abgeschlossenen Vertrag
nicht einzuhalten und bei der ombudscom vorstellig zu werden; Letztere werde somit dazu missbraucht,
den ohnehin nicht bestehenden Wettbewerb mit der Y._______ im Keime zu ersticken.
C.
Mit Zwischenverfügung vom 15. Juli 2010 hat das
Bundesverwaltungsgericht die Beschwerdeverfahren A-4903/2010, A-
4912/2010, A-4913/2010 sowie A-4915/2010 vereinigt und unter der
Verfahrensnummer A-4903/2010 weitergeführt.
D.
In ihrer Vernehmlassung vom 10. September 2010 schliesst die
ombudscom (nachfolgend: Vorinstanz) auf Abweisung der Beschwerde.
Die Beschwerdeführerin gehe grundsätzlich mit Recht davon aus, dass
sie nur dann für zivilrechtliche Streitigkeiten zuständig sei, wenn ein
Vertragsverhältnis zwischen Kunde und Fernmeldedienstanbieter
bestehe. Darüber hinaus sei sie aber auch für die Beurteilung von Fällen
zuständig, bei denen eine der Parteien das Bestehen eines
Vertragsverhältnisses bestreite, könne sich doch eine zivilrechtliche
Streitigkeit sowohl auf die Frage der Gültigkeit als auch auf diejenige der
inhaltlichen Ausgestaltung des Vertrages beziehen. Abgesehen davon
gehe die Beschwerdeführerin im konkreten Fall selber davon aus, dass
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sie mit dem Kunden einen gültigen Vertrag abgeschlossen habe. Ihr
Gebührenreglement entspreche den vom Bundesverwaltungsgericht in
einem früheren Verfahren umschriebenen Voraussetzungen und sie halte
sich an das Kostendeckungsprinzip.
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin könne der Fernmeldedienstanbieter auch nach
Einleitung eines Schlichtungsverfahrens an den Zivilrichter gelangen oder sich ausserhalb des Verfahrens
mit dem Kunden einigen; diesfalls schreibe sie ihr Verfahren ab und verrechne dem Anbieter lediglich
reduzierte Kosten. Er sei somit nicht gezwungen, das Verfahren vor der Schlichtungsstelle zu Ende zu
führen, sondern habe es vielmehr selber in der Hand, dieses zu steuern bzw. vorzeitig zu beenden und
damit die Höhe der Verfahrensgebühren massgeblich zu beeinflussen. Schliesslich könne sich ein
Fernmeldedienstanbieter bei ihr auch als Vorauszahler registrieren lassen, so dass im Einzelfall der
Zuschlag von 20 % für Fallzahler entfalle. Sie könne bei ihren Gebührenfestsetzungen keine
Ermessensüberschreitung feststellen und sei der Ansicht, das Verhältnismässigkeitsprinzip eingehalten zu
haben.
E.
Die Beschwerdeführerin hat von der Gelegenheit, zur Vernehmlassung
der Vorinstanz allfällige Bemerkungen einzureichen, keinen Gebrauch
gemacht.
F.
Auf die weiteren Ausführungen der Parteien wird – soweit
entscheidrelevant – in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
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Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1. Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember
1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021), sofern keine
Ausnahme nach Art. 32 VGG vorliegt. Vorinstanzen sind die in Art. 33
und Art. 34 VGG genannten Behörden.
1.1.1. Rechnungen sind normalerweise nicht direkt auf Rechtswirkungen
ausgerichtet und gelten daher nicht als Verfügungen im Sinne von Art. 5
VwVG (Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes A-632/2008 vom 2.
September 2008 E. 1.1 mit Hinweisen). Vorliegend hat die Vorinstanz der
Beschwerdeführerin jeweils eine automatisch erstellte
Gebührenverfügung ohne Unterschrift zukommen lassen und darin auf
eine separat beiliegende Rechnung verwiesen. Erst aus dieser wird die
Höhe der zu entrichtenden Gebühr inkl. Mehrwertsteuer ersichtlich. Die
Verfügung und die Rechnung bilden zusammen ein taugliches
Anfechtungsobjekt, gegen welches grundsätzlich beim
Bundesverwaltungsgericht Beschwerde geführt werden kann (Urteile des
Bundesverwaltungsgerichtes A-979/2008 vom 22. Oktober 2008 E. 1, A-
6464/2008 vom 6. April 2010 E. 1.2 sowie A-6747/2008 vom 24. Februar
2011 E. 1.2).
1.1.2. Die Stiftung ombudscom ist als Schlichtungsstelle der
Telekombranche gemäss Art. 12c Abs. 1 FMG sowie Art. 42 Abs. 1 FDV
eine Organisation ausserhalb der Bundesverwaltung, die in Erfüllung ihr
übertragener öffentlich-rechtlicher Aufgaben des Bundes verfügt (Art. 33
Bst. h VGG; vgl. auch Urteile des Bundesverwaltungsgerichtes A-
6464/2008 vom 6. April 2010 E. 1.3 sowie A-6747/2008 vom 24. Februar
2011 E. 1.3). Da sich auch keine Ausnahme nach Art. 32 VGG finden
lässt, ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der vorliegenden
Beschwerden zuständig.
1.2. Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der
Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur
Teilnahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders
berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder
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Änderung hat. Als formelle Verfügungsadressatin hat die
Beschwerdeführerin ohne weiteres ein aktuelles, schutzwürdiges
Interesse an der Aufhebung bzw. Anpassung der angefochtenen
Verfügungen der Vorinstanz. Sie ist folglich beschwerdelegitimiert.
1.3. Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichten
Beschwerden (Art. 50 und Art. 52 VwVG) ist demnach einzutreten.
2.
Die Beschwerdeführerin bestreitet die Zuständigkeit der Vorinstanz für die
Beurteilung von Streitigkeiten, wie sie den angefochtenen
Gebührenverfügungen zugrunde liegen. In sämtlichen, vorliegend in
Frage stehenden Schlichtungsverfahren haben die Kunden den
Abschluss eines gültigen Vertrages mit der Beschwerdeführerin in Abrede
gestellt. Es ist daher nachfolgend in einem ersten Schritt zu prüfen, ob die
Vorinstanz überhaupt berechtigt ist, in zivilrechtlichen Streitigkeiten
zwischen Fernmeldedienstanbietern und ihren Endkunden (um welche es
sich hier unzweifelhaft handelt) zu vermitteln (vgl. auch Ziff. 2.1 des
Verfahrensreglementes der ombudscom vom 11. Juni 2008 bzw. Art. 2
Abs. 1 des Verfahrensreglementes der ombudscom vom 10.
September/22. November 2010). Falls dies zu bejahen ist, ist
anschliessend zu untersuchen, ob sich diese Zuständigkeit auch auf
zivilrechtliche Streitigkeiten über das Zustandekommen eines Vertrages
erstreckt oder sich – wie die Beschwerdeführerin geltend macht – auf
solche über die Qualität und den Gegenstand von Dienstleistungen von
Fernmeldedienstanbietern bei bestehendem Vertragsverhältnis zu
beschränken hat.
3.
Ziel der Auslegung einer Gesetzesbestimmung ist die Ermittlung ihres
wahren Sinngehalts. Das Bundesverwaltungsgericht folgt dabei der
höchstrichterlichen Auslegungsmethodik, wonach das Gesetz in erster
Linie aus sich selbst heraus, das heisst nach Wortlaut, Sinn und Zweck
und den ihm zugrunde liegenden Wertungen auf der Basis einer
teleologischen Verständnismethode ausgelegt werden muss.
Auszurichten ist die Auslegung auf die ratio legis, die zu ermitteln dem
Gericht allerdings nicht nach seinen eigenen, subjektiven
Wertvorstellungen, sondern nach den Vorgaben des Gesetzgebers
aufgegeben ist. Die Auslegung des Gesetzes hat zwar nicht entscheidend
historisch zu erfolgen, ist im Grundsatz aber dennoch auf die
Regelungsabsicht des Gesetzgebers und die damit erkennbar
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getroffenen Wertentscheidungen auszurichten, da sich die
Zweckbezogenheit des rechtsstaatlichen Normverständnisses nicht aus
sich selbst begründen lässt, sondern aus den Absichten des
Gesetzgebers abzuleiten ist, die es mit Hilfe der herkömmlichen
Auslegungselemente zu ermitteln gilt. Die Gesetzesauslegung hat sich
vom Gedanken leiten zu lassen, dass nicht schon der Wortlaut die
Rechtsnorm darstellt, sondern erst das an Sachverhalten verstandene
und konkretisierte Gesetz. Gefordert ist die sachlich richtige
Entscheidung im normativen Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedigendes
Ergebnis aus der ratio legis. Dabei befolgt das Bundesgericht einen
pragmatischen Methodenpluralismus und lehnt es namentlich ab, die
einzelnen Auslegungselemente einer hierarchischen Prioritätenordnung
zu unterstellen (vgl. dazu statt vieler: BGE 131 III 33 E. 2 mit Hinweisen;
BVGE 2009/8 E. 7 mit Hinweisen; ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER/HELEN
KELLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 7. Aufl., Zürich u. a. 2008,
Rn. 80 ff.).
3.1.
3.1.1. Gemäss Art. 12c Abs. 1 FMG kann jede Partei "bei Streitigkeiten
zwischen Kundinnen oder Kunden und Anbieterinnen von Fernmelde-
oder Mehrwertdiensten die Schlichtungsstelle anrufen". Aus dieser
Formulierung geht zwar nicht eindeutig hervor, für welche Art von
Streitigkeiten die Vorinstanz zuständig ist; immerhin gilt es aber
festzuhalten, dass das von dieser Bestimmung angesprochene Verhältnis
zwischen Kunden und Fernmeldedienstanbietern regelmässig
zivilrechtlicher Natur ist.
3.1.2. Der Botschaft zur Änderung des Fernmeldegesetzes vom 12.
November 2003 (BBl 2003 7951 7973) lässt sich entnehmen, dass die
Kundinnen und Kunden mit Art. 12c FMG die Möglichkeit erhalten sollten,
Streitigkeiten mit den Anbieterinnen von Fernmelde- oder
Mehrwertdiensten vor eine Schlichtungsstelle zu bringen, bevor ein
Zivilrichter angerufen werde. Die Gesetzesmaterialien lassen somit
darauf schliessen, dass auch der historische Gesetzgeber die
Schlichtung von zivilrechtlichen Streitigkeiten durch die Vorinstanz
vorgesehen hat.
3.1.3. Art. 43 Abs. 1 FDV hält ausdrücklich fest, dass die
Schlichtungsstelle für zivilrechtliche Streitigkeiten zwischen Kundinnen
oder Kunden und ihren Anbieterinnen von Fernmelde- oder
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Mehrwertdiensten zuständig sei. Aus Art. 46 Abs. 1 FDV geht hervor,
dass das Stellen eines Schlichtungsbegehrens eine Zivilklage nicht
verhindert. Das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr,
Energie und Kommunikation (UVEK) seinerseits hat in seinem
Erläuterungsbericht zur FDV, S. 16, darauf hingewiesen, dass sich die (in
Art. 43 Abs. 1 FDV vorgenommene) Einschränkung auf zivilrechtliche
Streitigkeiten (bereits) aus Art. 12c Abs. 1 FMG ergebe, der die Aufgabe
der Schlichtungsstelle klar auf Streitigkeiten zwischen Kundschaft und
Anbieterinnen beschränke. Auch eine systematische Auslegung von Art.
12c Abs. 1 FMG kann somit zu keinem anderen Ergebnis führen, als dass
die Vorinstanz für die Schlichtung von zivilrechtlichen
Auseinandersetzungen zuständig ist.
3.1.4. Schliesslich spricht auch eine teleologische Auslegung von Art. 12c
Abs. 1 FMG für eine Zuständigkeit der Vorinstanz in vorerwähntem
Umfang: Sinn und Zweck dieser Bestimmung besteht nämlich darin, im
Rahmen eines Schlichtungsverfahrens sachgerechte Einigungen zu
erreichen, wenn sich der Gang zum (Zivil-) Richter angesichts des
Streitwertes nicht lohnt (Botschaft, a.a.O., BBl 2003 7951 7973); es
versteht sich dabei von selbst, dass diese Zielsetzung nur dann
umsetzbar ist, wenn sich die Schlichtungsbehörde ihrerseits
zivilrechtlicher Streitigkeiten annehmen kann.
3.2.
3.2.1. Ist die Zuständigkeit der Vorinstanz für zivilrechtliche Streitigkeiten
zu bejahen, lässt sich daraus ohne weiteres die Schlussfolgerung ziehen,
dass diese nicht nur dann gegeben ist, wenn (beispielsweise aufgrund
von technischen Unzulänglichkeiten bei der Übertragung) eine
Schlechterfüllung vorliegt, sondern auch dann, wenn bereits das (nach
zivilrechtlichen Kriterien zu beurteilende) Zustandekommen eines gültigen
Vertrages zwischen Fernmeldedienstanbieter und Kunde strittig ist. Denn
der Zivilrichter beurteilt auch solche Fragestellungen; soll dem Sinn und
Zweck von Art. 12c Abs. 1 FMG (vgl. E. 3.1.4 hiervor) aber Nachachtung
verschafft werden, muss die Schlichtungsbehörde – um ein
Gerichtsverfahren allenfalls obsolet werden zu lassen –
notwendigerweise auch auf diesem (Rechts-) Gebiet vermitteln dürfen.
Ein solches Verständnis entspricht auch demjenigen des
Verordnungsgebers, gemäss welchem Gegenstand der (vor der
Schlichtungsstelle zu behandelnden) Streitigkeiten rechtlich relevante
Fakten oder Fragen wie beispielsweise das Vorliegen einer Schuld sein
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können (vgl. Erläuterungsbericht zur FDV, S. 16). Es ist somit – um sich
der Wortwahl der Beschwerdeführerin zu bedienen – sehr wohl von
einem "Kunden-/Anbieterverhältnis" im Sinne von Art. 12c Abs. 1 FMG
bzw. Art. 43 Abs. 1 FDV auszugehen, wenn das Vorliegen eines
Vertragsverhältnisses an sich umstritten ist.
3.2.2. Einer solchen Auffassung steht auch Art. 2 FMG nicht entgegen:
Diese Bestimmung besagt, dass das FMG die fernmeldetechnische
Übertragung von Informationen, einschliesslich der Übertragung von
Radio- und Fernsehprogrammen, regelt, soweit das Bundesgesetz vom
24. März 2006 über Radio und Fernsehen (RTVG) nichts anderes
bestimmt. Art. 3 Bst. c FMG definiert eine fernmeldetechnische
Übertragung als "elektrisches, magnetisches, optisches oder anderes
elektromagnetisches Senden oder Empfangen von Informationen über
Leitungen oder Funk". Bei Streitigkeiten über das Zustandekommen eines
Vertrages mit einem bestimmten Fernmeldedienstanbieter geht es
letztlich um die Frage, ob der Kunde die fernmeldetechnische
Übertragung von Informationen auch tatsächlich über diesen Anbieter
abwickeln wollte oder nicht bzw. ob er sich allenfalls auf einen
Willensmangel berufen kann. Dabei handelt es sich aber ohne weiteres
um einen Gegenstand, welcher in den Geltungsbereich des FMG fällt.
Dies gilt umso mehr, als dass die Beschwerdeführerin in der Mehrheit der
den angefochtenen Gebührenverfügungen zugrunde liegenden
Streitfällen jeweils von sich aus eine Umschaltung veranlasst hat, so dass
die fernmeldetechnische Übertragung ab diesem Zeitpunkt – ungeachtet
allfälliger vertraglicher Beziehungen – faktisch über sie lief.
3.2.3. Soweit die Beschwerdeführerin schliesslich geltend zu machen
scheint, die Vorinstanz greife lediglich gestützt auf eine
verwaltungsrechtliche Verordnung in private Verträge ein, welche
abschliessend im OR und somit auf Gesetzesstufe geregelt seien, ist ihr
entgegenzuhalten, dass sich die Zuständigkeit der Vorinstanz bereits aus
Art. 12c Abs. 1 FMG und damit aus einem Gesetz im formellen Sinn
ergibt. Zudem handelt es sich bei den einschlägigen Bestimmungen in
FMG und FDV lediglich um verfahrensrechtliche Vorschriften, während in
materieller Hinsicht das OR – allerdings unter Beachtung der besonderen
Anforderungen an telefonische Preselection-Anträge (vgl. Anhang 2 der
Verordnung der Eidgenössischen Kommunikationskommission vom 17.
November 1997 betreffend das Fernmeldegesetz [SR 784.101.112/2]) –
auch vor der Vorinstanz Anwendung findet. Von einem unzulässigen
Eingriff in privatrechtliche Belange kann demnach keine Rede sein.
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4.
Darf die Vorinstanz in den den angefochtenen Gebührenverfügungen
zugrunde liegenden Streitfällen vermitteln, ist in einem nächsten Schritt
zu prüfen, ob sie auch berechtigt ist, den Fernmeldedienstanbietern für
die Durchführung dieser Schlichtungsverfahren Verfahrensgebühren in
Rechnung zu stellen.
4.1. Gemäss Art. 12c Abs. 2 FMG zahlt derjenige eine
Behandlungsgebühr, welcher die Schlichtungsstelle anruft, während die
Anbieterin von Fernmelde- oder Mehrwertdiensten die Verfahrenskosten
abzüglich der Behandlungsgebühr zu tragen hat. Art. 40 Abs. 1 Bst. c
FMG räumt der zuständigen Behörde die Befugnis ein, kostendeckende
Verwaltungsgebühren für ihre Verfügungen und Leistungen, namentlich
für die Schlichtung von Streitigkeiten zwischen Kundinnen oder Kunden
und Anbieterinnen von Fernmelde- oder Mehrwertdiensten zu erheben.
Wurden die in Absatz 1 aufgeführten Tätigkeiten Dritten übertragen, so
können diese verpflichtet werden, die Preise ihrer Dienste dem
Bundesamt für Kommunikation (BAKOM) zur Genehmigung zu
unterbreiten, insbesondere, wenn für diese Dienste kein Wettbewerb
besteht (Art. 40 Abs. 3 FMG). Art. 44 FDV, welcher der Bundesrat
gestützt auf Art. 12c Abs. 4 FMG erlassen hat, sieht vor, dass die
Schlichtungsstelle ein Verfahrensreglement erlässt (Abs. 1) und dieses
und ihr Gebührenreglement sowie Änderungen davon dem BAKOM zur
Genehmigung vorlegt (Abs. 2).
4.2. Die Vorinstanz hat von dieser Befugnis Gebrauch gemacht und am
11. Juni 2008 ein Verfahrensreglement (nachfolgend:
Verfahrensreglement 2008) sowie ein Gebührenreglement erlassen.
Letzteres wurde am 7. Mai 2010 (Inkrafttreten: 25. Mai 2010;
nachfolgend: Gebührenreglement 2010) ein erstes Mal, am 10.
September bzw. 22. November 2010 (gemeinsam mit dem
Verfahrensreglement) ein zweites Mal (Inkrafttreten: 1. Januar 2011;
nachfolgend: Gebührenreglement 2011 bzw. Verfahrensreglement 2011)
angepasst. Grundsätzlich ist die Rechtmässigkeit einer Verfügung nach
der Rechtslage zur Zeit ihres Erlasses zu beurteilen (ULRICH
HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht,
6. Aufl., Zürich 2010, Rz. 326 f.; Urteile des Bundesverwaltungsgerichtes
A-2396/2007 vom 15. August 2007 E. 5 sowie A-1778/2006 vom 7. März
2007 E. 1.2). Da das im Zeitpunkt des Verfügungserlasses in Kraft
stehende Gebührenreglement 2010 bzw. Verfahrensreglement 2008
bezüglich den hier massgebenden Bestimmungen keine wesentlichen
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Änderungen erfahren hat, kann letztlich offen bleiben, welche Version
massgebend ist.
4.3. Die Beschwerdeführerin macht nun geltend, die ihr von der
Vorinstanz in Rechnung gestellten Gebühren stünden in keinem
Verhältnis zu den durchschnittlichen jährlichen Umsätzen, welche sie mit
einem Kunden erzielen könne, und seien unabhängig davon geschuldet,
ob dieser im konkreten Fall überhaupt im Recht sei oder nicht. Sie wirkten
sich folglich für Anbieter wie sie geradezu prohibitiv aus und
verunmöglichten einen wirksamen Wettbewerb im Fernmeldebereich.
4.3.1. Gemäss Art. 1 Abs. 2 Bst. c FMG soll das Fernmeldegesetz
insbesondere einen wirksamen Wettbewerb beim Erbringen von
Fernmeldediensten ermöglichen. Es trifft zwar zu, dass sich jeder
Fernmeldedienstanbieter auf ein Schlichtungsverfahren einzulassen (Art.
47 Abs. 1 FDV, Ziff. 8.1 des Verfahrensreglementes 2008 bzw. Art. 10
Abs. 1 des Verfahrensreglementes 2011) und in der Regel für jedes
Verfahren, an dem er beteiligt ist oder sein sollte, unabhängig von dessen
Ausgang die Verfahrenskosten zu tragen hat (Art. 12c Abs. 2 FMG,
Art. 49 Abs. 3 Satz 1 FDV, Ziff. 18.1 des Verfahrensreglementes 2008,
Art. 1 des Gebührenreglementes 2010 bzw. Art. 1 des
Gebührenreglementes 2011). Die Schlichtungsstelle wird aber – getreu
dem Verursacherprinzip – einzig von Unternehmen finanziert, welche es
zum Streit mit ihren Kunden kommen lassen (Botschaft, a.a.O., BBl 2003
7951 7974). Mit anderen Worten: Verhält sich ein Anbieter korrekt
gegenüber seinen Kunden bzw. strebt er mit ihnen bei Differenzen eine
Verhandlungslösung an, läuft er kaum Gefahr, in ein solches
(kostenpflichtiges) Verfahren verwickelt zu werden. Denn ein
Schlichtungsbegehren ist nur zulässig, wenn die einreichende Person
zuvor versucht hat, sich mit der anderen Streitpartei zu einigen, und
dieses nicht offensichtlich missbräuchlich ist (Art. 45 Abs. 2 Bst. a und
Bst. c FDV, Ziff. 3.2.2 und Ziff. 3.2.3 des Verfahrensreglementes 2008
bzw. Art. 5 Abs. 1 Bst. b und Bst. c des Verfahrensreglementes 2011).
Tritt letzterer Fall ein, kann die Schlichtungsstelle auf die Erhebung einer
Verfahrensgebühr verzichten (Art. 49 Abs. 3 Satz 2 FDV, Ziff. 18.1 des
Verfahrensreglementes 2008) bzw. vom antragstellenden Kunden einen
höheren Gebührenanteil verlangen (Art. 49 Abs. 2 FDV). Von einem
prohibitiven Charakter bzw. der Unterbindung eines wirksamen
Wettbewerbs kann unter diesen Vorzeichen keine Rede sein.
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4.3.2. Um einen Missbrauch der Schlichtung zu verhindern, hat auch der
antragstellende Kunde eine (geringe) Behandlungsgebühr zu entrichten
(Art. 12c Abs. 2 FMG, Art. 49 Abs. 2 FDV; vgl. auch Botschaft, a.a.O., BBl
2003 7951 7974), die gemäss Gebührenordnung der Vorinstanz Fr. 20.-
beträgt (Art. 3 des Gebührenreglementes 2010 bzw. Art. 4 des
Gebührenreglementes 2011). Art. 49 Abs. 2 i.V.m. Abs. 3 Satz 2 FDV
sieht weiter vor, dass der Gebührenanteil des antragstellenden Kunden
bei missbräuchlicher Verfahrenseinleitung erhöht werden kann (den
Reglementen der Vorinstanz kann keine entsprechende Bestimmung
entnommen werden). Dennoch könnte dieser – ohne dass sein Verhalten
als offensichtlich missbräuchlich zu qualifizieren wäre – insbesondere bei
geringfügigen Streitbeträgen versucht sein, auf den Anbieter mit der
Androhung der Einleitung eines Schlichtungsverfahrens Druck auszuüben
und diesen dazu zu bewegen, – zwecks Vermeidung allfälliger (hoher)
Folgekosten – auf seine (berechtigten oder unberechtigten) Forderungen
einzugehen. Dies lässt sich allerdings dann weitgehend vermeiden, wenn
die Gebührenhöhe nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum
Streitwert steht (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes A-6747/2008
vom 24. Februar 2011 E. 7.3.1 sowie ausführlicher E. 5.2 ff.
nachfolgend).
4.3.3. Vor diesem Hintergrund greift auch das (nicht weiter mit Belegen
gestützte) Argument der Beschwerdeführerin nicht, ihre Konkurrentin
Y._______ würde die von ihr neu gewonnenen Kunden gar ermutigen,
gegen sie ein Schlichtungsverfahren einzuleiten, um sie aus dem Markt
zu drängen. Zudem haben die Fernmeldedienstanbieter ihre Kunden seit
dem 1. Januar 2010 von sich aus auf jeder Rechnung über die Existenz
der Schlichtungsstelle zu informieren (Art. 47 Abs. 3 FDV), nachdem sie
dies zuvor zumindest beim Vertragsabschluss und danach wenigstens
einmal jährlich tun mussten (aArt. 47 Abs. 3 FDV [AS 2007 963]). Ebenso
gehen die Einwände der Beschwerdeführerin fehl, das bloss auf
Verordnungsstufe geregelte, für sie zwingende Schlichtungsverfahren
stelle einen massiven bzw. unzulässigen Eingriff in private Verträge und
letztlich in die Wirtschaftsfreiheit dar und verletze ihren Anspruch auf ein
faires Verfahren und den verfassungsmässigen Richter im Sinne von
Art. 6 EMRK. Einerseits beruht das Schlichtungsverfahren auf einer
ausreichenden gesetzlichen Grundlage in Art. 12c FMG. Andererseits
sind die Parteien durch den Schlichtungsentscheid nicht gebunden (Art.
12c Abs. 3 FMG). Das Stellen eines Schlichtungsbegehrens steht einer
Zivilklage nicht entgegen und die Schlichtungsstelle hat in einem solchen
Fall das Verfahren zu beenden (Art. 46 Abs. 1 und 2 FDV). Der
A-4903/2010
Seite 14
Beschwerdeführerin ist allerdings insofern Recht zu geben, dass die
Kostenhöhe des Schlichtungsverfahrens die Dispositionsfreiheit der
Parteien beeinflussen kann. Auf diesen Aspekt wird nachfolgend noch
ausführlich eingegangen.
4.4. Gemäss Ziff. 18.1 des Verfahrensreglementes 2008 (bzw. Art. 20 des
Verfahrensreglementes 2011) richten sich die Regeln zur Festlegung der
Verfahrensgebühr für die Anbieterinnen und der Behandlungsgebühr für
die Endkunden nach dem Gebührenreglement. Gemäss Art. 2 des
Gebührenreglementes 2010 bzw. des Gebührenreglementes 2011
werden die Verfahrensgebühren kostenorientiert jährlich oder bei Bedarf
vom Stiftungsrat festgesetzt; die Schlichtungsperson schlägt dem
Stiftungsrat aufgrund des Gesamtbudgets und der Erfahrungswerte der
vergangenen Abrechnungsperioden der Vorinstanz die Minimal- und
Maximalbeträge pro Fallkategorie resp. Abschreiber vor (Abs. 1). Die
Verfahrensgebühren (exkl. MwSt.) für Anbieter von Fernmelde- oder
Mehrwertdiensten betragen für einen Regelfall Fr. 950.- bis Fr. 3'000.-, für
einen Kurzfall Fr. 500.- bis Fr. 1'500.- und für einen Abschreiber Fr. 250.-
bis Fr. 800.- (Abs. 2). Ein Regelfall wird ohne Einigung der Parteien im
Rahmen des Schriftenwechsels mit einem Schlichtungsvorschlag
abgeschlossen. Ein Kurzfall wird mit Einigung der Parteien im Rahmen
des Schriftenwechsels abgeschlossen. Mit einem Abschreiber wird das
Verfahren nach einem Rückzug des Schlichtungsbegehrens durch den
Kunden oder die Kundin abgeschlossen (Abs. 3). Die
Verfahrensgebühren werden namentlich aufgrund der Komplexität des
Falles, des Streitwerts, des Arbeitsaufwands und des Ausgangs des
Verfahrens festgesetzt. Die Verfahrensgebühren werden um 20 % erhöht,
wenn es sich beim pflichtigen Anbieter nicht um einen Vorauszahler im
Sinne von Art. 4 ff. handelt (Abs. 4). Die Behandlungsgebühr für
Kundinnen und Kunden, welche die Schlichtungsstelle anrufen, beträgt –
wie bereits gesehen – Fr. 20.- (Art. 3 des Gebührenreglementes 2010
bzw. Art. 4 des Gebührenreglementes 2011).
4.4.1. Gebühren gehören zu den Kausalabgaben und stellen zusammen
mit den Steuern die öffentlichen Abgaben dar. Während Steuern nicht als
Entgelt für eine spezifische staatliche Leistung oder einen besonderen
Vorteil erhoben werden, stellen Gebühren das Entgelt für eine bestimmte,
von der abgabepflichtigen Person veranlasste Amtshandlung
(Verwaltungsgebühr) oder für die Benutzung einer öffentlichen
Einrichtung (Benutzungsgebühr) dar. Die Verwaltungsgebühr ist mit
anderen Worten das Entgelt für eine staatliche Tätigkeit und soll die
A-4903/2010
Seite 15
Kosten, welche dem Gemeinwesen durch die Amtshandlung entstanden
sind, ganz oder teilweise decken (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O.,
Rz. 2626 ff. sowie Rz. 2661). Das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage
(Legalitätsprinzip) im Abgaberecht verlangt, dass sich öffentliche
Abgaben auf eine formell-gesetzliche Grundlage stützen, welche diese in
den Grundzügen umschreibt. Delegiert der Gesetzgeber die Kompetenz
zur Festlegung einer Abgabe an eine nachgeordnete Behörde, so muss
er zumindest den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand und die
Bemessungsgrundlagen der Abgabe selber festlegen (vgl. Art. 127 Abs. 1
und Art. 164 Abs. 1 Bst. d der Bundesverfassung der Schweizerischen
Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV, SR 101]; BGE 132 II 371 E.
2.1 mit Hinweisen).
4.4.2. Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Urteil A-6464/2008
vom 6. April 2010 E. 5 festgehalten, dass Art. 40 Abs. 1 Bst. c und
Art. 12c Abs. 2 FMG auf Gesetzesstufe sowohl das Objekt der strittigen
Abgabe wie auch den Abgabepflichtigen definieren und Art. 2 und Art. 3
des Gebührenreglementes 2008 sich im Rahmen der Delegationsnorm
von Art. 12c FMG bewegen (E. 6.5.1 f.). In seinem Urteil A-6747/2008
vom 24. Februar 2011 E. 6.5.2 hat es ergänzend ausgeführt, dass auch
(die gleichlautenden) Art. 1 und Art. 3 des Gebührenreglementes 2010
(bzw. Art. 1 und Art. 4 des Gebührenreglementes 2011) den Rahmen der
Delegationsnorm nicht sprengen. In beiden Urteilen hat es zugleich aber
darauf hingewiesen (vgl. jeweils E. 6.5.3), dass Art. 40 Abs. 1 erster Satz
FMG für sich alleine keine genügende gesetzliche Grundlage für die
Bemessung der strittigen Gebühren darstellt.
5.
Art. 40 Abs. 3 FMG sieht vor, dass die Vorinstanz die Preise ihrer Dienste
dem BAKOM zur Genehmigung unterbreiten muss. Dieser
Überwachungsaufgabe ist das BAKOM mit Genehmigung der beiden
Gebührenreglemente 2010 bzw. 2011 am 20. Mai und am 8. Dezember
2010 nachgekommen und hat damit zumindest eine erste Gewähr für die
Angemessenheit der Tarife der Vorinstanz geleistet. Zudem dürfen nach
den vom Bundesgericht aufgestellten Grundsätzen die Anforderungen an
die formell-gesetzliche Grundlage herabgesetzt werden, wo das Mass der
Abgabe durch überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien
(Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip) begrenzt wird. Das
Kostendeckungs- und das Äquivalenzprinzip vermögen aber nur die
Anforderungen an die gesetzliche Festlegung der Abgabe zu lockern,
jedoch nicht eine gesetzliche Grundlage völlig zu ersetzen. Sie können
A-4903/2010
Seite 16
einzig die Höhe bestimmter Kausalabgaben ausreichend begrenzen, so
dass der Gesetzgeber deren Bemessung dem Verordnungsgeber
überlassen darf, nicht aber die Umschreibung des Kreises der
Abgabepflichtigen und des Gegenstandes der Abgabe (BGE 132 II 371 E.
2.1 mit Hinweisen; Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes A-632/2008
vom 2. September 2008 E. 4.2; vgl. auch HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,
a.a.O., Rz. 2703 f.). Es ist daher nachfolgend zu untersuchen, ob die der
Beschwerdeführerin im konkreten Fall auferlegten Gebühren von ihrer
Höhe her diesen beiden Prinzipien, welche grundsätzlich auch von
Privatrechtsträgerinnen wie der Vorinstanz zu beachten sind (Urteil des
Bundesverwaltungsgerichtes A-6464/2008 vom 6. April 2010 E. 7.1 und
E. 8.4), zu genügen vermögen.
5.1. Nach dem Kostendeckungsprinzip sollen die Gesamteingänge den
Gesamtaufwand für den betreffenden Verwaltungszweig nicht oder nur
geringfügig überschreiten (BGE 132 II 47 E. 4.1 mit Hinweisen; vgl. auch
PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI, Allgemeines Verwaltungsrecht,
2. Aufl., Bern 2005, § 56 Rz. 14). Eine gewisse Schematisierung oder
Pauschalisierung ist dabei nicht ausgeschlossen. Für die Ermittlung des
Gesamtaufwandes sind zu den laufenden Ausgaben des betreffenden
Verwaltungszweiges (wie zum Beispiel Porti, Telefonkosten, Löhne und
Mietzinse) auch angemessene Rückstellungen, Abschreibungen und
Reserven hinzuzurechnen (BGE 126 I 180 E. 3a.aa, BGE 120 Ia 171 E.
2a jeweils mit Hinweisen). Zudem kann auch ein Anteil am Aufwand der
leitenden Behörden dazu gerechnet werden (vgl. BGE 103 Ia 85 E. 5b).
Beim "betreffenden Verwaltungszweig" können nicht nur die direkten und
unmittelbaren Kosten einer einzelnen Aufgabe berücksichtigt werden,
sondern eine Gesamtheit von verschiedenen Aufgaben, die einen
Leistungstyp des Staates begründen (vgl. PIERRE MOOR, Droit
administratif, vol. III: L'organisation des activités administratives, les biens
de l'Etat, Bern 1992, S. 368). Es ist dem Gemeinwesen sodann nicht
verwehrt, mit den Gebühren für bedeutende Geschäfte den Ausfall aus
Verrichtungen auszugleichen, für die wegen des mangelnden Interesses
keine kostendeckende Entschädigung verlangt werden kann (BGE 120 Ia
171 E. 2a, BGE 97 I 193 E. 6 jeweils mit Hinweisen; vgl. zum Ganzen
auch Urteile des Bundesverwaltungsgerichtes A-632/2008 vom 2.
September 2008 E. 5.1 sowie A-6464/2008 vom 6. April 2010 E. 9).
5.1.1. Gemäss dem Jahresbericht 2009 der Vorinstanz, S. 29, stehen in
der Zeitspanne vom 1. Juli 2008 bis am 31. Dezember 2009 einem
Betriebsaufwand von Fr. 1'237'365.63 Erlöse von insgesamt Fr.
A-4903/2010
Seite 17
1'214'739.11 (Schlichtungsgebühren: Fr. 322'419.11, Beitragszahlungen
Anbieter: Fr. 892'320.-) gegenüber, so dass ein Betriebsverlust von Fr.
22'626.52, nach Aufrechnung von Zinsertrag und ausserordentlichem
Erfolg ein bescheidener Gewinn von Fr. 173.66 resultiert. Da ihre
Gesamterträge (zu welchen die Gebühren mit rund einem Viertel
beitragen) ihre Gesamtkosten somit nur unwesentlich übersteigen,
verletzt die Vorinstanz vorliegend mit der Auferlegung von Gebühren im
Umfang von Fr. 780.- für einen Kurzfall und im Umfang von Fr. 1'884.-
bzw. Fr. 1'944.- für einen Regelfall (jeweils exkl. MwSt.) das
Kostendeckungsprinzip nicht.
5.2. Das Äquivalenzprinzip verlangt in Konkretisierung des
Verhältnismässigkeitsgrundsatzes insbesondere, dass eine Gebühr nicht
in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der
bezogenen Leistung stehen darf und sich in vernünftigen Grenzen
bewegen muss (BGE 131 II 735 E. 3.2 mit Hinweisen). Der Wert der
Leistung bestimmt sich entweder nach dem Nutzen, den sie dem
Pflichtigen bringt, oder nach dem Kostenaufwand der konkreten
Inanspruchnahme im Verhältnis zum gesamten Aufwand des
betreffenden Verwaltungszweiges bzw. der betreffenden Behörde;
allerdings bleibt auch hier eine gewisse Pauschalisierung zulässig. Die
Gebühren müssen zudem nicht in jedem Fall genau dem
Verwaltungsaufwand entsprechen, sollen aber nach sachlich vertretbaren
Kriterien bemessen sein und nicht Unterscheidungen treffen, für die keine
vernünftigen Gründe ersichtlich sind. Werden vergleichbare Leistungen
auch von Privaten angeboten, kann auf den Marktwert abgestellt werden.
Lässt sich der Wert der Leistung nur schwer beziffern, verfügt der
Gesetzgeber über einen weiten Entscheidungsspielraum
(HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 2642). Im Unterschied zum
Kostendeckungsprinzip bezieht sich das Äquivalenzprinzip nicht auf die
Gesamtheit der Erträge und Kosten in einem bestimmten
Verwaltungszweig, sondern immer nur auf das Verhältnis von Abgabe
und Leistung im konkreten Fall (TSCHANNEN/ZIMMERLI, a.a.O., § 56, Rz.
21; vgl. zum Ganzen auch Urteile des Bundesverwaltungsgerichtes A-
3434/2010 vom 2. November 2010 E. 7.1, A-6464/2008 vom 6. April 2010
E. 9.2 sowie A-632/2008 vom 2. September 2008 E. 6.1).
5.2.1. Das Bundesverwaltungsgericht hat regelmässig zu prüfen, ob
bestimmte Gebühren vor dem Äquivalenzprinzip standhalten. So hält es
die vom Eidgenössischen Starkstrominspektorat (EStI) erhobene Gebühr
von Fr. 500.- für seine Kontrollarbeiten und für die Mahnverfügung, wenn
A-4903/2010
Seite 18
es jemand unterlässt, für seine elektrische Installation fristgerecht einen
Sicherheitsnachweis einzureichen, für angemessen (vgl. Urteil des
Bundesverwaltungsgerichtes A-7094/2009 vom 6. September 2010 E. 5.4
mit Hinweisen). Weiter hat es eine Gebühr des Bundesamtes für
Zivilluftfahrt (BAZL) von Fr. 810.- für die Prüfung der Lufttüchtigkeit eines
Flugzeuges und eine solche von Fr. 110.- für das Ausstellen eines
Lufttüchtigkeitsfolgezeugnisses für verhältnismässig erklärt (Urteil des
Bundesverwaltungsgerichtes A-1150/2008 vom 18. September 2008
E. 6.5 ff.). Bei der Genehmigung eines Triebwerkwechsels, welche eine
grosse Änderung des Luftfahrzeugbaumusters bedingte, hat es
angesichts des damit verbundenen nicht unbedeutenden Aufwands die
erhobene Minimalgebühr von Fr. 1'000.- nicht als überhöht oder
unverhältnismässig bezeichnet (Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes
A-1849/2009 vom 31. August 2009 E. 7.3.2). Im Zusammenhang mit
Funkkonzessionen und Anlagen wurde eine Verwaltungsgebühr des
BAKOM von Fr. 1'584.- für die Kontrolle von mehreren Geräten aufgrund
der anspruchsvollen und aufwändigen Arbeit, die im Hinblick auf Qualität
und Sicherheit der Kommunikations- und Funkverbindungen von
qualifiziertem, technisch geschultem Personal durchgeführt werden muss,
ebenfalls als verhältnismässig erachtet (Urteil des
Bundesverwaltungsgerichtes A-979/2008 vom 22. Oktober 2008 E.
6.3.4).
5.2.2. Bei der Prüfung der Frage, ob eine Verfahrensgebühr der
Vorinstanz nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zur erbrachten
Leistung steht, ist unter anderem auch dem Umstand Rechnung zu
tragen, dass die Gebühren von Gesetzes wegen die Kosten der
Vorinstanz decken sollen (Art. 40 Abs. 1 Bst. c FMG; E. 4.1). Dem
Jahresbericht 2009, S. 29, lässt sich entnehmen, dass sich die
Schlichtungsstelle nicht nur durch die Verfahrensgebühren aus ihrer
Schlichtungstätigkeit finanziert (vgl. Art. 1 des Gebührenreglementes
2010 bzw. des Gebührenreglementes 2011), sondern auch – im Sinne
von Art. 49 Abs. 1 FDV, welcher andere Einnahmequellen ausdrücklich
zulässt – durch die Beitragszahlungen einiger Anbieter der
Telekombranche (vgl. bereits E. 5.1.1). Dennoch kommt die Vorinstanz
zwecks Vermeidung von Defiziten nicht umhin, von den
Fernmeldedienstanbietern in den Schlichtungsverfahren Gebühren zu
erheben, welche den jeweiligen Streitwert möglicherweise übersteigen.
Dies ist gerade in Verfahren mit geringem Streitwert grundsätzlich in Kauf
zu nehmen, soll doch das Schlichtungsverfahren dazu beitragen, ein
wesentlich langwierigeres und teureres Zivil- oder Strafverfahren zu
A-4903/2010
Seite 19
vermeiden (vgl. Erläuterungsbericht zur FDV, S. 15). Ein solches
Vorgehen ist so lange nicht zu beanstanden, wie zwischen diesen beiden
Beträgen kein offensichtliches Missverhältnis besteht und dem im
konkreten Einzelfall entstandenen Aufwand jeweils genügend Rechnung
getragen wird.
5.2.3. Das Bundesverwaltungsgericht hat die Verhältnismässigkeit der
Verfahrensgebühren der Vorinstanz bisher in zwei Urteilen näher
untersucht. In einem Leitentscheid hat es festgehalten, dass die
Pauschalgebühr von Fr. 1'700.- in einem Verfahren mit einem Streitwert
von Fr. 560.-, wo es einzig darum ging, die sich regelmässig stellende
und aus juristischer Sicht einfach zu beantwortende Frage der Einhaltung
der vertraglichen Kündigungsfrist zu prüfen und einen mit geringem
Aufwand verbundenen Vergleichsvorschlag auszuarbeiten, nicht in einem
vernünftigen Verhältnis zur erbrachten Leistung steht (Urteil des
Bundesverwaltungsgerichtes A-6464/2008 vom 6. April 2010 E. 9.3). In
einem kürzlich ergangenen Urteil hatte es eine Gebühr von Fr. 1'494.-
(bzw. Fr. 1'245.- ohne 20 %-Zuschlag für Fallzahler; vgl. E. 4.4) für einen
Regelfall zu beurteilen. Dabei ging es ebenfalls um eine juristisch
einfache Fragestellung im Zusammenhang mit einer Vertragskündigung.
Der Aufwand der Vorinstanz beschränkte sich darauf, einen
Vergleichsvorschlag auszuarbeiten, der auf drei Seiten eine
Zusammenfassung des eher einfachen Sachverhalts (rund 20 Zeilen),
eine eigene Einschätzung (rund 40 Zeilen bzw. eine Seite) und den
Vorschlag umfasste. Weil die Weigerung des betroffenen
Fernmeldedienstanbieters, eine Stellungnahme einzureichen, nicht zu
einem nennenswerten Zusatzaufwand bei der Feststellung des
Sachverhalts geführt hatte, der Streitwert jedoch bloss Fr. 51.80 betrug,
stand nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts die erhobene Gebühr
in keinem vernünftigen Verhältnis zu der erbrachten Leistung. Denn
andernfalls würde die Gefahr bestehen, dass Kunden – ohne dass ihr
Verhalten bereits als missbräuchlich i.S.v. Art. 49 Abs. 2 und 3 FDV zu
werten wäre – Druck auf die Anbieter ausüben könnten und diese einzig
aus dem Grund einlenken würden, deutlich über dem Streitwert liegende
Kosten zu vermeiden (Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes A-
6747/2008 vom 24. Februar 2011 E. 7.3.1). Aus diesem Grund erachtete
das Gericht die in Art. 2 des Gebührenreglementes 2010 bzw. 2011 für
einen Regelfall vorgesehene Minimalgebühr von Fr. 950.-, ohne dass der
Vorinstanz durch die Besonderheit des Falles oder das Verhalten der
Anbieterin ein beträchtlicher Zusatzaufwand entstanden ist, als
übermässig (Urteil A-6747/2008 E. 7.3.2).
A-4903/2010
Seite 20
5.3. Nachfolgend ist vor diesem Hintergrund je einzeln zu prüfen, ob die
vier angefochtenen Gebührenverfügungen gegen das Äquivalenzprinzip
verstossen.
5.3.1. Im Schlichtungsverfahren C8036 bestritt der Kunde, mit der
Beschwerdeführerin einen Vertrag mit einer Laufzeit von 24 Monaten
abgeschlossen zu haben, bzw. berief sich auf seine Kündigung. Die
Beschwerdeführerin hielt in ihrer elektronisch eingereichten
Stellungnahme fest, der Vertrag sei in der Zwischenzeit storniert worden,
sie bestehe aber auf der Begleichung eines noch ausstehenden Betrages
von Fr. 75.35. Die Vorinstanz teilte dies dem Kunden im Sinne eines
Schlichtungsvorschlages mit. Weil der Kunde dem Vorschlag zustimmte,
schloss die Vorinstanz das Verfahren mit Einigung der Parteien im
Rahmen des Schriftenwechsels ab, qualifizierte das Verfahren als
Kurzfall und auferlegte der Beschwerdeführerin "namentlich aufgrund der
durchschnittlichen Komplexität und des überdurchschnittlichen Aufwands"
Verfahrenskosten von Fr. 650.- und erhöhte diese um 20 Prozent für
Fallzahler, woraus sich eine Gebühr von Fr. 780.- zuzüglich
Mehrwertsteuer ergab.
Den von der Vorinstanz eingereichten Unterlagen lässt sich entnehmen, dass sich ihre Tätigkeit darauf
beschränkte, nach Durchsicht der eingereichten Unterlagen – was offenbar mit keinem grossen Aufwand
verbunden war – auf dem dreiseitigen Schlichtungsvorschlag das Begehren des Kunden wörtlich
wiederzugeben, die Stellungnahme der Beschwerdeführerin aus deren E-Mail zu kopieren, gestützt darauf
dem Kunden den Vorschlag der Beschwerdeführerin zu unterbreiten und nach dessen Zustimmung in drei
Ziffern das Schlichtungsergebnis festzuhalten. Durchgeführt wurde bloss ein einfacher Schriftenwechsel.
Weiter sind keine Belege dafür vorhanden, dass die Vorinstanz eigene (rechtliche) Abklärungen getätigt
hätte. Der behauptete "überdurchschnittliche Aufwand" ist damit durch nichts belegt und die "Komplexität"
des Falles spielte bei der Falllösung offensichtlich keine Rolle. Der Aufwand der Vorinstanz beschränkte
sich vielmehr auf ein absolutes Minimum. Unter Berücksichtigung des vor der Schlichtungsbehörde effektiv
noch strittigen Betrages von Fr. 75.35 erscheint eine Gebühr von Fr. 650.- (exkl. MwSt. und ohne Erhöhung
um 20 % für Fallzahler) in einem offensichtlichen Missverhältnis zum Leistungswert. Damit dürfte die
reglementarisch für einen Kurzfall vorgesehene Minimalgebühr von Fr. 500.- (E. 4.4) wohl ebenso wenig
Aufwand und Streitwert gerecht werden. Diese Frage muss aber nicht abschliessend beantwortet werden.
Vielmehr ist die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
5.3.2. Im von der Ausgangslage her ähnlichen Schlichtungsverfahren
C9588 konnten sich die Parteien soweit einigen, dass die
Beschwerdeführerin die Kundin gegen eine Abschlagszahlung von
Fr. 300.- aus dem Vertrag entliess. Im Unterschied zum vorherigen
Verfahren gingen diesem Vergleich wiederholte Vermittlungsbemühungen
A-4903/2010
Seite 21
der Vorinstanz über die Höhe der Abschlagszahlung voraus, weil die
Kundin weder den ersten Vorschlag der Beschwerdeführerin (Fr. 450.-)
noch einen zweiten Vorschlag akzeptierte. Der weitere Aufwand der
Vorinstanz beschränkte sich indessen auch hier darauf, den Beteiligten
das jeweilige Vergleichsangebot der Gegenseite zuzustellen sowie einen
kurzen Bericht über den Ablauf des Schlichtungsverfahrens zu verfassen;
Anhaltspunkte für darüber hinausgehende rechtliche oder vertiefte
tatsächliche Abklärungen sind nicht vorhanden. Unter Berücksichtigung
des ursprünglich strittigen Betrages von Fr. 450.- und den mehrfachen
Vermittlungsbemühungen der Vorinstanz kann insgesamt betrachtet noch
nicht von einem offensichtlichen Missverhältnis zwischen den
Verfahrensgebühren von Fr. 650.- (exkl. MwSt. und ohne Erhöhung um
20 % für Fallzahler) und dem Leistungswert ausgegangen werden.
5.3.3. Im Schlichtungsverfahren C8842 machte die Beschwerdeführerin
im Rahmen des Schriftenwechsels dem Kunden das Angebot, den
Vertrag gegen eine Abschlagszahlung von Fr. 422.25 aufzuheben.
Letzterer stellte sich auf den Standpunkt, dass der Vertrag mit der
Beschwerdeführerin wegen absichtlicher Täuschung ungültig zu erklären
sei. Über drei Seiten nahm die Vorinstanz in der Folge eine vertiefte
Würdigung des Sachverhaltes (inkl. detaillierte Analyse des
Verkaufsgespräches) und der Rechtslage vor und kam zum Ergebnis,
dass zwar ein Vertrag zustande gekommen sei, die Beschwerdeführerin
aber ihre Aufklärungspflicht nicht zureichend wahrgenommen habe und
die Vereinbarung wegen eines Willensmangels für den Kunden einseitig
unverbindlich sei. Ihr darauf beruhender Vergleichsvorschlag
(Vertragsauflösung mit Forderungsverzicht der Beschwerdeführerin)
wurde von den Parteien anschliessend offenbar angenommen. Die
Vorinstanz stufte das Verfahren als Regelfall ein (reglementarisch
vorgesehene Verfahrenskosten von Fr. 950.- bis Fr. 3'000.-; vgl. E. 4.4)
und setzte die Gebühr auf Fr. 1'620.- fest (exkl. MwSt. und ohne
Erhöhung um 20 % für Fallzahler). Zur Begründung führte sie aus, die
Kosten seien namentlich aufgrund der durchschnittlichen Komplexität,
des im Mittel liegenden Streitwerts, des mittleren Aufwands und der
Einigung der Parteien festgesetzt worden. Zu einem zusätzlichen
Aufwand habe die detaillierte Analyse des Verkaufsgesprächs geführt.
Aus den Unterlagen geht hervor, dass der Vorinstanz bei der Fallanalyse, bei der Abklärung mehrerer
rechtlicher Aspekte und der Ausarbeitung eines eigenen Schlichtungsvorschlages ein gewisser Aufwand
entstand. Auch wenn die aufgeworfenen Rechtsfragen nicht sehr komplex waren, ging es im Gegensatz
zum Schlichtungsverfahren, das Gegenstand des Urteils A-6464/2008 (vgl. E. 5.2.3 hiervor) bildete, aus
A-4903/2010
Seite 22
juristischer Sicht nicht bloss um die Lösung eines Standardfalles. Unter Berücksichtigung des strittigen
Betrages von Fr. 422.25 kann deshalb nicht von einem offensichtlichen Missverhältnis zwischen Kosten
und Leistungswert ausgegangen werden. Die von der Vorinstanz in Rechnung gestellte Gebühr ist damit
nicht zu beanstanden.
5.3.4. Auch im Schlichtungsverfahren C8861 hielt die Beschwerdeführerin
an der Gültigkeit des Vertrages und dessen Dauer von 24 Monaten fest,
erklärte sich jedoch bereit, den Vertrag unter Begleichung einer
Abschlagszahlung von Fr. 458.10 sofort zu stornieren. Weil sich die
Parteien im Rahmen eines mehrfachen Schriftenwechsels nicht einigen
konnten, nahm die Vorinstanz ebenfalls eine detaillierte Analyse des
aufgezeichneten Verkaufsgespräches sowie eine rechtliche Würdigung
des Streitfalles vor, um den Parteien anschliessend einen
Vergleichsvorschlag unterbreiten zu können. Nach einer Wiedergabe des
rechtserheblichen Sachverhaltes und der Vermittlungsbemühungen auf
mehreren Seiten kam sie in ihren sich über zwei Seiten erstreckenden
rechtlichen Erwägungen zum Schluss, dass zwischen der Kundin und der
Beschwerdeführerin kein Vertrag zustande gekommen sei und dieser
überdies unter Berufung auf einen Willensmangel (Irrtum oder
Täuschung) anfechtbar wäre. Ihr darauf beruhender Vergleichsvorschlag
(Vertragsauflösung mit Forderungsverzicht der Beschwerdeführerin)
wurde von der Beschwerdeführerin offenbar nicht angenommen. Die
Vorinstanz stufte das Verfahren ebenfalls als Regelfall (vgl. E. 4.4) ein
und setzte die Gebühr auf Fr. 1'570.- fest (exkl. MwSt. und ohne
Erhöhung um 20 % für Fallzahler). Zur Begründung führte sie aus, die
Kosten seien namentlich aufgrund der durchschnittlichen Komplexität,
des im Mittel liegenden Streitwerts, des mittleren Aufwands und der
gescheiterten Einigung der Parteien festgesetzt worden. Zu einem
zusätzlichen Aufwand habe die detaillierte Analyse des
Verkaufsgesprächs geführt.
Weil das Schlichtungsverfahren C8861 mit Ausnahme des Verfahrensausganges vom Aufwand der
Vorinstanz und vom Streitwert her mit dem Verfahren C8842 vergleichbar ist, kann bezüglich der
Beurteilung der Verhältnismässigkeit auf vorstehende Erwägung verwiesen werden. Demnach ist auch in
diesem Fall festzustellen, dass die Verfahrensgebühr in der Höhe von Fr. 1'570.- (exkl. MwSt. und ohne
Erhöhung um 20 % für Fallzahler) nicht als in einem offensichtlichen Missverhältnis stehend erscheint.
6.
Zusammenfassend ergibt sich, dass die im Schlichtungsverfahren C8036
von der Vorinstanz erhobene Gebühr das Äquivalenzprinzip verletzt. Die
dagegen gerichtete Beschwerde ist demnach gutzuheissen, die
A-4903/2010
Seite 23
Gebührenverfügung vom 8. Juni 2010 sowie die darauf basierende
Rechnung sind aufzuheben und die Angelegenheit ist zur Neubeurteilung
im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen. Soweit sich
die Beschwerden gegen die Gebührenverfügungen vom 9. und 10. Juni
2010 in den Verfahren C9588, C8861 und C8842 richten, sind sie
abzuweisen.
7.
7.1. Die Kosten des Verfahrens vor dem Bundesverwaltungsgericht
werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Unterliegt diese
nur teilweise, so werden die Kosten ermässigt (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Die
teilweise obsiegende Beschwerdeführerin hat folglich drei Viertel der
Verfahrenskosten, ausmachend Fr. 1'800.-, zu tragen. Unter Verrechnung
des geleisteten Kostenvorschusses von Fr. 2'400.- sind ihr demzufolge
Fr. 600.- nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils aus der
Gerichtskasse zurückzuerstatten.
7.2. Der obsiegenden Partei ist von Amtes wegen oder auf Begehren eine
Entschädigung für ihr erwachsene notwendige und verhältnismässig hohe
Kosten zuzusprechen; obsiegt die Partei nur teilweise, so ist die
Parteientschädigung entsprechend zu kürzen (Art. 64 Abs. 1 VwVG, Art.
7 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und
Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR
173.320.2]). Die teilweise obsiegende und anwaltlich vertretene
Beschwerdeführerin hat Anspruch auf eine reduzierte
Parteientschädigung; diese bemisst sich – ausgehend von einer aufgrund
der Akten festzusetzenden Entschädigung in der Höhe von Fr. 3'000.-
(Art. 14 Abs. 2 VGKE) und unter Berücksichtigung ihres Unterliegens –
auf Fr. 750.- (inkl. Auslagen und MwSt.) und ist der Vorinstanz zur
Bezahlung aufzuerlegen.
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde gegen die Gebührenverfügung vom 8. Juni 2010 im
Schlichtungsverfahren C8036 wird gutgeheissen und diese
Gebührenverfügung sowie die darauf beruhende Rechnung werden
aufgehoben. Die Angelegenheit wird in diesem Umfang zur
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Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz
zurückgewiesen.
2.
Die Beschwerden gegen die Gebührenverfügungen vom 9. und 10. Juni
2010 in den Schlichtungsverfahren C9588, C8861 und C8842 werden
abgewiesen.
3.
Der Beschwerdeführerin werden Verfahrenskosten von Fr. 1'800.-
auferlegt. Dieser Betrag wird mit dem geleisteten Kostenvorschuss in der
Höhe von Fr. 2'400.- verrechnet. Der Restbetrag von Fr. 600.- wird ihr
nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückerstattet.
Hierzu hat sie dem Bundesverwaltungsgericht einen Einzahlungsschein
zuzustellen oder ihre Kontonummer bekannt zu geben.
4.
Die Vorinstanz hat der Beschwerdeführerin nach Eintritt der Rechtskraft
des vorliegenden Urteils eine Parteientschädigung von Fr. 750.- (inkl.
Auslagen und MwSt.) zu bezahlen.
5.
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Gerichtsurkunde)
– das UVEK (Gerichtsurkunde)
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Beat Forster Lars Birgelen
Rechtsmittelbelehrung:
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Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die
Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren,
deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu
enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit
sie der Beschwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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