A-4920/2011 - Abteilung I - Autorisation de poursuites pénales du personnel fédéral - refus d'autorisation d'ouverture d'une poursuite p...

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l








Cour I
A-4920/2011


A r r ê t d u 2 6 m a r s 2 0 1 3
Composition

Jérôme Candrian (président du collège),
Claudia Pasqualetto Péquignot, Marianne Ryter,
Kathrin Dietrich, Christoph Bandli, juges,
Olivier Bleicker, greffier.



Parties

1. B._______ AG,
2. C._______,
tous deux représentés par D._______,
3. D._______,
recourants,



contre


Ministère public de la Confédération,
Taubenstrasse 16, 3003 Berne,
autorité inférieure.

Objet

Refus d'autorisation de l'ouverture d'une poursuite pénale
(art. 15 LRCF).

A-4920/2011
Page 2
Faits :
A.
A.a Le 20 juillet 2009, le Ministère public de la Confédération (MPC)
a ouvert une enquête pour soupçon de blanchiment d'argent qualifié,
voire d'abus de confiance, trafic aggravé de stupéfiants,
participation/soutien à une organisation criminelle, faux dans les titres,
faux dans les certificats, insoumission à une décision de l'autorité et
corruption d'agents publics étrangers contre C._______, né en (…), et
divers consorts (dossier MPC 01-01-001; 08-01-0001 ss). Le Ministère
public de la Confédération suspectait C._______, un apporteur d'affaires
associé au sein de la fiduciaire B._______ AG, d'être lié à une
organisation criminelle bulgare.
L'enquête a été confiée aux procureurs fédéraux E._______ et F._______
(suppléante), de l'antenne du Ministère public de la Confédération à
Lausanne.
A.b Me D._______, avocat inscrit au barreau du canton de Vaud, a
représenté C._______ et B._______ AG dans la procédure pénale
fédérale depuis le 20 août 2009 (dossier MPC 16-02-0004) jusqu'au
7 octobre 2010, date à laquelle le Ministère public de la Confédération lui
a fait interdiction de représenter ses deux clients en raison d'un risque de
conflit d'intérêts (dossier MPC 16-02-0372 ; 23-00-0186). Suite aux
recours déposés contre cette décision et à diverses mesures
provisionnelles (dossier MPC 21-12-0094), Me D._______ a représenté
encore quelque temps ses clients dans la procédure pénale, aux côtés ou
en substitution du nouveau défenseur d'office de C._______.
Le 29 septembre 2011 (dossier MPC 21-20-0071), Me D._______ a
renoncé à ses mandats dans la procédure pénale fédérale. Entre-temps,
le Tribunal pénal fédéral avait, par arrêt BB.2010.98 du 27 décembre
2010, confirmé la mesure ordonnée par le Ministère public de la
Confédération le 7 octobre 2010 (dossier MPC 21-12-0056). Le Tribunal
fédéral, par arrêt 1B_566/2011 du 14 novembre 2011, a ensuite refusé
d'entrer en matière sur les recours déposés contre cet arrêt.
A.c Les 8 septembre 2009 (dossier MPC 01-01-0007) et 19 mai 2011
(dossier MPC 03-00-0002), le Ministère public de la Confédération a, de
première part, disjoint l'instruction des faits reprochés à C._______ de
l'enquête ouverte à l'encontre des personnes soupçonnées d'appartenir à
une organisation criminelle bulgare active dans le blanchiment d'argent,
A-4920/2011
Page 3
et, de seconde part, a ordonné le classement de l'instruction pour
l'infraction de corruption d'agents publics étrangers.
La procédure pénale fédérale contre C._______ s'est poursuivie pour les
infractions de blanchiment d'argent qualifié (art. 305bis ch. 2 du Code
pénal suisse du 21 décembre 1937 [CP, RS 311.0]), faux dans les titres
(art. 251 ch. 1 CP), faux dans les certificats (art. 252 CP, en relation avec
art. 255 CP) et insoumission à une décision de l'autorité (art. 292 CP).
B.
Le 9 octobre 2009 (dossier MPC 16-02-0071), C._______ a, par
l’intermédiaire de son avocat, signifié au procureur fédéral E._______,
lors d’une audition, qu’il estimait que sa mise en détention avant
jugement (dossier MPC 06-01-0078; 10-00-0001), différentes
ordonnances de preuve et le séquestre de nombreux comptes bancaires
à son encontre (dossier MPC 07) témoignaient d'une inimitié personnelle
du procureur à son égard, raison pour laquelle il souhaitait solliciter sa
récusation. La demande a été formellement déposée le 1er mars 2010
devant le Tribunal pénal fédéral (dossier MPC 16-02-0160), aux motifs
que le procureur fédéral E._______ chercherait à lui nuire
personnellement par des mesures qui ressembleraient à du
"harcèlement".
Par arrêt BA.2010.2 du 23 juillet 2010, le Tribunal pénal fédéral a rejeté la
demande de récusation (dossier MPC 21-07-0098). Le Tribunal pénal
fédéral a, par la suite, rejeté, respectivement déclaré irrecevables, de
nombreuses autres requêtes en récusation contre E._______, F._______
ou les juges de la Ire Cour des plaintes du Tribunal pénal fédéral,
notamment par arrêts des 31 mai, 11 juillet et 22 juillet 2011 (dossier MPC
21-23-0014 ; 21-25-0001; 21-27-0001/21-28-0014).
C.
C.a Par dénonciation et plainte pénale du 27 août 2010, remise à la poste
le 30 août 2010 (dossier MPC 16-02-0317ss), C._______ et B._______
AG ont demandé l'ouverture d'une poursuite pénale contre le procureur
fédéral E._______ devant le Juge d'instruction cantonal vaudois. Les
plaignants/dénonciateurs lui reprochaient, en substance, de s'être rendu
coupable de violation du secret de fonction, de diffamation, de calomnie
et d'abus d'autorité.
A-4920/2011
Page 4
La plainte a été transmise au Ministère public de la Confédération comme
objet de sa compétence, et un procureur fédéral extraordinaire a été
nommé par le Conseil fédéral.
C.b Le 25 février 2011 (dossier MPC 21-07-0108), le procureur fédéral
extraordinaire ainsi désigné a rendu une ordonnance de non-entrée en
matière. Le 1er juin 2011, la Ière Cour des plaintes du Tribunal pénal
fédéral (décision BB.2011.28-29) a rejeté le recours déposé contre cette
ordonnance, aux motifs que le procureur fédéral E._______ s'était en tout
temps conformé aux règles de procédure, que les éléments fournis à des
tiers lors de la motivation d'un séquestre apparaissaient nécessaires au
respect du droit d'être entendu des personnes privées de la libre
disposition de leurs biens et que son comportement n'était aucunement
susceptible de tomber sous le coup des art. 173, 174 ou encore 312 CP,
dès lors qu'il relevait de son devoir de fonction (art. 14 CP).
C.c Dans l'attente de la clôture de la procédure pénale ouverte à
l'encontre du procureur fédéral E._______, le chef d'état-major du
Ministère public de la Confédération a décidé de le relever
temporairement de la charge de l’enquête à l’encontre de C._______, et il
l'a confiée à sa suppléante, F._______ (dossier MPC 16-01-0060).
D.
Depuis le mois de septembre 2010 (dossier MPC 07-01-0097 et 0110/16-
02-0359) jusqu'au début du mois de juin 2011 (dossier MPC 16-02-0721),
la procureure fédérale suppléante F._______ a continué l'instruction de
l'affaire, demandé la production de nouvelles documentations bancaires
(dossier MPC 07-01-0117 ss) et interdit à Me D._______ de représenter
C._______ et B._______ AG (voir supra sous A.b).
E.
E.a Le 2 mai 2011, C._______, B._______ AG et D._______ ont déposé
une plainte/dénonciation pénale devant le Ministère public de la
Confédération contre la procureure fédérale F._______, aux motifs qu'elle
:
– "jette l'argent du contribuable par la fenêtre dans le but de mener une croisade
personnelle, alors que l'enquête (aujourd'hui l'instruction) qu'elle diligente à la
suite et sans doute avec l'aide de son collègue E._______ n'a RIEN amené de
nouveau depuis août 2009 ;
– dans des communications adressées à des banques avec lesquelles
M. C._______ et B._______ AG sont ou étaient en relation d'affaires, donne une
publicité outrancière à une enquête – aujourd'hui une instruction – pourtant
secrète, plus particulièrement en donnant en pâture à des partenaires
A-4920/2011
Page 5
commerciaux des deux premiers plaignants les noms des prévenus et des
détails sur les infractions qui leur sont reprochées, dont la plupart reposent sur
du vent ;
– diffame voire calomnie continuellement un innocent alors qu'elle sait
pertinemment que les accusations de blanchiment d'argent et de corruption
d'agents étrangers qu'elle colporte sont fausses ou insuffisamment fondées ;
– viole continuellement la présomption d'innocence en tenant pour avérés des
soupçons sans aucune substance ;
– harcèle les plaignants de toutes les manières possibles et imaginables ;
– maintient le blocage du compte de B._______ AG alors qu'elle n'a rien qui puisse
prouver, de près ou de loin, que ce compte puisse contenir le produit du moindre
crime ;
– cause du tort au conseil soussigné en s'arrogeant une compétence qu'elle n'a
pas ;
– fonde un prétendu conflit d'intérêts sur des preuves qui n'existent que dans son
imagination, qui plus est en tirant des faits avérés des conclusions en parfaite
contradiction avec celles qu'elle tire dans une procédure parallèle concernant le
séquestre du compte de B._______ AG, ce qui a pour effet que ce conseil subit
des pertes d'honoraires qu'il ne pourra jamais récupérer et que B._______ AG a
son compte bloqué ;
– maintient le mandat d'un avocat d'office alors qu'elle sait que le conseil
soussigné a le droit de continuer à défendre M. C._______ et B._______ AG et
qu'il l'a dûment informée de son retour dans le dossier ;
– organise la procédure, fixe et tient des audiences sans en tenir informé l'avocat
de choix de M. C._______, violant par là les droits de sa défense ;
– en somme, est manifestement indigne de sa charge."
E.b Le 10 juin 2011, après que la plainte/dénonciation pénale lui a été
transmise par le Ministère public de la Confédération, l'Autorité de
surveillance de dite autorité a estimé qu'il appartenait au procureur
général de la Confédération de décider de l'autorisation de l'ouverture
d'une procédure pénale, et lui a transmis le dossier.
E.c Par ordonnance du 1er juillet 2011, prise sur le fondement de l'art. 15
al. 1 let. d de la loi fédérale du 14 mars 1958 sur la responsabilité de la
Confédération, des membres de ses autorités et de ses fonctionnaires
(LRCF, RS 170.32), le procureur général de la Confédération a refusé
l’autorisation d’ouvrir une poursuite pénale contre F._______ (dossier
MPC 21-23-0004) et a mis les frais de la cause à la charge de la
Confédération.
Le procureur général de la Confédération a considéré, en substance, que
la plainte/dénonciation déposée reprenait très précisément les griefs
formulés précédemment contre le procureur fédéral E._______, aussi
bien quant aux faits ou aux comportements reprochés que quant aux
infractions dénoncées. Il a dès lors renvoyé les plaignants/ dénonciateurs
aux considérants de l'arrêt rendu le 1er juin 2011 par le Tribunal pénal
A-4920/2011
Page 6
fédéral, et estimé que ceux-ci réservaient un sort tranché et sans
équivoque aux griefs de violation du secret de fonction, d'infractions
contre l'honneur et d'abus d'autorité. S'agissant en outre du grief d’un
abus de pouvoir qu'aurait commis la procureure fédérale F._______ en
interdisant à Me D._______ de représenter ses clients, il a constaté que
les plaignants/dénonciateurs avaient pu utiliser les moyens de droit à leur
disposition pour contester cette décision et que, même erronée, une telle
décision n'était pas encore constitutive d'un abus d'autorité. Enfin, il a
souligné que ces plaintes/dénonciations revêtaient un caractère
manifestement dilatoire.
F.
Le 5 septembre 2011, C._______, B._______ AG et D._______ ont
recouru devant le Tribunal administratif fédéral contre l'ordonnance du
Ministère public de la Confédération du 1er juillet 2012.
Ils concluent à son annulation, au motif que le procureur général de la
Confédération (ci-après aussi : l'autorité inférieure) n'est pas compétent
pour la rendre, et à la transmission du dossier à l'autorité compétente aux
fins d'ouvrir la procédure pénale contre F._______. Ils estiment pour le
surplus que le procureur général de la Confédération a insuffisamment
motivé sa décision, et que, sur le fond, les conditions à l'ouverture d'une
poursuite pénale sont données.
G.
Invité par le Tribunal à se prononcer sur sa compétence, le procureur
général de la Confédération a indiqué, par écriture du 10 octobre 2011,
qu'il était logique, compte tenu de la nouvelle indépendance du Ministère
public de la Confédération, qu'il examine le bien-fondé des plaintes
déposées contre les personnes nommées par lui et qu'il se prononce sur
l'autorisation de poursuite à leur encontre. Il a rappelé que l'Autorité de
surveillance du Ministère public de la Confédération s'était d'ailleurs
prononcée en ce sens le 10 juin 2011.
H.
Le 21 novembre 2011, le procureur général de la Confédération a déposé
sa réponse au recours et produit le dossier de la cause. Il renonce à se
déterminer point par point sur le recours, en soulignant l'acharnement
procédural dont font preuve les recourants afin de ralentir, voire de
paralyser l'enquête.
A-4920/2011
Page 7
S'agissant des abus d'autorité dénoncés, le procureur général de la
Confédération souligne qu'un prévenu qui use de son droit de se taire ne
saurait simultanément reprocher à l'autorité de poursuite pénale de
déployer les moyens propres à recueillir les preuves nécessaires et à
parer à d'éventuels risques de collusion. Il ajoute que, par ailleurs, si la
personne touchée par une décision la conteste auprès de l'autorité de
recours, il n’est pas possible, une fois l'arrêt rendu, de tenter d'obtenir
gain de cause par une voie détournée, en déposant une dénonciation
pour abus d'autorité contre le magistrat qui a statué en première
instance ; en effet, l'infraction d'abus d'autorité se poursuit d'office, et si
un tel abus avait été constaté, il aurait appartenu à l'autorité de recours
de le relever, respectivement de le dénoncer.
I.
Les recourants ne se sont pas déterminés sur la réponse de l'autorité
inférieure, bien que le Tribunal les ait y invités.
J.
Invitée par le Tribunal à faire connaître ses éventuelles observations sur
le recours, la procureure fédérale F._______ a informé le Tribunal, par
écriture du 3 juillet 2012, qu'elle n'avait pas d'observation à formuler.
K.
A partir du mois de juillet 2012, C._______ a transmis au Tribunal des
copies de courriers qu'il a adressés personnellement à différentes
autorités judiciaires, afin que soit ouverte, notamment, une procédure
pénale à l'encontre de membres du Ministère public de la Confédération
et du Tribunal pénal fédéral.
Par ordonnance du 27 août 2012, le Tribunal a retenu que ces écritures,
étrangères à la cause, n'avaient pas à être déposées au dossier.
Les parties ont enfin été informées que la cause était gardée à juger et le
collège porté à cinq juges.
L.
Les autres faits et arguments de la cause seront abordés, si nécessaire,
dans les considérants en droit qui suivent.
Droit :
1.
Le présent litige a pour objet l'acte du 1er juillet 2011 par lequel
A-4920/2011
Page 8
le procureur général de la Confédération a, au nom du Ministère public
de la Confédération, refusé de délivrer une autorisation d'engager
la poursuite pénale contre la procureure fédérale F._______, suite à la
plainte/dénonciation pénale déposée contre elle par les recourants. L'acte
de refus du Ministère public de la Confédération, présentement attaqué
devant le Tribunal administratif fédéral, se fonde sur l'art. 15 al. 1 let. d
LRCF. Cette disposition, dans sa version actuelle – datant du 1er janvier
2011 (RO 2010 3287) –, prévoit ce qui suit :
"Art. 15
1
Une autorisation du Département fédéral de justice et police est nécessaire pour
ouvrir une poursuite pénale contre des fonctionnaires en raison d’infractions en
rapport avec leur activité ou leur situation officielle, exception faite des infractions en
matière de circulation routière. Cette autorisation est délivrée:
a. par la Délégation administrative de l’Assemblée fédérale pour le personnel des
Services du Parlement;
b. par la Commission administrative du tribunal concerné pour le personnel du
Tribunal fédéral, du Tribunal pénal fédéral et du Tribunal administratif fédéral;
c. par l’Autorité de surveillance du Ministère public de la Confédération pour le
personnel de son secrétariat;
d. par le procureur général pour le personnel du Ministère public de la Confédération
qu’il a lui-même nommé.
2
Les autorités cantonales de poursuite pénale auxquelles de telles infractions sont
dénoncées doivent immédiatement requérir cette autorisation et prendre les mesures
conservatoires urgentes.
3
Lorsqu’une infraction et les conditions légales de la poursuite pénale paraissent
réalisées, l’autorisation ne peut être refusée que dans les cas de peu de gravité et si,
au vu de toutes les circonstances, une mesure disciplinaire du coupable paraît
suffisante.
4
La décision accordant l’autorisation est définitive.
5
Le refus du Département fédéral de justice et police ou de la Délégation
administrative de l’Assemblée fédérale de délivrer l’autorisation peut faire l’objet d’un
recours devant le Tribunal administratif fédéral. Les décisions des tribunaux fédéraux
sur la délivrance de l’autorisation sont définitives.
5bis
Le ministère public qui a requis l’autorisation a qualité pour recourir.
6
..."

Les recourants font grief au procureur général de la Confédération,
principalement, d'avoir admis sa compétence pour rendre l'acte attaqué,
et, subsidiairement, d'avoir considéré que les conditions légales étaient
requises pour refuser l'ouverture d'une poursuite pénale contre la
procureure fédérale F._______.
2.
2.1 Conformément à l'art. 31 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal
administratif fédéral (LTAF, RS 173.32), en relation avec l'art. 5 de la loi
fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA,
A-4920/2011
Page 9
RS 172.021), le Tribunal connaît des recours contre les décisions qui,
fondées sur le droit public fédéral, émanent des autorités énumérées à
l'art. 33 LTAF, pour autant qu'aucune des exceptions prévues à l'art. 32
LTAF ou dans la législation spéciale ne soit réalisée. La procédure devant
le Tribunal est régie par la PA, à moins que la LTAF n’en dispose
autrement (art. 37 LTAF).
2.2 Les décisions prises par le Ministère public de la Confédération
au sens de l’art. 15 al. 1 let. d LRCF – d’autoriser ou non d’ouvrir une
poursuite pénale contre l’un de ses agents – sont dépourvues de toute
finalité pénale ou répressive. Elles visent en effet à garantir le bon
fonctionnement de son autorité, en prévenant toute éventualité de
poursuites pénales contre l'un de ses agents qui seraient inspirées par
l'intention de nuire, de compliquer ou retarder l'instruction d'une cause, ou
qui seraient utilisées comme un moyen de pression ou de vengeance
(cf. ATF 137 IV 269 consid. 1.4/JdT 2012 IV p. 190, ATF 93 I 83 consid. 2;
Message du Conseil fédéral du 29 juin 1956 concernant un projet de loi
sur la responsabilité de la Confédération, des membres de ses autorités
et de ses fonctionnaires [ci-après : Message LRCF], publié in FF 1956 I
1420 ss, spéc. p. 1425). Le procureur général de la Confédération n'agit
ainsi pas au titre de ses compétences de poursuite pénale, mais rend une
décision qui s'inscrit dans le cadre d’une procédure administrative
préalable (cf. ATF 137 IV 269 consid. 1.3.1/JdT 2012 IV p. 190).
En d'autres termes, et bien que la procédure portant sur la question de la
délivrance ou non d'une autorisation de poursuite pénale ne soit elle-
même pas régie par la PA (cf. art. 3 let. b dernier segment PA), le
procureur général de la Confédération intervient en qualité d'autorité
administrative de première instance lorsqu’il décide d’autoriser ou non
une poursuite pénale contre un membre de son personnel. Et la décision
qu'il prend au terme de son examen entre dans la définition de la décision
au sens de l’art. 5 al. 1 let. a ou c PA (cf. aussi ATAF 2010/53 consid. 7.2),
selon qu’elle autorise ou refuse l’ouverture de la poursuite pénale
requise. Il s'agit d'ailleurs de l'un des exemples typiques de la décision
administrative donné par le législateur fédéral (cf. Message du Conseil
fédéral du 24 septembre 1965 à l'Assemblée fédérale à l'appui d'un projet
de loi sur la procédure administrative [Message PA], publié in FF 1965 II
1383 ss, spéc. p. 1399).
3.
Cela étant, les recourants contestent la compétence du procureur général
de la Confédération de rendre la décision attaquée. Quoique cette
A-4920/2011
Page 10
question relève en soi du fond du litige, dans la mesure où
l'incompétence de l'autorité inférieure conduit à admettre le recours,
il convient de la traiter dès à présent, vu les dispositions qu'elle convoque
et qui sont en lien avec les dispositions relatives à la recevabilité même
du recours (cf. consid. 4 et 5 ci-après).
3.1 Les recourants estiment, en substance, que seul le Département
fédéral de justice et police (DFJP) pouvait refuser l'autorisation d'engager
une poursuite pénale. Ils invoquent, d'une part, l'art. 7 al. 1 de l'ordon-
nance du 30 décembre 1958 relative à la loi sur la responsabilité
(ordonnance relative à la loi sur la responsabilité ORCF, RS 170.321), qui
prévoit : « La compétence d'autoriser la poursuite pénale (art. 15 de la loi) d'employés
de la Confédération est déléguée au Ministère public de la Confédération. Avant de
rendre sa décision, celui-ci recueille l'avis de la direction de l'office ou de l'autorité dont
dépend l'employé. Le Ministère public de la Confédération transmet une proposition au
Département fédéral de justice et police, lorsque (let. c) l'enquête doit être menée par le
Ministère public de la Confédération ; (let. d) l'autorisation doit être refusée. ». Ils se
fondent, d'autre part, sur l'art. 67 al. 1 de la loi fédérale du 19 mars 2010
sur l'organisation des autorités pénales de la Confédération (LOAP,
RS 173.71), entrée en vigueur le 1er janvier 2011, qui dispose : « En cas de
poursuite pénale contre un procureur en chef ou un procureur en raison d'une infraction
en rapport avec son activité, l'autorité de surveillance désigne un membre du Ministère
public de la Confédération ou nomme un procureur extraordinaire. ».
Pour sa part, le procureur général de la Confédération considère qu'il est
logique, compte tenu de la nouvelle indépendance du Ministère public de
la Confédération, qu'il examine le bien-fondé des plaintes déposées
contre les personnes nommées par lui et qu'il se prononce sur
l'autorisation de la poursuite pénale. Il met de plus en avant que l'Autorité
de surveillance du Ministère public de la Confédération l'a expressément
invité à agir en ce sens.
3.2 Lorsqu'une autorisation est nécessaire pour ouvrir une poursuite
pénale, le droit déterminant est le droit en vigueur au moment où l'autorité
statue en première instance. Ce principe vaut également si la situation
juridique a été créée par un fait antérieur au changement législatif
(cf. ATF 133 II 97 consid. 4.1, arrêt du Tribunal fédéral 2C_736/2010
du 23 février 2012 consid. 5.2 et les réf. cit.). La présente affaire doit ainsi
être examinée en appliquant les règles en vigueur au moment où la
décision du procureur général de la Confédération a été rendue. Il s'agit
des modifications de la LRCF entrées en vigueur le 1er janvier 2011
(RO 2010 3287). Il conviendra toutefois, pour en saisir le sens, de se
A-4920/2011
Page 11
pencher sur l'historique des différentes modifications législatives
intervenues auparavant.
3.3
3.3.1 En vertu de l’art. 15 anc. al. 1 LRCF, en vigueur jusqu'au 31
décembre 2010 (RO 2010 3267), et de l'art. 7 de l'ordonnance relative à
la loi sur la responsabilité, il appartenait anciennement au Département
fédéral de justice et police de refuser l'ouverture d'une poursuite pénale à
l'encontre d'un membre du Ministère public de la Confédération à raison
d'infractions en rapport avec son activité ou sa situation officielle
(cf. décision non publiée du DFJP du 19 décembre 2000 de refus d’ouvrir
une poursuite pénale contre X., substitut du procureur général et
consorts, consid. 18a, DFJP (…) ; Message du Conseil fédéral du 10
septembre 2008 relatif à la loi fédérale sur l'organisation des autorités
pénales de la Confédération [ci-après : Message LOAP], publié in
FF 2008 7371, spéc. p. 7417 s.). Cette solution s'expliquait aisément par
la circonstance que le Ministère public de la Confédération était une unité
décentralisée rattachée administrativement au DFJP (cf. ATF 136 II 23
consid. 4.3.2).
3.3.2 Avec l'entrée en vigueur des modifications de l'organisation des
autorités pénales au niveau fédéral, le 1er janvier 2011, le contexte
législatif s'est sensiblement modifié.
Tout d’abord, le Conseil fédéral a estimé guère logique, dans le contexte
d'une procédure pénale, de confier le premier examen du bien-fondé des
soupçons et les intérêts publics représentés par l’accusateur fédéral à
une autorité gouvernementale et administrative (le DFJP) dépourvue
d'expérience criminalistique (Message LOAP, p. 7418) et qui ne défend
pas forcément les intérêts de la poursuite pénale (Message LOAP,
p. 7422). Le Conseil fédéral a proposé par conséquent de se « passer »
de cette première étape, et l'art. 58 Projet-LOAP prévoyait qu'un membre
du Ministère public de la Confédération était désigné par le Conseil
fédéral ou un procureur extraordinaire nommé pour instruire l'affaire.
Le Message précisait que le procureur ne serait alors pas obligé d’ouvrir
une procédure pénale et qu’il pourrait, de même, classer la procédure si
les soupçons ne se sont pas concrétisés. En cela, le Conseil fédéral
rejoignait la position du DFJP, qui entendait purement abroger l’art. 15
LRCF, qui n’était plus justifié à ses yeux (cf. Rapport explicatif du DFJP
du 16 juin 2005 sur la réglementation légale de la surveillance du MPC,
ch. 4.4, p. 13). Par la suite, la Commission des affaires juridiques du
Conseil des Etats (Commission CAJ-CE) a décidé d’examiner d’autres
A-4920/2011
Page 12
solutions aux différents mécanismes de surveillance proposés par le
Conseil fédéral, et a notamment proposé, le 11 mai 2009, de placer le
Ministère public de la Confédération sous la surveillance d’un organe
spécial (cf. Rapport CAJ-CE du 3 juin 2009, Loi sur l'organisation des
autorités pénales, élection du procureur général de la Confédération et
surveillance du Ministère public de la Confédération [ci-après : rapport
CAJ-CE], n° 08.066 e). Elle entendait ainsi détacher le Ministère public de
la Confédération des structures du DFJP et de l'administration fédérale.
La Commission a, en outre, précisé dans son rapport, en reprenant la
position du Conseil fédéral, que le membre du Ministère public de la
Confédération ou le procureur extraordinaire désignés par l’autorité de
surveillance « ouvrent la procédure préliminaire et, si nécessaire, portent
plainte et défendent l'accusation devant les tribunaux » (cf. rapport CAJ-
CE précité, ad art. 58). Le 20 mai 2009, le Conseil fédéral s’est rallié à ce
modèle, qui a été proposé aux chambres fédérales.
Lors de la séance du Conseil des Etats du 9 juin 2009, la Commission a
proposé d'introduire l’art. 15 al. 1 let. d LRCF, disposition aux termes de
laquelle l’autorisation d’ouvrir la procédure pénale est délivrée « par le
procureur général pour le personnel du Ministère public de la
Confédération qu’il a lui-même nommé ». Cette proposition a été adoptée
sans débat par le Conseil des Etats (BO 2009 E 597). De son côté, le
Conseil national a adopté, le 10 décembre 2009, une proposition
minoritaire tendant à la suppression de l'art. 15 al. 1 LRCF (BO 2009 N
2268), mais s'est finalement rallié, toujours sans débat, à la proposition
du Conseil des Etats (BO 2010 N 121). Les modifications de l'art. 15 al. 1
LRCF ont ensuite été adoptées par le Parlement, le 19 mars 2010.
Depuis l'entrée en vigueur de ces modifications, le 1er janvier 2011
(RO 2010 3287), le Ministère public de la Confédération s'administre lui-
même et le procureur général de la Confédération est chargé, en vertu de
l'art. 15 al. 1 let. d LRCF, de délivrer l'autorisation d'engager une
poursuite pénale contre un membre de son personnel qu'il a lui-même
nommé.
3.3.3 Il s'avère ainsi que la structure du Ministère public de la
Confédération et la législation fondée sur l’art. 15 LRCF ont sensiblement
évolué au 1er janvier 2011. Le législateur a créé, avec l’art. 15 al. 1 let. d
LRCF, une base légale claire, afin de permettre au procureur général de
la Confédération de délivrer une autorisation de poursuivre les membres
du personnel du Ministère public de la Confédération qu’il a lui-même
nommés en raison d'infractions en rapport avec leur activité ou leur
situation officielle. Le contexte de l'entrée en vigueur de cette disposition
A-4920/2011
Page 13
témoigne par ailleurs de l’hésitation du législateur fédéral entre la volonté,
d’une part, de supprimer cette procédure préalable et, d’autre part, de
préserver la bonne marche du Ministère public de la Confédération et de
protéger celui-ci et son personnel contre des manœuvres dilatoires. Le
législateur a finalement opté pour le maintien de l’art. 15 LRCF, malgré
les critiques du Conseil fédéral et du Conseil national, mais a
explicitement transféré la compétence décisionnelle du DFJP au
procureur général de la Confédération lorsque la procédure concerne le
personnel qu’il a lui-même nommé. Le législateur fédéral a par la suite
entériné derechef cette procédure (BO 2011 E 359; BO 2011 N 1063 s.),
malgré la requête en suppression de la Commission des institutions
politiques du Conseil national, qui l'estimait difficilement compatible avec
la conception actuelle du droit du personnel de la Confédération
(cf. Rapport de la Commission des institutions politiques du Conseil
national du 19 août 2010, publié in FF 2010 6719 ss, spéc. p. 6745).
3.4 Ainsi, et bien que l’on puisse regretter que le législateur délégué n’ait
pas pris soin de répercuter à l'art. 7 al. 1 de l’ordonnance relative à la loi
sur la responsabilité les nouvelles règles relatives à la délivrance d’une
autorisation de poursuite pénale pour les membres du Ministère public de
la Confédération, il ressort de l’analyse qui précède que son omission est
sans incidence sur l’interprétation qu’il y a lieu de donner à l’art. 15 al. 1
let. d LRCF, disposition postérieure et de rang supérieur. Il y a par ailleurs
lieu d'appliquer l'art. 67 al. 1 LOAP comme le font l'autorité inférieure et
son Autorité de surveillance. A savoir que, si le procureur général de la
Confédération a préalablement décidé d'autoriser l'ouverture d'une action
pénale, il revient ensuite à son Autorité de surveillance de désigner un
membre du Ministère public de la Confédération ou de nommer un
procureur extraordinaire pour conduire l'action pénale. Le procureur ainsi
désigné par l'Autorité de surveillance du Ministère public de la
Confédération pourra rendre, selon sa propre appréciation, une
ordonnance de non-entrée en matière, laquelle pourra le cas échéant être
contestée, en tant qu’opération pénale, devant le Tribunal pénal fédéral.
3.5 L'on précisera encore que, par l'expression "le personnel du Ministère
public de la Confédération qu'il a lui-même nommé" contenue à l'art. 15
al. 1 let. d LRCF, il faut entendre toutes les personnes physiques
chargées par le Ministère public de la Confédération de tâches de droit
public qui leur incombent directement, à l'exclusion des cantons, et qui
ont été "nommées" par le procureur général de la Confédération (par
opposition aux procureurs "élus" par l'Assemblée fédérale [cf. art. 20 al. 1
LOAP]). On ne saurait en outre maintenir une distinction purement
A-4920/2011
Page 14
artificielle entre, d'une part, les procureurs nouvellement nommés par le
procureur général de la Confédération, et, d'autre part, ceux nommés par
le Conseil fédéral pour lesquels la période de fonction n'était pas
terminée au 1er janvier 2011 (cf. art. 78 al. 1 LOAP), mais qui sont
également hiérarchiquement subordonnés au procureur général de la
Confédération (art. 20 al. 2 LOAP). La procureure fédérale F._______ est
ainsi un membre du personnel du Ministère public de la Confédération
concerné par l’art. 15 al. 1 let. d LRCF.
3.6 Le grief principal invoqué par les recourants, et touchant à
l'incompétence de l'autorité inférieure, doit donc être écarté.
4.
Au titre de la recevabilité du recours, il sied à présent d'examiner si la
décision en cause du procureur général de la Confédération peut être
déférée devant le Tribunal administratif fédéral (cf. consid. 2.1 ci-avant).
4.1 L'art. 33 LTAF énumère les autorités dont les décisions peuvent faire
l'objet d'un recours devant le Tribunal administratif fédéral (cf. PHILIPPE
WEISSENBERGER/PASCAL RICHARD, Les compétences du Tribunal
administratif fédéral, in: Le Tribunal administratif fédéral: Statut et
missions, Saint-Gall, 2008, p. 111 s.). Le recours est recevable,
notamment, contre les décisions du Conseil fédéral et des organes de
l'Assemblée fédérale, en matière de rapports de travail du personnel de la
Confédération, y compris le refus d'autoriser la poursuite pénale (art. 33
let. a LTAF), et du procureur général de la Confédération, en matière de
rapports de travail des procureurs qu'il a nommés et du personnel du
Ministère public de la Confédération (art. 33 let. cquater LTAF). Cette
dernière disposition, en vigueur depuis le 1er janvier 2011, a été introduite
par le ch. II 6 de l'annexe à la LOAP (RO 2010 3267, 3294; FF 2008
7371).
Le procureur général de la Confédération constitue donc une autorité
précédente au Tribunal au titre de l'art. 33 let. cquater LTAF. La simple
lecture de cette disposition ne permet toutefois pas encore de déterminer
si, en ne faisant pas mention du procureur général de la Confédération à
l'art. 33 let. a LTAF, le législateur fédéral a entendu exclure la voie de
recours devant le Tribunal administratif fédéral contre les décisions du
procureur général de la Confédération lorsqu'il refuse de délivrer
l'autorisation de poursuivre pénalement le personnel du Ministère public
de la Confédération. La question se pose également en relation avec
l'art. 15 al. 5 LRCF, selon lequel : "Le refus du Département fédéral de justice et
A-4920/2011
Page 15
police ou de la Délégation administrative de l'Assemblée fédérale de délivrer l'autorisation
peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal administratif fédéral. Les décisions des
tribunaux fédéraux sur la délivrance de l'autorisation sont définitives."
Il y dès lors lieu de déterminer, au vu de l'art. 15 al. 1 let. d LRCF, quelle
interprétation il convient de donner à l’absence de mention du Ministère
public de la Confédération à l'art. 33 let. a LTAF, comme à l'art. 15 al. 5
LRCF.
4.2 De manière générale, la loi s'interprète, en premier lieu, selon sa
lettre (interprétation littérale). Si le texte n'est pas absolument clair, si
plusieurs interprétations sont possibles, il convient de rechercher quelle
est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments
à considérer, soit notamment des travaux préparatoires (interprétation
historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur
lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation
téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales
(interprétation systématique). Le Tribunal fédéral ne privilégie aucune
méthode d'interprétation, mais s'inspire d'un pluralisme pragmatique pour
rechercher le sens véritable de la norme. Il ne se fonde sur la
compréhension littérale du texte que s'il en découle sans ambiguïté une
solution matériellement juste (ATF 138 IV 65 consid. 4.3.1; ATAF 2012/11
consid. 5, ATAF 2011/21 consid. 4.1). Les travaux préparatoires peuvent
également constituer une aide précieuse, lorsqu’une disposition est peu
claire, à condition qu’ils soient eux-mêmes dénués d’ambiguïté ; ils ne
sont pas pour autant décisifs. Ne peut être contraignant pour le juge que
le texte de loi lui-même tel qu’il a été édicté par le législateur (ATF 136 I
297 consid. 4.1).
L'interprétation de la loi peut conduire à la constatation d'une lacune. Une
lacune proprement dite suppose que le législateur s'est abstenu de régler
un point qu'il aurait dû régler et qu'aucune solution ne se dégage du texte
ou de l'interprétation de la loi. Une telle lacune peut être occulte. Tel est le
cas lorsque le législateur a omis d'adjoindre à une règle conçue de façon
générale la restriction ou la précision que le sens et le but de la règle
considérée ou d'une autre règle légale imposent dans certains cas (ATF
135 IV 113 consid. 2.4.2). En revanche, si le législateur a renoncé
volontairement à codifier une situation qui n'appelait pas nécessairement
une intervention de sa part, son inaction équivaut à un silence qualifié.
Quant à la lacune improprement dite, elle se caractérise par le fait que la
loi offre certes une réponse, mais que celle-ci est insatisfaisante (cf. ATF
129 III 656 consid. 4.1, ATF 128 I 34 consid. 3b, ATF 125 III 425 consid.
A-4920/2011
Page 16
3a, ATF 124 V 271 consid. 2a et les arrêts cités). Seule l'existence d'une
lacune proprement dite (apparente ou occulte) appelle l'intervention du
juge, tandis qu'il lui est en principe interdit, selon la conception
traditionnelle qui découle notamment du principe de la séparation des
pouvoirs, de corriger les lacunes improprement dites, à moins que le fait
d'invoquer le sens réputé déterminant de la norme ne constitue un abus
de droit ou ne viole la Constitution (cf. pour les détails: ATAF 2012/11
consid. 5 et les réf. cit. ; arrêt du Tribunal administratif fédéral
A-6784/2011 du 3 juillet 2012 consid. 3.5.1 et les réf. cit.).
4.3 En l'espèce, il ressort du Message du Conseil fédéral du 28 février
2001 concernant la révision totale de l'organisation judiciaire fédérale (FF
2001 4000 ss) que le législateur fédéral a entendu garantir que le refus
de délivrer une autorisation de poursuite pénale puisse faire l'objet d'un
examen devant une autorité judiciaire, sans pour autant imposer une
"double instance" de recours (FF 2001 4199). Le Parlement a souscrit à
cette approche sans débat (BO 2004 N 1600 ss, BO 2005 E 131 ss; ad
art. 78 al. 1 let. d Projet-LTF), en supprimant la voie de recours devant le
Tribunal fédéral, suite à l'entrée en fonction du Tribunal administratif
fédéral (art. 15 al. 5 2ème phrase LRCF et art. 83 let. e de la loi du 17 juin
2005 sur le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110] ; nouvelle teneur de
l'art. 15 al. 5 LRCF, avec effet au 1er janvier 2007, selon le ch. 8
de l'annexe à la LTAF [RO 2006 2217]).
Par la suite, lorsque le législateur fédéral a introduit la nouvelle
compétence du procureur général de la Confédération à l'art. 15 al. 1
let. d LRCF (avec effet au 1er janvier 2011), il n'a pas remis en cause ce
principe. Il n'a pour autant, alors, ni adapté l'art. 15 al. 5 LRCF, qui
demeure faire mention du seul DFJP, ni complété l'art. 33 let. a LTAF
parallèlement au nouvel art. 33 let. cquater LTAF. Il a en revanche introduit
le nouvel art. 15 al. 5bis LRCF, qui confère au ministère public qui a requis
l'autorisation la qualité pour recourir (Message LOAP, FF 2008 7422). La
ratio legis de cette dernière disposition est toutefois différente, comme il
sera vu plus loin (cf. consid. 5 ci-après).
Cela étant, le défaut de mention du Ministère public de la Confédération à
l’art. 15 al. 5 LRCF et à l’art. 33 let. a LTAF ne peut conduire au rejet de
sa qualité d’autorité précédente, au titre des décisions rendues par ses
soins sur le fondement de l'art. 15 al. 1 let. d LRCF, que si telle a été
l’intention du législateur au contexte des dispositions en cause. Or,
comme il a été vu, il ne ressort nullement des travaux législatifs que telle
ait été sa volonté. La systématique et la logique des dispositions
A-4920/2011
Page 17
concernées permettent d'ailleurs de confirmer que le législateur a omis
involontairement de veiller à coordonner l’ensemble de ces dispositions.
4.4 Cette conclusion se voit confirmée par la réponse à la question de
savoir si le Ministère public de la Confédération remplit les conditions
requises par l'art. 30 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération
suisse du 18 avril 1999 (Cst., RS 101) lorsqu'il statue sur la délivrance
d'une autorisation d'ouvrir une poursuite pénale contre un agent qu'il a
nommé, et s'il pourrait alors statuer définitivement sur cette question, à
l'instar des tribunaux fédéraux.
Le procureur général de la Confédération dirige le Ministère public (art. 9
al. 1 LOAP; art. 2 al. 1 du règlement du 22 novembre 2010 sur
l’organisation et l’administration du Ministère public de la Confédération
[RS 173.712.22]; NICOLE BURGER-MITTNER, Die Stellung der
schweizerischen Bundesanwaltschaft und ihrer Staatsanwälte, thèse,
Saint-Gall 2011, p. 201 ss) et se trouve, vis-à-vis du personnel qu'il a
nommé, dans une relation permanente de collaboration et de direction
hiérarchique. Il lui incombe également de prendre des mesures pour
appuyer ses collaborateurs, afin qu'ils ne se trouvent pas isolés face à
des tentatives extérieures de déstabilisation. La décision de refuser
d'engager la poursuite pénale contre son personnel n'est dès lors
nullement l'aboutissement d'une procédure indépendante à cette
relation ; il s'agit au contraire, typiquement, d'une mesure prise dans le
cadre de la gestion du Ministère public de la Confédération. C'est dès lors
en raison de ce rapport permanent de collaboration que le procureur
général peut, mieux que n'importe quelle autre autorité, constater
d'éventuels dysfonctionnements dans l'activité de son personnel,
apprécier l'opportunité de l'ouverture d'une procédure pénale, surveiller
l'évolution ultérieure de la situation et prononcer d'éventuelles sanctions
disciplinaires. En tant qu'il existe formellement un cumul de fonctions
entre la gestion du Ministère public de la Confédération et la compétence
d'autoriser l'ouverture d'une procédure pénale, ce cumul est ainsi justifié
par des besoins organiques pertinents.
En transmettant au procureur général de la Confédération la compétence
de se prononcer sur l'ouverture d'une procédure pénale contre le
personnel qu'il a lui-même nommé, le législateur a ainsi trouvé une
solution adaptée et efficace d'un point de vue procédural. Dans un but
d'économie de procédure, il s'agit en effet d'éviter des temps morts
résultant d'un changement d'autorité, qui pourrait conduire à la répétition
d'actes d'instruction déjà exécutés. Il fallait de plus garantir
A-4920/2011
Page 18
l'indépendance du Ministère public de la Confédération vis-à-vis de
l'administration fédérale, et plus particulièrement du DFJP. Cette
attribution de compétence empêche toutefois, en raison du cumul de
compétences, de considérer le procureur général de la Confédération
comme une autorité judiciaire lorsqu'il statue sur la délivrance d'une
autorisation. La procédure choisie n'impose d’ailleurs pas l'indépendance
et l'impartialité comme maximes d'organisation (sur ces notions, cf. ATF
127 I 196 consid. 2b, ATF 125 I 119 consid. 3f; arrêt du Tribunal
administratif fédéral A-6258/2010 du 14 février 2011 consid. 3.2.1).
Ainsi donc, lorsqu'il refuse d'ouvrir une procédure pénale, le procureur
général de la Confédération est soumis aux exigences de l'art. 29 Cst., à
l'instar d'une autorité administrative de première instance (cf. consid. 2.2
ci-avant). Or, l'art. 29a Cst. exige qu'une voie de recours devant une
autorité judiciaire soit ouverte contre sa décision (cf. ATAF 2010/53
consid. 4.2). Demeure réservée l'exclusion, par la loi, de l'accès au juge
dans des cas exceptionnels (cf. ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER/HELEN
KELLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8ème éd., 2012, n° 847
p. 265 ; JEAN-FRANÇOIS AUBERT/PASCAL MAHON, Petit commentaire de la
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999, 2003,
n. 6 p. 277).
4.5 Il s'ensuit que, malgré le défaut de précision y afférent de l’art. 33
let. a LTAF, comme de l'art. 15 al. 5 1ère phrase LRCF, le Tribunal
administratif fédéral est bien compétent pour examiner des recours
déposés contre les décisions par lesquelles le procureur général de la
Confédération, conformément à l'art. 15 al. 1 let. d LRCF, refuse de
délivrer une autorisation d'engager la poursuite pénale. Il convient ainsi
de rejoindre la doctrine qui s'est prononcée sur la question (cf. THOMAS
HÄBERLI, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 2ème éd., 2011,
n. 140 p. 1052). En revanche, la décision du procureur général de la
Confédération accordant l'autorisation est définitive (art. 15 al. 4 LRCF).
Dans ces conditions, comme il est indiqué à son pied, la décision du
procureur général de la Confédération attaquée est susceptible d'un
recours devant le Tribunal administratif fédéral.
5.
Au stade de la recevabilité du recours, se pose encore la question de la
qualité pour recourir des recourants, et, plus spécialement, celle de savoir
si le législateur a entendu limiter la possibilité de recours aux seules
autorités mentionnées à l'art. 15 al. 5bis LRCF. Cela signifierait, le cas
A-4920/2011
Page 19
échéant, que seul le ministère public cantonal ou fédéral qui a requis
l’autorisation aurait qualité pour recourir, à l’exclusion notamment du
dénonciateur qui, s’estimant lésé, a lui-même requis l’ouverture d’une
poursuite pénale. A nouveau, il sied de déterminer quelle a été la volonté
du législateur.
5.1 La qualité pour former recours devant le Tribunal de céans se
détermine, en principe, au regard de l'art. 48 PA (cf. art. 37 LTAF). En
vertu de l'alinéa 1er de cette disposition, a qualité pour recourir celui qui a
pris part à la procédure devant l'autorité inférieure ou a été privé de la
possibilité de le faire (let. a), est spécialement atteint par la décision
attaquée (let. b), et a un intérêt digne de protection à son annulation ou à
sa modification (let. c). A également qualité pour recourir toute personne,
organisation ou autorité qu'une autre loi fédérale autorise à recourir
(art. 48 al. 2 PA).
En l’occurrence, les recourants peuvent en principe, en tant qu’ils sont
lésés par le refus d'engager la poursuite pénale contre un agent de la
Confédération qui leur est opposé par le procureur général de la
Confédération, fonder leur qualité pour recourir sur l’art. 48 al. 1 PA.
Conformément à l'art. 48 al. 2 PA, cette qualité est elle-même reconnue
au procureur général de la Confédération, en tant qu'autorité, par l'art. 15
al. 5bis LRCF.
Il demeure à déterminer si cette dernière disposition a, en se limitant à
conférer la qualité pour recourir au Ministère public de la Confédération,
entendu, en tant que lex specialis à l'art. 48 al. 1 PA, exclure la qualité
pour recourir des lésés.
5.2 Pour ce faire, il convient de rappeler les modifications législatives qui
ont abouti à l'art. 15 al. 5bis LRCF.
5.2.1 Avec l'entrée en vigueur de la LRCF, le 1er janvier 1959, le
législateur fédéral a entendu accorder "le droit de recours [devant le
Tribunal fédéral] au lésé qui demande la punition du fonctionnaire et à
l'accusateur public du canton où l'infraction a été commise". Ce droit était
prévu à l'art. 15 anc. al. 5 LRCF (RO 1958 1483), puis à l'art. 15 anc.
al. 5bis LRCF (FF 1999 4498 s.; RO 2000 278). Il était toutefois défini
conformément à l'art. 103 let. a de la loi fédérale du 16 décembre 1943
d'organisation judiciaire (OJ, RS 3 521), abrogée le 1er janvier 2007 (qui
conférait la qualité pour former un recours de droit administratif à
"quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce
A-4920/2011
Page 20
qu'elle soit annulée ou modifiée"). L'art. 100 al. 1 let. f OJ prévoyait par ailleurs
la recevabilité du recours contre les décisions concernant le refus de
l'autorisation de poursuivre pénalement des agents de la Confédération.
Le Tribunal fédéral a considéré que l'art. 15 anc. al. 5 LRCF ne constituait
pas une lex specialis par rapport à l'art. 103 al. 1 OJ, seule disposition
déterminante quant à la qualité pour recourir (ATF 112 Ib 350 consid. 2c).
Celui qui était atteint par la décision attaquée et avait un intérêt digne de
protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 103 let. a OJ) avait
ainsi la qualité pour former un recours contre le refus d'autoriser la
poursuite d'un fonctionnaire fédéral. Un simple intérêt de fait pouvait
suffire.
5.2.2 Avec les mesures tendant à l'amélioration de l'efficacité et de la
légalité dans la poursuite pénale (projet législatif "efficacité") et la révision
partielle de l'organisation judiciaire de la Confédération, le législateur
fédéral a purement abrogé l'art. 15 anc. al. 5bis LRCF (RO 2003 2144). La
qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral se définissait alors, depuis
le 1er août 2003, au regard du seul art. 103 let. a OJ, qui avait la même
teneur que l'art. 48 let. a PA (cf. arrêt du Tribunal fédéral 2A.741/2004
du 6 avril 2004 consid. 2.1). Une certaine incohérence est néanmoins
rapidement apparue, car le législateur fédéral avait supprimé la totalité de
l'art. 15 anc. al. 5bis LRCF, y compris la qualité pour recourir de
l'accusateur cantonal. Un nouvel art. 15 al. 5bis LRCF a par conséquent
été introduit le 1er janvier 2007 (RO 2006 2211 et 2217), aux termes
duquel "l'accusateur public du canton où l'infraction a été commise
a qualité pour recourir".
Parallèlement à ces travaux législatifs, le Tribunal fédéral a refusé, en
une affaire jugée le 9 novembre 2004, de reconnaître la qualité pour
recourir au Ministère public de la Confédération en l'absence d'une règle
explicite, et a relevé qu'il appartenait au DFJP de défendre aussi, lorsqu'il
statuait sur la demande d'autorisation, les intérêts publics représentés par
l'accusateur fédéral (cf. arrêt du Tribunal fédéral 2A.379/2004
du 9 novembre 2004 consid. 4.1). Un groupe d'experts proposa sur la
base de cette jurisprudence non publiée, en liaison avec la nouvelle
réglementation de la surveillance (cf. Rapport explicatif du DFJP
du 16 juin 2005, op. cit., p. 13 ch. 4.4), d'accorder au procureur général
de la Confédération par voie législative la qualité pour recourir contre un
refus du DFJP d'autoriser la poursuite. Malgré les hésitations du DFJP, le
Conseil fédéral a donné une suite favorable à cette proposition et a
souhaité étendre au Ministère public de la Confédération la qualité pour
recourir (cf. Message LOAP, p. 7422). Les Chambres fédérales ont
A-4920/2011
Page 21
adhéré à cette proposition, sous réserve d'une modification
terminologique (BO 2009 E 597). Depuis le 1er janvier 2011, le Ministère
public de la Confédération qui a requis l'autorisation a qualité pour
recourir (art. 15 al. 5bis LRCF; RO 2010 3289).
Il s'avère ainsi que cette disposition entend uniquement "étendre" la
qualité pour recourir au Ministère public de la Confédération – en sa
qualité d’autorité –, comme la possibilité en est réservée à l'art. 48 al. 2
PA, qualité qui lui avait été refusée précédemment par le Tribunal fédéral
faute de disposition expresse dans une base légale spéciale. En
revanche, il ne ressort nullement des travaux parlementaires que l'art. 15
al. 5bis ait entendu déroger à l'art. 48 al. 1 PA. La logique de la LRCF en
sa relation avec l'art. 48 PA (voir aussi ATF 112 Ib 350 consid. 2c) ne
permet pas non plus d'arriver à cette conclusion, faute de volonté
expresse du législateur de déroger à la règle générale de l'art. 48 al. 1 PA
en défaveur des lésés en cas de refus d'autoriser l'ouverture de la
poursuite pénale qu'ils requièrent contre un agent de la Confédération (en
l'espèce, du Ministère public de la Confédération).
5.3 La qualité pour recourir des recourants doit donc être reconnue en
l'espèce au titre de l'art. 48 al. 1 PA.
6.
Enfin, les dispositions relatives au délai de recours, à la forme et au
contenu du mémoire de recours (art. 50 al. 1 et art. 52 al. 1 PA) sont
respectées. Le recours est par suite recevable.
Il convient donc d'entrer en matière. La question de la compétence de
l'autorité inférieure a par ailleurs été déjà examinée (cf. consid. 3
ci-avant).
7.
7.1 Le Tribunal applique le droit d'office, sans être lié par les motifs
invoqués (art. 62 al. 4 PA), ni par l'argumentation juridique développée
dans la décision entreprise (cf. ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ
KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Bâle
2008, n° 2.165, p. 78). La procédure est régie par la maxime inquisitoire,
ce qui signifie que le Tribunal définit les faits et apprécie les preuves
d'office et librement (art. 12 PA). Les parties doivent toutefois collaborer à
l'établissement des faits (art. 13 PA) et motiver leur recours (art. 52 PA)
(ATAF 2009/57 consid. 1.2).
A-4920/2011
Page 22
7.2 Selon l'art. 49 PA, le recourant peut soulever les griefs de violation
du droit fédéral, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation
(let. a), de la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents
(let. b) et de l'inopportunité (let. c). Le Tribunal administratif fédéral
s'impose toutefois une certaine retenue lors de l'examen de la décision de
l'autorité inférieure en particulier lorsque l'application de la loi exige la
connaissance de circonstances locales, lorsqu'elle nécessite des
connaissances particulières ou lorsque interviennent des considérations
ayant trait à l'orientation d'une politique publique (cf. arrêt du Tribunal
administratif fédéral A-4776/2011 du 30 juillet 2012 consid. 2.1 et la réf.
cit.).
8.
8.1 Le recourant C._______, qui a dénoncé la procureure fédérale
F._______ pour abus d'autorité en raison de la "débauche délirante
d'énergie déployée contre lui", invoque que, en refusant de donner suite à
sa dénonciation sans avoir examiné les actes dénoncés, le Ministère
public de la Confédération a agi de manière arbitraire et a violé son droit
d'être entendu. De même, la recourante B._______ AG considère que les
actes dénoncés sont des indices suffisants d'un abus d'autorité commis
par la procureure fédérale F._______, et que, en les écartant sans les
avoir examinés, le Ministère public de la Confédération a agi de manière
arbitraire et en violation de son droit d'être entendu. Enfin, le recourant
D._______ – invoquant avoir dénoncé la procureure fédérale F._______
pour abus d'autorité au motif que sa décision de lui interdire de
représenter ses clients repose sur une appréciation erronée des faits
concernant C._______ et B._______ AG et est manifestement contraire
au principe de la bonne foi car prise dans le seul but de lui causer du tort
– considère que, en retenant que sa plainte n'était pas fondée aux motifs
qu’il aurait dû la contester par les voies de droit ordinaires et qu’une
décision erronée d'un magistrat ne serait pas encore constitutive d'un
abus de droit, le Ministère public de la Confédération a arbitrairement
refusé d'ouvrir une procédure pénale.
Par ailleurs, les recourants ont, dans la présente procédure de recours,
renoncé à l'ensemble de leurs griefs à l'encontre de la procureure
fédérale F._______ qui ne se rapportent pas à l'art. 312 CP (abus
d'autorité). Cette disposition réprime le fait pour un membre d'une autorité
ou un fonctionnaire d'abuser des pouvoirs de sa charge dans le dessein
de se procurer ou de procurer à un tiers un avantage illicite ou de nuire à
autrui. L'abus d'autorité est l'emploi de pouvoirs officiels dans un but
contraire à celui recherché (cf. ATF 127 IV 209 consid. 1b, arrêt du
A-4920/2011
Page 23
Tribunal fédéral 6B_831/2011 du 14 février 2012 consid. 1.2; BERNARD
CORBOZ, Les infractions en droit suisse, vol. II, 3ème éd., Berne 2010,
p. 697 ss).
8.2 Dans la décision attaquée, prise conformément à l'art. 15 al. 3 LRCF,
l'autorité inférieure a retenu que, la plainte déposée reprenant très
précisément à l'encontre de F._______ les griefs formulés précédemment
contre le procureur fédéral E._______, elle pouvait renvoyer aux
considérants détaillés de l'arrêt rendu par le Tribunal pénal fédéral, le 1er
juin 2011, qui avait fait un sort tranché et sans équivoque aux griefs de
violation du secret de fonction, d'infractions contre l'honneur et d'abus
d'autorité alors invoqués. L'autorité inférieure a en outre retenu –
s'agissant du grief relatif à un abus de pouvoir qu'aurait commis la
procureure fédérale F._______ en relation avec le refus d'autoriser Me
D._______ à continuer de représenter C._______ et B._______ AG en
raison d'un conflit d'intérêts – que le mandataire de ces derniers avait
utilisé les moyens de droit à sa disposition pour contester cette décision
et qu'une décision rendue par un magistrat, même erronée, n'était pas
encore constitutive d'un abus d'autorité.
9.
Les recourants invoquent ainsi une violation de leur droit d'être entendu,
grief qui, vu sa nature formelle, doit être examiné en premier lieu. Ils
estiment que le prononcé du procureur général de la Confédération a
insuffisamment – voire pas du tout – traité des questions soulevées dans
leur plainte et liées aux abus d'autorité dénoncés.
9.1 La procédure porte sur l'autorisation d'engager une poursuite pénale
contre un agent. En vertu de l’art. 3 let. b dernier segment PA, la loi
fédérale sur la procédure administrative ne lui est pas applicable en
première instance (cf. consid. 2.2 ci-avant). Dans tous les cas cependant,
l'autorité décisionnelle doit veiller au respect des garanties minimales
déduites de l'art. 29 Cst. (ATF 137 IV 269 consid. 2.6; cf. également: ATF
135 I 279 consid. 2.2, ATF 132 II 485 consid. 4.2; ATAF 2010/53
consid. 13.1), et le Tribunal vérifie librement que cela ait été le cas.
A cet égard, le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2
Cst., comprend en amont le droit pour la partie concernée de s'exprimer
sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant
sa situation juridique, le droit de produire des preuves pertinentes, de
prendre connaissance du dossier, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses
offres de preuves pertinentes, et de participer à l'administration des
A-4920/2011
Page 24
preuves essentielles ou, à tout le moins, de s'exprimer sur leur résultat,
lorsque cela est de nature à influer sur la décision rendue (ATF 137 IV 33
consid. 9.2, ATF 136 I 265 consid. 3.2 et réf. cit.; ATAF 2010/35 consid.
4.1.2). La jurisprudence a également déduit du droit d'être entendu
l'obligation pour l'autorité, en aval, de motiver sa décision, afin que son
destinataire puisse la comprendre et l'attaquer utilement s'il y a lieu et que
l'autorité de recours puisse exercer utilement son contrôle (ATF 133 I 270
consid. 3.1, ATF 133 III 439 consid. 3.3; ATAF 2010/35 consid. 4.1.2).
L'autorité n'a cependant pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les
faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties ; il suffit qu'elle
mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur
lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse
se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance
de cause (ATF 135 III 670 consid. 3.3.1, ATF 134 I 83 consid. 4.1).
L'autorité peut ainsi se limiter aux questions décisives (ATF 136 I 184
consid. 2.2.1, ATF 136 I 229 consid. 5.2; ATAF 2010/35 consid. 4.1.2).
Une motivation implicite, résultant des différents considérants de la
décision ou de différents renvois à des décisions antérieures, peut
également suffire à respecter le droit d'être entendu (cf. arrêt du Tribunal
fédéral 2C_23/2009 du 25 mai 2009 consid. 3.1, publié in Revue de droit
administratif et de droit fiscal [RDAF] 2009 II p. 434).
Le droit d'être entendu n'est par ailleurs pas une fin en soi ; il constitue un
moyen d'éviter qu'une procédure judiciaire ne débouche sur un jugement
vicié en raison de la violation du droit des parties de participer à la
procédure, notamment à l'administration des preuves. Lorsqu'on ne voit
pas quelle influence la violation du droit d'être entendu a pu avoir sur la
procédure, il n'y a pas lieu d'annuler la décision attaquée. Dans ce cas,
en effet, le renvoi de la cause à l'autorité inférieure en raison de cette
seule violation n'aurait pas de sens et conduirait seulement à prolonger la
procédure, en faisant fi de l'intérêt des parties à un règlement rapide du
litige (ATF 138 I 97 consid. 4.1.6.1 et les réf. citées; voir aussi HANSJÖRG
SEILER, Abschied von der formellen Natur des rechtlichen Gehörs, Revue
suisse de jurisprudence [RSJ] 2004 p. 377 ss, spéc. p. 382).
9.2 Les recourants se plaignent à cet égard que le procureur général de
la Confédération a estimé que les plaintes déposées reprenaient très
précisément les griefs formulés précédemment contre le procureur
fédéral E._______ (violation du secret de fonction, diffamation, calomnie
et abus d'autorité), aussi bien quant aux faits ou aux comportements
reprochés à la procureure fédérale F._______ que quant aux infractions
dont elle se serait rendue coupable. Ils estiment que l’autorité inférieure
A-4920/2011
Page 25
ne pouvait renvoyer aux considérants de l'arrêt rendu par le Tribunal
pénal fédéral et qu'elle devait apporter une réponse à la dénonciation
pour abus d'autorité, d’une part "du fait de la débauche délirante
d'énergie déployée contre [C._______]" par F._______, et, d'autre part,
du fait que celle-ci "a inventé un prétexte pour refuser de séquestrer
[recte : de lever le séquestre de] du compte de B._______".
Or, dans la mesure où ces deux moyens portent sur le résultat de
l'appréciation anticipée des preuves à laquelle a procédé l'autorité
inférieure, il s’avère que le grief de violation du droit d'être entendu se
confond ici avec celui de la constatation inexacte ou incomplète des faits
pertinents, que les recourants soulèvent également. Il se justifie donc de
les examiner avec le fond du litige. Au demeurant, l'opinion des
recourants, qui voudraient que les faits relatifs aux abus d'autorité
dénoncés soient établis avec une certaine précision dans la décision de
refus d’ouverture de la poursuite pénale, ne trouve pas appui dans la loi.
A ce stade de la procédure, il ne peut en effet s'agir que d'un examen
prima facie (voir consid. 10.1 ci-après).
10.
Il sied à présent d’examiner la question du bien-fondé même de la
décision de refus attaquée. Avant d’y procéder, il sera déterminé quel est
le pouvoir d’appréciation respectif du Ministère public de la
Confédération, en tant qu’autorité administrative de première instance, et
du Tribunal de céans, en sa qualité d’autorité de recours.
10.1 Conformément à l'art. 15 al. 3 LRCF, lorsqu'une infraction et les
conditions légales de la poursuite pénale paraissent réalisées,
l'autorisation ne peut être refusée que dans les cas de peu de gravité et
si, au vu de toutes les circonstances, une mesure disciplinaire du
coupable paraît suffisante. L'application de cette disposition suppose une
appréciation provisoire des preuves par l'autorité inférieure, en sa qualité
d’autorité de poursuite pénale, aux fins mêmes du prononcé de la
décision administrative qui lui est requise par l’art. 15 al. 1 let. d LRCF. La
faculté de refuser l’autorisation de poursuivre dans les cas de poursuites
infondées implique celle d’opposer le même refus à l’ouverture d’une
poursuite lorsqu'il s'avère que, suite à un examen prima facie (« eine
Vorprüfung ») de la cause pénale, il n'y a manifestement pas de faits
constitutifs d'un délit (ATF 87 I 81 consid. 2 et 3). La procédure
d’autorisation par le Ministère public de la Confédération remplit alors
précisément son rôle, tel qu’il est assigné à cette autorité par l’art. 15 al. 1
let. d et l’art. 7 al. 1 1ère phrase de l'ordonnance relative à la loi sur la
A-4920/2011
Page 26
responsabilité, d'éviter des poursuites abusives contre des fonctionnaires
ou des magistrats, respectivement, dans des cas de peu de gravité, de
liquider l'affaire par voie disciplinaire (ATF 93 I 75 consid. 1a).
Comme l'a relevé le Tribunal pénal fédéral (cf. TPF 2008 151 consid. 1.4
et consid. 2.1.1 et 2.1.2 p. 154 ss), les actes préparatoires à l’ouverture
d’une poursuite pénale sont en outre comparables à une dénonciation
faite à un procureur qui, en étudiant le dossier, constate que l’infraction
dénoncée ne se poursuit que sur plainte. Dans un tel cas, il doit, avant
d’ouvrir une poursuite pénale, respectivement de la diriger contre un
suspect, s’assurer que la victime de l’infraction déposera formellement
une plainte pénale. Dans ces deux cas de figure – soupçon contre le
personnel de l’administration fédérale ou infraction qui ne se poursuit que
sur plainte –, le procureur est, à l’exception de mesures conservatoires
qui ne souffrent aucun retard, dans l’impossibilité d’ouvrir la poursuite
pénale avant d’avoir satisfait à la condition préalable qui est, dans un cas
d’obtenir l’autorisation de poursuite, et, dans l’autre, de s’assurer du
dépôt d’une plainte pénale (cf. art. 303 du Code de procédure pénale
suisse du 5 octobre 2007 [CPP, RS 312.0]).
C’est ainsi l’examen prima facie de la cause pénale, auquel a été
astreinte l’autorité inférieure en l’occurrence, qui, en tant qu’il l’a conduite
à rendre la décision négative attaquée, est soumis, suite au recours, au
contrôle du Tribunal de céans.
10.2 Comme le lui impose l’art. 49 PA (cf. consid. 7.2 ci-avant), le Tribunal
examine en principe librement l'interprétation et l'application des
conditions posées par le droit fédéral pour l'autorisation d'engager la
poursuite pénale contre un membre de l'administration fédérale au titre de
l’art. 15 LRCF, compte tenu de la portée de la décision et afin d'assurer le
respect des garanties de la Convention européenne de sauvegarde des
droits de l’homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950
(CEDH, RS 0.101). Cela étant, le Tribunal tiendra compte du pouvoir
d’appréciation du Ministère public de la Confédération qui, pour décider
ou non d'autoriser administrativement l'ouverture d'une poursuite pénale,
aura lui-même, en sa qualité d'autorité pénale – et donc spécialisée à ce
titre – au service de la décision administrative qu’il doit rendre, effectué
un examen prima facie du bien-fondé des accusations portées contre
l'agent visé par la plainte pénale et pris, le cas échéant, toutes les
mesures qui s'imposent, en particulier pour préserver les preuves.
A-4920/2011
Page 27
Le Tribunal n’intervient en effet pas en tant qu’autorité de recours pénale,
mais sur recours administratif. Par conséquent, le Ministère public de la
Confédération ne viole, en une telle occurrence, le droit fédéral, en tant
qu’autorité inférieure, que s’il s’écarte du double cadre légal qui,
délimitant sa compétence, découle, de première part, des dispositions
pénales applicables et, de seconde part, de l’art. 15 LRCF. Tel sera le cas
si le Ministère public de la Confédération s’appuie sur des faits qui, au
cas d’espèce, ne devraient jouer aucun rôle, ou, à l’inverse, lorsqu’il n’a
pas tenu compte d’éléments qui auraient absolument dû être pris en
considération, s’il se fonde sur des critères étrangers à la loi pénale ou à
l'art. 15 LRCF, s’il omet de prendre en considération des éléments
d'appréciation prévus par cette disposition ou, enfin, si son appréciation
est exagérément clémente au point de constituer un abus du pouvoir
d'appréciation. Le Tribunal sanctionne en outre les décisions de refus
d’autorisation lorsqu’elles aboutissent à un résultat manifestement injuste
ou à une iniquité choquante. Pour le surplus, le Tribunal vérifie librement
si les exigences de l'intérêt public et de la proportionnalité sont
respectées.
10.3 Le fait pour le Tribunal de ne pas substituer sa propre appréciation à
celle du procureur général de la Confédération se justifie d’autant plus
que, au cas d’espèce, la plainte pénale vise des infractions qui
résulteraient du mauvais accomplissement par un procureur fédéral de
ses compétences d’instruction pénale. Or, il est souvent difficile
d'apprécier, de l'extérieur, le bien-fondé des reproches faits à un juge ou à
un procureur dans l’instruction d’une cause dont il a la charge.
Il appartient essentiellement à l'autorité inférieure d'apprécier si les
éléments constitutifs d'une telle infraction sont réunis ou non, sachant que
la loi restreint la possibilité de refuser l’ouverture d’une poursuite pénale
aux cas peu importants (bagatelles).
Cette situation est comparable à celle de l’illicéité en matière
de responsabilité de la Confédération, lorsqu’elle est invoquée en relation
avec la décision d’un magistrat ou d’un fonctionnaire. Il découle à cet
égard de la jurisprudence que, pour qu’une décision puisse être qualifiée
d’illicite, il faut une violation grave du droit, réalisée par exemple lorsque
le magistrat ou l’autorité abuse de son pouvoir d’appréciation ou l’excède,
lorsqu’il viole un texte clair, méconnaît un principe général du droit,
n’instruit pas un dossier correctement ou agit par malveillance.
En définitive, l’illicéité du comportement d’un fonctionnaire ou d’un juge
dans l’exercice du pouvoir décisionnel, respectivement juridictionnel,
suppose un manquement caractérisé (une faute particulière), qui n’est
A-4920/2011
Page 28
pas réalisé du seul fait déjà qu’une décision se révèle après coup dénuée
de fondement ou contraire à la loi, c’est-à-dire illégale (cf. ATAF 2009/57
consid. 2.3.2 et les réf. cit.).
10.4 Le Tribunal ne saurait toutefois suivre l'argument du procureur
général de la Confédération selon lequel la responsabilité des
fonctionnaires ayant participé à une décision ayant acquis force de chose
jugée ne peut plus être revue dans une procédure pénale, car il aurait
appartenu à l'autorité de recours de relever les infractions poursuivies
d'office, respectivement de les dénoncer (cf. observations du 21
novembre 2011, p. 2). La procédure en responsabilité pénale de l’agent
n'a, en effet, pas le même objet et n'implique pas nécessairement les
mêmes parties que la procédure ayant donné lieu à la décision qui a
acquis l'autorité de la chose jugée. Un crime ou un délit au sens du droit
fédéral est de plus l'un des motifs retenus par le législateur pour admettre
la révision d'une décision entrée en force (art. 66 al. 1 PA). La possibilité
d'une poursuite pénale peut, enfin, être considérée comme confortant la
qualité d'un ordre juridique fondé sur la prééminence du droit et, ainsi,
venir renforcer l'autorité du pouvoir juridictionnel. L'autorité chargée de
délivrer l'autorisation ne doit, en d'autres termes, en aucun cas s'avérer
disposée à laisser impunis des actes pénalement répréhensibles qui
n'auraient pas été relevés d'office par les autorités de recours ou qui leur
auraient échappé.
11.
En tenant compte des limites ainsi posées à son pouvoir d’appréciation,
le Tribunal est amené à se prononcer comme il suit sur la décision
attaquée, en tant qu’elle n’a elle-même pas retenu qu’il y avait, en
l’espèce, des éléments suffisants propres à justifier l’ouverture d’une
procédure pénale à l’encontre de la procureure fédérale F._______.

11.1 Il ressort du dossier de l’autorité inférieure que le recourant
C._______ est un apporteur d'affaires – associé au sein de la fiduciaire
B._______ AG – pour de grandes banques commerciales faisant
publiquement appel à l'épargne. Il a ouvert auprès de ces mêmes
établissements différentes relations de compte dont le nom de l'ayant
droit économique a été inscrit généralement par ses soins ou ceux d'un
auxiliaire sur la "formule A" (art. 4 al. 1 de la loi fédérale du 10 octobre
1997 concernant la lutte contre le blanchiment d’argent et le financement
du terrorisme dans le secteur financier [LBA, RS 955.0]). Par la suite, il a
procédé, sur ces comptes, à diverses opérations, dont certaines ne se
rapportaient apparemment pas au nom et à la personne mentionnée sur
A-4920/2011
Page 29
la formule A. L’on retiendra à tout le moins que, en agissant de la sorte,
il pouvait s'exposer à un contrôle attentif de ses actes par les organes
représentant l'intérêt public.
11.2 L’on relèvera ensuite qu’il incombe au premier chef aux autorités
chargées de l'enquête de déterminer dans quelle mesure l'intérêt du
justiciable à la protection pleine et entière de sa réputation doit céder le
pas devant les exigences de l'intérêt public à une enquête indépendante,
complète et impartiale. Dans le cadre de ses investigations, le procureur
en charge de l'affaire dispose d'une certaine liberté. Il n'est en outre pas
rare, au fur et à mesure de l'avancement de ses investigations, qu’il
découvre des faits nouveaux qui l'amènent à déployer une nouvelle
énergie.
C'est d'ailleurs bien ce qui est arrivé dans le cas présent, le procureur en
charge de l'affaire ayant découvert, comme l'a relevé le Tribunal pénal
fédéral, que B._______ AG et/ou C._______ mettait à la disposition de
plusieurs de leurs clients une structure élaborée permettant de dissimuler
les véritables ayants droit économiques des comptes et de couper "le
paper trail" (cf. arrêt de la Ire Cour des plaintes du Tribunal pénal fédéral
BH.2009.15 du 12 octobre 2009 consid. 3.2.1). Cette extension de la
procédure pénale ne saurait dès lors, dans ces circonstances, comporter
les premiers indices d'un abus d'autorité. D’ailleurs, si le procureur
enfreint l'une des règles relatives à ses devoirs de service (cf. sur les
détails de ces devoirs : ATF 138 IV 142 consid. 2.2.1), il incombe à la
partie qui s’estime lésée de saisir les juridictions de recours normalement
compétentes. Dans cette optique, il importe que la légalité des décisions
juridictionnelles devenues définitives après épuisement des voies de
recours disponibles ou après expiration des délais prévus pour ces
recours ne puissent plus être remises en cause, la question de leur
illicéité demeurant seule en jeu, soit au titre de la LRCF (voir l'art. 12
LRCF s'agissant des actions en responsabilité de l'Etat), soit au titre du
droit pénal (ainsi, en la présente occurrence).
11.3 Ainsi donc, en ordonnant des moyens de preuve qu'elle a estimé
propres à faire éclater la vérité judiciaire et différents séquestres, la
procureure fédérale F._______ a, comme l’a retenu l’autorité inférieure,
agi en l’espèce conformément aux pouvoirs que lui confère la loi et sous
contrôle des autorités de recours. Des mesures inhérentes à l'exercice
normal de sa charge de procureur sont en soi impropres à la suspecter
d'actes de malveillance ou d'abus d'autorité. S'agissant, en outre, plus
spécifiquement des séquestres dénoncés, ceux-ci sont fondés sur la
A-4920/2011
Page 30
vraisemblance (ATF 126 I 97 consid. 3d/aa et les réf. cit.; arrêt du
Tribunal fédéral 1B_103/2012 du 5 juillet 2012 consid. 2.1). Tant que
l'instruction n'est pas achevée, une simple probabilité suffit pour les
ordonner car, à l'instar de toute mesure provisionnelle, la saisie se
rapporte à des prétentions encore incertaines.
Par suite, pour qu'il y ait lieu d'autoriser d'engager une poursuite pénale
contre le procureur qui a pris une telle mesure provisionnelle, le procureur
général de la Confédération doit se trouver en présence d'une décision
de séquestre qui défierait de manière si flagrante la logique de l'enquête
pénale ou les principes juridiques communément admis qu'elle
apparaîtrait comme manifestement abusive. Tel n'est pas le cas en
l'espèce. Il ne fait d'ailleurs aucun doute que les autorités de recours
pénales, saisies à de multiples reprises par les recourants, n'auraient pas
manqué de relever dans les considérants de leurs décisions la
disproportion de moyens dénoncés par les recourants. Les deux premiers
recourants perdent d'ailleurs de vue que ces mesures s'inscrivent dans
une procédure rendue complexe par les moyens qu'ils ont mis en œuvre
pour masquer la traçabilité des fonds de leurs clients.
11.4 Les recourants affirment encore que leurs différents griefs liés à un
abus d'autorité étaient pertinents, et que, en refusant de les examiner en
détail, le procureur général de la Confédération a fait preuve d'arbitraire.
Ce faisant, ils se contentent d'opposer leur opinion à celle de l'autorité
inférieure, en se fondant essentiellement sur des motifs purement
subjectifs. Le simple fait que la procureure en charge du dossier ait
ordonné des mesures d'instruction fondées sur son appréciation du
dossier ne témoigne nullement d'une quelconque animosité à leur égard.
Le Tribunal – pas plus que l’autorité inférieure – ne saurait d'ailleurs
appliquer le critère de la proportionnalité de manière à rendre le
séquestre ou des commissions rogatoires impossibles en pratique. Enfin,
les recourants ne fournissent aucun indice objectif permettant de remettre
en cause la bonne foi de la procureure de manière à tout le moins
plausible. On cherche d'ailleurs en vain dans le dossier un quelconque
indice d'une erreur lourde ou répétée de sa part, susceptible d'engager sa
responsabilité pénale. Au contraire, à quelques exceptions, les mesures
d'instruction engagées par la procureure ont été confirmées par les
autorités de recours. Le procureur général de la Confédération pouvait
dès lors à juste titre s'abstenir de traiter ce grief en détail (ATF 134 I 83
consid. 4.1 et les réf. cit.), et renvoyer les recourants au caractère
dilatoire de leur plainte.
A-4920/2011
Page 31
Dans ces conditions, et eu égard aux circonstances de l'espèce, il y a lieu
de considérer qu'il n'existe pas le premier indice d'un manquement
caractérisé dans les mesures d'instruction ordonnées par la procureure
fédérale F._______ à l’encontre des deux premiers recourants. C'est dès
lors à juste titre que l'autorisation d'engager une procédure pénale à ce
titre a été refusée par l’autorité inférieure.
11.5 Enfin, s'agissant des griefs élevés par le recourant D._______, ceux-
ci sont inconsistants. Il ne prétend en effet pas avoir rendu vraisemblable
qu'il existait, au moment où il a déposé sa plainte pénale, un lien d'inimitié
avec la procureure fédérale tel que l'on puisse craindre objectivement que
la procureure ait perdu sa complète liberté de décision ou ait décidé
intentionnellement de contourner le droit pour lui nuire personnellement
ou à ses clients. Il s'en tient d'ailleurs à des généralités, et le simple fait
que la procureure ait décidé de l'interdire de représenter un client en
raison d'un conflit d'intérêts ne permet aucunement de discerner le
premier indice objectif d'un abus d'autorité et, donc, d'un acte pénalement
répréhensible.
12.
De l’ensemble des considérants qui précèdent, il s’avère donc que la
décision attaquée est conforme au droit. Elle doit être confirmée et le
recours rejeté.
13.
Conformément à l'art. 63 al. 1 PA, les recourants, qui succombent, sont
condamnés solidairement aux frais de procédure, qui s'élèvent en
l’espèce à Fr. 2'000.- (cf. art. 4 du règlement du 21 février 2008
concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal
administratif fédéral [FITAF, RS 173.320.2]). Ils seront entièrement
prélevés sur l'avance de frais du même montant déjà versée par leurs
soins.
Enfin, les recourants n'ont pas droit à des dépens (art. 7 al. 1 FITAF a
contrario). L’autorité inférieure n’y a elle-même pas droit (art. 7 al. 3
FITAF).
14.
Conformément à l'art. 83 let. e LTF, le présent prononcé ne peut être
contesté devant le Tribunal fédéral. Il est par conséquent définitif.
(le dispositif est porté à la page suivante)
A-4920/2011
Page 32
Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais de procédure, fixés à Fr. 2000.-, sont mis à la charge des
recourants, solidairement entre eux. Cette somme est prélevée sur
l’avance de frais du même montant qu’ils ont versée.
3.
Il n’est pas alloué de dépens.
4.
Le présent arrêt est adressé :
– aux recourants (Recommandé)
– à l’autorité inférieure (Recommandé)
– à la procureure fédérale F._______ (Courrier A)
– à l'Autorité de surveillance du Ministère public de la Confédération

Le président du collège : Le greffier :

Jérôme Candrian Olivier Bleicker


Expédition :