B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Cour I
A-4923/2017, A-4933/2017,
A-5464/2017, A-5469/2017
Ar r ê t d u 3 j u i l l e t 2 0 1 8
Composition
Jérôme Candrian (président du collège),
Kathrin Dietrich, Claudia Pasqualetto Péquignot, juges,
Valérie Humbert, greffière.
Parties
Ville de Genève,
Département des constructions et de l'aménagement,
Rue de l'Hôtel-de-Ville 4, Case postale 3983, 1211 Genève 3,
recourante 1 et intimée 2
contre
Chemins de fer fédéraux suisses CFF SA,
acquisitions et ventes-région ouest,
Avenue de la Gare 43, Case postale 345, 1001 Lausanne,
représentés par Me Benoît Carron, Bonnard Lawson,
Rue du Général-Dufour 11, 1204 Genève,
intimés 1 et recourants 2,
Commission fédérale d'estimation du 1erarrondissement,,,
Adresse postale : M. Jean-Marc Strubin, Président CFE 1,
Chemin du Clos-Alpestre 4, 1222 Vésenaz,
autorité inférieure.
Objet
Expropriation (constitution de servitude de superficie pour
tunnel ferroviaire, servitude de restriction au droit à bâtir et
servitude de tolérance d'exploitation ferroviaire).
A-4923/2017, A-4933/2017, A-5464/2017, A-5469/2017
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Faits :
A.
La Ville de Genève est propriétaire des quatre parcelles n° 1635, 1797,
1947 et 1990 du cadastre de la Commune de Genève, section Eaux-Vives.
D’une surface totale 2’624 m2, la parcelle n° 1635, voisine des parcelles
n°1947 et n°1797 avec laquelle elle forme le Parc des Contamines, est sise
en partie en zone de verdure (1'940 m2) et en partie en 3ème zone de cons-
truction (684 m2). Elle supporte 470 m2 d’un bâtiment abritant une école
primaire d’une surface totale de 921 m2 (G663), dont 1 m2 se trouvent sur
la parcelle n° 1797 et 450 m2 sur la parcelle n° 1947.
D’une surface totale de 8’459 m2, la parcelle n° 1797 est également sise
en partie en zone de verdure (7'540 m2) et en partie en 3ème zone de cons-
truction (919 m2). Elle supporte 1 m2 du bâtiment G663.
D’une surface totale de 5’604 m2, la parcelle n° 1947 est également sise
en partie en zone de verdure (857 m2) et en partie en 3ème zone de cons-
truction (4’747 m2). Elle supporte 450 m2 du bâtiment G663.
D’une surface totale de 840 m2, la parcelle n° 1990, sise en 3ème zone de
construction, jouxte la route de Malagnou. Elle est affectée à une contre–
allée, à des places de stationnement en surface, à un trottoir et constitue
le chemin d’accès à l’école voisine (bâtiment F414).
B.
B.a Par décision du 5 mai 2008, l'Office fédéral des transports (OFT) a
approuvé les plans du projet CEVA, accordé aux CFF et à l'Etat de Genève
le droit d'exproprier les propriétaires concernés, parmi lesquels figure la
Ville de Genève notamment pour les parcelles susmentionnées, selon les
plans d'emprise et les tableaux des droits à exproprier, et prescrit que les
demandes en indemnités déposées lors de la mise à l’enquête soient trans-
mises à la Commission fédérale d'estimation du 1er arrondissement (CFE).
Cette décision a été confirmée tant par le Tribunal administratif fédéral (ar-
rêt A-3713/2008 du 15 juin 2011 in: ATAF 2012/23) que par le Tribunal fé-
déral (arrêt du Tribunal fédéral 1C_342/2011, 1C_343/2011, 1C_344/2011
et 1C_348/2011 du 15 mars 2012).
B.b En avril 2016, les CFF ont saisi la CFE de quatre requêtes en estima-
tion pour la constitution, sur chacune des parcelles précitées, d’une servi-
tude de superficie pour tunnel ferroviaire, d’une servitude de restriction au
droit de bâtir et d’une servitude de tolérance d’exploitation ferroviaire. Ils
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précisaient que la servitude de tolérance d’exploitation ferroviaire grevait
l’entier des parcelles. Les plans d’emprise produits par les CFF laissaient
apparaître une assiette des servitudes de restriction du droit de bâtir et de
superficie pour tunnel ferroviaire de 1’293 m2 (dont 668 m2 en zone de ver-
dure et 625 m2 en 3ème zone) avec profondeur des droits demandés de 5.70
m pour la parcelle n°1635 ; respectivement de 1'327 m2 (dont 408 m2 en
zone de verdure et 919 m2 en zone 3) ; et 5.60 m pour la parcelle n°1797 ;
de 572 m2 (dont 192 m2 en zone de verdure et 380 m2 en zone 3) et 6.60
m pour la parcelle n°1947 ; ainsi que de 294 4.20 m pour la parcelle
n° 1990.
C. Au terme des procédures en estimation ouvertes par quatre ordon-
nances séparées toutes datées 28 avril 2016 (une pour chaque parcelle),
la CFE a prononcé les quatre décisions suivantes :
C.a Le 28 juin 2017, dans la cause 9/16 concernant la parcelle n° 1947,
elle a retenu, en substance, que la profondeur des droits demandés, soit
6.60 m, était susceptible de « donner lieu à une indemnisation dès lors que,
par exemple, la construction d’un parking de trois étages en sous-sol ne
serait plus possible, de même que la pose de sondes géothermiques ».
Toutefois, l’expropriée n’ayant pas démontré avoir l’intention dans un
proche avenir de construire un tel parking ni n’ayant fait état de projet
d’agrandissement du bâtiment scolaire, et l’éventuelle pose de sondes
géothermiques pouvant se faire en dehors du périmètre des servitudes,
son intérêt digne de protection à l’exercice de sa propriété faisait défaut.
La CFE a dès lors jugé que la constitution des deux servitudes n’entraînait
pas de diminution de la valeur du fond de l’expropriée. S’agissant de la
servitude de tolérance d’exploitation ferroviaire, il n’était pas avéré qu’elle
provoque une diminution de la valeur de l’immeuble. En conclusion, la CFE
a estimé que l’expropriée ne subissait aucun dommage et n’avait droit à
aucune indemnité.
C.b Dans la cause 7/16, également datée du 28 juin 2017 et concernant la
parcelle n° 1990, la CFE a tenu en substance le même raisonnement, à
cela près qu’elle a retenu que la profondeur des droits demandés, soit 4.20
m, empêchait la construction d’un parking de deux étages. La CFE a relevé
que non seulement l’expropriée n’avait aucun projet dans un avenir proche
mais que, de surcroît, la situation et les caractéristiques de la parcelle lais-
saient apparaître comme improbable toute construction en sous-sol. Pour
le surplus, sa motivation correspond à celle développée pour la parcelle
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n° 1947. La CFE a donc estimé que l’expropriée ne subissait aucun dom-
mage de la constitution des trois servitudes et n’avait droit à aucune in-
demnité.
C.c Le 24 août 2017, dans la cause 10/16 concernant la parcelle n° 1635,
la CFE a relevé, en substance, que la profondeur des droits demandés,
soit 5.70 m, était susceptible de « donner lieu à une indemnisation dès lors
que, par exemple, la construction d’un parking de plus d’un étage en sous-
sol ne serait plus possible, de même que la pose de sondes géother-
miques ». La CFE a retenu que, bien que l’expropriée n’ait pas fait état de
son intention de procéder à des travaux ou à la construction d’un parking
dans un avenir proche, les servitudes l’empêcheront de procéder à un pro-
jet futur d’envergure en raison de la faible profondeur des droits demandés.
En cela, les servitudes diminuent la valeur de la parcelle, ce qui justifie le
versement par les CFF d’une indemnité pour expropriation. La CFE a ar-
rêté à 2'000 francs le prix du m2 en 3ème zone compte tenu de la situation
de la parcelle au centre-ville et à 50 francs le m2 en zone de verdure. Elle
a évalué à 20% la diminution de la valeur de la parcelle en raison de la
constitution des servitudes de superficie pour tunnel ferroviaire et de res-
triction des droits de bâtir. En revanche, la CFE a estimé que la servitude
de tolérance ferroviaire ne provoquait aucune diminution de valeur ; l’ex-
propriée n’avait d’ailleurs pas allégué que l’exploitation du tunnel ferroviaire
engendrerait des nuisances excessives et les CFF avaient l’obligation de
respecter les normes en vigueur. Finalement, elle a octroyé une indemnité
de 256'680 francs, plus intérêts à 5% dès le l’audience de conciliation, ba-
sée sur le calcul suivant : 625 m2 x 2'000 = 1'250'000 x 20% = 250'000
francs pour l’emprise en 3ème zone ; 668 m2 x 50 = 33'400 x 20% = 6'680
francs pour l’emprise en zone de verdure.
C.d Dans la cause 11/16, également datée du 24 août 2017 et concernant
la parcelle n° 1797, la CFE a tenu un raisonnement identique à celui pour
la parcelle 1635 et appliqué la même motivation. Elle a fixé l’indemnité à
381'430 francs plus intérêts à 5% dès le l’audience de conciliation.
D.
D.a Par deux actes distincts du 31 août 2017, la Ville de Genève (recou-
rante 1/intimée 2 ; l’expropriée) interjette recours par devant le Tribunal ad-
ministratif fédéral à l'encontre des décisions 9/16 (cause A-4923/2017) et
7/16 (cause A–4933/2017). L’expropriée conclut, sous suite de frais et dé-
pens, à la réforme des décisions entreprises dans le sens que, une fois le
recours admis, les CFF soient condamnés à l’indemniser pour la parcelle
n° 1947 (décision 9/16 cause A-4923/2017), principalement, à hauteur de
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572'000 francs plus intérêts dès la date d’approbation des plans, subsidiai-
rement à hauteur de 232'800 francs plus intérêts dès la date d’approbation
des plans ; et pour la parcelle 1990 (décision 7/16 cause A-4933/2017),
principalement, à hauteur de 294'000 francs plus intérêts dès la date d’ap-
probation des plans, subsidiairement à hauteur de 194'000 francs plus in-
térêts dès la date d’approbation des plans.
La Ville de Genève fonde son raisonnement sur l’évaluation opérée par le
bureau Philippe Favarger Conseil immobilier, spécialiste en matière immo-
bilière, auquel elle a soumis le rapport établi par le bureau Vago produit par
les CFF devant l’autorité inférieure. Selon le bureau Favarger, les servi-
tudes sur la parcelle n° 1947 ne permettent de construire que deux niveaux
de sous-sol. Il relève également que les servitudes coupent en deux les
propriétés de la Ville de Genève dans le secteur alors que c’est le seul
périmètre dans lequel est envisageable l’implantation d’un réseau de
sondes géothermiques. Il s’en suit une restriction importante des possibili-
tés constructives qui doit être indemnisée. L’expert estime la valeur du m2
en 3ème zone à 2'400 francs et en zone de verdure à 100 francs.
Pour la parcelle n° 1990, le bureau Favarger observe que si la largeur de
la parcelle (9 m) rend une construction difficile, celle-ci n’est pas impos-
sible. L’expert a calculé le potentiel constructible et estimé la moins-value
foncière résultant de l’empêchement de réaliser un deuxième niveau de
sous-sol, après application d’un taux d’actualisation à 3.1%, à 194'000
francs.
La Ville de Genève pour sa part propose l’application par analogie du Rè-
glement genevois sur le tarif des empiètements sur ou sous le domaine
public du 21 décembre 1988 (RTEDP, RS-GE L 1 10.15) qui prévoit une
taxe de 1'000 m2 pour les installations fixes souterraines, valeur qu’elle ap-
plique à la totalité des m2 concernés par l’assiette de la servitude (soit 572
m2 pour la parcelle n° 1947 et 294 m2 pour la parcelle n° 1990) quelle que
soit la zone. Ce n’est que subsidiairement qu’elle fonde sa demande sur
les valeurs retenues par le bureau Favarger.
D.b Par deux actes distincts du 26 septembre 2017, les CFF (recourante 2
/intimée 1 ; les expropriants), dûment représentés, interjettent recours par
devant le Tribunal administratif fédéral à l'encontre des décisions 10/16
(cause A-5469/2017) et 11/16 (cause A–5464/2017). Les expropriants con-
cluent à l’annulation des deux décisions et à ce qu’aucune indemnité de
procédure ne soit allouée à la Ville de Genève. Ils contestent qu’une partie
des parcelles se trouvent en zone de développement 3 alors qu’elles se
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situent en 3ème zone ordinaire, le prix retenu pour les m2 tant en zone de
verdure qu’en 3ème zone ainsi que le taux d’intérêt à 5% l’an. Par ailleurs,
pour la parcelle n° 1797, ils démontrent que l’assiette de la servitude est
d’au maximum 919 m2 en 3ème zone, et non de 944 m2 comme l’a retenu
l’autorité inférieure.
En substance, les CFF sont d’avis, s’agissant de la partie de la parcelle
n°1635 située en 3ème zone, que, du fait de son affectation à usage d’école
et de préau, elle n’a aucun rendement et, en conséquence, valeur vénale.
A cela s’ajouterait que l’entier de la parcelle est soumise à un plan localisé
de quartier (PLQ) qui limite l’utilisation de cette parcelle à des constructions
et installations d’intérêt public et affecte la partie en zone de verdure à un
usage de parc public. Les CFF prétendent ainsi qu’aucun projet actuel ou
futur ne permet, au jour déterminant pour l’estimation, d’envisager sérieu-
sement un meilleur rendement pour cette parcelle n° 1635.
Les griefs développés par les CFF au sujet de l’indemnisation relative à la
parcelle n° 1797 sont substantiellement identiques. Ils observent encore
que, cependant, rien n’indique que les servitudes empêcheront la mise en
place d’un réseau de sondes géothermiques sur les 7'123 m2 encore dis-
ponibles de la parcelle n° 1797.
E.
E.a Par deux plis du 18 octobre 2017, les CFF, en réponse aux deux re-
cours de la Ville de Genève (causes A-4923/2017 et A-4933/2017), déve-
loppent en substance les mêmes arguments que ceux exposés à l’appui
de leurs recours dans les causes A-5464/2017 et A-5469/2017 et concluent
au rejet des recours. Au sujet de l’application du RTEDP, les expropriants
estiment que la méthode retenue par le règlement est trop simple et ne
prend pas assez en compte les critères et particularités propres à l’estima-
tion de la valeur vénale en matière d’expropriation. Pour le surplus, ils re-
lèvent qu’à deux mois d’intervalle, l’autorité inférieure a prononcé deux
groupes de deux décisions incohérentes les unes par rapport aux autres
concernant des prétentions d’indemnisations analogues de la Ville de Ge-
nève pour quatre parcelles de même nature dont trois directement voisines
les unes des autres.
E.b Quant à la Ville de Genève, dans ses réponses du 20 novembre 2017,
elle conclut au rejet des deux recours déposés par les CFF (causes
A-5464/2017 et A-5469/2017) en se fondant sur le rapport du bureau Fa-
varger qu’elle avait cité à l’appui de ses propres recours. Au sujet du PLQ,
elle remarque que, d’une part, il a été adopté il y a plus de quinze ans et
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peut être modifié et que, d’autre part, seule la nature des constructions
autorisées fait l’objet d’une restriction et non la possibilité de construire en
sous-sol.
F.
F.a Dans les affaires A-4923/2017 et A-4933/2017, la Ville de Genève ré-
plique le 15 novembre 2017, persistant entièrement dans ses conclusions.
Les CFF dupliquent par actes du 12 janvier 2018. Invitée par ordonnances
du 17 janvier 2018 à déposer d’éventuelles observations finales, la Ville de
Genève s’exécute par plis du 7 février 2018. Intervenant en suite des ob-
servations finales de la Ville de Genève dans la cause A-4933/2017 con-
cernant les prétendues possibilités de construire sur la parcelle 1990 en
prolongement de l’immeuble existant sur la parcelle n°1988, les CFF pro-
duisent le 19 février 2018 une photo de cet immeuble.
F.b Dans les affaires A-5464/2017 et A-5469/2017, les CFF répliquent le 8
janvier 2018, maintenant leur position. La Ville de Genève duplique le 8
février 2018. Invités par ordonnances du 14 février 2018 à déposer d’éven-
tuelles observations finales, les CFF s’exécutent par plis du 19 mars 2018.
Les autres faits, ainsi que les arguments développés par les parties à l'ap-
pui de leurs positions respectives, seront repris dans les considérants en
droit ci-après, dans la mesure utile à la résolution du litige.
Droit :
1.1 Conformément à l'art. 77 al. 1 de la loi fédérale du 20 juin 1930 sur
l’expropriation (LEx, RS 711), les décisions de la CFE peuvent faire l'objet
d'un recours devant le Tribunal administratif fédéral (cf. aussi les art. 31 et
33 let. f de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral
[LTAF, RS 173.32]); le Tribunal de céans est donc compétent pour con-
naître du présent litige. La procédure est régie par la loi fédérale du 20
décembre 1968 sur la procédure administrative (PA, RS 172.021), à moins
que la LEx et la LTAF n'en disposent autrement (art. 37 LTAF et art. 77 al.
2 LEx).
1.2 Selon l'art. 78 al. 1 LEx, ont qualité pour recourir les parties principales,
ainsi que les titulaires de droits de gage, de charges foncières et d'usu-
fruits, dans la mesure où la décision de la commission leur fait subir une
perte. Pour le surplus, sont applicables les exigences générales de l'art. 48
PA selon lesquelles peut interjeter recours quiconque a participé à la pro-
cédure devant l'autorité inférieure, est spécialement atteint par la décision
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attaquée et a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa mo-
dification.
Les CFF, qui ont obtenu le droit d'exproprier par décision d'approbation des
plans de l'OFT du 18 mai 2008, confirmée par le Tribunal administratif fé-
déral puis par le Tribunal fédéral, en qualité d'expropriants, sont partie prin-
cipale à la procédure et ont donc qualité pour recourir. Il en va de même
de la Ville de Genève, propriétaire des quatre parcelles concernées par
l’expropriation.
1.3 Déposé dans le délai et les formes prescrites (art. 50 et 52 PA), les
recours de la Ville de Genève des 31 août 2017 et ceux des CFF du 26
septembre 2017 sont donc recevables quant à la forme.
2.1 Aux termes de l'art. 24 de la loi fédérale du 4 décembre 1947 de pro-
cédure civile fédérale (PCF, RS 273), applicable par renvoi de l'art. 4 PA, il
y a lieu de réunir en une seule procédure des recours qui présentent une
étroite unité dans le contenu de leur état de fait, et dans lesquels se posent
les mêmes questions de droit (condition de la connexité). Selon la jurispru-
dence, il y a connexité plus précisément lorsque des prétentions portent
sur des faits et des questions juridiques semblables, les demandes étant
alors liées entre elles par un rapport si étroit qu'il y a un intérêt, afin d'éviter
des solutions contradictoires, à les instruire et les juger en même temps
(p.ex. ATF 134 III 80 consid. 7.1 ; arrêt du Tribunal administratif fédéral
A-5433/2015 du 2 mars 2017 consid. 1.2 et les réf. citées). Une telle solu-
tion correspond au principe de l'économie de la procédure et à l'intérêt de
toutes les parties.
La jonction de causes fait l'objet en principe d'une décision incidente sépa-
rée prise par le juge instructeur. Le juge dispose en ce domaine d'une
grande marge d'appréciation. La décision peut être toutefois prise à
chaque stade de la procédure, y compris avec l'arrêt au fond (sur l'en-
semble du sujet : JÉRÔME CANDRIAN, Introduction à la procédure adminis-
trative fédérale, 2013, no 171 ; ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ
KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Bâle
2013, 2e éd., no 3.17).
2.2 En l'espèce, les causes A-4923/2017, A-4933/2017, A-5464/2017 et A-
5469/2017 opposent les mêmes parties, dans une matière juridique iden-
tique, sur des questions de droit semblables et sur la base d'états de fait
comparables.
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Les conditions de la connexité sont ainsi réunies et le principe de l'écono-
mie de la procédure conduit donc à joindre ces quatre causes ; la procé-
dure ainsi unifiée porte la référence A-4923/2017.
Selon l'art. 49 PA, le Tribunal administratif fédéral contrôle les décisions qui
lui sont soumises sous l'angle de la violation du droit fédéral, y compris
l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a), de la constatation
inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b) et de l'inopportunité (let.
c). Pour ce faire, il dispose d'un plein pouvoir d'examen, ce qui signifie no-
tamment qu'il revoit sans ne s’imposer aucune restriction si les faits perti-
nents ont été constatés de manière exacte. Toutefois, le Tribunal de céans
s'impose une certaine retenue dans l'exercice de son contrôle lorsque la
résolution du litige exige des connaissances spécifiques, notamment tech-
niques, que l'autorité inférieure, dotée d'un large pouvoir d'appréciation, est
mieux à même de mettre en œuvre et d'apprécier (ATF 135 II 296 consid
4.4.3, ATF 133 II 35 consid. 3; ATAF 2012/23 consid. 4, ATAF 2008/23
consid. 3.3; ATAF 2008/18 consid. 4; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, op. cit.,
n° 2.154 ss; BENJAMIN SCHINDLER, in: Auer/Müller/Schindler [éd.], Kom-
mentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [Kommentar
VwVG], Zurich/St-Gall 2008, n° 3 ss, 6 et 12 ad art. 49 PA). On se trouve
bien dans un tel cas de figure en l'occurrence. Comme on le verra ci-après,
l'autorité inférieure dispose d'un important pouvoir d'appréciation pour fixer
le montant de l'indemnité, en particulier sur les questions techniques. Elle
est d'ailleurs exclusivement composée – hormis son président et ses sup-
pléants – de membres spécialisés en matière d'estimation et devant appar-
tenir à différents groupes professionnels déterminés par la loi (art. 59 al. 2
LEx).
Dans un premier temps, il convient d'énoncer les principes régissant l'esti-
mation de l'indemnité d'expropriation (consid. 5.1), en particulier s’agissant
de l’imposition de servitudes (consid. 5.2). Dans ce contexte, il sera fait
rappel de la classification des biens des collectivités publiques (consid.
5.3), puis du régime particulier de la propriété en sous-sol (consid. 6). Fi-
nalement, la Cour de céans vérifiera l’application de ces règles aux cas
d’espèce (cf. consid. 7 et 8).
Les principes régissant l'estimation de l'indemnité d'expropriation sont les
suivants.
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5.1
5.1.1 A teneur de l'art. 16 LEx, l'expropriation ne peut avoir lieu que moyen-
nant indemnité pleine et entière. Selon l'art. 19 LEx, pour la fixation de
l'indemnité, doivent être pris en considération tous les préjudices subis par
l'exproprié du chef de la suppression ou de la diminution de ses droits;
l'indemnité comprend a) la pleine valeur vénale du droit exproprié, b) en
cas d'expropriation partielle d'un immeuble – ou de plusieurs immeubles
dépendant économiquement les uns des autres –, le montant dont est ré-
duite la valeur vénale de la partie restante (y compris la perte ou la diminu-
tion d'avantages influant sur la valeur vénale de ladite partie, cf. art. 22 al.
2 LEx), et c) le montant de tous les autres préjudices subis par l'exproprié,
en tant qu'ils peuvent être prévus, dans le cours normal des choses,
comme une conséquence de l'expropriation. En résumé, le versement
d'une indemnité est soumis à trois conditions cumulatives: l'atteinte à un
droit, la réalisation d'un dommage et l'existence d'un rapport de causalité
adéquate entre les deux (cf. arrêt du Tribunal administratif fédéral
A-1359/2013 du 5 juin 2014 consid. 4.1 ; PIERMARCO ZEN-RUFFINEN/CHRIS-
TINE GUY-ECABERT, Aménagement du territoire, construction, expropria-
tion, Berne 200, n° 1129).
5.1.2 La valeur vénale d'un bien est la valeur qui lui est attribuée dans des
circonstances normales, à une époque déterminée et à l'occasion d'un
échange d'ordre économique (arrêt du Tribunal fédéral 1C_141/2013 du 5
septembre 2013 consid. 5). La pleine valeur vénale du droit exproprié cor-
respond au prix de vente qui pourrait être obtenu en cas d'aliénation sur le
marché, dans des conditions ordinaires (ATF 122 II 246 consid. 4a, ATF
106 Ib 223 c. 3a, ATF 102 Ib 353 c. 2 ; PETER HÄNNI, Planungs-, Bau- und
besonderes Umweltschutzrecht, 5ème éd., Berne 2008, p. 633 ; HEINZ
HESS / HEINRICH WEIBEL, Das Enteignungsrecht des Bundes, Band I, Berne
1986, n° 50 ad art. 19 LEx; ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, op. cit., n° 1169).
Il s'agit de la valeur objective de l'objet, soit celle qui correspond au prix
d'aliénation, étant précisé que les prix spéculatifs, ou au contraire de bra-
dage, ne doivent pas être pris en compte (ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT,
op. cit., n° 1169). Pour ce qui concerne les éléments de nature juridique à
retenir dans l'évaluation, ceux-ci relèvent des réglementations de droit pu-
blic qui définissent les utilisations légales possibles du bien exproprié
(PIERRE MOOR, Droit administratif, Vol. III, Berne, 2ème éd.,1992, n° 8.2.5.1).
La possibilité d'une utilisation meilleure du bien exproprié que celle qui en
est faite par l'exproprié doit également être retenue quant à la détermina-
tion de sa valeur vénale, conformément à l’art. 20 al. 1 LEx, lorsqu'elle
parait non seulement plausible, mais hautement vraisemblable dans un
proche avenir ; des possibilités purement théoriques ou de vagues projets
A-4923/2017, A-4933/2017, A-5464/2017, A-5469/2017
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de meilleure utilisation ne suffisent pas (ATF 134 II 49 consid. 13.3, 129 II
470 consid. 6, 114 Ib 321 consid. 3, 113 Ib 39 consid. 4b, 112 Ib 531 consid.
3).
5.1.3 En revanche, sont sans influence le prix payé par l'exproprié pour
l'acquisition de son immeuble ou celui qu'il doit payer pour acquérir un objet
de remplacement, les charges hypothécaires, les investissements effec-
tués ou encore l'estimation fiscale (cf. ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, op.
cit., n° 1169; MARYSE PRADERVAND-KERNEN, La valeur des servitudes fon-
cières et du droit de superficie, thèse, Fribourg 2007, n° 157). En effet,
l'estimation fiscale ne reflète pas forcément le prix sur le marché au jour
déterminant (voir arrêt du Tribunal fédéral 1C_589/2012 du 30 septembre
2013 consid. 6.3.3; également arrêt du Tribunal fédéral du 23 mars 1977
in : ZentralBlatt [Zbl] 78/1977 p. 553. 557). De plus, l'estimation fiscale su-
restime souvent les possibilités futures de classement et d'équipement, en
particulier dans les zones dont l'affectation est réservée (HESS/WEIBEL, op.
cit., n 53 ad art. 19). Selon HÄNNI, la valeur du marché peut correspondre
à la valeur de rendement et à la valeur réelle, tandis que la valeur fiscale
et la valeur d'assurance ne constituent en principe qu'un indice de la valeur
du marché (HÄNNI, op. cit., p. 634).
La date déterminante pour l'estimation de la valeur vénale et des perspec-
tives d'une meilleure utilisation possible − opération qui requiert la prise en
considération tant de la situation de fait et des caractéristiques physiques
des fonds en question que de leur statut juridique (ATF 112 Ib 531 consid.
3 ; arrêt du Tribunal administratif fédéral A-6928/2015 du 20 décembre
2017 consid. 3.5) − est celle de l'audience de conciliation (dies aestimandi,
cf. art. 19bis LEx ;).
5.1.4 Pour déterminer la valeur vénale, plusieurs méthodes sont possibles,
telles que la méthode comparative (ou statistique) qui fixe la valeur des
immeubles sur la base des prix effectivement payés pour des fonds sem-
blables; la méthode fondée sur la valeur de rendement qui détermine le
capital correspondant au revenu actuel de l'objet exproprié; la méthode ré-
gressive (ou rétrospective ou déductive) qui détermine la valeur d'un terrain
en fonction du rendement qui pourra être obtenu après que des bâtiments
auront été édifiés ou encore la méthode fondée sur la situation de l'im-
meuble (méthode hédoniste). L’utilisation de la méthode statistique est
prescrite lorsqu’elle peut être pratiquée car elle permet d’établir le plus sû-
rement le prix que serait prêt à payer un nombre indéterminé d’acheteurs
intéressés sur le marché libre pour le bien-fonds en question (cf. ATF 122
I 168 consid. 3a ; arrêts du Tribunal fédéral A-6928/2015 du 20 décembre
A-4923/2017, A-4933/2017, A-5464/2017, A-5469/2017
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2017 consid. 3.6.2, A-6674/2014 du 7 décembre 2015 consid. 6.5.1 ; RA-
PHAËL EGGS, Les "autres préjudices" de l'expropriation, thèse, Fribourg
2013, p. 139 n° 272).
Cela étant, cette méthode donne un résultat correct pour autant que l’on
dispose d’un nombre suffisant d’objets présentant des caractéristiques
analogues, même si la comparaison n’exige pas que les objets soient com-
plètement identiques quant à leur situation, leur surface, l’état des équipe-
ments et les possibilités d’utilisation. En effet, ces différences peuvent être
pondérées, cas échéant, par des réductions ou des majorations (cf. ATF
122 I 168 consid. 3a ). A défaut, les autres méthodes seront utilisées. Le
résultat de l’application d’une méthode peut être aussi vérifié par une autre
méthode. Dans certains cas particuliers, il n’est pas rare d’en combiner
plusieurs pour arriver au résultat final (cf. ATF 134 II 49 consid. 15.1). La
CFE – composée d’experts bénéficiant de compétences spécialisées – dis-
pose d’un large pouvoir d’appréciation dans le choix de la méthode. Elle
peut même développer sa propre méthode du moment qu’elle respecte le
droit fédéral (cf. ATF 138 II 77 consid. 3.1 et 6), l’important étant d’avoir
recours à un moyen objectif pour calculer la valeur vénale et qui se révèle
adéquat par rapport à l’objet en question (cf. EGGS, op. cit., n° 373 p. 140).
5.2
5.2.1 L'imposition forcée d'une servitude sur un fonds n'est pas réglée par
la loi. Les servitudes n’étant pas des objets de commerce et n’ayant pas
de valeur vénale en soi au sens de l’art.19 let. a LEx (cf. PRADERVAND-
KERNEN, op. cit, n° mar. 130 à 132 et EGGS, op. cit., n° 128 p. 45), l’indem-
nité d’expropriation doit être déterminée selon les règles de l’expropriation
partielle de l’art. 19 let. b LEx. L’indemnité pleine et entière à verser au
propriétaire du fonds grevé (cf. art. 16 LEx) correspond alors à la déprécia-
tion de la partie restante. Il s’agit donc de compenser la différence entre la
valeur vénale qu’avait le bien-fonds sans les servitudes et sa valeur avec
(cf. ATF 131 II 458 consid. 3.3, 129 II 420 consid. 3.1.1 ; arrêt du Tribunal
administratif fédéral A-1359/2013 du 5 juin 2014 consid. 4.3.2). L’indemnité
couvre donc la moins-value que la parcelle subit, comme terrain construc-
tible, en raison des restrictions à son utilisation. Cette méthode, dite de la
différence, est valable même s’il est peu imaginable que le propriétaire ac-
tuel exploite effectivement le sous-sol dont il est privé par la constitution
d’un droit de superficie souterrain (cf. ATF 122 II 246 consid. 4).
5.2.2 Toutefois le calcul classique de la différence – utilisé pour toutes les
expropriations partielles – peut donner lieu à des difficultés en cas d'expro-
A-4923/2017, A-4933/2017, A-5464/2017, A-5469/2017
Page 14
priation par le biais de la constitution d'une servitude, particulièrement lors-
que le bien-fonds grevé comporte des constructions. Dans ces cas, l'esti-
mation est limitée à la part du fonds sur laquelle s'exercera concrètement
la servitude (art. 19 let. a LEx). S'y ajoute ensuite, s'il y a lieu, une indemnité
pour la dépréciation de la partie restante (art. 19 let. b LEx) cf. ATF 120 II
423 consid. 7a, voir également PRADERVAND-KERNEN, op. cit, n° 246 et
EGGS, op. cit., n° 551). En outre, l’art. 19 let. c LEx permet au propriétaire
du fonds grevé de réclamer un dédommagement pour d’autres préjudices
pour autant qu’ils soient pécuniaires ou patrimoniaux. En effet, la pleine
indemnité prévue à l’art. 16 LEx exclut l’indemnisation d’un préjudice im-
matériel ou affectif (cf. ATF 112 Ib 531 consid. 4 ; arrêt du Tribunal fédéral
1C_173/2007 du 14 septembre 2007 consid. 2.3.2 ; EGGS, op. cit., n°
285ss p. 104ss, ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, op. cit., n° 1133 p. 484 ;
HESS/WEIBEL, op. cit, art. 19 n° 198).
5.2.3 Il ne faut pas confondre ce dommage immatériel non indemnisable
au titre de la LEx avec le dommage entièrement subjectif qui se fonde sur
l’intérêt spécial de l’exproprié à conserver son bien-fonds plutôt qu’à le
vendre et qui est reconnu par le Tribunal fédéral dans certaines conditions
(cf. ATF 113 Ib 39 consid. 2, 112 Ib 514 consid. 2 ; EGGS, op. cit., n° 340ss
p. 125ss). Par ailleurs, les inconvénients psychologiques dus à la présence
d’une installation souterraine peuvent être pris en compte s’ils affectent la
valeur vénale (cf. arrêt du Tribunal fédéral du 5 novembre 1975 consid 2c,
in : ZBl 77/1976 p. 158s). Les effets indirects d’une construction souter-
raine sur l’usage de la surface doivent être pris en considération dans le
calcul de l’indemnité (cf. MATHIEU CARREL, Le régime du sous-sol en droit
suisse, Fribourg 2015, n° 214 p. 75). C’est par ailleurs la raison pour la-
quelle les CFF prévoient, dans le groupe de servitudes imposées, une ser-
vitude de tolérance d’exploitation ferroviaire.
5.3 Au vu de la situation des parcelles, il convient encore de rappeler que
les biens de l’Etat sont classés en diverses catégories : patrimoine finan-
cier, patrimoine administratif et domaine public.
5.3.1 Le patrimoine financier, appelé aussi patrimoine privé de l’Etat, est
composé de biens servant indirectement à la réalisation de tâches pu-
bliques à travers leur rendement ou leur valeur (cf. ATF 143 III 242 consid.
3.5 et les réf. citées). Ce patrimoine est soumis au droit privé. Toutefois,
sur le plan interne, la compétence de disposer de ce patrimoine suit des
règles de droit public. Par exemple à Genève, tout aliénation d’immeuble
A-4923/2017, A-4933/2017, A-5464/2017, A-5469/2017
Page 15
(appartenant au patrimoine privé ou administratif) propriété d’une com-
mune doit être approuvé par le Conseil d’Etat (cf. art. 98 al. 2 let. a Cst-
GE).
Le patrimoine administratif est celui directement affecté à une tâche pu-
blique (écoles, musées, hôpitaux, etc.) et possède une valeur d’usage (cf.
ATF 143 III 242 consid. 3.5 et les réf. citées). Pour qu’un bien appartienne
au patrimoine administratif, il n’est pas nécessaire que l’Etat en soit pro-
priétaire ; il suffit qu’il en ait la libre maîtrise (cf. THIERRY TANQUEREL, Ma-
nuel de droit administratif, Genève/Zurich/Bâle 2011, n° 189 p. 64 et les
réf. citées). Dans la mesure où la tâche publique doit être garantie, ces
biens ne peuvent pas être aliénés librement, ni mis en gage ou faire l’objet
d’une exécution forcée (cf. art. 9 al 1 de la loi fédérale du 4 décembre 1947
réglant la poursuite pour dettes contre les communes et autres collectivités
de droit public cantonal [LPDC, RS 282.11]). Si un bien du patrimoine fi-
nancier est durablement affecté à une tâche publique, il passe dans le pa-
trimoine administratif. Cette affectation ne nécessite pas forcément un acte
formel ; elle peut intervenir par actes concluants (cf. TANQUEREL, op. cit. n°
193 p. 65).
Le domaine public (au sens étroit, le sens large englobant le patrimoine
administratif) regroupe les biens qui peuvent être utilisés librement par tout
un chacun (cf. ATF 138 I 274 consid. 2.3.2). Cette ouverture à tous le dis-
tingue du patrimoine administratif qui vise pour sa part un cercle d'utilisa-
teurs plus limité (cf. ATF 143 I 37 consid. 6.1). Appartiennent au domaine
public les espaces naturels publics, tels les cours d'eau, lacs, espaces aé-
riens, etc., ainsi que les ouvrages affectés à un but d'intérêt général,
comme les routes, les places, les ponts, etc. (cf. ég. art. 664 CC; cf. PIERRE
TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines Verwaltungs-
recht, 4e éd. 2014, p. 469). Si l’incorporation au domaine public artificiel
doit en principe faire l’objet d’une décision d’affectation, celle-ci peut inter-
venir sans forme particulière. Ainsi, le critère déterminant n’est pas l’ins-
cription d’une parcelle comme bien-fonds du domaine public au Registre
foncier (RF), même si le droit cantonal le prévoit, mais la destination et
l’usage effectif de cette parcelle (cf. ATF 97 I 911 consid. 3b ; pour un cas
genevois: arrêt de la Cour de Justice ATA/288/2004 du 6 avril 2004 consid.
2, ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, op. cit., n° 820; MOOR, op. cit., p. 272). A
l’instar du patrimoine administratif, le domaine public ne peut être ni aliéné,
ni mis en gage ni faire l’objet d’une exécution forcée. Pour qu’une aliénation
soit possible, il faut que le bien en question ait été préalablement désaf-
fecté (cf. pour un exemple genevois arrêt du Tribunal fédéral 1C_333/2015
du 24 mai 2016).
A-4923/2017, A-4933/2017, A-5464/2017, A-5469/2017
Page 16
5.3.2 Toutefois, l'appartenance du bien-fonds au patrimoine administratif
ou financier n'est pas déterminante pour résoudre la question de principe
de l'existence d'un dommage. Selon l’art. 7 LEx, sauf disposition contraire
de la loi, les droits constitués sur les immeubles affectés à un but d'intérêt
public peuvent être expropriés. Les principes généraux régissant l’indem-
nité d’expropriation s’appliquent également à ces biens-fonds. Un expro-
priant ne peut rien tirer en sa faveur du fait qu’une communauté ait main-
tenu une installation publique et renoncé à une utilisation plus lucrative (cf.
ATF 134 II 176 consid. 11.2 et les réf. citées).
Comme l’autorité inférieure fait référence à l’utilité de l’exercice de la pro-
priété en sous-sol (cf. consid. 4.4 des décisions 7/16, 9/16, 10/16 et 11/16),
il y a lieu à présent d’en rappeler le régime.
6.1
6.1.1 Aux termes de l’art. 667 al. 1 CC, la propriété du sol emporte celle du
dessus et du dessous, dans toute la hauteur et la profondeur utile à son
exercice. Il résulte de cette disposition que, à l’instar d’une chose mobilière,
un immeuble constitue un corps tridimensionnel et non pas une simple sur-
face (cf. ATF 132 III 689 consid. 4.4.1, 132 III 353 consid. 2.1). La loi ne
définit pas de façon générale l’extension verticale de la propriété. Elle se
détermine au cas par cas, selon les circonstances concrètes et l'intérêt
digne de protection que présente l’exercice du droit de propriété pour le
propriétaire, que ce soit à utiliser lui-même cet espace ou à le maîtriser et
à s'opposer aux ingérences de tiers (cf. ATF 142 II 128 consid. 2.2, 134 II
49 consid. 5.3, 132 III 689 consid. 4.4.1, 131 II 137 consid. 3.1.2). Pour
mesurer la profondeur utile de la propriété, il faut tenir compte de la situa-
tion de l’immeuble, de l‘utilisation envisagée, ainsi que des obstacles de
nature juridique ou technique, selon le cas particulier (cf. ATF 132 III 353
consid. 2.1, 132 III 689 consid. 4.2). Par exemple, le Tribunal fédéral a jugé
qu’il était peu probable qu’une association propriétaire d’un bien-fonds qui
exploite sur celui-ci un cercle privé dans un bâtiment classé « monument
historique » ait besoin d’une profondeur de 28-29 m alors que les parkings
publics souterrains voisins les plus profonds ne dépassent pas les 18 m, si
bien que les ancrages du voisin en contre-bas ne sont pas construits dans
la propriété utile de l’association (cf. ATF 132 III 353). En revanche, un in-
térêt jusqu’à 23 m de profondeur a été reconnu pour le propriétaire d’un
fonds au bénéfice d’un permis de construire un immeuble comprenant d’im-
portantes installations en sous-sol (cf. arrêt du Tribunal fédéral
5A_639/2010 du 7 mars 2011 consid. 4).
A-4923/2017, A-4933/2017, A-5464/2017, A-5469/2017
Page 17
6.1.2 L’intérêt à la maîtrise de sa propriété intègre non seulement les
usages existants ou ceux qui sont planifiés avec certitude, mais également
les usages auxquels on peut s’attendre à l’avenir d’après près le cours or-
dinaire des choses et de la vie. Ainsi, pour autant qu’elle soit suffisamment
plausible, une simple potentialité d’utilisation suffit à fonder l’extension ver-
ticale de son droit de propriété; en revanche, le simple intérêt à l’octroi
d’une indemnité n’est pas digne de protection (cf. CARREL, op. cit., n° 27 p.
11 ; ATF 132 III 353 consid. 4.2, 132 III 689 consid. 4.2).
6.1.3 Il incombe au propriétaire foncier de prouver qu’il a un intérêt digne
de protection à l'exercice du droit de propriété sur le sous-sol considéré, et
non à celui qui conteste l'intérêt du propriétaire de prouver que cet intérêt
n'existe pas (cf. ATF 132 III 689 consid. 4.4.3). Il faut en effet admettre que
le propriétaire est davantage à même d'établir l'existence d'un intérêt à
exercer son droit de propriété dans le sous-sol de son immeuble que la
partie adverse ne l'est de prouver l'absence d'un tel intérêt; il est en effet
mieux placé que quiconque pour connaître la nature et les caractéristiques
de son bien-fonds, et surtout l'utilisation qui en est envisagée dans un ave-
nir prévisible (cf. ATF 132 III 353 consid. 2.1, 132 III 689 consid. 4.4.2).
6.1.4 Ce régime de la preuve induit une sorte de présomption en défaveur
de la propriété privée dans le sous-sol et dans le ciel. Plus le sous-sol con-
cerné est profond, respectivement l’altitude haute, plus cette présomption
est difficile à renverser (cf. CARREL, op. cit., n° 58 p. 22). Selon l’expression
de DUBEY, la propriété s’effiloche vers le bas et vers le haut (cf. JACQUES
DUBEY, Espace–Temps–Propriété, Fribourg 2012, n° 383 p. 198).
6.2
6.2.1 S’agissant de la propriété vers le bas – celle qui occupe les cas de
l’espèce –, le « sous-sol juridique » se compose également de différents
monopoles souterrains cantonaux, de droit ou de fait. Ce sous-sol dit réga-
lien se définit non par sa proximité avec la surface mais plutôt par la nature
des matériaux qui le composent (par exemple la régale traditionnelle des
mines). Il s’agit d’une restriction de droit public cantonal aux propres droits
du propriétaire sur son sous-sol (cf. art. 667 al. 2 CC ; sur cette question
CARREL, op. cit., n° 87ss p. 32 ss).
6.2.2 Ainsi, à Genève, aux termes de l’art. 170 la Constitution de la Répu-
blique et canton de Genève du 14 octobre 2012 (entrée en vigueur le 1er
juin 2013 ; Cst-GE, RS-GE A 2 00), le canton a le droit exclusif d’exploiter
le sous-sol et la géothermie (al. 1), il peut l’exercer lui-même ou le confier
à des tiers (al. 2). Sur cette base, le Grand Conseil genevois a adopté le 7
A-4923/2017, A-4933/2017, A-5464/2017, A-5469/2017
Page 18
avril 2017 la loi sur les ressources du sous-sol (LRSS, RS-GE L 3 05). L’art.
1 LRSS traite du but et du champ d’application. L’al. 5 de cette disposition
dispose que, dans les limites de l’art. 667 CC, le sous-sol fait partie du
domaine public conformément à l’art. 1 let. c de la loi sur le domaine public
du 24 juin 1961 (LDPu, RS-GE L 1 05). Selon l’art. 4 al. 1 LDPu, aucun
droit réel ne peut être constitué sur le domaine public sans l’accord du
Grand Conseil ; demeurent réservés les droits valablement constitués an-
térieurement à l’entrée en vigueur de la présente loi (al.2).
6.3
6.3.1 Un étage du sous-sol qui n’est ni soumis à la maîtrise régalienne du
canton ni à la propriété privée – faute pour le propriétaire d’avoir prouvé un
intérêt digne de protection à l’exercice de son droit – est qualifié de « sous-
sol hors propriété » (« eigentumsfreier Untergrund », cf. ATF 119 Ia 390
consid. 5b ; cf. CARREL, op. cit., n° 187 p. 66 ; BLAISE KNAPP, L’urbanisme
souterrain, in : BR/DC 1987, p. 29). Sa qualification juridique ne fait pas
l’unanimité mais fait souvent référence à l’art. 664 CC (domaine public na-
turel pour ARTHUR MEIER-HAYOZ, Das Grundeigentum I, Berner Kommen-
tar IV/1/2, Berne 1974, art. 667 n° 14 ; bien du domaine public ou chose
sans maître pour JUSTIN THORENS, L’étendue en profondeur de la propriété
foncière, in : RDS 1970, p. 278 ; chose sans maître soumise à la haute
police de l’Etat sous le territoire duquel elle se trouve pour PETER LIVER,
Usque ad sidera, usque ad infernos, Mélanges Philippe Meylan, Lausanne
1963, p. 3 ; DENIS PIOTET, Le droit privé vaudois de la propriété foncière,
Lausanne 1991, n° 296 et MOOR, op.cit, p. 263 ), sauf chez VIKTOR SCHEI-
WILER, Das Interesse des Grundeigentürmes am Untergrund : gemäss Art.
667 Abs. I ZGB, Berne 1974). Il n’est pas utile de trancher cette question
dans la mesure où il suffit d’admettre que le sous-sol hors propriété, par
nature, échappe au régime prévu par le CC sur la propriété et se plie à un
régime particulier, de droit public cantonal, qui se rapproche de celui du
domaine public de surface.
6.3.2 En conséquence, le sous-sol hors propriété n’étant pas un immeuble
au sens de l’art. 5 LEx, il ne peut faire l’objet d’une mesure d’expropriation
(dans ce sens, CARREL, op. cit., n°238ss p. 82 ss), de même que le sous-
sol régalien (cf. ATF 116 Ib 241 consid. 3, 101 Ib 56 consid. 3). Une expro-
priation partielle par création d’une servitude de superficie ne fait égale-
ment aucun sens dans la mesure où le principe de l’accession – qui veut
que la propriété du sol entraîne celle des constructions en surface et en
sous-sol – ne peut trouver application en ce qui concerne le sous-sol hors
propriété.
A-4923/2017, A-4933/2017, A-5464/2017, A-5469/2017
Page 19
Il sied de déterminer si l’autorité inférieure a correctement appliqué le droit
ainsi défini à la situation des parcelles en cause.
7.1
7.1.1 In casu, l’autorité inférieure, ainsi que la recourante 1 dans ses diffé-
rentes écritures, a procédé à un amalgame entre les règles jurispruden-
tielles applicables pour délimiter l’ampleur de la propriété sur le sous-sol et
celles qui prévalent au calcul de l’indemnité pour la constitution de servi-
tudes. Les premières permettent de distinguer si, compte tenu de la pro-
fondeur des droits demandés, les parties du sous-sol concernées par les
servitudes appartiennent encore à la sphère de propriété de l’expropriée
ou sont soumises à un régime juridique hors propriété. Dans ce cas, pour
que soit reconnu un intérêt digne de protection à l’exercice de son droit de
propriété la plausibilité d’un usage techniquement possible du sous-sol suf-
fit, sans qu’il soit nécessaire de déterminer si des projets concrets sont
réellement prévus dans un avenir proche (cf. consid. 6.1.2). Quant aux se-
condes, elles ont trait au calcul de l’indemnité. C’est dans ce contexte que
sera prise en compte l’éventuelle augmentation de la valeur vénale des
parcelles en fonction d’une possible meilleure utilisation (cf. art. 20 al. 1
LEx), laquelle doit être non seulement plausible mais hautement vraisem-
blablement (cf. consid. 5.1.2). En résumé, d’hypothétiques projets suffisent
pour reconnaître la propriété jusqu’à une certaine profondeur en sous-sol
mais pas pour augmenter la valeur vénale lors de l’estimation d’un bien
exproprié.
7.1.2 Le Tribunal observe qu’en qualité de juge de l’expropriation, il est
amené à statuer sur l’existence du droit à une indemnité et sur le montant
de celle-ci. La question de la propriété de la recourante 1 sur le sous-sol
de ses parcelles serait du ressort du juge civil. Toutefois, compte tenu de
la profondeur des droits demandés, soit de 4.20 m à 6.60 m selon les par-
celles, et des règles de droit public applicables, il est difficile de nier à l’ex-
propriée tout intérêt digne de protection à l’exploitation de son sous-sol. En
revanche, elle ne se prévaut d’aucun projet concret ni actuel ni dans un
proche avenir, pour aucune des parcelles concernées, si bien qu’il ne sau-
rait être fait application de l’art. 20 al. 1 LEx. A cet égard, on ne saurait ainsi
suivre le rapport Favarger qui, s’agissant de la parcelle n° 1990, procède
à une estimation du dommage en extrapolant une moins-value foncière en
fonction de la construction qu’il serait possible de réaliser compte tenu de
la réglementation régissant ce bien-fonds. Il n’est en effet pas possible de
tenir compte de projet hypothétique dans le calcul de la valeur vénale (cf.
consid. 5.1.2).
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Page 20
Cela ne signifie pas encore que l’expropriée n’a droit à aucune indemnisa-
tion pour la constitution des servitudes sur ses parcelles.
7.1.3 Ainsi, dans un cas de restriction d’exploitation souterraine en raison
d’un tunnel ferroviaire à 7-8 m de la surface (construction du S-Bahn zuri-
chois), le Tribunal fédéral a déjà eu l’occasion de relever que bien que le
propriétaire exproprié – en l’occurrence une communauté religieuse exploi-
tant un bâtiment comme lieu de culte – n’envisageait pas un meilleur usage
de sa parcelle au sens de l’art. 20 al. 1 LEx, il subissait du fait de la cons-
titution des servitudes un dommage qui devait être compensé. Le raison-
nement de la Haute Cour consistait à considérer que l'élément déterminant
est, d'un point de vue économique, l'utilité du bien-fonds en sa qualité de
terrain à bâtir. Le Tribunal fédéral a admis, compte tenu de toutes les cir-
constances de l’espèce, une moins-value de 15% de la valeur vénale sur
l’ensemble de la parcelle, et non seulement sur les m2 concernés par l’as-
siette des servitudes (cf. ATF 122 II 246 consid. 4).
7.2 L’autorité d’estimation doit donc dans un premier temps estimer la va-
leur des parcelles concernées et évaluer la dépréciation qu’elles subissent
du fait de la constitution des servitudes. Pour ce faire, il est nécessaire
d’examiner la nature juridique des parcelles et les règles de droit public et
privé qui les régissent, ce qui ne ressort pas précisément des décisions
litigieuses.
7.2.1 L’autorité inférieure a prononcé deux groupes de décisions apparem-
ment contradictoires, dans la mesure où elles se fondent sur des motifs
similaires appliqués toutefois différemment sans plus d’explication à cet
égard. Dans les causes 7/16 et 9/16, pour parcelles n°1947 et 1990, elle a
refusé toute indemnité en raison de l’absence de projet de construction
dans un proche avenir, précisant en outre pour la parcelle n° 1990 que
toute construction en sous-sol apparaissait improbable. Pour ces deux par-
celles, elle a retenu que l’expropriée n’avait pas un intérêt digne de protec-
tion à l’exercice de sa propriété. Or, cette motivation a trait à la délimitation
de la propriété et non à l’estimation de l’indemnité. Dans les causes 10/16
et 11/16 relatives aux parcelles n° 1635 et n° 1797, elle a admis une moins-
value et octroyé une indemnité malgré l’absence de projets de construction
dans un proche avenir. Invitée à se déterminer sur les actes de recours
ainsi qu’à chaque stade de l’échange d’écritures, lesquelles relevaient
cette contradiction, l’autorité inférieure n’a pas pris position. Déjà pour ces
motifs, il se justifierait de renvoyer les causes à l’autorité inférieure afin
qu’elle statue de manière cohérente sur des questions similaires en moti-
vant ce qui les distinguent afin que l’on puisse suivre son raisonnement.
A-4923/2017, A-4933/2017, A-5464/2017, A-5469/2017
Page 21
7.2.2 A cela s’ajoute que, dans les deux décisions qui reconnaissent un
dommage indemnisable du fait de la constitution de la servitude de super-
ficie et restriction de bâtir sur les parcelles concernées, l’autorité inférieure
s’est livrée à une estimation que le Tribunal n’est pas en mesure de vérifier,
faute de saisir les éléments sur lesquels elle s’est fondée. Or, si l’autorité
inférieure dispose d’une certaine latitude de jugement dans ce domaine (cf.
consid. 3), cela ne la dispense pas de motiver son appréciation. Bien au
contraire, pour se prémunir de tout arbitraire, le devoir de motivation doit
être proportionnel à la marge de manœuvre conférée à l’autorité adminis-
trative, étant rappelé que, dans le présent contexte, l’autorité inférieure
peut même développer sa propre méthode, pour autant qu’elle soit objec-
tive et apte à saisir les particularités de l’espèce (cf. consid.5.1.4). L’autorité
inférieure a fixé le prix des m2 en zone de verdure à 50 francs, sans donner
d’explication particulière et ceux en 3ème zone (qu’elle qualifie à tort de zone
de développement 3) à 2'000 francs, avec pour seule motivation « compte
tenu de sa situation au centre-ville ». Hormis cette précision succincte,
l’autorité inférieure n’explique pas ce qui la conduit à retenir les chiffres
précités.
7.2.3 Le Tribunal observe toutefois que ces chiffres se rapprochent de ceux
articulés par le bureau Favarger dans son rapport. En effet, l’on constate
que le prix pour le m2 en zone de verdure correspond à la valeur inférieure
de la fourchette de prix proposée par le susdit bureau qui l’estime entre 50
et 100 francs le m2. L’auteur de ce rapport soutient également que, compte
tenu qu’en zone 3 de développement où les prix sont contrôlés, l’Etat ad-
met des prix situés entre 1'000 et 1'500 francs, les prix libres de la 3ème
zone ordinaire sont logiquement plus élevés. Il estime qu’un prix de 2'000
francs par m2 de plancher (m2 SBP) est acceptable pour un investisseur ;
pour un indice d’utilisation du sol habituel (IUS) de 1,2, il fixe à 2'400 francs
le m2 pour les parcelles n° 1635, 1797 et 1947. Or, non seulement cette
manière de procéder ne tient pas compte des règles de droit public aux-
quelles sont soumises ces parcelles (cf. consid. 5.1.2 et 5.3), mais elle se
fonde sur le calcul opéré pour la parcelle n° 1990 afin d’évaluer la moins-
value foncière résultant de l’empêchement de réaliser un deuxième niveau
sous-sol. Cette perte, évaluée à 263'468 francs à partir d’une spéculation
sur le potentiel constructible de ce bien-fonds, correspond à une charge
foncière d’environ 2'000 francs par m2 de plancher, chiffre repris tel quel
pour l’estimation des m2 en 3ème zone des autres parcelles (cf. page 10 du
rapport qui renvoie à la page 8). Toutefois, ainsi que la Cour de céans l’a
déjà dit (cf. consid. 5.1.2 et 7.1.2), l’art. 20 al. 1 LEx ne saurait trouver
application en l’absence de projet concret de meilleure utilisation de la par-
celle.
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8.1 Au vu de ce qui précède, faute de pouvoir être confirmées, les quatre
décisions litigieuses doivent être annulées. Ainsi, tant les deux recours des
expropriés que les deux recours des expropriants, qui concluent tous les
quatre à l’annulation des décisions de l’autorité inférieure, doivent être par-
tiellement admis au sens des considérants et les causes renvoyées à
l’autorité inférieure afin qu’elle statue en tenant compte des particularités
de chaque parcelle. Elle commencera par qualifier juridiquement chacune
d’entre elles. En effet, si l’affectation au patrimoine financier ou administra-
tif n’est pas déterminante pour l’application des règles régissant l’expro-
priation (cf. consid. 5.3.2), la distinction peut néanmoins avoir une inci-
dence sur l’appréciation de la valeur des parcelles et leur dépréciation,
étant par ailleurs rappelé que l’affectation au domaine public peut résulter
d’une situation de fait (cf. consid 5.3.1). Cela étant, la difficulté à estimer la
valeur de biens appartenant au patrimoine administratif d’une collectivité
publique ne signifie pas que ces derniers ne subissent pas de dommage
du fait de la constitution de servitudes. Il faut toutefois tenir compte de
toutes les circonstances propres aux biens-fonds pour en fixer la valeur et
l’éventuelle moins-value.
8.2 A cet égard, en principe, l‘utilisation de la méthode statistique doit être
privilégiée (cf. consid. 5.1.4). Dans le cas d’espèce, selon les chiffres pu-
bliés par l’office cantonal genevois de la statistique, 22 transactions, totali-
sant 29'516 m2, concernant des parcelles non bâties situées en 1ère, 2ème
et 3ème zone ont été enregistrées dans le canton de Genève en 2016. Le
prix moyen par m2 était de 1'432 francs, le prix minimum de 150 francs, le
maximum de 3'000 francs et le prix médian de 1'225 francs le m2. Une
seule transaction concernant une parcelle de 2'654 m2 située en zone de
verdure a été répertoriée à 23 francs le m2. En 2015, le prix moyen des 19
transactions (totalisant 29'161 m2) effectuées en 1ère, 2ème et 3ème zone
s’élevait à 1'063 francs le m2, le maximum à 3'586 francs et le prix médian
à 790 francs le m2. En 2014, les 16 transactions (totalisant 8’770 m2) opé-
rées en 1ère, 2ème et 3ème zone affichaient un prix moyen de 1640 francs le
m2, un prix minimum de 805 francs, maximum de 3'608 francs et médian à
1'553 francs. Aucune opération concernant la zone de verdure n’est rele-
vée pour 2014 et 2015 (cf. T. 05.05.1.3.01 Ventes de terrains non bâtis, par
zone d’affectation, depuis 2010 et T. 05.05.1.3.02 Distribution des prix par
m2 des terrains non bâtis, par zone d’affectation, disponibles sous
/statistique>Tableaux>05Prix>Transactions et prix de l’immobi-
lier>Terrains non bâtis).
A-4923/2017, A-4933/2017, A-5464/2017, A-5469/2017
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Il ressort de ces chiffres que le prix des terrains en zone ordinaire de cons-
truction à Genève est très variable. Ces chiffres sont difficilement utili-
sables tels quels et doivent être pondérés par les éléments concrets de
l’espèce, notamment, ainsi qu’il vient d’être dit, le statut juridique des par-
celles, mais aussi les possibilités d’exploitation du sous-sol compte tenu
de la loi genevoise régissant cette question (cf. consid. 6.2.2) et des règles
de droit public auxquelles sont soumis les biens-fonds.
8.3 En effet, au dies aestimandi (soit le 18 janvier 2017), les parcelles
étaient inscrites comme biens-fonds privés au RF et situées en partie en
3ème zone ordinaire de construction et en partie en zone de verdure. La 3ème
zone est, selon l'art. 19 al. 1 de la loi genevoise d'application de la loi fédé-
rale sur l'aménagement du territoire (LaLAT, RS-GE L 1 30), destinée aux
grandes maisons affectées à l'habitation, au commerce et aux activités du
secteur tertiaire (gabarit max. 21 m). Elle comprend pour l’essentiel la ré-
gion dont la transformation en quartiers urbains est fortement avancée. La
zone de verdure comprend les terrains ouverts à l'usage public et destinés
au délassement ainsi que les cimetières. Les constructions ne servant pas
à l’aménagement des lieux selon leur destination sont en principe inter-
dites. Toutefois, des dérogations sont possibles pour des constructions
d'utilité publique dont l'emplacement est imposé par leur destination et des
exploitations agricoles (cf. art. 24 LaLAT). Par ailleurs, l’affectation et le
régime d’aménagement des terrains compris à l’intérieur d’une ou plusieurs
zones peuvent être précisés par divers types de plans et règlements, no-
tamment par des plans localisés de quartier (cf. art. 13 al. 1 LaLAT et, pour
le contenu de ces plans, art. 3 de la loi genevoise du 9 mars 1929 sur
l’extension des voies de communication et l’aménagement des quartiers
ou localités [LExt, RS-GE L1 40 ]).
C’est le cas pour les parcelles n° 1635, 1947 et 1797, voisines l’une de
l’autre et soumises au PLQ Contamines, adopté par le Grand Conseil ge-
nevois le 23 mai 2001. Il ressort de ce PLQ que les parties des parcelles
précitées situées en 3ème zone sont destinées à des constructions et ins-
tallations d’intérêt public (école et préau) et que les parties en zone verdure
à un espace libre ouvert au public (parc). Par ailleurs, le PLQ fait état d’une
servitude de réservation en sous-sol pour le projet de liaison ferroviaire
Praille/Eaux-Vives. La partie des parcelles n° 1635, 1947 et 1797 située en
3ème zone est également soumise à un plan d’utilisation du sol (PUS). Les
PUS sont des plans d’affectation spéciaux prévus à l’art. 13 al. 1 let. g La-
LAT ainsi qu’aux art. 15A ss de la LEXt, qui ont pour but de maintenir et de
rétablir l’habitat dans les quatre premières zones de construction, de favo-
riser une implantation des activités qui soit harmonieuse et équilibrée, tout
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en garantissant le mieux possible l’espace habitable et en limitant les nui-
sances qui pourraient résulter de l’activité économique. Selon le PUS, les
parcelles précitées sont colloquées dans le secteur 2,3 qui prévoit 80%
minimum de logements et 40% minimum d’espaces verts. Cela étant, l’art.
15A al. 3 LExt exclut des plans d’utilisation du sol la construction et la trans-
formation de bâtiments destinés principalement à un équipement public de
la Confédération, de l’Etat de Genève, de la Ville de Genève et d’établis-
sements ou de fondations de droit public.
Quant à la parcelle n° 1990, située entièrement en 3ème zone, elle n’est pas
soumise à un PLQ mais se trouve également en secteur 2,3 PUS. Il faut
rappeler qu’elle est étroite (9 m), est actuellement affectée à une contre–
allée, à des places de stationnement en surface, à un trottoir et constitue
le chemin d’accès à l’école voisine.
8.4 Il n’est pas exclu qu’à l’issue de cette appréciation, seule une indemnité
réduite soit consentie pour certaines de ces parcelles, voire aucune d’in-
demnité en raison de circonstances spécifiques. Le prix au m2 et l’ampleur
de la dépréciation pour des terrains situés en même zone peuvent aussi
différer en fonction de la situation concrète. En tout état de cause et en
l’absence d’une motivation dont l’on pourrait suivre le raisonnement, le prix
de 2'000 m2 le m2 en 3ème zone et une dépréciation linéaire de 20% sem-
blent à première vue élevés à l’aune des statistiques précitées et compte
tenu de la qualité juridique des parcelles. Si le pourcentage retenu, appli-
qué ici uniquement aux m2 concernés par l’assiette de la servitude, intègre
également la compensation pour la diminution de la valeur du reste du ter-
rain, l’autorité inférieure doit l’expliquer. En effet, l’examen de la moins-va-
lue des parties des parcelles non grevées ne ressort pas des deux déci-
sions litigieuses retenant un dommage indemnisable du fait de la constitu-
tion des servitudes. Le Tribunal observe encore que l’autorité inférieure se-
rait bien avisée d’étudier plus en détail dans son estimation la possibilité
de s’inspirer, à défaut d’autres méthodes et à tout le moins pour certains
terrains, du RTEDP. Cela étant, compte tenu de la particularité des terrains
concernés, le Tribunal ne peut qu’encourager les parties à la conciliation.
8.5 Pour terminer, s’agissant du taux d’intérêt retenu que l’autorité a fixé à
5% dès le 18 janvier 2017, le Tribunal se plaît encore à rappeler que, selon
l'art. 76 al. 5 LEx, l'indemnité d’expropriation doit porter intérêts au taux
usuel dès le jour de la prise de possession. Le Tribunal administratif fédéral
a édicté une instruction sur la fixation du taux d'intérêt usuel au sens de
l'art. 76 al. 5 LEx (cf. Décision du 9 novembre 2009 de la Cour I, chambre
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Page 25
I, intérêt au taux usuel ; consultable sur >Le Tribu-
nal>Missions>Surveillance>Intérêt au taux usuel). Le taux d'intérêt usuel
prévu aux art. 19bis al. 4, 76 al. 5 et 88 al. 1 LEx correspond au taux d'inté-
rêt de référence applicable aux contrats de bail publié sur le site internet
de l'Office fédéral du logement, lequel était de 1,75% dès le 2 juin 2015
jusqu’au au 1er juin 2017 et est de 1,5% depuis le 2 juin 2017 (cf. également
arrêt du Tribunal administratif fédéral A-4998/2015 du 17 novembre 2016
consid. 5).
Il convient enfin de statuer sur les frais et les dépens au vu de l’issue de la
cause (cf. consid. 8.1 ci-avant).
9.1
9.1.1 Conformément à l'art. 116 al. 1 LEx, les frais causés par la procédure
devant le Tribunal administratif fédéral, y compris les dépens alloués à l'ex-
proprié, sont supportés par l'expropriant. Lorsque le recourant succombe
intégralement ou en majeure partie, les frais et les dépens peuvent être
répartis autrement. Selon la pratique du Tribunal fédéral et du Tribunal ad-
ministratif fédéral, il est notamment possible de réduire ou de supprimer
l'indemnité de partie (cf. arrêts du Tribunal fédéral 1A.108/2006 du 7 no-
vembre 2006 consid. 5 et 1E.16/2005 du 14 février 2006 consid. 6; arrêts
du Tribunal administratif fédéral A-5101/2011 du 5 mars 2012 consid. 8.1
et A-8047/2010 du 25 août 2011 consid.12.5). Les frais causés inutilement
seront supportés dans chaque cas par celui qui les a occasionnés.
9.1.2 Contrairement aux art. 63 et 64 PA, le principe de la mise des frais et
dépens à la charge de la partie qui succombe ne s'applique donc pas en
matière d'expropriation. Par conséquent, les dispositions du règlement du
21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tri-
bunal administratif fédéral (FITAF, RS 173.320.2) ne trouvent application
que dans la mesure où elles sont compatibles avec l'art. 116 al. 1 LEx.
C'est en particulier le cas pour ce qui concerne les règles générales rela-
tives au calcul de l'émolument judiciaire (art. 2 al. 1 FITAF) et les disposi-
tions relatives à la fixation de l'indemnité de dépens (art. 8 ss FITAF).
9.2
9.2.1 En l'espèce, il n'y a pas lieu de déroger au principe énoncé à l'art.
116 al. 1 LEx, selon lequel – en dérogation à l'art. 63 PA – il appartient à
l'expropriant de supporter les frais de procédure, lesquels sont in casu fixés
à 8’000 francs. Mis à la charge des recourants 2/intimés 1, ils seront pré-
levés sur l’avance de frais déjà versée par eux de 6'000 francs dans la
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cause A-5464/2017 et de 4'000 francs dans la cause A-5469/2017. Le
solde leur sera restitué une fois le présent arrêt entré en force.
9.2.2 Bien qu’ayant obtenu en partie gain de cause dans la mesure où elle
requérait l'annulation de deux des décisions entreprises, il ne sera pas oc-
troyé de dépens à la recourante 1/intimée 2 qui s’est défendue seule sans
faire appel à un mandataire. Quant aux recourants 2 et intimés 1, et pour
tenir compte de la règle générale exprimée à l'art. 116 LEx, des dépens ne
leur seront pas non plus alloués bien qu'ils aient également eu partielle-
ment gain de cause sur le point de l'annulation de la décision attaquée.
(le dispositif de trouve à la page suivante)
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Page 27
Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
Les recours de l’expropriée/recourante 1 et des expropriants/recourants 2
sont partiellement admis au sens des considérants.
Les décisions 7/16 et 9/16 du 28 juin 2017 ainsi que 10/16 et 11/16 du 24
août 2017 de la Commission fédérale d'estimation sont annulées et les af-
faires renvoyées à cette autorité pour instruction complémentaire et nou-
veau prononcé au sens des considérants.
Les frais de procédure de 8’000 francs sont mis à la charge des expro-
priants. Ils seront prélevés sur les avances de frais déjà versés par eux
d’un total le 10'000 francs. Le solde de 2’000 francs leur sera restitué une
fois le présent arrêt entré en force.
Il n’est pas alloué de dépens.
Le présent arrêt est adressé :
– à la recourante 1 (Acte judiciaire)
– aux recourants 2 (Acte judiciaire)
– à l'autorité inférieure (n° de réf. 7/19 ; 9/16 ; 10/16 et 11/16, acte
judiciaire)
L'indication des voies de droit se trouve à la page suivante.
Le président du collège : La greffière :
Jérôme Candrian Valérie Humbert
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Indication des voies de droit :
La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral,
1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans
les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 LTF) Le
mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La décision
attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au mémoire, pour
autant qu'ils soient en mains de la partie recourante (art. 42 LTF).
Expédition :