B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Abteilung I
A-4977/2014
Ur t e i l vom 11 . F e b r u a r 2 0 1 5
Besetzung
Richterin Marianne Ryter (Vorsitz),
Richter Maurizio Greppi, Richter André Moser,
Gerichtsschreiber Matthias Stoffel.
Parteien
Miteigentümergemeinschaft Giacomettistrasse 15, Bern,
bestehend aus:
1. Coop Immobilien AG, Kasparstrasse 7, 3027 Bern,
2. A._______,
3. Genossenschaft Migros Aare,
Industriestrasse 20, 3321 Schönbühl Einkaufszentrum,
alle vertreten durch lic. iur. Ralph D. Braendli, Rechtsanwalt,
Advokatur Notariat Lemann, Walz & Partner,
Speichergasse 5, Postfach 484, 3000 Bern 7 Bärenplatz,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bundesamt für Strassen (ASTRA),
3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand
Gebühr für Nutzung des öffentlichen Grundes.
A-4977/2014
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Sachverhalt:
A. Das Autobahnamt des Kantons Bern, das bis Ende 2007 für die Natio-
nalstrassen im Kanton Bern zuständig war, erteilte der Bauherrengemein-
schaft Freudenbergerplatz (nachfolgend: Bauherrengemeinschaft) am
10. Juni 1966 als Vertreterin des Staates Bern eine Bewilligung für die Be-
anspruchung von circa 736 m2 des Nationalstrassengrundstückes Bern
GB Nr. 04/3722 (nachfolgend Nationalstrassengrundstück) für die Erstel-
lung eines Ladentraktes. Dieses Nutzungsrecht wurde unter anderem an
die Bedingung geknüpft, dass der Staat Bern bis zum 31. Dezember 1986
auf die Erhebung einer Entschädigung verzichtet, die Gebäudeeigentümer
oder ihre Rechtsnachfolger dem Staat Bern jedoch nach diesem Zeitpunkt
eine jährliche Gebühr zugunsten der Nationalstrassen-Rechnung zu ent-
richten haben (Ziff. 6 der "Bedingungen"). Bezüglich der Höhe der Gebühr
wurde festgehalten, dass diese gestützt auf die dannzumal geltenden
Grundrenten für Baurechte in ähnlicher Lage und Nutzungsmöglichkeiten
zwischen den Parteien zu vereinbaren sei.
B.
Mit Inkrafttreten der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufga-
benteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) am 1. Januar 2008 ging
das Eigentum an den Nationalstrassen entschädigungslos auf den Bund
über. Zudem beschloss der Bundesrat am 27. Februar 2008
(BBl 2008 1951), dass die Rechte und Pflichten aus den Verfügungen der
Kantone und aus deren öffentlich-rechtlichen und obligatorischen Verein-
barungen mit Dritten im Zusammenhang mit dem Bestand der Natio-
nalstrassen auf den Bund übergehen, worunter auch die Rechte und Pflich-
ten aus der Bewilligung vom 10. Juni 1966 fallen.
C.
Nachdem es das Autobahnamt des Kantons Bern unterlassen hatte, der
Bauherrengemeinschaft beziehungsweise ihrer Rechtsnachfolgerin für die
Nutzung des Nationalstrassengrundstückes ab dem Jahr 1987 eine Ge-
bühr aufzuerlegen, gelangte das Bundesamt für Strassen ASTRA (ASTRA)
mit Email vom 29. Mai 2013 an die Miteigentümerschaft Giacomet-
tistrasse 15 in Bern, als Rechtsnachfolgerin der Bauherrengemeinschaft,
wies diese auf die ausstehende Pendenz hin und regte eine einvernehmli-
che Lösung der Angelegenheit an. Mit Schreiben vom 1. November 2013
schlug das ASTRA eine pauschale Abgeltung der Grundstücknutzung für
die Jahre 1987 bis 2013 vor und bezifferte eine mögliche Jahresgebühr ab
dem Jahr 2014. In der Folge konnte jedoch keine Einigung erzielt werden.
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Insbesondere blieb umstritten, in welchem Ausmass die Miteigentümer-
schaft für die zurückliegende Zeitspanne eine Nutzungsgebühr zu entrich-
ten habe.
D.
Mit Verfügung vom 14. Juli 2014 auferlegte das ASTRA der Miteigentümer-
schaft für die Nutzung des Nationalstrassengrundstückes in der Zeit vom
1. Januar 1987 bis zum 31. Dezember 2013 eine Gebühr von insgesamt
Fr. 203‘680.-- (Dispositiv-Ziff. 1). Für die Nutzung ab dem 1. Januar 2014
wurde sodann eine jährliche Gebühr in der Höhe von Fr. 10‘000.-- festge-
setzt (Dispositiv-Ziff. 2).
E.
Mit Eingabe vom 5. September 2014 erhebt die Miteigentümerschaft
(nachfolgend: Beschwerdeführerin) beim Bundesverwaltungsgericht Be-
schwerde gegen die Verfügung des ASTRA (Vorinstanz). Sie beantragt, die
angefochtene Verfügung sei nichtig zu erklären. Eventuell sei Dispositiv-
Ziff. 1 der Verfügung aufzuheben und die Entschädigung für die Nutzung
des Nationalstrassenareals sei ab dem 1. November 2008 bis Ende De-
zember 2013 pro rata temporis mit einem Ansatz von Fr. 10‘000.-- pro Jahr,
total ausmachend Fr. 58‘333.35, festzusetzen.
Zur Begründung der Nichtigkeit der Verfügung führt die Beschwerdeführe-
rin aus, die Nutzungsgebühr für die Zeit vor dem 1. Januar 2014 müsse
verhandelt und vertraglich festgesetzt werden. Angesichts des Wortlautes
der Bewilligung vom 10. Juni 1966 sowie der fehlenden gesetzlichen Re-
gelung der Gebührenhöhe für die Zeit vor dem 1. Januar 2008 und des
daraus resultierenden grossen Ermessensspielraumes bei der Festset-
zung der Entschädigung sei eine vertragliche Regelung die geeignetere
Handlungsform als die Verfügung. Weder die Vorinstanz noch der Kanton
Bern seien befugt, die Gebühr für die Nutzung des Nationalstrassenareals
einseitig festzusetzen und zu verfügen, weshalb die Verfügung nichtig sei.
Falls keine Einigung über die Nutzungsgebühren erzielt werden könne, so
liege es an der Vorinstanz, den Klageweg zu beschreiten.
Soweit eine Verfügungsberechtigung der Vorinstanz besteht, hätte sie frü-
hestens für die Zeit ab dem 1. Januar 2008 Gebühren festsetzen können.
Vor dem Eigentumsübergang der Nationalstrassen auf den Bund seien
dazu lediglich die Kantone nach ihrem Recht dazu berechtigt gewesen.
Dispositiv-Ziff. 1 der Verfügung der Vorinstanz sei im Ausmasse aufzuhe-
ben, als damit Gebühren für die Nutzung des Nationalstrassenareals in der
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Seite 4
Zeit vom 1. Januar 1987 bis zum 31. Dezember 2007 erhoben werden sol-
len.
Schliesslich macht die Beschwerdeführerin weiter einschränkend geltend,
die jährliche Entschädigung verjähre jeweils nach fünf Jahren. Indem die
Vorinstanz mit Schreiben vom 1. November 2013 die Verjährung unterbro-
chen habe, seien die Nutzungsgebühren entsprechend erst ab dem 1. No-
vember 2008 festzusetzen.
F.
Mit Vernehmlassung vom 29. Oktober 2014 beantragt die Vorinstanz die
vollumfängliche Abweisung der Beschwerde. Eventuell sei festzustellen,
dass eine allfällige Verjährung bereits im Jahre 2008 durch Kontaktauf-
nahme des Tiefbauamtes des Kantons Bern mit der Beschwerdeführerin
unterbrochen worden sei.
Es bestünden weder schwerwiegende Zuständigkeits-, Verfahrens-, Form-
oder Eröffnungsfehler noch schwerwiegende inhaltliche Mängel, welche
die Nichtigkeit der Verfügung begründen würden. Mangels Einigung und
weil keine Streitigkeit aus einem öffentlich-rechtlichen Vertrag vorliege und
damit der Klageweg nicht offen stehe, sei eine Verfügung ergangen.
Die Zuständigkeit zur Erhebung der Gebühren für den Zeitraum vom 1. Ja-
nuar 1987 bis zum 31. Dezember 2007 sei mit dem Übergang der Rechte
und Pflichten, welche die Kantone im Zusammenhang mit den Natio-
nalstrassen innehatten, ebenfalls auf den Bund übergegangen.
Ferner bestreitet die Vorinstanz den Eintritt der Verjährung, allenfalls wäre
diese mit Email des seinerzeit zuständigen Mitarbeiters des Kantons Bern
an die Beschwerdeführer vom 20. August 2008 unterbrochen worden. Die
Berufung auf die Verjährung sei alsdann als rechtsmissbräuchlich anzuse-
hen.
G.
In ihren Schlussbemerkungen vom 19. November 2014 hält die Beschwer-
deführerin an ihren Anträgen fest, korrigiert aber den Eventualantrag, da
die Email der Vorinstanz vom 29. Mai 2013 bereits als verjährungsunter-
brechend anzusehen sei. Demgemäss sei die Entschädigung für die Nut-
zung des Nationalstrassenareals ab dem 29. Mai 2008 bis Ende Dezem-
ber 2013 pro rata temporis mit einem Ansatz von Fr. 10'000.-- pro Jahr, to-
tal ausmachend Fr. 55'833.35, festzusetzen. Im Übrigen bekräftigt sie ihren
Standpunkt, wonach die Verfügung nichtig sei.
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Seite 5
Indem die Rechte und Pflichten aus den Verfügungen der Kantone auf den
Bund übertragen worden seien, könne der Bund ohne eine neue Bewilli-
gung auszustellen, Nutzungsgebühren für die Nutzung des Nationalstras-
senareals ab dem 1. Januar 2008 verlangen, nicht aber für die Zeit zuvor.
H.
Auf weitere Vorbringen der Parteien und die sich in den Akten befindlichen
Schriftstücke wird -- soweit entscheiderheblich -- in den nachfolgenden Er-
wägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Be-
schwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG, sofern sie von einer Vo-
rinstanz nach Art. 33 VGG stammen und keine Ausnahme nach
Art. 32 VGG vorliegt.
Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich, soweit das
VGG nichts anderes vorsieht, nach dem VwVG (Art. 37 VGG).
Die Verfügung der Vorinstanz vom 14. Juli 2014 stützt sich auf das Bun-
desgesetz über die Nationalstrassen vom 8. März 1960 (NSG, SR 725.11)
und die Nationalstrassenverordnung vom 7. November 2007 (NSV,
SR 725.111) und damit auf öffentliches Recht des Bundes. Sie stellt daher
grundsätzlich eine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG dar. Das ASTRA
ist eine Behörde im Sinne von Art. 33 Bst. d VGG. Eine Ausnahme nach
Art. 32 VGG liegt nicht vor.
1.1.1 Der Beschwerdeantrag in der Hauptsache ist unter Einbezug der Be-
gründung so zu verstehen, dass die angefochtene Verfügung vom 14. Juli
2014 hinsichtlich der Nutzungsgebühr für die Zeit vor dem 1. Januar 2014
(Dispositiv Ziff. 1) nichtig sein soll.
1.1.2 Im Falle der Teilnichtigkeit würde der entsprechende Verfügungsteil
(Dispositiv Ziff. 1) von Anfang an keine Rechtswirkung entfalten und könnte
deshalb auch nicht Anfechtungsobjekt einer Verwaltungsgerichtsbe-
schwerde sein, weshalb auf die entsprechende Beschwerde nicht einzu-
treten wäre. Vielmehr wäre im Rahmen des Beschwerdeverfahrens sowie
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Seite 6
im Dispositiv die Nichtigkeit festzustellen (BGE 129 V 485 E. 2.3, 127 II 32
E. 3g; BVGE 2008/59 E. 4.3; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A-5837/2010 vom 4. April 2011 E. 4.1; HÄFELIN/ MÜLLER/UHLMANN, Allge-
meines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 955 und
961).
1.1.3 Die Beschwerdeführerin begründet die Nichtigkeit mit der mangeln-
den Verfügungsbefugnis der Vorinstanz. Statt der Verfügung würde dieser
bei mangelnder Einigung über die Gebührenhöhe der Klageweg offen ste-
hen.
1.1.4 Die Klage an das Bundesverwaltungsgericht ist gemäss Art. 35
Bst. a VGG unter anderem bei Streitigkeiten aus öffentlich-rechtlichen Ver-
trägen des Bundes, seiner Anstalten und Betriebe und der Organisationen
im Sinne von Art. 33 Bst. h VGG gegeben. Der Streitigkeit zwischen Vo-
rinstanz und Beschwerdeführern liegt kein öffentlich-rechtlicher Vertrag zu-
grunde, was von den Beschwerdeführern auch nicht geltend gemacht wird.
Der Bewilligung vom 10. Juni 1966 ist als solche Verfügungscharakter zu
attestieren, was insbesondere auch für die unter dem Titel "Bedingungen"
statuierte Pflicht zur Entrichtung von jährlichen Gebühren ab dem Jahr
1987 in zu vereinbarender Höhe gilt.
1.1.5 Soweit die Beschwerdeführerin geltend macht, dass die Vorinstanz
mit ihr zwingend einen verwaltungsrechtlichen Vertrag über die Höhe der
Nutzungsgebühren für die Zeit ab dem 1. Januar 1987 hätte abschliessen
müssen, kann ihr nicht gefolgt werden.
Wie die Beschwerdeführerin richtigerweise ausführt, ist ein verwaltungs-
rechtlicher Vertrag unter bestimmten Voraussetzungen zulässig. Die Rege-
lung von verwaltungsrechtlichen Rechten und Pflichten durch sogenannte
subordinationsrechtliche Verträge ist zulässig, wenn ein Rechtssatz entwe-
der diese Handlungsform vorsieht oder dafür Raum lässt oder sofern sie
vom Gesetz nicht ausdrücklich ausgeschlossen wird. Alsdann ist voraus-
zusetzen, dass der verwaltungsrechtliche Vertrag die zur Erreichung des
Gesetzeszweckes geeignetere Handlungsform ist als die Verfügung, das
heisst wenn das Gesetz nach seinem Sinn und Zweck der Konkretisierung
durch verwaltungsrechtlichen Vertrag und nicht durch Verfügung bedarf
(HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1071; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜL-
LER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Bern 2014, § 33 Rz. 20 ff.; AU-
GUST MÄCHLER, Vertrag und Verwaltungsrechtspflege, Zürich 2005, § 6
Rz. 7 ff.; BGE 103 Ia 31 E. 2; 105 Ia 207 E. 2a; 136 I 142 E. 4.1). Für den
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Seite 7
Bereich des Abgaberechts gilt es sodann darauf hinzuweisen, dass ange-
sichts des besonders streng geltenden Legalitätsprinzips vertragliche Re-
gelungen grundsätzlich ausgeschlossen sind (MICHAEL BEUSCH in: Fach-
handbuch Verwaltungsrecht, Zürich 2015, Rz. 22.75)
Die mit Bewilligung vom 10. Juni 1966 verfügte Gebührenpflicht stützte
sich auf Art. 53 Abs. 3 des Gesetzes des Kantons Bern vom 2. Februar
1964 über Bau und Unterhalt der Strassen (SBG, BSG 732.11). Zur Ge-
bührenbemessung hält diese Bestimmung fest, dass im Rahmen des
"massgeblichen Tarifs" der mit der Bewilligung verbundene wirtschaftliche
Vorteil zu berücksichtigen ist. Der mit dem Eigentumsübergang der Natio-
nalstrassen per 1. Januar 2008 auf den Bund massgebliche Art. 29 Abs. 2
NSV besagt, dass das Entgelt für die Nutzung von Nationalstrassengrund-
stücken in der Regel dem Marktpreis zu entsprechen hat.
Der Wortlaut der massgeblichen Rechtsnormen sieht die vertragliche Re-
gelung nicht ausdrücklich vor, schliesst diese aber auch nicht gänzlich aus
und lässt einen gewissen Spielraum bei der Festsetzung der Gebühren-
höhe. Mit dem erwähnten Tarif, dem Kriterium des wirtschaftlichen Vorteils
und dem Marktpreis liegen jedoch Bemessungsfaktoren vor, welche den
Ermessensspielraum und damit auch den vertraglichen Gestaltungsspiel-
raum bei der Festsetzung der effektiven Höhe der Gebühr stark einschrän-
ken. Aus diesem Grund ist die vertragliche Regelung gegenüber der Fest-
legung der Gebührenhöhe mittels Verfügung nicht per se als die zur Errei-
chung des Gesetzeszweckes geeignetere Handlungsform zu betrachten.
Das beschränkte Ermessen der Vorinstanz lässt die Verfügung vielmehr
als geeignete Handlungsform erscheinen, um die Höhe der Gebühr festzu-
setzen und bei mangelnder Einigung die gesetzlich geschuldete Gebühr
einzufordern.
Da die einschlägigen rechtlichen Grundlagen einen gewissen Regelungs-
spielraum lassen, ist es nachvollziehbar, dass die Parteien in der Bewilli-
gung vom 10. Juni 1966 vorab von einer zu vereinbarenden Gebühren-
höhe ausgingen. Alleine aus der Möglichkeit, sich betreffend der Gebüh-
renhöhe zu einigen, lässt sich jedoch kein entsprechendes Verfügungsver-
bot in selbiger Sache ableiten. Es ist im Gegenteil unabdingbar, dass das
Gemeinwesen bei gescheiterten Verhandlungen die Möglichkeit hat, die
gesetzliche Gebührenpflicht durchzusetzen, was mittels Verfügung zu ge-
schehen hat. Die Vorinstanz war deshalb befugt, die Gebührenhöhe durch
Verfügung zu regeln.
A-4977/2014
Seite 8
1.1.6 Auf die weiter geäusserte Rüge, die Vorinstanz sei für die Zeit vor
dem 1. Januar 2008 nicht verfügungsbefugt, ist mit Verweis auf die nach-
folgenden Erwägungen zur Verjährung (E. 4) nicht näher einzugehen. Dem
Beschluss des Bundesrates vom 27. Februar 2008 (BBl 2008 1951) fol-
gend ist jedoch darauf hinzuweisen, dass mit den übertragenen Rechten
und Pflichten aus kantonalen Verfügungen im Falle der vorliegenden Be-
willigung vom 10. Juni 1966 auch das Recht zur Erhebung von Gebühren
für eine noch nicht abgegoltene Nutzung vor dem 1. Januar 2008 auf den
Bund überging.
1.1.7 Die Rügen, die Verfügung leide an schwerwiegenden Mängeln und
sei teilweise nichtig (Dispositiv Ziff. 1), erweisen sich damit als unbegrün-
det. Das Begehren der Beschwerdeführerin um Feststellung der Nichtigkeit
ist entsprechend abzuweisen. Es liegt ein zur Beschwerde taugliches An-
fechtungsobjekt vor.
1.2 Nach Art. 48 Abs. 1 VwVG ist zur Beschwerde berechtigt, wer vor der
Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil-
nahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt
ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung
hat. Als formelle Adressatin der angefochtenen, sie belastenden Verfügung
hat die Beschwerdeführerin ein aktuelles, schutzwürdiges Interesse an de-
ren Aufhebung. Sie ist daher ohne weiteres zur Beschwerde legitimiert.
1.3 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist
demnach einzutreten.
2.
2.1 Die Beschwerdeführerin hat ihr auf Aufhebung der Gebühr für die Nut-
zungszeit vor dem 1. November 2008 lautendes Eventualbegehren mit den
Schlussbemerkungen vom 19. November 2014 angepasst. Anders als im
Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung verlangt sie nur noch den Erlass der
Gebühr für die Zeit vor dem 29. Mai 2008. Demnach sei die nach der Be-
rechnung der Beschwerdeführerin von ihr geschuldete Gebühr von
Fr. 58'333.35 (1. November 2008 bis 31. Dezember 2013) auf
Fr. 55'833.35 (29. Mai 2008 bis 31. Dezember 2013) festzusetzen.
2.2 Der Streitgegenstand darf im Lauf des Beschwerdeverfahrens weder
erweitert noch qualitativ verändert werden. Er kann sich höchstens um
nicht mehr streitige Punkte reduzieren, nicht aber ausweiten. Beschwerde-
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Seite 9
anträge können daher nach Ablauf der Beschwerdefrist höchstens präzi-
siert, eingeengt oder fallengelassen, nicht aber erweitert werden (BGE 133
II 30 E. 2.2; Urteile des BVGer A-8624/2010 vom 19. Juni 2014 E. 2.1, A-
2830/2010 vom 20. Mai 2010 E. 2.1, A-8638/2010 vom 15. Mai 2010 E. 2.1
und A-2876/2010 vom 20. Juni 2013 E. 2.2; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER,
Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 2.8,
2.208 und 2.213).
2.3 Im vorliegenden Fall stellt die mit den Schlussbemerkungen vom
19. November 2014 vorgenommene Änderung des Eventualantrages der
Beschwerdeführerin keine unzulässige Erweiterung des Beschwerdebe-
gehrens nach Ablauf der Beschwerdefrist dar. Vielmehr engt sie den Streit-
gegenstand insoweit ein, als sie sich nunmehr auf die Verjährung des Ge-
bührenanteils für die Zeit vor dem 29. Mai 2008 beruft und einen entspre-
chenden Gebührenanteil von Fr. 55'833.35 für die Folgezeit akzeptiert.
Dies ist im Rahmen des Beschwerdeverfahrens zulässig.
3.
Das Bundesverwaltungsgericht kann den angefochtenen Entscheid grund-
sätzlich in vollem Umfang überprüfen. Gerügt werden kann die Verletzung
von Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Er-
messens (Art. 49 Bst. a VwVG), die unrichtige oder unvollständige Fest-
stellung des rechtserheblichen Sachverhalts (Art. 49 Bst. b VwVG) sowie
die Unangemessenheit (Art. 49 Bst. c VwVG).
4.
Mit dem Eventualantrag beruft sich die Beschwerdeführerin auf die Verjäh-
rung des Gebührenanteils, welcher auf die Nutzungszeit vor dem 29. Mai
2008 entfällt. Dazu ist im Folgenden näher auf die Verjährungsfrist, den
Verjährungsbeginn und die Verjährungsunterbrechung einzugehen.
4.1 Beim Fehlen gesetzlicher Bestimmungen über Verjährungsfristen ist
auf öffentlich-rechtliche Regelungen für verwandte Sachverhalte abzustel-
len. Fehlen solche, so kann das Gericht privatrechtliche Bestimmungen
analog anwenden oder selbst eine Regelung aufstellen
(BGE 131 V 55 E. 3.1; 126 II 54 E. 7; THOMAS MEIER, Verjährung und Ver-
wirkung öffentlich-rechtlicher Forderungen, Zürich 2013, S. 166 f.; MI-
CHAEL BEUSCH, Der Untergang der Steuerforderung, Zürich/Ba-
sel/Genf 2012, S. 279 f.) Weder das eidgenössische Nationalstrassenrecht
noch die vor dem 1. Januar 2008 einschlägigen kantonalen gesetzlichen
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Seite 10
Bestimmungen enthalten eine Norm über die Verjährung des Gebührenan-
spruches für die Nutzung von Nationalstrassengrundstücken. Ebenfalls
sind keine solchen Normen zu verwandten Forderungen ersichtlich. Unter
diesen Umständen sind in Übereinstimmung mit den Verfahrensbeteiligten
die Normen des Obligationenrechts über die Verjährung (Art. 127 ff. des
Obligationenrechts vom 30. März 1911 [OR, SR 220]) als subsidiäre
Rechtsquelle für das öffentliche Recht heranzuziehen. Da es sich um eine
jährlich geschuldete Gebühr handelt, ist in analoger Anwendung von
Art. 128 Ziff. 1 OR von einer Verjährungsfrist von fünf Jahren auszugehen.
4.2
4.2.1 Die Beschwerdeführerin stellt sich auf den Standpunkt, die Verjäh-
rungsfrist beginne mit der Verwirklichung des Sachverhaltes, aus welchem
eine Forderung abgeleitet wird, zu laufen. Dagegen wendet die Vorinstanz
ein, dass der Verjährungsbeginn durch die Fälligkeit der Forderung ausge-
löst werde. Diese wiederum sei erst mit Erlass der Verfügung vom
14. Juli 2014 eingetreten.
4.2.2 Zur Festsetzung des Fristenlaufs sind ebenfalls analog anwendbare
Normen verwandter Forderungen heranzuziehen. Sind solche nicht auszu-
machen, liegt es an der rechtsanwendenden Behörde, eine Regel aufzu-
stellen (BGE 112 Ia 260 E. 5). Dabei kann nicht entscheidend sein, wann
eine Forderung mit Verfügung festgesetzt wird, da es sonst die Verwaltung
in der Hand hätte, den Beginn des Fristenlaufes beliebig hinauszuzögern.
Dies wiederum würde Sinn und Zweck des Instituts der Verjährung zuwi-
derlaufen (vgl. BGE 112 Ib 88 E. 2a). Muss die Forderung hinsichtlich Be-
stand oder Umfang mittels Verfügung festgesetzt werden, so ist es daher
sachgerecht, für den Fristenlauf auf den Zeitpunkt abzustellen, in dem sich
der Sachverhalt, aus dem eine Forderung abgeleitet wird, verwirklicht hat
(vgl. BGE 130 II 394 E. 11 f.; Urteil des BVGer A-4858/2012 vom 15. Au-
gust 2013 E. 4; MEIER, a.a.O., S. 156).
4.2.3 Die Bewilligung vom 10. Juni 1966 statuiert die Pflicht zur Entrichtung
einer jährlichen Nutzungsgebühr ab dem Jahr 1987. Indem ab dem 1. Ja-
nuar 1987 eine Jahresgebühr geschuldet ist, ist jeweils mit dem Ablauf ei-
nes Kalenderjahres derjenige Sachverhalt verwirklicht, auf welchen sich
die entsprechende Forderung für eine Jahresgebühr stützt. Im Sinne der
vorstehenden Erwägungen (E. 4.2.2) ist dieser Zeitpunkt für den Fristen-
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Seite 11
lauf massgebend. Der Einwand der Vorinstanz, der Lauf der Verjährungs-
frist sei erst mit Verfügung vom 14. Juli 2014 ausgelöst worden, geht da-
gegen fehl.
4.2.4 Da im öffentlichen Recht zur Berechnung von Fristen nationale Nor-
men weitgehend fehlen, ist das Europäische Übereinkommen über die Be-
rechnung von Fristen vom 16. Mai 1972 (Fristenübereinkommen,
SR 0221.122.3), am 28. April 1983 für die Schweiz in Kraft getreten, mas-
sgebend und unmittelbar anwendbar (BGE 125 V 37 E. 4b;
124 II 527 E. 2b; BVGE 2009/55 E. 3.3; vgl. MEIER, a.a.O., S. 173). Ge-
mäss Art. 3 Ziff. 1 des Fristenübereinkommens laufen Fristen, die in Tagen,
Wochen, Monaten oder Jahren ausgedrückt sind, ab Mitternacht des "dies
a quo", das heisst des Tages, an dem die Frist zu laufen beginnt. Das Ende
der Frist tritt um Mitternacht des "dies ad quem" ein, d.h. am Tag, an dem
die Frist abläuft (vgl. Art. 2 Fristenübereinkommen). Ist eine Frist in Mona-
ten oder Jahren ausgedrückt, so ist der "dies ad quem" der Tag des letzten
Monats oder des letzten Jahres, der nach seiner Zahl dem "dies a quo"
entspricht (Art. 4 Fristenübereinkommen). Die Verjährungsfrist der Nut-
zungsgebühr für das verstrichene Kalenderjahr beginnt somit um Mitter-
nacht des ersten Tages des folgenden Kalenderjahres zu laufen und endet
fünf Jahre später wiederum am ersten Tag des jeweiligen Kalenderjahres,
um Mitternacht. Erstmals begann die Verjährungsfrist für die auf das Jahr
1987 entfallende Gebühr somit am 1. Januar 1988 um Mitternacht zu lau-
fen und endete fünf Jahre später am 1. Januar 1993 um Mitternacht.
4.3
4.3.1 Strittig und zu prüfen ist schliesslich noch, zu welchem Zeitpunkt die
Verjährung wirksam unterbrochen wurde. Die Beschwerdeführerin macht
geltend, dies sei erst mit Email der Vorinstanz vom 29. Mai 2013 gesche-
hen, weshalb die Forderung für die Zeit vor dem 29. Mai 2008 verjährt sei.
Die Vorinstanz dagegen beruft sich diesbezüglich bereits auf eine Email
vom 20. August 2008 und weist darauf hin, dass der Begriff der Verjäh-
rungsunterbrechung im öffentlichen Recht weiter zu fassen sei als im Pri-
vatrecht. Alle Handlungen, mit denen die Forderung in geeigneter Weise
beim Schuldner geltend gemacht wird, bewirkten die Unterbrechung der
Verjährung. Die Beschwerdeführerin hält dem entgegen, dass in besagter
Email einerseits nicht die Beschwerdeführerin selbst als Empfängerin fun-
giert habe, sondern bloss ein unzuständiger Mitarbeiter der Migros, und
andererseits die Gebührenforderung gar nicht geltend gemacht worden
sei. Es werde darin lediglich darüber informiert, dass das Tiefbauamt des
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Seite 12
Kantons Bern die Bewilligung vom 10. Juni 1966 besprechen möchte. Bei
der anberaumten Besprechung seien die Gebühren kein Thema gewesen.
4.3.2 Bei fehlender gesetzlicher Grundlage wird gemäss Rechtsprechung
die Verjährung durch die in Art. 135 OR vorgesehenen Handlungen sowie
durch jede geeignete Geltendmachung der Forderung unterbrochen. Na-
mentlich einfache schriftliche Erklärungen gegenüber dem Schuldner kön-
nen dieser Anforderung genügen (BGE 135 V 74 E. 4.2.1; 133 V 579
E. 4.3.1; MEIER, a.a.O., S. 232 f.).
4.3.3 In der Email vom 20. August 2008 wendet sich X._______ vom Tief-
bauamt des Kantons Bern an Y._______ und kündigt an, anlässlich eines
gemeinsamen Termins auf dem Notariat zwei wichtige Punkte besprechen
zu wollen. Als einer der zwei Punkte ist die "Landbeanspruchung der Par-
zelle in Bern GBBL-Nr. 04-3722" gemäss Bewilligung vom 10. Juni 1966
aufgeführt. Detailliertere Angaben zu diesem Thema der Unterredung sind
in der Email nicht enthalten. Insbesondere fehlt jeglicher Hinweis auf die
Geltendmachung einer Forderung, womit die Email vom 20. August 2008
den vorauszusetzenden Bestimmtheitsgrad, um als verjährungsunterbre-
chende Handlung zu gelten, vermissen lässt. Anders verhält es sich bei der
Email vom 29. Mai 2013. Darin wird speziell auf die ausstehende Nut-
zungsgebühr eingegangen und Anspruch darauf erhoben. Mit diesem Akt
ist somit unbestrittenermassen seitens der Vorinstanz die Verjährung un-
terbrochen worden.
4.4 Die Vorinstanz wendet schliesslich zu Unrecht ein, die Berufung der
Beschwerdeführerin auf die Verjährung sei rechtsmissbräuchlich. Selbst ei-
nem Schuldner, der um seine Leistungspflicht weiss, kann kein rechtsmiss-
bräuchliches Verhalten vorgeworfen werden, wenn er die Verjährungsein-
rede erhebt oder die Verwirkung einwendet. Nur eine positive Verursa-
chung der Fristenversäumnis durch das Verhalten des Schuldners ver-
möchte die Gegeneinrede des Rechtsmissbrauchs zu rechtfertigen (MEIER,
a.a.O., S. 44 ff.; BGE 83 II 93, 101). Dieses Erfordernis ist hier weder dar-
getan noch ersichtlich. Die Vorinstanz beziehungsweise das Autobahnamt
des Kantons Bern haben sich die Säumnis bei der Geltendmachung der
Gebühren vielmehr selber zuzuschreiben.
4.5 Vor diesem Hintergrund sind die Gebühren für die Nutzung in den Jah-
ren 1987 bis 2007 verjährt. Die Beschwerdeführerin schuldet daher ledig-
lich die auf die Jahre 2008 bis 2013 entfallenden und verfügten
Jahresgebühren. Zur Berechnung der insgesamt geschuldeten Gebühr ist
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dabei auf die in der angefochtenen Verfügung abgestuften Jahresgebühren
abzustellen und nicht der von der Beschwerdeführerin genannte Jahresan-
satz von Fr. 10'000.-- anzuwenden. Damit resultiert für die Jahre 2008 bis
2013 ein Ausstand von Fr. 50'820.-- (2008 bis 2011
Fr. 8'410.--/Jahr, 2012 und 2013 Fr. 8'590.--/Jahr). Die von der Beschwer-
deführerin begehrte zeitanteilige Verjährung kommt dabei nicht zum Tra-
gen, da die geschuldeten Jahresgebühren nach verwirklichtem Sachver-
halt als Ganzes zu verjähren beginnen. Die Beschwerde ist entsprechend
teilweise gutzuheissen, Ziff. 1 der Verfügung der Vorinstanz vom 14. Juli
2014 aufzuheben und die Gebühr für die Nutzung des Nationalstrassen-
grundstückes für die Jahre 2008 bis 2013 auf Fr. 50'820.-- festzusetzen. Im
Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen.
5.
5.1 Die Verfahrenskosten sind in der Regel von der unterliegenden Partei
zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Die Vorinstanz trägt als Bundesbehörde
keine Verfahrenskosten (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Obsiegen und Unterliegen
im Prozess ist grundsätzlich nach den Rechtsbegehren der Beschwerde
führenden Partei, gemessen am Ergebnis der Anfechtung des vorinstanz-
lichen Entscheids, zu beurteilen (BGE 123 V 165 E. 3c). Auf die Reihen-
folge in der Beschwerdeschrift sowie die Aufteilung der Begehren in Haupt-
und Eventualbegehren etc. kommt es dabei nicht an. Abzustellen ist auf
das materiell wirklich Gewollte (MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O.,
Rz. 4.43). Die Beschwerdeführerin hat mit ihren Anträgen mehrheitlich ob-
siegt, ist doch von der ursprünglich verfügten und streitgegenständlichen
Nutzungsgebühr von Fr. 203'680.-- (Dispositiv-Ziff. 1) lediglich ein Anteil
von Fr. 50'820.-- (Jahre 2008 bis 2013) noch nicht verjährt und zu bezah-
len. Es ist daher angezeigt, der Beschwerdeführerin lediglich einen Viertel
der auf Fr. 3'000.-- angesetzten Verfahrenskosten, mithin Fr. 750.-- aufzu-
erlegen. Dieser Betrag ist dem Kostenvorschuss von Fr. 2'500.-- zu ent-
nehmen. Der Restbetrag von Fr. 1'750.-- ist zurückzuerstatten.
5.2 Ganz oder teilweise obsiegende Parteien haben für ihnen erwachsene
notwendige und verhältnismässig hohe Kosten Anspruch auf eine Partei-
entschädigung (Art. 64 Abs. 1 VwVG). Bei nur teilweisem Obsiegen ist die
Entschädigung entsprechend zu kürzen (Art.7 Abs. 2 des Reglements über
die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht
[VGKE, SR 173.320.2]). Die Entschädigung umfasst die Kosten der Vertre-
tung sowie allfällige weitere Auslagen der Parteien (vgl. Art. 8 ff. VGKE).
Wird wie vorliegend keine Kostennote eingereicht, so setzt das Gericht die
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Entschädigung aufgrund der Akten fest (Art. 14 Abs. 2 VGKE). In Anbe-
tracht des mutmasslichen Arbeits- und Zeitaufwands für das vorliegende
Verfahren erscheint eine reduzierte Entschädigung von Fr. 7'500.--
(inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer) als angemessen. Sie ist der Vo-
rinstanz zur Bezahlung aufzuerlegen. Die Vorinstanz hat als Bundesbe-
hörde keinen Anspruch auf Parteientschädigung (Art. 7 Abs. 3 VGKE).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, Ziff. 1 der Verfügung der Vo-
rinstanz vom 14. Juli 2014 aufgehoben und die Gebühr für die Nutzung des
Nationalstrassengrundstückes für die Jahre 2008 bis 2013 auf Fr. 50'820.-
- festgesetzt. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.
Der Beschwerdeführerin werden Verfahrenskosten von Fr. 750.-- auferlegt.
Dieser Betrag wird dem Kostenvorschuss entnommen. Der Restbetrag von
Fr. 1'750.-- wird zurückerstattet.
3. Der Beschwerdeführerin wird eine durch die Vorinstanz nach Eintritt der
Rechtskraft des vorliegenden Urteils auszurichtende Parteientschädigung
von Fr. 7'500.00 zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Einschreiben)
– das Generalsekretariat UVEK (Gerichtsurkunde)
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber:
Marianne Ryter Matthias Stoffel
Rechtsmittelbelehrung:
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Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-
legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechts-
schrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren
Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Be-
schwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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