B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Abteilung I
A-4990/2013
U r t e i l v o m 2 0 . M ä r z 2 0 1 4
Besetzung
Richterin Kathrin Dietrich (Vorsitz),
Richterin Claudia Pasqualetto Péquignot,
Richter Christoph Bandli,
Gerichtsschreiber Ivo Hartmann.
Parteien
A._______,
vertreten durch Rechtsanwalt lic. iur. Mario Bachmann,
Bachmann & Huber Rechtsanwälte,
Rathausplatz 7, Postfach, 6460 Altdorf UR,
Beschwerdeführer,
gegen
Bundesamt für Strassen ASTRA,
Filiale Zofingen, Brühlstrasse 3, 4800 Zofingen,
Eidg. Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und
Kommunikation UVEK,
Bundeshaus Nord, 3003 Bern,
Vorinstanz .
Gegenstand
Plangenehmigung; Ausführungsprojekt zu Nationalstrassen
(N02 EP Büel Seedorf, Installationsplatz Süd).
A-4990/2013
Seite 2
Sachverhalt:
A.
A._______ ist Eigentümer des Grundstücks Nr. (…), Grundbuch
Z._______. Das Grundstück befindet sich in der Landwirtschaftszone und
ist der Empfindlichkeitsstufe III gemäss Art. 43 Abs. 1 Bst. c der Lärm-
schutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV, SR 814.41) zugeteilt.
Nördlich bzw. nordöstlich seines Grundstücks verläuft in einer Entfernung
von rund 120 m die Nationalstrasse N02. Auf dem dazwischen liegenden
Grundstück Nr. (…), Grundbuch Z._______, befindet sich in dessen nörd-
lichen Bereich der Installationsplatz Y._______, welcher vom Bundesamt
für Strassen (ASTRA) im Rahmen des Erhaltungsprojekts betreffend die
Belagssanierung im Nationalstrassenabschnitt "Seedorf-Erstfeld (Grup-
pe 2a)" genutzt wurde. Das Grundstück von A._______ wird durch die
(…)strasse vom Installationsplatz abgegrenzt.
B.
A._______ hatte bereits im Baubewilligungsverfahren gegen das Bauge-
such des ASTRA vom 28. April 2009 betreffend die Erstellung des Instal-
lationsplatzes Y._______ Einsprache erhoben. Nach mehreren Bespre-
chungen mit dem ASTRA und aufgrund von mündlichen Zusicherungen
seitens der Bauherrin hatte A._______ seine Einsprache am 17. Juli 2009
zurückgezogen, worauf die Baukommission Z._______ am 29. Juli 2009
das Projekt bewilligte. Am 15. September 2009 fand eine weitere Bespre-
chung statt, deren Ergebnisse schriftlich in einer Aktennotiz festgehalten
wurden. Darin machte das ASTRA insbesondere Zusicherungen betref-
fend die allfällige zukünftige Verwendung des Installationsplatzes
Y._______ für die Durchführung weiterer Erhaltungsprojekte und bestätig-
te, dass in diesem Fall nur eine lärmarme und staubfreie Nutzung vorge-
sehen sei.
C.
Das ASTRA plant nun auf dem rund 14.7 km langen Abschnitt der Natio-
nalstrasse N02 zwischen Beckenried und Seedorf die Gesamtinstandset-
zung sämtlicher Bauwerke.
C.a Aus diesem Grund beantragte das ASTRA am 11. November 2011
beim Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und
Kommunikation (UVEK) die Erteilung der Plangenehmigung für das Aus-
führungsprojekt "N02 EP Büel Seedorf, Installationsplatz Süd" (nachfol-
gend: Ausführungsprojekt). Gegenstand des Ausführungsprojektes bildet
die Erstellung des Installationsplatzes Süd auf dem Gebiet der Gemeinde
A-4990/2013
Seite 3
Z._______. Der Installationsplatz soll am Standort des bisherigen Installa-
tionsplatzes Y._______ auf dem Grundstück Nr. (…), Grundbuch
Z._______, eingerichtet werden und weist eine Fläche von rund
15'000 m2 auf. Dieser wird benötigt, um in den kommenden Jahren, unge-
fähr bis zum Jahr 2021, die Bauten im Rahmen der geplanten Gesamtsa-
nierung des Nationalstrassenabschnitts zwischen Beckenried und See-
dorf, insbesondere betreffend der beiden Erhaltungsprojekte Seelisberg-
tunnel (Unterhaltsabschnitt [nachfolgend: UH] 44) sowie Büel-Seedorf
(UH 48), erstellen zu können.
C.b Am 15. November 2011 eröffnete das UVEK das ordentliche, natio-
nalstrassenrechtliche Plangenehmigungsverfahren. Während der öffentli-
chen Planauflage vom 9. Dezember 2011 bis 24. Januar 2012 ging unter
anderem die Einsprache von A._______ (nachfolgend: Einsprecher) vom
24. Januar 2012 ein. Dieser machte geltend, dass besser geeignete
Standorte bestehen und das Ausführungsprojekt den vom ASTRA ge-
machten Zusicherungen in der Aktennotiz vom 15. September 2009 wi-
derspreche.
C.c In seiner Stellungnahme vom 30. März 2012 beantragte das ASTRA
beim UVEK die Abweisung der Einsprache vom 24. Januar 2012. Es
machte im Wesentlichen geltend, die vom Einsprecher genannten Stand-
orte seien im Vergleich zum Installationsplatz Süd weniger geeignet. Zu-
dem sei die vom Einsprecher angeführte Aktennotiz vom 15. September
2009 im Zusammenhang mit der Bewilligung des Installationsplatzes
Y._______ erstellt worden und bilde folglich nicht Gegenstand des stritti-
gen Plangenehmigungsverfahrens.
C.d Am 24. September 2012 reichte der Einsprecher eine weitere Stel-
lungnahme ein. Er rügte, das Verhalten des ASTRA widerspreche dem
Grundsatz von Treu und Glauben, wenn es sich weiterhin auf den Stand-
punkt stelle, dass die Aktennotiz vom 15. September 2009 nicht Gegen-
stand des strittigen Plangenehmigungsverfahrens bilde und die gemach-
ten Zusicherungen nicht einhalte.
C.e Mit Stellungnahme vom 7. November 2012 äusserte sich das ASTRA
zur Eingabe des Einsprechers vom 24. September 2012. Es hielt fest,
dass die Vereinbarung vom 15. September 2009, welche Gegenstand
des Erhaltungsprojektes "Seedorf-Erstfeld" gewesen sei, eingehalten
werde. Die Vereinbarung sei jedoch nicht formeller Inhalt des vorliegen-
A-4990/2013
Seite 4
den Plangenehmigungsverfahren, weshalb die Einsprache abzuweisen
sei.
C.f Mit Verfügung vom 8. Juli 2013 wies das UVEK insbesondere die von
A._______ erhobene Einsprache ab, soweit es darauf eintrat und ge-
nehmigte das Ausführungsprojekt unter verschiedenen Auflagen.
D.
Am 5. September 2013 führt A._______ (nachfolgend: Beschwerdeführer)
gegen die Plangenehmigungsverfügung des UVEK vom 8. Juli 2013 Be-
schwerde an das Bundesverwaltungsgericht und beantragt die angefoch-
tene Plangenehmigung sei aufzuheben und das Ausführungsprojekt sei
nicht zu genehmigen; eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an
die Vorinstanz zurückzuweisen. Er macht im Wesentlichen eine Verlet-
zung des Vertrauensschutzes geltend, weil sich die Vorinstanz mit der
Bewilligung des Ausführungsprojektes in Widerspruch zu den vom AST-
RA gemachten Zusicherungen setze.
E.
Das ASTRA beantragt in seiner Stellungnahme vom 16. Oktober 2013 die
Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Zur Begrün-
dung wird ausgeführt, dass sich das ASTRA an die Vereinbarung halte,
weshalb ihm kein widersprüchliches Verhalten zur Last gelegt werden
könne. Zudem habe das UVEK zahlreiche Auflagen verfügt, um die Aus-
breitung von Lärm und Staub auf die umliegenden Grundstücke zu ver-
hindern. Sodann sei selbst für den Fall einer Verletzung des Vertrauens-
schutzprinzips, das öffentliche Interesse an der Nutzung des Installati-
onsplatzes höher zu gewichten als das private Interesse des Beschwer-
deführers, da insbesondere keine geeigneten Alternativstandorte vorhan-
den seien.
F.
In der Vernehmlassung vom 4. November 2013 schliesst das UVEK
(nachfolgend: Vorinstanz) auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf
einzutreten sei. Zur Begründung führt die Vorinstanz aus, dass die im
bewilligten Ausführungsprojekt vorgesehene Nutzung des Installations-
platzes Süd der Vereinbarung vom 15. September 2009 nicht widerspre-
che. Da jedoch allfällige Lärm- und Staubemissionen nicht vollständig
ausgeschlossen werden könnten, sei die Plangenehmigungsverfügung
vom 8. Juli 2013 mit zahlreichen Auflagen verbunden worden, um die
Entstehung entsprechender Emissionen zu verhindern.
A-4990/2013
Seite 5
G.
Mit Stellungnahme vom 2. Dezember 2013 hält der Beschwerdeführer an
seinen Begehren fest. Neben einer Verletzung des Vertrauensschutzes
macht er überdies eine Änderung der angefochtenen Plangenehmigung
geltend, weil die Vorinstanz und das ASTRA im Beschwerdeverfahren
eingeräumt hätten, dass die Aktennotiz vom 15. September 2009 Ge-
genstand der strittigen Plangenehmigung bilde.
H.
Am 10. Januar 2014 reicht der Beschwerdeführer eine nachträgliche Ein-
gabe ein und macht geltend, dass kein Bedarf am Installationsplatz ge-
geben sei, weil das ASTRA Dritten gegenüber am 15. Juni 2014 eine na-
tionalstrassenfremde Nutzung des Platzes erlaube.
I.
In seiner Stellungnahme vom 21. Januar 2014 teilt das ASTRA mit, dass
aus einer einmaligen, nationalstrassenfremden Nutzung keineswegs ab-
geleitet werden könne, dass der Installationsplatz nicht benötigt werde.
Ohnehin sei die Fremdnutzung nur möglich, weil sich das Projekt auf-
grund des vorliegenden Beschwerdeverfahrens verzögert habe.
J.
Am 6. Februar 2014 reicht der Beschwerdeführer eine weitere Eingabe
ein.
K.
Auf die weitergehenden Ausführungen der Parteien und die sich bei den
Akten befindlichen Schriftstücke wird – sofern entscheidrelevant – im
Rahmen der nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom
20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), sofern keine Ausnahme nach
Art. 32 VGG gegeben ist und eine Vorinstanz im Sinn von Art. 33 VGG
entschieden hat. Die angefochtene Plangenehmigung stellt eine Verfü-
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Seite 6
gung i.S.v. Art. 5 VwVG und damit ein zulässiges Anfechtungsobjekt dar.
Sie stammt von einer Behörde gemäss Art. 33 Bst. d VGG und eine Aus-
nahme bezüglich des Sachgebietes liegt nicht vor (Art. 32 VGG). Das
Bundesverwaltungsgericht ist demnach sachlich zur Beurteilung der vor-
liegenden Beschwerde zuständig. Das Verfahren richtet sich nach dem
VwVG, soweit das VGG nichts Anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
1.2 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer am Ver-
fahren vor der Vorinstanz teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur
Teilnahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung be-
sonders berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren
Aufhebung oder Änderung besitzt (Bst. c). Verlangt ist somit nebst der
formellen Beschwer, dass der Beschwerdeführer über eine besondere
Beziehungsnähe zur Streitsache verfügt und einen praktischen Nutzen
aus der Aufhebung oder Abänderung der angefochtenen Verfügung zu
ziehen vermag. Dies gilt besonders dann, wenn – wie im vorliegenden
Fall – nicht der Verfügungsadressat im materiellen Sinn, sondern ein Drit-
ter Beschwerde führt. Die besondere Beziehungsnähe muss bei Baupro-
jekten vor allem in räumlicher Hinsicht gegeben sein (sog. materielle Be-
schwer; BGE 137 II 30 E. 2.2.2; Urteil des Bundesgerichts 1C_346/2011
vom 1. Februar 2012 E. 2.3 f.; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
A-1231/2012 vom 18. Dezember 2013 E. 1.2).
Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen
und ist mit seinen in der Einsprache vom 24. Januar 2012 erhobenen Be-
gehren nicht durchgedrungen. Er ist somit durch die angefochtene Verfü-
gung beschwert. Zudem befindet er sich als Eigentümer des Grundstücks
Nr. (…), Grundbuch Z._______, welches südlich bzw. südwestlich des
geplanten Installationsplatzes Süd liegt und von diesem einzig durch die
(…)strasse abgegrenzt wird, in unmittelbarer Nähe zum geplanten Aus-
führungsprojekt. Folglich weist er auch räumlich eine besondere Bezie-
hungsnähe zur Streitsache auf. Dringt er mit seinem Begehren durch,
hätte dies zur Folge, dass die projektierte Nutzung des Installationsplat-
zes mit ihren allfälligen Lärm- und Staubimmissionen, zu unterbleiben
hätte. Folglich besitzt der Beschwerdeführer auch ein aktuelles und prak-
tisches Interesse an der anbegehrten Aufhebung der angefochtenen
Plangenehmigung. Er ist nach dem Gesagten formell wie materiell be-
schwert und aus diesem Grund zur Beschwerdeerhebung berechtigt.
1.3 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde
(Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG) ist daher einzutreten.
A-4990/2013
Seite 7
2.
Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit uneinge-
schränkter Kognition. Es überprüft die angefochtene Verfügung auf
Rechtsverletzungen – einschliesslich unrichtiger und unvollständiger
Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehlern bei
der Ausübung des Ermessens – sowie auf Angemessenheit (Art. 49
VwVG).
3.
Der Beschwerdeführer beruft sich im vorliegenden Fall darauf, dass die
angefochtene Plangenehmigung im Widerspruch zu den ursprünglich
vom ASTRA abgegebenen Zusicherungen stehe und damit gegen den
Grundsatz von Treu und Glauben verstosse.
3.1 Der Grundsatz von Treu und Glauben zählt zu den fundamentalen
Rechtsprinzipien. Er gilt seit jeher als Richtschnur für das Handeln der
Privaten untereinander und bestimmt auch die Beziehung zwischen Staat
und Privaten. Er ist im Sinne einer grundlegenden Handlungsmaxime in
Art. 5 Abs. 3 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossen-
schaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) verankert und verleiht den Priva-
ten in Art. 9 BV einen grundrechtlichen Anspruch auf Schutz ihres berech-
tigen Vertrauens in das bestimmte Erwartungen begründende Verhalten
der Behörden (BGE 137 I 69 E. 2.5.1 mit Hinweisen; Urteil des Bundes-
gerichts 2A.52/2003 vom 23. Januar 2004 E. 5.2).
Im Verwaltungsrecht wirkt sich der Grundsatz von Treu und Glauben nicht
nur in Form des Vertrauensschutzes i.S.v. Art. 9 BV aus. Als Verbot wi-
dersprüchlichen Verhaltens verbietet der Grundsatz von Treu und Glau-
ben den Behörden zudem, sich zu früherem Verhalten, das schutzwürdi-
ges Vertrauen begründet hat, in Widerspruch zu setzen. Dabei geht es –
anders als beim Vertrauensschutz nach Art. 9 BV – nicht in erster Linie
um die Frage, wie weit sich der Private auf eine im Widerspruch zum gel-
tenden Recht stehende behördliche Auskunft verlassen kann. Vielmehr
sollen die Behörden nicht ohne sachlichen Grund einen einmal in einer
Sache eingenommenen Standpunkt wechseln (ULRICH HÄFELIN/GEORG
MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zü-
rich/St. Gallen 2010, Rz. 707 f. unter Hinweis insbesondere auf THOMAS
GÄCHTER, Rechtsmissbrauch im öffentlichen Recht, Zürich/Basel/Genf
2005, S. 190-192).
A-4990/2013
Seite 8
Auf den Grundsatz von Treu und Glauben können sich Private erfolgreich
nur berufen, wenn bestimmte Voraussetzungen erfüllt sind. Zunächst be-
darf es einer Vertrauensgrundlage, zu verstehen als die Handlung eines
staatlichen Organs, die beim Privaten bestimmte Erwartungen erweckt.
Weiter ist vorausgesetzt, dass der Private berechtigterweise auf diese
Grundlage vertrauen durfte und gestützt darauf nachteilige Dispositionen
getroffen hat. Schliesslich dürfen der Berufung auf Treu und Glauben kei-
ne überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen (BGE 137 I 69
E. 2.5.1 mit Hinweisen; BGE 129 I 161 E. 4.1). Diese Voraussetzungen
gelten grundsätzlich sowohl für den grundrechtlichen Vertrauensschutz
nach Art. 9 BV wie auch im Rahmen des Verbots widersprüchlichen Ver-
haltens (Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-1231/2012 vom
18. Dezember 2013 E. 7.4.1 und A-602/2012 vom 27. Februar 2013
E. 4.4.2; RENÉ WIEDERKEHR/PAUL RICHLI, Praxis des allgemeinen Verwal-
tungsrechts, Bd. I, Bern 2012, Rz. 2122 und 2133; GÄCHTER, a.a.O.,
S. 192).
3.2 An erster Stelle ist zu prüfen, ob die Aktennotiz vom 15. September
2009 eine rechtsgenügliche Vertrauensgrundlage darstellt.
3.2.1 Als Vertrauensgrundlage kommen nur konkrete, vorbehaltlose Zusi-
cherungen in Frage; verlangt wird eine ausreichende Individualisierung,
welche dann gegeben ist, wenn die Behörde in einer konkreten Situation
in Bezug auf eine bestimmte Person gehandelt hat (PIERRE TSCHAN-
NEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht,
3. Aufl., Bern 2009, § 22 Rz. 11; REGINA KIENER/WALTER KÄLIN, Grund-
rechte, Bern 2007, S. 341; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N 680).
Zudem muss die betroffene Person nicht nur in Kenntnis der Zusicherung
gehandelt haben, sondern sie musste auch in guten Treuen davon aus-
gehen dürfen, dass diese Zusicherung frei von allfälligen Rechtsmängeln
ist (TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 22 Rz. 11). Die gemachten
Äusserungen bzw. Zusicherungen der Behörden sind im Verkehr mit Pri-
vaten so zu interpretieren, wie die jeweils andere Seite sie bei gehöriger
Sorgfalt verstehen durfte und musste (BGE 132 II 21 E. 2.1). Sodann ist
erforderlich, dass die Behörde, welche die Zusicherung abgegeben hat,
zur Auskunftserteilung zuständig gewesen ist, was in der Regel dann der
Fall ist, wenn die Behörde auch den Entscheid in der Sache zu treffen
hätte (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N 674).
Die Aktennotiz vom 15. September 2009 bezieht sich auf die Bespre-
chung zwischen dem Beschwerdeführer und einem Vertreter des ASTRA
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Seite 9
vom gleichen Tag und wurde von den Beteiligten unterzeichnet. Sie ent-
hält unter anderem Zusicherungen des ASTRA betreffend eine allfällige
Nutzung des Installationsplatzes Y._______ im Zusammenhang mit dem
Erneuerungsprojekt "Beckenried – Seedorf" und bezeichnet die zulässi-
gen Nutzungsformen. Diese Zusicherungen wurden gegenüber dem Be-
schwerdeführer vorbehaltlos abgegeben. Beim ASTRA handelt es sich
zwar nicht um die zuständige Bewilligungsbehörde der vorliegend stritti-
gen Plangenehmigung. Diese Kompetenz steht allein dem UVEK zu (vgl.
Art. 28 des Bundesgesetzes über die Nationalstrassen vom 8. März 1960
[NSG, SR 725.11), weshalb das ASTRA dem Beschwerdeführer gegen-
über auch nicht hätte zusichern können, dass das UVEK die Plangeneh-
migung für ein bestimmtes Projekt erteilen wird. Als für die Erarbeitung
der Planungsgrundlagen von Ausführungsprojekten zuständige Verwal-
tungseinheit (Art. 21 Abs. 2 Bst. b NSG) bestimmt es jedoch wie eine Ge-
suchstellerin deren Inhalt und demzufolge im konkreten Fall auch die ge-
planten und zulässigen Nutzungsformen des strittigen Installationsplatzes
Süd. Insofern war das ASTRA zuständig zur Abgabe der entsprechenden
Zusicherungen. Die vorliegende Aktennotiz stellt deshalb ohne weiteres
eine Vertrauensgrundlage dar, mit welcher sich das ASTRA bindet. Dass
diese Voraussetzung nicht erfüllt sein sollte, wird denn auch weder von
der Vorinstanz noch von Seiten des ASTRA geltend gemacht. Einzig um-
stritten ist im vorliegenden Fall der Inhalt der gemachten Zusicherungen
und ob mit dem genehmigten Ausführungsprojekt dagegen verstossen
wird. Darauf ist nachfolgend einzugehen.
3.2.2 In der Aktennotiz vom 15. September 2009 finden sich in Ziff. 4 fol-
gende Zusicherungen des ASTRA:
"Sollte der Installationsplatz dennoch für die Erneuerung des Seelisbergtun-
nels (Erneuerung Beckenried – Seedorf) genutzt werden, so sichert das
ASTRA zu, dass es sich dabei lediglich um lärmarme und staubfreie Nutzung
in Form von Kantinen, Schlafcontainern, oder Werkstätten etc. handelt. Nicht
vorgesehen sind die Bearbeitung von Gestein und Belag. Möglich wäre je-
doch nur die Lagerung von Ausbruch- und Einbaumaterial wie Wandplatten,
Rohre etc. Dieses Material muss jedoch frei von bedenklichen Stoffen sein
(z.B. Asbest). (…)."
3.2.3 Aus den Planungsgrundlagen folgt, dass der Installationsplatz Süd
je nach Phase der geplanten Erhaltungsprojekte unterschiedlich genutzt
werden soll. So ist in einer ersten Phase für die Arbeiten zum ersten
Massnahmenpaket im Seelisbergtunnel sowie für die Realisierung von
vorgezogenen Massnahmen eine Nutzung als Lagerfläche und für Bau-
büros vorgesehen. In einer zweiten Phase ist im Rahmen der Gesamtin-
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Seite 10
standsetzung des Nationalstrassenabschnitts Büel-Seedorf (UH 48;
ca. 2014 bis 2016) neben der Einrichtung eines Materiallagers für Rohre,
Schächte, Kabelschachtabdeckungen, etc. auf einer Fläche von rund
2'000 m2 beabsichtigt, die Komponenten der Verkehrsleiteinrichtungen
sowie des Leitsystems zwischenzulagern und Zwischendepots für Stras-
senkoffer und Abbruchmaterial mit einem Platzbedarf von rund 5'000 m2
anzulegen. Schliesslich ist während den Arbeiten im Seelisbergtunnel
(UH 44; ca. 2018 bis 2021) insbesondere eine Nutzung für Unterkünfte
und Parkplätze, Kantine, Baubüros, Werkstatt, Zwischendepots für die
kurzzeitige Lagerung von Abbruchmaterial, Lagerfläche für Geräte und In-
stallationen, etc. vorgesehen (vgl. Technischer Bericht, S. 8 und 13).
3.2.4
3.2.4.1 Bei eingehender Betrachtung der erfolgten Zusicherungen fällt
zunächst auf, dass das ASTRA für den Fall der künftigen Verwendung
des Installationsplatzes keine lärmfreie, sondern (nur) eine lärmarme
Nutzung zugesichert hat. Was der Beschwerdeführer im vorliegenden Fall
unter diesem Begriff verstehen durfte bzw. musste, ist im Folgenden fest-
zustellen. In der Aktennotiz werden zunächst in einer beispielhaften, nicht
abschliessenden Aufzählung mögliche Nutzungsformen aufgelistet, wel-
che auch bei einer künftigen Verwendung des Installationsplatzes zuläs-
sig sind. Nutzungskonform ist insbesondere die Erstellung von Kantinen,
Schlafcontainern und Werkstätten. Bereits diese Aufzählung zeigt, dass
der Begriff "lärmarm" durchaus auch lärmige Nutzungen, wie eine Werk-
stätte, miteinschliesst. Diese Schlussfolgerung wird durch die weiteren
Vorgaben in der Aktennotiz gestützt, wonach die Lagerung von Ausbruch-
und Einbaumaterial ausdrücklich als zulässig bezeichnet wird. Da eine
derartige Lagerung notwendigerweise Transporte sowie Auf- und Ablade-
vorgänge voraussetzt, welche – wie dies im Übrigen auch der Beschwer-
deführer vorbringt – zu den lärmigen Arbeiten zu zählen sind (vgl. auch
Umweltbericht, Anhang 2, S. 1), müssen im vorliegenden Fall auch diese
einer Depotnutzung vorgelagerten, lärmigen Tätigkeiten erlaubt sein, an-
sonsten sich das ASTRA eine derartige Nutzung nicht ausbedungen hät-
te. Gemäss der Aktennotiz sind demgegenüber jedoch besonders lärmin-
tensive Nutzungen, wie die Bearbeitung von Gestein und Belag, aus-
drücklich nicht vorgesehen. Gestützt auf die gemachten Ausführungen
muss im vorliegenden Fall aufgrund der zu erwartenden Lärmemissionen
nicht nur die explizit in der Aktennotiz vorgesehene Bewirtschaftung als
Materiallager und Zwischendepot ("Lagerung von Ausbruch- und Ein-
baumaterial"), sondern ebenso ohne weiteres die Erstellung von Baubü-
ros und Parkplätzen zulässig sein. Bereits aus diesem Grund stösst die
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Seite 11
Behauptung des Beschwerdeführers ins Leere, die vorgesehenen Nut-
zungen und die damit verbundenen Lärmemissionen würden gegen die
Zusicherungen in der Aktennotiz verstossen. Auch der weitere Einwand,
das Ausführungsprojekt verstosse gegen die erfolgten Zusicherungen,
weil die Arbeiten am Seelisbergtunnel insbesondere nachts geplant seien
und infolgedessen die Lärmimmissionen zu den eigentlichen Ruhezeiten
vom späten Abend und bis zum frühen Morgen auftreten würden, verfängt
nicht. Denn in der Aktennotiz wurden keine Zusicherungen betreffend den
Tageszeiten der geplanten Arbeiten bzw. Nutzungen oder generell zu den
Betriebszeiten des Installationsplatzes gemacht. Insgesamt zeigt sich
somit in lärmmässiger Hinsicht, dass sich das ASTRA mit dem geplanten
und von der Vorinstanz bewilligten Ausführungsprojekt nicht in Wider-
spruch zu seinen ursprünglich gemachten Zusicherungen gesetzt hat.
3.2.4.2 Im weiteren sicherte das ASTRA gemäss der Aktennotiz vom
15. September 2009 zu, dass eine allfällige künftige Nutzung staubfrei
sei. Als staubfrei gilt eine Nutzung, welche grundsätzlich zu keiner Staub-
entwicklung führt. Was konkret darunter zu verstehen ist, zeigt die in der
Aktennotiz erfolgte exemplarische Auflistung möglicher Nutzungsformen.
Danach stellen Installationen wie Kantinen, Schlafcontainer und Werkstät-
ten Beispiele für Nutzungsformen dar, welche keine Staubentwicklung zur
Folge haben und infolgedessen als zulässig erachtet werden. Demge-
genüber sind staub- bzw. luftschadstoffemissionsträchtige Tätigkeiten,
wie die Bearbeitung von Gestein und Belag nicht vorgesehen. Es wird je-
doch eine Ausnahme in Bezug auf die Lagerung von Ausbruch- und Ein-
baumaterial gemacht. In einer wiederum nicht abschliessenden Aufzäh-
lung wird festgehalten, dass insbesondere die Lagerung von Wandplat-
ten, Rohren, etc. zulässig sei, sofern das Lagermaterial frei von bedenkli-
chen Stoffen ist. Diesbezüglich fällt auf der einen Seite in Betracht, dass
die aufgeführten, konkret zur Lagerung vorgesehenen Materialien – wie
der Beschwerdeführer zu Recht festhält – zu keiner Staubentwicklung
führen. Es handelt sich dabei grundsätzlich um staubfreie Objekte. Inso-
fern lässt sich daraus ableiten, dass eine Staubemissionen verursachen-
den Nutzung nicht zulässig ist. Andererseits wird jedoch in allgemeiner
Weise die Lagerung von Ausbruchmaterial erlaubt, worunter grundsätzlich
auch die kurzfristige Deponierung von Strassenkoffer fallen würde, wel-
che zu Staubemissionen führen kann. Eine derartige Auslegung der er-
folgten Zusicherung verbietet sich jedoch aufgrund der eindeutigen For-
mulierung, wonach nur staubfreie Nutzungen erfolgen dürfen. Entspre-
chend konnte bzw. durfte der Beschwerdeführer gestützt auf die Zusiche-
rung davon ausgehen, dass kein Ausbruch- oder Einbaumaterial gelagert
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Seite 12
wird, welches zu Staubemissionen führt. Der Auslegung des ASTRA, wo-
nach die Aufzählung nicht abschliessend sei und auch weitere Stoffe de-
poniert werden können, sofern keine übermässigen Staubimmissionen
entstehen, kann deshalb nicht gefolgt werden. Aus den Plangenehmi-
gungsunterlagen ergibt sich zudem, dass in der Phase der Gesamtin-
standsetzung des Nationalstrassenabschnitts Büel-Seedorf (UH 48) La-
gerflächen für Strassenkoffer und Abbruchmaterial vorgesehen sowie in
einer zweiten Phase während den Arbeiten am Seelisbergtunnel (UH 44)
wiederum Zwischendepots für die kurzzeitige Lagerung von Abbruchma-
terial geplant sind. Damit setzt sich das ASTRA in Widerspruch zu seiner
Zusicherung gegenüber dem Beschwerdeführer, weist es doch in seiner
Stellungnahme vom 16. Oktober 2013 selbst daraufhin, dass sich Staub-
emissionen nicht gänzlich verhindern lassen werden. Folglich verstösst
die strittige Plangenehmigung gegen die abgegebene Zusicherung einer
staubfreien Nutzung.
3.2.4.3 Zusammengefasst ist die Plangenehmigung vom 8. Juli 2013 in
Bezug auf die lärmmässigen Auswirkungen der projektierten Installatio-
nen nicht zu bestanden. Die geplanten Nutzungen, insbesondere als Zwi-
schenlager für Strassenkoffer und Abbruchmaterial, widersprechen je-
doch aufgrund der zu erwartenden Staubemissionen den in der Aktenno-
tiz vom 15. September 2009 gegenüber dem Beschwerdeführer gemach-
ten Zusicherungen.
3.3
3.3.1 Als zweite Voraussetzung verlangt der Vertrauensschutz, dass die
betroffene Person im Vertrauen auf die Zusicherung nachteilige Disposi-
tionen getroffen hat, welche nicht oder jedenfalls nicht mehr ohne Nach-
teil wieder rückgängig gemacht werden können (BGE 139 V 21 E. 3.2
und BGE 137 I 69 E. 2.5.1 mit weiteren Hinweisen; Urteil des Bundes-
verwaltungsgerichts A-5409/2009 vom 4. Februar 2011 E. 2.8.3 mit Hin-
weisen; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 22 Rz. 15; HÄFELIN/MÜL-
LER/UHLMANN, a.a.O., N 660 und 686). Als Vertrauensbetätigung kommen
alle rechtlich relevanten Vorkehrungen in Betracht, unabhängig davon, ob
diese tatsächlicher oder rechtlicher Art sind. Die vorgenommene nachtei-
lige Disposition braucht insbesondere keinen Bezug zu Vermögensrech-
ten aufzuweisen (vgl. BGE 137 I 69 E. 2.5.3; BEATRICE WEBER-DÜRLER,
Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Basel/Frankfurt a.M. 1983,
S. 100 f.). Verlangt wird sodann, dass die Zusicherung für die Vornahme
der nachteiligen Disposition kausal war. Ein entsprechender Kausalzu-
sammenhang ist gegeben, wenn angenommen werden kann, dass der
A-4990/2013
Seite 13
Adressat sich ohne die Zusicherung anders verhalten hätte. An den Be-
weis des Kausalzusammenhangs zwischen Zusicherung und Disposition
werden dabei keine allzu strenge Anforderungen gestellt; es genügt,
wenn dieser glaubhaft gemacht wird (BGE 121 V 65 E. 2b; Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts A-5409/2009 vom 4. Februar 2011 E. 2.8.5;
HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N 686 ff.).
3.3.2 Der Beschwerdeführer macht geltend, die Zusicherungen in der Ak-
tennotiz vom 15. September 2009 hätten ihn dazu veranlasst, die Ein-
sprache im Baubewilligungsverfahren betreffend den Installationsplatz
Y._______ zurückzuziehen. Dass die erfolgten Zusicherungen aus-
schlaggebend für den Rückzug der Einsprache waren, wird weder von
der Vorinstanz noch vom ASTRA bestritten. In der Tat erscheinen die ab-
gegebenen Zusicherungen, wonach der Installationsplatz bei einer allfäl-
ligen künftigen Verwendung nur noch lärmarm und staubfrei genutzt wer-
den kann, nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge und der allgemeinen
Lebenserfahrung ohne weiteres geeignet, einen Einsprecher im Rahmen
eines Baubewilligungsverfahrens zum Rückzug seiner Einsprache zu be-
wegen, wird ihm doch inskünftig eine nicht bzw. kaum störende Bewirt-
schaftung in Aussicht gestellt. Hinzu kommt, dass sich der Beschwerde-
führer im damaligen Einspracheverfahren mit dem ASTRA über die Ent-
schädigung sämtlicher ihm entstandenen Kosten geeinigt und eine pau-
schale Entschädigung in der Höhe von Fr. 25'000.– erhalten hat. An den
gemachten Ausführungen ändert auch der Umstand nichts, dass der
Rückzug der Einsprache bereits am 17. Juli 2009 erfolgte, die schriftliche
Zusicherung jedoch erst in der Aktennotiz vom 15. September 2009 fest-
gehalten wurde. Denn einerseits wird die Behauptung des Beschwerde-
führers, wonach mehrere Besprechungen vor dem Rückzug der Einspra-
che stattgefunden hätten und dabei mündliche Zusicherungen erfolgt sei-
en, weder von der Vorinstanz noch von Seiten des ASTRA bestritten. An-
dererseits erscheint ein Rückzug der Einsprache durch den bereits im
damaligen Einspracheverfahren anwaltlich vertretenen Beschwerdeführer
als wenig naheliegend, solange nicht bereits zumindest in mündlicher
Form entsprechende Zusicherungen vorlagen. Entsprechend ist davon
auszugehen, dass die Zusicherungen im vorliegenden Fall für den Rück-
zug der Einsprache kausal waren. Folglich hat der Beschwerdeführer ge-
stützt auf die Zusicherungen Dispositionen getroffen, welche nicht mehr
rückgängig gemacht werden können.
A-4990/2013
Seite 14
3.4
3.4.1 Selbst wenn die Voraussetzungen für den Schutz des Vertrauens
einer Privatperson in eine behördliche Zusicherung erfüllt sind, bleibt im
jeweiligen Fall stets abzuwägen, ob nicht überwiegende öffentliche Inte-
ressen bestehen, welche dem Vertrauensschutz und der damit verbund-
enden Bindung der Behörde an die Vertrauensgrundlage vorzugehen ha-
ben (vgl. bezüglich des Widerrufs von Verfügungen: BGE 127 II 306
E. 7a; vgl. BGE 114 Ia 209 E. 5c; Urteile des Bundesgerichts
1C_165/2009 vom 3. November 2009 E. 2.4 und 1P.296/2003 vom
22. August 2003 E. 6.3; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
B-5150/2010 vom 24. April 2012 E. 4.3.3; BERNHARD RÜTSCHE, Rechts-
folgen von Grundrechtsverletzungen, Basel/Genf/München 2002, S. 353;
HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N 696).
3.4.2 Der Beschwerdeführer bringt vor, dass er als unmittelbarer Anstös-
ser des geplanten Installationsplatzes Süd ein erhebliches Interesse an
der Einhaltung der abgegebenen Zusicherungen habe. Es könne ihm und
seiner Familie nicht zugemutet werden, dass der Installationsplatz auch
während den nächsten 8-9 Jahren intensiv genutzt und erhebliche Immis-
sionen verursacht würden. Sein begründetes Vertrauen auf die zugesi-
cherte Immissionslage wiege schwerer als anderweitige Interessen, wes-
halb er in seinem Vertrauen zu schützen sei.
3.4.3 Das ASTRA führte demgegenüber in seiner Vernehmlassung vom
16. Oktober 2013 aus, das öffentliche Interesse an der Nutzung des In-
stallationsplatzes Süd sei in jedem Fall höher zu gewichten als allfällige
private Interessen des Beschwerdeführers. Denn die Nutzung des stritti-
gen Installationsplatzes sei zwingend notwendig, weil keine geeigneten
Alternativstandorte zur Verfügung stünden. Insbesondere würden die vom
Beschwerdeführer im Einspracheverfahren vorgeschlagenen Alternativ-
standorte aufgrund ihrer im Vergleich zum Installationsplatz Süd schlech-
teren Umweltbilanz als ungeeignet erscheinen. Sodann habe das ASTRA
mehrere Standorte für die Installationsflächen hinsichtlich der Kriterien
ausreichende Grösse, sichere bzw. optimale Zu- und Abfahrten direkt ab
der Nationalstrasse sowie geringe Beeinträchtigung Dritter evaluiert. Da-
bei habe der Installationsplatz Süd als einziger eine sichere Zu- und Ab-
fahrt auf bzw. von der Nationalstrasse und damit eine minimale Verkehrs-
belastung für das untergeordnete Strassennetz aufgewiesen. Auch verfü-
ge der Installationsplatz über die benötigte Bedarfsfläche von 7'000 m2 ab
dem Jahr 2014 bzw. 10'000 m2 bis 15'000 m2 ab dem Jahr 2018. Dieser
biete zudem die beste Umweltbilanz, stelle sicher, dass kein ständiges
A-4990/2013
Seite 15
Rückbauen und Errichten von Installationsflächen nötig sei, biete geord-
nete Verhältnisse und klare Transportrouten. Als einziger geeigneter Al-
ternativstandort wäre das Gebiet X._______, Gemeinde W._______, in
Frage gekommen, welches bereits bei der Planung für das Erhaltungs-
projekts im Nationalstrassenabschnitt "Seedorf-Erstfeld (Gruppe 2a)" de-
tailliert abgeklärt worden sei. Da das betreffende Grundstück jedoch im
Abflusskorridor der Hochwasserentlastung der Nationalstrasse N02 liege,
sei das Gesuch des ASTRA für einen Installationsplatz an diesem Stand-
ort vom Tiefbauamt des Kantons Uri abgelehnt worden.
3.4.4 Angesichts der Ausführungen des ASTRA zeigt sich, dass gewichti-
ge öffentliche Interessen an der künftigen Nutzung des Standortes des
Installationsplatzes Y._______ für den Installationsplatz Süd bestehen. So
weist dieser Standort nicht nur eine bereits bestehende, direkte Er-
schliessung über die Nationalstrasse N02 auf, welche eine Belastung des
untergeordneten Strassennetzes insbesondere auf dem Gebiet der Ge-
meinde Z._______ verhindert, sondern er verfügt auch über die nötigen
Kapazitäten bzw. Flächen für die geplanten Installationen. Hinzu kommt,
dass keine Alternativstandorte bestehen, wie dies das ASTRA hinsichtlich
des Gebiets X._______, Gemeinde W._______, überzeugend darlegt.
Diesbezüglich werden auch vom Beschwerdeführer im Rahmen des Be-
schwerdeverfahrens keine angeblich besser geeigneten Standorte mehr
vorgebracht. Insgesamt bestehen im vorliegenden Fall somit erhebliche
öffentliche Interessen, welche das Interesse des Beschwerdeführers an
der Bindung des ASTRA an die Vertrauensgrundlage und die Einhaltung
der zugesicherten Emissions- und Immissionslage überwiegen.
3.5 Zusammengefasst sind vorliegend zwar die Voraussetzungen für die
Berufung auf den Vertrauensschutz erfüllt. Eine Bindung des Staates an
die Vertrauensgrundlage, d.h. an die gemachten Zusicherungen in der
Aktennotiz vom 15. September 2009 fällt jedoch aufgrund von überwie-
genden öffentlichen Interessen von vornherein ausser Betracht. Aus die-
sem Grund besteht auch für die vom Beschwerdeführer beantragte Auf-
hebung der Plangenehmigungsverfügung vom 8. Juli 2013 kein Raum.
Vor diesem Hintergrund ist im Folgenden auf mögliche andere Rechtswir-
kungen einzugehen, welche die treuwidrige Enttäuschung des erweckten
Vertrauens und der infolgedessen getroffenen Dispositionen im konkreten
Fall zeitigen kann.
3.6 Die Rechtsfolgen des Vertrauensschutzes sind vielfältiger Natur. Wel-
che Wirkungen der Vertrauensschutz im Einzelfall hat, lässt sich deshalb
A-4990/2013
Seite 16
nicht in genereller Weise beantworten. Wenn – wie im vorliegenden Fall –
die Bindung des Staates an die Vertrauensgrundlage nicht durchführbar
ist bzw. wegen überwiegender öffentlicher Interessen als Rechtsfolge
nicht in Frage kommt, steht grundsätzlich die finanzielle Entschädigung
erlittener Vertrauensschäden im Vordergrund (BGE 121 V 71 E 2a; ELI-
SABETH CHIARIELLO, Treu und Glauben als Grundrecht nach Art. 9 der
schweizerischen Bundesverfassung, Bern 2004, S. 136 f. und 140 f.; TO-
BIAS JAAG, Öffentliches Entschädigungsrecht – Gemeinsamkeiten und
Unterschiede zwischen Formen öffentlichrechtlicher Entschädigungen, in:
ZBl, Jg. 98 [1997], 4. Teilbd., S. 145 ff., S. 153 f.; HÄFELIN/MÜLLER/UHL-
MANN, a.a.O., N 697 f. und 703 f.).
3.6.1 Die Möglichkeit einer finanziellen Kompensation von Vertrauens-
schäden besteht jedoch nur dann, wenn vermögensrechtliche Interessen
Privater durch die im Vertrauen auf behördliches Verhalten getroffenen
Massnahmen beeinträchtigt werden (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O.,
N 703).
Im konkreten Fall ist weder ersichtlich, dass der Beschwerdeführer ge-
stützt auf das durch die Vertrauensgrundlage erweckte Vertrauen vermö-
gensrechtliche Dispositionen getroffen hätte, welche durch dessen Ent-
täuschung nutzlos geworden wären, noch wird ein allfälliger Vertrauens-
schaden vom Beschwerdeführer geltend gemacht. Dieser hält einzig fest,
dass er im Vertrauen auf die erfolgten Zusicherungen im Einsprachever-
fahren betreffend den Installationsplatz Y._______ seine Einsprache zu-
rückgezogen habe. Diesbezüglich ist nun aber insbesondere darauf hin-
zuweisen, dass gemäss Aktennotiz vom 15. September 2009 sämtliche
Kosten, welche dem Beschwerdeführer bis zum Zeitpunkt des Rückzugs
der Einsprache entstanden sind, inkl. der Auslagen für seinen Rechtsver-
treter, mit einer pauschalen Entschädigung in der Höhe von Fr. 25'000.–
vom ASTRA abgegolten wurden. Folglich sind dem Beschwerdeführer im
damaligen Baubewilligungsverfahren aufgrund des Rückzugs der Ein-
sprache keine Kosten entstanden. M.a.W. wurden keine Aufwendungen
getätigt, welche nun im Zuge des Abweichens von der Vertrauensgrund-
lage nutzlos würden. Es mangelt somit im konkreten Fall an einem Ver-
trauensschaden, welcher für eine allfällige Entschädigung gestützt auf
den Vertrauensschutz zwingend vorausgesetzt wird.
3.6.2 Wie bereits festgehalten wurde, sind die Möglichkeiten und Formen
zur Wiedergutmachung eingetretener Nachteile nicht begrenzt (E. 3.6).
Es steht vielmehr im Ermessen des Gerichtes im Einzelfall die dafür nöti-
A-4990/2013
Seite 17
gen Massnahmen zu treffen. So ist beispielsweise bei Vorliegen eines
Schadens anerkannt, dass neben der üblicherweise zu leistenden finan-
ziellen Entschädigung auch die Möglichkeit zur Erbringung von Natural-
leistungen besteht. Diese Möglichkeit besteht in erster Linie im Zusam-
menhang mit Immissionen öffentlicher Werke. In diesen Fällen können
von einem Betroffenen beispielsweise auch Massnahmen zum Schutz vor
Immissionen verlangt werden (vgl. JAAG, a.a.O., S. 165). Obwohl oben
festgestellt wurde, dass im vorliegenden Fall kein Vertrauensschaden vor-
liegt, lässt sich nicht in Abrede stellen, dass dem Beschwerdeführer ge-
wisse Nachteile drohen, da inskünftig – entgegen den ursprünglichen Zu-
sicherungen des ASTRA – keine ausschliesslich staubfreie Nutzung des
Installationsplatzes Süd vorgesehen ist. Vor diesem Hintergrund ist im
vorliegenden Fall – analog zur Kompensation in Form von Naturalleistun-
gen bei Vorliegen eines Schadens – zu prüfen, ob das ASTRA bzw. die
Vorinstanz ausreichende Massnahmen zur Emissionsbegrenzung ergrif-
fen haben (vgl. Art. 11 Abs. 1 und 2 des Umweltschutzgesetzes vom
7. Oktober 1983 [USG, SR 814.01]), um in Nachachtung des Verhältnis-
mässigkeitsprinzips zumindest die drohenden Emissionen möglichst wirk-
sam bekämpfen zu können und so die dem Beschwerdeführer drohenden
Nachteile möglichst zu mildern.
3.6.2.1 Vorab ist auf die Emissionsschutzmassnahmen einzugehen, wel-
che die Vorinstanz in der Plangenehmigungsverfügung vom 8. Juli 2013
in Form von Auflagen zum Ausführungsprojekt verfügt hat. So wird an
erster Stelle in Bezug auf die problematische Lagernutzung festgehalten,
dass mineralische Bauabfälle und Ausbruchmaterial jeweils direkt zur ge-
eigneten Recyclinganlage oder auf die entsprechende Enddeponie weg-
zuführen sind. Eine allfällige Zwischenlagerung von Ausbruchmaterial auf
dem Installationsplatz Süd dürfe nur ausnahmsweise und nach vorgängi-
ger Meldung beim Amt für Umwelt Uri (nachfolgend: AfU) durchgeführt
werden. Zudem seien die Standorte für Umschlagsplätze und Depots
möglichst weit entfernt von den Immissionspunkten der Wohnhäuser an
der (…)strasse einzurichten. Sodann müssen für die drei Betriebsphasen
bei der Ausarbeitung der Detailprojekte detaillierte Staubbekämpfungs-
konzepte erstellt werden, welche dem AfU zur Stellungnahme einzurei-
chen sind. In diesen Konzepten sei aufzuzeigen, mit welchen Massnah-
men die Staubentwicklung möglichst verhindert werden soll. Darüber hin-
aus wird explizit festgeschrieben, dass für den Fall der Zwischenlagerung
von Schuttgütern, wie Betonabbruch, Koffermaterial oder ähnlichen Stof-
fen auf dem Installationsplatz Süd Befeuchtungsanlagen vorzusehen
sind. Zudem müsse eine adäquate, periodische Reinigung des Installati-
A-4990/2013
Seite 18
onsplatzes, der Transportflächen sowie der Zu- und Abfahrten vorgese-
hen sein und auf den Zu- und Abfahrten müssen Nässeschleusen instal-
liert werden. Im weiteren folgt aus der Umweltnotiz (vgl. S. 12), welche in-
tegrierender Bestandteil der Plangenehmigung bildet, dass für das ge-
samte Projekt die Massnahmenstufe B gemäss der Baurichtlinie Luft
(Luftreinhaltung auf Baustellen, hrsg. vom BAFU, Bern 2009, abrufbar un-
ter > Dokumentation > Umwelt-Vollzug >
Luft, besucht am 25. Februar 2014) gilt. Bei der Massnahmenstufe B
handelt es sich um spezifische Massnahmen, welche zusätzlich zu den
Basismassnahmen ergriffen werden; sie stellen die strengsten Massnah-
men zur Verhinderung von Staubemissionen dar. In der Baurichtlinie Luft,
Ziff. 5.2, Mechanische Arbeitsprozesse, sind zahlreiche Massnahmen
festgelegt, welche auch beim Betrieb des Installationsplatzes Süd zur
Verhinderung von Staubemissionen zwingend zu beachten sind (vgl. ins-
besondere M1, M4, M9, M10, M11 und M14). Exemplarisch hält die Um-
weltnotiz hierzu fest, dass die Staubentwicklung bei der Bewirtschaftung
der Zwischenlager von Schuttgütern, wie Betonabbruch und Koffermate-
rial, durch geeignete Massnahmen an der Quelle zu reduzieren sei, in-
dem v.a. bei Bisenlagen eine ausreichende Befeuchtung durch Loch-
schläuche oder Grossregneranlagen sichergestellt werde.
3.6.2.2 Aufgrund der gemachten Ausführungen zeigt sich, dass zahlrei-
che Auflagen zur Verhinderung übermässiger Staubimmissionen beste-
hen und ein umfangreiches Abwehrdispositiv vorgesehen ist, mit welchem
die Entstehung allfälliger Staubemissionen bereits an der Quelle begrenzt
werden soll. Da das Ausführungsprojekt in sämtlichen Betriebsphasen die
Massnahmestufe B gemäss der Baurichtlinie Luft einzuhalten hat, werden
bereits die strengsten Massnahmen zur Verhinderung von Staubemissio-
nen vorgesehen. Folglich können vorliegend keine weiteren Emissions-
schutzmassnahmen zur Reduktion der allfälligen Staubbelastung verlangt
bzw. angeordnet werden.
Der Vollständigkeit halber sei angemerkt, dass auch hinsichtlich der
Lärmemissionen zahlreiche Schutzmassnahmen vorgesehen sind. So
haben beispielsweise sämtliche Baumaschinen die höchste Schutzstufe
C gemäss der Baulärm-Richtlinie des BAFU (Baulärm-Richtlinie, hrsg.
vom BAFU, Bern 2006 [Stand: 2011], abrufbar unter
> Dokumentation > Umwelt-Vollzug > Lärm,
besucht am 25. Februar 2014) einzuhalten. Zudem bleibt der Erdwall ent-
lang der (…)strasse, welcher den bisherigen Installationsplatz Y._______
A-4990/2013
Seite 19
gegenüber dem Grundstück des Beschwerdeführers abschirmt, als zu-
sätzliche Lärmschutzmassnahme bestehen.
3.7 Zusammengefasst fällt vorliegend eine Bindung des Staates an die
erfolgten Zusicherungen aufgrund überwiegender öffentlicher Interessen
von vornherein ausser Betracht. Infolgedessen besteht auch kein Raum
für eine Aufhebung der angefochtenen Plangenehmigungsverfügung vom
8. Juli 2013. Da dem Beschwerdeführer aus der Nichteinhaltung der Zu-
sicherung auch kein Vertrauensschaden entstanden ist, entfällt die Mög-
lichkeit zur Zusprechung einer finanziellen Entschädigung. Überdies kön-
nen vorliegend keine zusätzlichen Massnahmen zur Begrenzung der dro-
henden Staubemissionen angeordnet werden, weil die Vorinstanz mittels
Auflagen bereits die strengsten Massnahmen zur Verhinderung von
Staubentwicklungen angeordnet hat. Darüber hinaus bestehen keine wei-
tergehenden Möglichkeiten zum Ausgleich allfälliger Nachteile des Be-
schwerdeführers.
4.
4.1 Im weiteren macht der Beschwerdeführer geltend, sowohl das ASTRA
als auch die Vorinstanz hätten in der Stellungnahme vom 16. Oktober
2013 bzw. in der Vernehmlassung vom 4. November 2013 eingeräumt,
dass die Aktennotiz vom 15. September 2009 Gegengestand des Ausfüh-
rungsprojektes bilde. Dies stelle jedoch eine Änderung der angefochte-
nen Plangenehmigung dar, weshalb die Verfügung aufzuheben sei.
4.2 Auch wenn die Ziffern 3 und 4 der Aktennotiz Bezug nehmen auf die
weitere Nutzung des Installationsplatzes Y._______, zeitigt diese – man-
gels Bindung des Staates an die erfolgten Zusicherungen – keine Auswir-
kungen auf die in der Plangenehmigung vom 8. Juli 2013 vorgesehenen
Nutzungsformen des Installationsplatzes Süd. Eine Änderung der Plan-
genehmigungsverfügung liegt damit nicht vor, weshalb sich die Be-
schwerde in diesem Punkt ebenfalls als unbegründet erweist.
5.
5.1 Sodann macht der Beschwerdeführer in der nachträglichen Eingabe
vom 10. Januar 2014 geltend, dass kein Bedarf am Installationsplatz Süd
bestehe. Denn das ASTRA sei damit einverstanden, dass der Installa-
tionsplatz am 15. Juni 2014 durch Dritte als Autoabstellfläche und damit
nationalstrassenfremd genutzt werde. Da diese Nutzung zu einem Zeit-
punkt erfolge, in welchem der Installationsplatz gemäss den Auflageunter-
lagen bereits für Installationen genutzt werden sollte, widerspreche dies
A-4990/2013
Seite 20
nicht nur der angefochtenen Plangenehmigung, sondern verdeutliche,
dass der Installationsplatz Süd für die Erhaltungsprojekte nicht benötigt
werde.
5.2 Wie das ASTRA in seiner Stellungnahme vom 21. Januar 2014 mitge-
teilt hat, handelt es sich bei der geplanten Nutzung durch Dritte um ein
einmaliges Vorkommnis während einem Tag. Das ASTRA führt überzeu-
gend aus, dass angesichts dieser Umstände keineswegs abgeleitet wer-
den könne, dass der Installationsplatz Süd generell nicht mehr benötigt
werde. Aus den Plangenehmigungsunterlagen folgt, dass sich die Nut-
zung des Installationsplatzes über mehrere Jahre erstreckt, weshalb eine
Fremdnutzung für einen Tag nichts am grundsätzlich Bedarf am Installa-
tionsplatz zu ändern vermag. Zudem legt das ASTRA glaubhaft dar, dass
die nationalstrassenfremde Nutzung nur möglich ist, weil sich aufgrund
des vorliegenden Beschwerdeverfahrens der Terminplan des Ausfüh-
rungsprojekts verzögert hat. Der Bedarf am Installationsplatz Süd ist folg-
lich ausgewiesen und der Beschwerdeführer kann aus einer einmaligen
Fremdnutzung nichts zu seinen Gunsten ableiten.
6.
Zusammengefasst erweist sich die Beschwerde als unbegründet und ist
abzuweisen.
7.
Abschliessend ist über die Kosten und die Entschädigung zu entschei-
den.
7.1 Die Verfahrenskosten sind in der Regel von der unterliegenden Partei
zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Von der Erhebung von Verfahrenskos-
ten kann jedoch ausnahmsweise abgesehen werden. So sieht Art. 6
Bst. b des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Ent-
schädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE, SR 173.320.2)
vor, dass einer Partei, welcher keine unentgeltliche Rechtspflege gewährt
wird, die Verfahrenskosten ganz oder teilweise erlassen werden, wenn es
aus anderen Gründen in der Sache oder in der Person der Partei die Auf-
erlegung von Kosten als unverhältnismässig erscheine. Mit anderen Wor-
ten kann aus Billigkeitsgründen auf die Kostenerhebung verzichtet wer-
den (vgl. MICHAEL BEUSCH, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar
zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich 2008
[nachfolgend: VwVG-Kommentar], Rz. 15 zu Art. 63).
A-4990/2013
Seite 21
Im vorliegenden Fall ist der Beschwerdeführer mit seinen Begehren nicht
durchgedrungen. Er gilt somit als unterliegende Partei. Dennoch er-
scheint die Erhebung von Verfahrenskosten als unbillig, wurde doch fest-
gestellt, dass der Beschwerdeführer zu Recht auf die erfolgten Zusiche-
rungen des ASTRA vertraut hat, welche der geplanten Nutzung des In-
stallationsplatzes Süd grundsätzlich entgegen stehen. Der Grund, wes-
halb der Staat im konkreten Fall nicht an die Vertrauensgrundlage gebun-
den und demzufolge die Plangenehmigungsverfügung vom 8. Juli 2013
nicht zu beanstanden ist, ist denn auch einzig den überwiegenden öffent-
lichen Interessen an der Nutzung des Installationsplatzes Süd geschul-
det. Folglich bestehen besondere Gründe, welche ein Abweichen vom
Unterliegerprinzip rechtfertigen. Entsprechend ist auf die Erhebung von
Verfahrenskosten zu verzichten und dem Beschwerdeführer der einbe-
zahlte Kostenvorschuss in der Höhe von Fr. 2'000.– nach dem Eintritt der
Rechtskraft dieses Urteils zurückzuerstatten.
7.2 Art. 64 Abs. 1 VwVG sieht vor, dass einer ganz oder teilweise obsie-
genden Partei von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung
für ihr erwachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten zuzu-
sprechen ist. Daraus folgt, dass einer vollständig unterliegenden Partei
grundsätzlich keine Parteientschädigung zugesprochen werden kann
(Art. 64 Abs. 1 VwVG e contrario; vgl. BEUSCH, VwVG-Kommentar, Rz. 9
zu Art. 64). Dennoch besteht die Möglichkeit, dass auch einer unterlie-
genden Partei ausnahmsweise aus Billigkeitsgründen eine Parteient-
schädigung zugesprochen werden kann (vgl. Urteile des Bundesverwal-
tungsgerichts B-2143/2006 vom 2. Juni 2008 E. 5.3 und B-6203/2007
vom 31. Januar 2008 E. 4.2).
Analog zu den bereits in Bezug auf die Verfahrenskosten gemachten Aus-
führungen, rechtfertigt sich vorliegend auch die Ausrichtung einer Partei-
entschädigung. Hinzu kommt, dass sowohl das ASTRA als auch die Vor-
instanz zumindest teilweise das Beschwerdeverfahren verursacht haben,
weil sie sich im vorinstanzlichen Verfahren zu Unrecht auf den Stand-
punkt gestellt haben, die erfolgten Zusicherungen seien für das Plange-
nehmigungsverfahren unbeachtlich gewesen und sich infolgedessen da-
mit auch nicht auseinandergesetzt haben. Angesichts der Tatsache, dass
das berechtigte Vertrauen des Beschwerdeführers durch das ASTRA ent-
täuscht wurde, welches sich mit der Einreichung seines Plangenehmi-
gungsgesuch vom 11. November 2011 in Widerspruch zu den ursprüng-
lich abgegebenen Zusicherungen setzte, rechtfertigt es sich, im vorlie-
genden Fall die Parteientschädigung auf Fr. 2'000.– (inkl. Auslagen und
A-4990/2013
Seite 22
Mehrwertsteuer) festzusetzen und dem ASTRA aufzuerlegen (Art. 7 ff.
und Art. 14 Abs. 2 VGKE; Art. 64 Abs. 2 VwVG).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der geleistete Kostenvor-
schuss von Fr. 2'000.– wird dem Beschwerdeführer nach Eintritt der
Rechtskraft dieses Urteils zurückerstattet. Der Beschwerdeführer hat
hierzu dem Bundesverwaltungsgericht seine Bankverbindung bekanntzu-
geben.
3.
Das ASTRA hat dem Beschwerdeführer nach Eintritt der Rechtskraft des
vorliegenden Urteils eine Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 2'000.–
(inkl. Auslagen und Mehrwertsteuer) zu entrichten.
4.
Dieses Urteil geht an:
– den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. […]; Gerichtsurkunde)
– das Bundesamt für Strassen ASTRA (Einschreiben)
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber:
Kathrin Dietrich Ivo Hartmann
A-4990/2013
Seite 23
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen An-
gelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des Bundesge-
richtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die Frist steht still
vom siebenten Tag vor Ostern bis und mit dem siebenten Tag nach
Ostern (Art. 46 Abs. 1 Bst. a BGG).Die Rechtsschrift ist in einer Amts-
sprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Anga-
be der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene
Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Beschwerdeführer in
Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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