Cour I
A-5091/2007
{T 0/2}
A r r ê t d u 2 3 a v r i l 2 0 0 8
Jérôme Candrian (président du collège), Kathrin Dietrich,
Beat Forster, juges,
Loris Pellegrini, greffier.
B._______,
recourant,
contre
Inspection fédérale des installations à courant fort
(IFICF), Luppmenstrasse 1, 8320 Fehraltorf,
autorité inférieure,
suppression des défauts sur des installations électriques
à basse tension (décision de l'IFICF du 26 juin 2007).
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Composit ion
Parties
Objet
A-5091/2007
Faits :
A.
B._______ est propriétaire de l'immeuble situé à la rue X._______ à
Y._______. En sa qualité d'exploitant du réseau électrique, l'entreprise
SIE SA, Service intercommunal de l'électricité, l'a invité à effectuer un
contrôle périodique des installations électriques de quatre locaux
appartenant à cet immeuble. Le 11 mai 2004, cette entreprise a
également requis un contrôle de réception relatif aux transformations
effectuées dans un nouveau local - un atelier - de l'immeuble précité.
A la demande de B._______, l'exploitant du réseau électrique lui a
accordé, par lettre du 16 septembre 2004, une prolongation du délai
pour s'exécuter jusqu'au 30 novembre 2004. Par lettre du 16 décembre
suivant, cette entreprise a informé B._______ qu'elle ne disposait ni
du rapport de contrôle périodique des installations électriques ni de
celui relatif au contrôle de réception des travaux réalisés dans l'atelier.
Elle lui a imparti un ultime délai jusqu'au 15 janvier 2005 pour produire
ces documents et l'a rendu attentif au fait que, passé ce délai, l'affaire
serait transmise à l'Inspection fédérale des installations à courant fort
(IFICF).
Le 2 février 2005, l'exploitant du réseau a transmis la cause à l'IFICF.
Cette autorité a informé B._______ de son obligation légale de
produire les rapports demandés et lui a fixé un délai au 9 mai 2005
pour s'exécuter. Elle a aussi attiré son attention sur le fait qu'à défaut
d'exécution dans le délai imparti, une décision soumise à un
émolument s'élevant en règle générale à Fr. 400.-- serait rendue.
B.
Par décision du 28 septembre 2005, l'IFICF a ordonné à B._______ de
remettre le rapport de sécurité concernant les installations électriques
de son immeuble aussi bien à l'exploitant du réseau qu'à elle-même
dans un délai échéant le 28 octobre suivant. En cas d'inexécution dans
le délai fixé, une amende de Fr. 5'000.-- au maximum pouvait être
perçue. En outre, un émolument de Fr. 400.-- pour l'établissement de
la décision a été mis à sa charge. Cette décision n'a pas fait l'objet
d'un recours.
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C.
Par courrier électronique du 9 juin 2006, l'exploitant du réseau a averti
l'IFICF qu'il ne disposait ni du rapport de sécurité relatif au contrôle
périodique ni de celui ayant trait au contrôle de réception.
Le 10 juillet 2006, l'IFICF a communiqué à B._______ qu'il n'avait pas
exécuté la décision du 28 septembre 2005 et qu'en conséquence le
dossier avait été transmis à l'Office fédéral de l'énergie pour
l'ouverture d'une enquête pénale administrative. Elle a aussi précisé
que son devoir d'effectuer le contrôle existait toujours et que, partant,
une nouvelle décision soumise à un émolument de Fr. 650.-- serait
rendue. Un délai au 20 juillet 2006 lui a été fixé pour se déterminer.
Dans une lettre du 24 août 2006, B._______ a exposé en substance
qu'il faisait face à des difficultés économiques et qu'il n'était pas en
mesure de financer le contrôle de sécurité exigé.
D.
Le 26 juin 2007, l'IFICF a rendu une deuxième décision par laquelle
elle a ordonné à B._______ d'envoyer le rapport de sécurité
concernant les installations électriques de l'immeuble situé à la rue
X._______ à Y._______ aussi bien à l'exploitant du réseau qu'à elle-
même dans un délai échéant le 25 septembre suivant. L'émolument
pour l'établissement de la décision a été fixé à Fr. 650.--.
E.
Par écriture du 26 juillet 2007, B.______ a interjeté recours contre
cette dernière décision auprès du Tribunal administratif fédéral (TAF).
Il a expliqué qu'il rencontrait des difficultés financières et a requis en
conséquence un délai adéquat pour produire le rapport de sécurité
demandé.
Appelée à se déterminer sur ce recours, l'IFICF a conclu à son rejet.
Par lettre du 6 février 2008, le recourant a notamment communiqué au
TAF que des travaux seraient effectués dans ses locaux. Cette écriture
a été transmise à l'autorité inférieure pour information (ordonnance du
12 février 2008).
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Droit :
1.
1.1 Sous réserve des exceptions prévues à l'art. 32 de la loi du 17 juin
2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF ; RS 173.32), le TAF, en
vertu de l'art. 31 LTAF, connaît des recours contre les décisions au
sens de l'art. 5 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la
procédure administrative (PA ; RS 172.021) prises par les autorités
mentionnées aux art. 33 et 34 LTAF.
1.2 L'IFICF est un service spécial de l'Association suisse des
électriciens (ASE) et est soumise à la surveillance du Département
fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la
communication (DETEC; cf. art. 1 al. 2 de l'ordonnance du 7 décembre
1992 sur l'Inspection fédérale des installations à courant fort
[RS 734.24]). Elle est compétente, au sens de l'art. 21 ch. 2 de la loi
fédérale du 24 juin 1902 concernant les installations électriques à
faible et à fort courant (LIE, RS 734.0), pour statuer en matière
d'installations électriques à faible et à fort courant. Il s'agit dès lors
d'une autorité extérieure à l'administration fédérale statuant dans
l'accomplissement de tâches de droit public que lui a confiées la
Confédération au sens de l'art. 33 let. h LTAF. En outre, en application
de l'art. 23 LIE, les décisions prises par les organes de contrôle
désignés à l'art. 21 LIE peuvent être portées devant le TAF. Aussi le
Tribunal de céans est-il compétent pour statuer dans la présente
affaire.
1.3 Par ailleurs, les autres conditions de recevabilité du recours
(cf. art. 48 et suivants PA) sont remplies en l'espèce, de sorte qu'il
convient d'entrer en matière.
2.
La législation en matière d'installations électriques impose aux
propriétaires d'immeubles de faire vérifier les installations électriques
et de produire le rapport de sécurité relatif à ce contrôle (cf. art. 3, 5,
35, 36 et 37 de l'ordonnance du 7 novembre 2001 sur les installations
électriques à basse tension, y compris son annexe [OIBT, RS 734.27]).
Les contrôles techniques sont effectués sur mandat des propriétaires
(cf. art. 32 al. 1er OIBT). Les exploitants de réseaux (en l'espèce,
SIE SA) se procurent les rapports de sécurité concernant les
installations électriques alimentées par leurs réseaux à basse tension
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(cf. art. 33 al. 1er OIBT). Le contrôle de l'exécution des dites
prescriptions est assuré par l’IFICF, qui, en cas d’inexécution, dénonce
le cas à l’Office fédéral de l’énergie (cf. art. 21, 56 et 57 LIE).
3.
En l'occurrence, il est constant que l'IFICF a rendu deux décisions,
l'une le 28 septembre 2005 et l'autre le 26 juin 2007. Toutes deux
s'adressent au recourant et concernent l'immeuble situé à la rue
X._______ à Y._______ Elles sont par ailleurs fondées sur les mêmes
motifs, à savoir l'obligation de produire le rapport de sécurité
conformément à la législation sur les installations électriques.
La première d'entre elles est entrée en force de chose jugée, faute
d'avoir été attaquée, et la seconde fait l'objet de la présente
procédure.
Dans sa première décision du 28 septembre 2005, l'IFICF a concrétisé
l'obligation légale du recourant de produire le rapport de sécurité
requis. Un délai au 28 octobre 2005 lui a été fixé à cet effet.
Cette décision n'ayant pas été attaquée, le recourant était et reste tenu
de s'y soumettre. La décision du 28 septembre 2005 continue ainsi de
déployer tous ses effets même après l'échéance du délai imparti, qui
ne saurait avoir d'autre but que de fixer le moment à partir duquel
d'éventuelles mesures d'exécution et des sanctions pénales
administratives peuvent être prises.
Cela étant, il convient d'analyser si l'autorité inférieure était en droit de
rendre la décision du 26 juin 2007, alors que celle du 28 septembre
2005 était exécutoire. Le Tribunal administratif fédéral est en effet tenu
d'appliquer le droit d'office et n'est lié ni par les motifs invoqués à
l'appui du recours (cf. art. 62 al. 4 PA), ni par l'argumentation juridique
développée dans la décision entreprise (arrêt du Tribunal administratif
fédéral A-2011/2006-2832/2007 du 8 août 2007 consid. 1.6).
Le principe de l'examen d'office porte aussi bien sur les questions de
droit matériel que sur celles de procédure (cf. PIERRE MOOR,
Droit administratif, vol. II, 2e éd., Berne 2002, ch. 2.2.6.5, p. 265).
4.
L'on commencera par déterminer la nature juridique de la décision
entreprise du 26 juin 2007. Il s'agit en particulier d'examiner si elle
tend à la révocation de celle du 28 septembre 2005 ou encore si les
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deux décisions citées constituent des décisions renouvelables ou
périodiques.
4.1 Pour être révoquée, une décision doit être irrégulière. L'irrégularité
peut trouver sa cause dans une erreur de fait, une erreur de droit, une
modification ultérieure des circonstances de fait - par quoi il faut
entendre non seulement les faits matériels mais aussi l'état des
connaissances techniques - ou encore dans le changement de la
législation, en particulier lorsque l'acte administratif en cause a des
effets durables et dont un intérêt public prépondérant requiert la
suppression ou la modification (PIERRE MOOR, op. cit., vol. II, ch. 2.4.3.2,
p. 327-330, ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984,
vol. I, p. 435-437). Lorsqu'une irrégularité est constatée, l'autorité doit
encore procéder à une pesée des intérêts entre d'une part le respect
du droit objectif et d'autre part les exigences de la sécurité du droit
(BENOÎT BOVAY, Procédure administrative, Berne 2000, p. 286).
Dans sa décision du 26 juin 2007, l'IFICF n'a mis en exergue aucun
motif de révocation. Elle s'est limitée à mentionner les divers actes de
procédure effectués depuis sa première décision. Dans ses
observations du 20 septembre 2007, elle a d'ailleurs indiqué que la
seconde décision avait été rendue dès lors que le délai pour produire
le rapport de sécurité fixé dans la première décision n'avait pas été
respecté. Elle n'entendait donc pas révoquer sa décision du
28 septembre 2005.
Par ailleurs, même si elle en avait eu l'intention, elle n'aurait pu
invoquer de motif juridiquement utile à justifier une telle révocation.
En effet, l'on ne voit pas en quoi la décision de l'IFICF du
28 septembre 2005 serait irrégulière. En particulier, l'on peine à voir
dans cette décision une erreur sur les faits ou de droit, ou encore
l'énoncé d'une quelconque modification de la législation applicable ou
des circonstances de fait susceptibles d'entraîner sa révocation.
L'inexécution par le recourant de son obligation légale de produire le
rapport demandé dans le délai imparti ne saurait en particulier
constituer une circonstance justifiant une nouvelle décision. Ce devoir
légal, concrétisé par la décision de l'IFICF du 28 septembre 2005,
perdure en effet tant que le rapport n'a pas été transmis à l'autorité
(cf. consid. 3). Ainsi, la décision dont est recours ne s'inscrit pas dans
une procédure d'exécution de la première décision, puisqu'elle vient
au contraire en prolonger le délai d'exécution.
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4.2 L'on ne saurait pas non plus considérer que les décisions des
28 septembre 2005 et 26 juin 2007 constituent des décisions
périodiques ou renouvelables (cf. pour ces notions: MOOR, op. cit.,
vol. II, ch. 2.4.7, p. 349-350). En effet, comme déjà mentionné, la
première décision enjoignant le recourant à produire le rapport de
sécurité déploie tous ses effets même après l'échéance du délai
imparti. De plus, le rapport demandé dans les deux décisions porte sur
la même période de contrôle.
Certes, le Tribunal fédéral a eu l'occasion de retenir, dans des cas
relevant du droit pénal administratif et du droit pénal, que des
injonctions pouvaient être formulées à réitérées reprises pour les
mêmes faits à l'égard d'une même personne et que cette dernière
pouvait donc être condamnée plusieurs fois, sans que le principe
"ne bis in idem" ne soit violé (cf. ATF 121 II 273, ATF 104 IV 229,
ATF 74 IV 105, ATF 73 IV 254). Cependant, dans ces affaires, il
s'agissait d'obligations que l'on peut qualifier de personnelles, voire de
strictement personnelles, liées aux qualités subjectives de l'obligé.
De telles obligations ne pouvaient donc pas ou que difficilement faire
l'objet d'une exécution par un tiers. Ainsi est-il légitime de faire une
exception au principe "ne bis in idem" afin que l'autorité appelée à
statuer dispose d'un moyen de contrainte pour inciter la personne
concernée à respecter l'obligation qui lui est imposée.
Dans le cas particulier, il en va tout autrement. L'obligation du
recourant porte sur la vérification des installations électriques de son
immeuble par une personne du métier et sur la production du rapport
relatif à ce contrôle. Ainsi, les qualités subjectives du recourant sont
sans incidence sur le contenu de la prestation, dont le résultat peut
être identique quel que soit celui qui la fournit. Une telle obligation se
prête en particulier à l'exécution par équivalence ou par substitution
(MOOR, op. cit., vol. II, ch.1.4.2.2, p. 107).
5.
Sur le vu des considérations qui précèdent, il appert que la décision
entreprise ne repose sur aucun fondement juridique. Il en résulte que
l'autorité inférieure s'est bornée à rendre une seconde décision sur le
même objet que la première en lieu et place de l'exécuter.
L'on relèvera à cet égard que l'autorité administrative est investie du
privilège de l'exécution d'office qui lui permet d'assurer elle-même, en
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recourant au besoin à la force publique, l'exécution d'une décision
qu'elle a rendue (CLAUDE ROUILLER, l'exécution anticipée d'une obligation
par équivalent, note sur les articles 7 et 8 LPEP, in: Mélanges André
Grisel, Neuchâtel, 1983, p. 591). Elle est ainsi compétente pour
procéder à l’exécution par équivalent de l'obligation aux frais de
l’administré (cf. art. 41 PA), sans qu'une base légale spéciale doive le
prévoir expressément (cf. ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 5e éd., Zurich/Bâle/Genève 2006,
p. 248, n° 1159). Pour ce faire, une fois la décision de base devenue
exécutoire, l'autorité sommera l’obligé de s’exécuter dans un délai
convenable, en indiquant les conséquences du défaut d’obtempérer
(cf. art. 41 al. 2 PA). Faute d’exécution dans ce délai, l’autorité prendra
une nouvelle décision qui constate la carence de l’obligé et ordonnera
l’exécution par équivalent, laquelle ne peut toutefois intervenir qu’une
fois la deuxième décision devenue exécutoire (GRISEL, op. cit.,
Neuchâtel 1984, vol. II, p. 638-639).
Dans le cas particulier, on l'a vu (cf. supra consid. 4.2), l'obligation
litigieuse (à savoir, faire contrôler les installations électriques et, par
voie de conséquence, produire le rapport de sécurité) n'est pas de
nature strictement personnelle, si bien qu'elle se prête notamment à
une exécution par équivalent. L'on ne voit dès lors pas ce qui aurait
empêché l'IFICF de prendre les mesures nécessaires en vue d'une
exécution de la décision du 28 septembre 2005, entrée en force de
chose jugée. En rendant la décision attaquée, l'autorité inférieure a
ainsi implicitement renoncé à exécuter sa première décision, ce qui
porte atteinte à la sécurité du droit, à l'égalité de traitement entre les
justiciables et à la confiance due aux actes de l'administration.
Le principe de la séparation des pouvoirs interdit par ailleurs à
l'administration de renoncer à appliquer les normes légales que ses
décisions concrétisent (Revue de droit administratif et de droit fiscal,
1981, p. 247 [251] et les références citées, notamment ATF 102 Ib
296).
6.
Cela étant, l'IFICF était tenue d'exécuter la décision du 28 septembre
2005 et ne pouvait, comme elle l'a fait, se borner à rendre une
seconde décision - dont est recours - sur le même objet, qui reportait
encore l'exécution de l'obligation légale du recourant et lui imposait,
sans fondement, des émoluments plus élevés que ceux pris dans sa
première décision. La décision du 26 juin 2007 doit donc être annulée.
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Le recours sera ainsi admis. Le recourant qui obtient gain de cause ne
saurait supporter des frais de procédure (cf. art. 63 al. 1 PA
a contrario). L'avance de frais qu'il a versée lui sera restituée.
Aucune indemnité à titre de dépens ne sera allouée, dès lors que le
recourant n'est pas représenté par un avocat et que l'on ne voit pas
qu'il ait supporté des frais indispensables et relativement élevés en
raison de la présente procédure (art. 64 al. 1 PA a contrario).
Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est admis et la décision de l'autorité inférieure du 26 juin
2007 est annulée.
2.
Il n'est pas perçu de frais de procédure. L'avance sur les frais de
procédure présumés versée par le recourant, d'un montant de
Fr. 500.--, lui est restituée.
3.
Il n'est pas alloué de dépens.
4.
Le présent arrêt est adressé :
- au recourant (acte judiciaire)
- à l'autorité inférieure (recommandé)
- Secrétariat général du DETEC (acte judiciaire)
Le président du collège : Le greffier :
Jérôme Candrian Loris Pellegrini
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Indication des voies de droit :
Le présent arrêt peut être attaqué devant le Tribunal fédéral, 1000
Lausanne 14 par la voie du recours en matière de droit public, dans
les trente jours qui suivent la notification. Le mémoire doit être rédigé
dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les
moyens de preuve, et être signé. L'arrêt attaqué et les moyens de
preuve doivent être joints au mémoire, pour autant qu'ils soient en
mains du recourant (voir art. 42 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal
fédéral [LTF, RS 173.110]).
Expédition :
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