B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Cour I
A-5200/2013
A r r ê t d u 1 9 n o v e m b r e 2 0 1 4
Composition
Marie-Chantal May Canellas (présidente du collège),
Marianne Ryter, Kathrin Dietrich, juges,
Valérie Humbert, greffière.
Parties
Commune de Torny,
représentée par Maître Bernard Ayer, avocat,
recourante,
contre
Département fédéral de la défense, de la protection de la
population et des sports DDPS, population et des sports
DDPS, Maulbeerstrasse 9, 3003 Bern,
autorité inférieure.
Objet
Approbation des plans de constructions militaires.
A-5200/2013
Page 2
Faits :
A.
A.a Le 1er février 2012, armasuisse Immobilier, Management de projets
de construction Suisse romande, a adressé au Département fédéral de la
défense, de la protection de la population et des sports (DDPS) une de-
mande formelle d’approbation des plans, dans le cadre d’une procédure
simplifiée, pour la déconstruction et la reconstruction de différents élé-
ments, composants du système MALS+. Ce projet concernait deux sec-
teurs: la Base aérienne de Payerne et le site de Montbrelloz.
Le 23 mai 2013, le DDPS a approuvé les plans pour la déconstruction (du
radar FLUR) et la reconstruction de différents éléments composant le sys-
tème MALS+ dans les secteurs de Payerne et de Montbrelloz (demande
du 1er février 2012).
A.b Le projet MALS+ se compose en outre d’un radar de surveillance
d’aéroport (ASR), non compris dans la demande précitée, dont
l’installation, prévue sur le site de Torny situé dans le canton de Fribourg,
nécessite une procédure ordinaire d'approbation des plans.
Le 11 juin 2012, armasuisse Immobilier a soumis pour approbation au
DDPS, le projet concernant l'installation du radar MALS+ sur la Commune
de Torny destiné à compléter le système installé sur la base aérienne de
Payerne. Le dossier déposé pour le projet de Torny comprenait les docu-
ments suivants:
– une description du projet général du 30 novembre 2011;
– un rapport relatif au rayonnement non ionisant (RNI) du 15 novembre
2011;
– des formulaires cantonaux;
– un dossier de photomontages du 30 novembre 2011, révisé le 11 juin
2012;
– un rapport du fournisseur du système sur le bruit du 4 juin 2012 (en
allemand);
– un rapport complémentaire selon l'annexe 6 de l'ordonnance du 15
décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB, RS 814.41) du
bureau Triform SA ;
– trois plans de situation (situation générale, de détail et de coupes).
A.c Selon armasuisse Immobilier, l'adaptation de l'équipement actuel de
l'aérodrome de Payerne est motivée par son obsolescence au vu des
standards de sécurité et rendue indispensable par les normes internatio-
A-5200/2013
Page 3
nales. Le nouveau radar de surveillance prévu dans le secteur de Torny
est composé d'un radar primaire et d'un système d'identification automa-
tisé. L'installation, qui serait implantée à l'intérieur du périmètre militaire
appartenant à la Confédération sur une colline de la commune de Torny
située à une dizaine de kilomètres de l'aérodrome, comprend une tour cy-
lindrique, constituée d'éléments préfabriqués en béton, d'un diamètre ex-
térieur de 3 mètres, d'une hauteur sous dalle de 5.03 mètres, surmontée
de deux plateformes métalliques sur lesquelles sont fixés les appareils
mobiles. Les plateformes – accessibles par un escalier de service – sont
équipées de quatre éléments de paratonnerre. La hauteur totale de l'ins-
tallation projetée, de 13.80 mètres au dessus du sol dans le projet initial
soumis à approbation, a été rehaussée de 2,5 mètres à la suite d'une
demande d'un couple habitant Torny qui en avait fait une condition au re-
trait de son opposition.
B.
Par décision du 14 août 2013, le DDPS a approuvé le projet d'armasuisse
Immobilier relatif au radar Mals+ (demande du 11 juin 2012) moyennant
certaines charges notamment en matière de protection de l'environne-
ment. S'agissant du rehaussement de l'installation, il l'a accepté sans
nouvelle mise à l'enquête publique, estimant qu'il ne s'agissait pas d'une
modification importante. En conséquence, le DDPS a classé l'opposition
du couple habitant Torny et rejeté celle déposée le 10 septembre 2012
par la Commune de Torny.
C.
C.a Par acte du 16 septembre 2013, la Commune de Torny, agissant par
l'entremise d'un avocat, interjette recours par devant le Tribunal adminis-
tratif fédéral à l'encontre de cette décision dont elle requiert principale-
ment, sous suite de frais et dépens, l'annulation. Subsidiairement, si l'ins-
tallation devait être réalisée, elle demande qu'une indemnité d'un montant
d'au moins 10 millions de francs lui soit octroyée au sens de l'art. 126 f.
al. 2 de la loi fédérale du 3 février 1995 sur l’armée et l’administration mili-
taire (LAAM, RS 510.10). Elle sollicite, cas échéant, un délai pour se dé-
terminer sur le montant définitif de l'indemnité .
A l'appui de ses conclusions, la Commune de Torny développe de nom-
breux griefs ayant trait en substance à la violation de l'obligation de
consulter les cantons et communes concernés, de soumettre les adapta-
tions de projet, de planifier, à la violation du principe de proportionnalité et
de l'exigence d'une étude d'impact, à l'absence de pondération des inté-
A-5200/2013
Page 4
rêts ainsi qu'à la non-conformité à la zone. En particulier, la Commune de
Torny se prévaut de futurs emplacements de parcs éoliens prévus tant
sur le territoire vaudois que fribourgeois qui seraient compromis par l'im-
plantation d'un radar en raison des interférences possibles. Elle affirme
notamment que lors d'une séance de conciliation, il aurait été dit qu'"en
Allemagne, aucune éolienne ne peut être installée dans un rayon de 50
km d'un aéroport".
C.b Dans sa réponse du 18 octobre 2013, l'autorité inférieure répond
point par point aux griefs de la recourante et conclut au rejet total du re-
cours. S'agissant en particulier de la problématique des parcs éoliens, el-
le s'étonne de ce que ce grief soit soulevé pour la première fois en procé-
dure de recours et relève, en substance, que non seulement la norme en
vigueur en Allemagne n'existe pas en Suisse, mais que de surcroît l'aéro-
drome existant à Payerne et distant de moins de 10 km serait le premier
obstacle dans ce rayon de 50 km à l'implantation d'éoliennes. Elle expose
encore dans les grandes lignes la procédure que doit suivre tout projet de
parcs éoliens et observe que contrairement aux allégués de la recouran-
te, la révision du plan directeur vaudois sur les énergies n'a pas encore
été adoptée. Elle estime au demeurant que le canton de Vaud a été suffi-
samment informé du projet par la publication dans la Feuille fédérale et
dans la presse locale et que ce canton en avait au surplus déjà eu
connaissance dans le cadre de la consultation qui s'était déroulée pour
les besoins de la procédure d'approbation des plans pour la partie Mont-
brelloz et Payerne. A titre incident, elle requiert le retrait de l'effet suspen-
sif au recours, motif pris que la recourante ne fait valoir aucun intérêt di-
gne de protection pour elle-même et ses administrés et que son attitude
dilatoire ne saurait bloquer un projet global d'intérêt public, alors qu'elle
n'a pas de motifs apparents pour s'y opposer.
C.c
Dans sa réplique du 25 novembre 2013, la recourante remarque en subs-
tance qu'aucun motif convaincant ne plaide pour une entrée en force im-
médiate de la décision litigieuse si bien qu'il y a lieu de rejeter la requête
de l'autorité inférieure. S'agissant de son intérêt à recourir, la recourante
observe que, du moment que la loi l'habilite expressément à recourir (cf.
art. 130 al. 2 LAAM), la question de l'intérêt digne de protection n'a plus à
être examinée. Pour le surplus, elle réitère ses conclusions tant principa-
les que subsidiaires.
C.d Par décision incidente du 12 décembre 2013, le Tribunal administratif
fédéral rejette la requête tendant au retrait de l'effet suspensif motif pris,
A-5200/2013
Page 5
en substance, que l'autorité inférieure n'a pas fait la démonstration de l'in-
térêt public ou privé qui primerait sur celui de la recourante à faire exami-
ner la conformité du projet au droit sans devoir supporter l'engagement
prématuré de travaux provoquant inévitablement des nuisances.
D.
D.a Par mémoire complémentaire du 8 janvier 2014, la recourante inter-
vient en procédure en produisant une lettre du 13 novembre 2013 adres-
sée à la Conférence des directeurs cantonaux de l'énergie par le DDPS,
avec copie à plusieurs offices fédéraux, au sujet de la nécessité d'une
coordination des projets en matière d'énergie éolienne avec le DDPS, en
temps opportun, ce afin de minimiser les conflits potentiels et d'augmen-
ter la sécurité. La recourante tire argument de ce document pour étayer
son grief de la violation des obligations en matière de coordination et sou-
tient que la décision doit être annulée de ce chef.
D.b Dans sa duplique du 9 janvier 2014, l'autorité inférieure soutient en
substance que si la recourante a la qualité pour recourir d'un point de vue
formel, elle n'a démontré aucun intérêt sur le fond à l'annulation de la dé-
cision querellée. S'agissant de la planification sectorielle, l'autorité infé-
rieure explique qu'elle possède un service de référence dans chaque can-
ton suisse, auquel elle adresse ses demandes. Il revient ensuite à ces
services de déterminer quels autres services doivent être consultés en
fonction du domaine concerné. La synthèse des différentes détermina-
tions internes est ensuite transmise par le service de référence. En
conséquence, elle n'avait pas à consulter directement le service de
l'énergie cantonal. Elle observe encore que l'absence de communication
entre les autorités communales et cantonales ne lui est pas imputable.
Pour le surplus, l'autorité inférieure assure qu'il n'est pas possible de
maintenir le radar à son emplacement actuel. La seule question juridique
qui est véritablement soulevée, selon elle, est celle du respect de la pro-
portionnalité, principe qui serait respecté.
D.c Les autres faits, ainsi que les arguments développés par les parties à
l'appui de leurs positions respectives, seront repris dans les considérants
en droit ci-après, dans la mesure utile à la résolution du litige.
A-5200/2013
Page 6
Droit :
1.
1.1 Sous réserve des exceptions – non pertinentes en l'espèce – prévues
à l'art. 32 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral
(LTAF, RS 173.32), le Tribunal administratif fédéral, en vertu de l'art. 31
LTAF, connaît des recours contre les décisions au sens de l'art. 5 de la loi
fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA, RS
172.021) prises par les autorités mentionnées à l'art. 33 LTAF. Le DDPS
est une autorité au sens de la lettre d. de cette dernière disposition et l'ac-
te attaqué – par lequel il a approuvé des plans de constructions militaires
sur le fondement de l'art. 126ss LAAM – en ce qu'il crée des droits ou
obligations, revêt les caractéristiques matérielles (art. 5 al. 1 PA) et for-
melles (art. 35 PA) d'une décision, si bien que le Tribunal administratif fé-
déral est compétent pour examiner le présent recours.
1.2 Aux termes de l'art. 130 al. 1 LAAM, la procédure de recours est régie
par les dispositions générales de la procédure fédérale. La procédure de-
vant le Tribunal administratif fédéral est soumise à la PA, pour autant que
la LTAF n'en dispose pas autrement (art. 37 LTAF).
1.3 Sous réserve des considérants qui suivent, les formes et délais des
art. 50 à 52 PA étant respectés, le recours est dès lors recevable à la for-
me stricto sensu.
2.
2.1
2.1.1 Conformément à l'art. 48 PA, est légitimé au recours contre la déci-
sion d'approbation des plans quiconque a pris part à la procédure de
première instance ou a été privé de cette possibilité (al. 1 let. a), est spé-
cialement atteint par la décision attaquée (al. 1 let. b) et a un intérêt digne
de protection à son annulation ou à sa modification (al. 1 let. c). Cet inté-
rêt peut être juridique ou de fait, le recourant devant toutefois être plus
touché que quiconque, sa situation se trouvant en lien étroit, digne d'être
pris en considération, avec l'objet du litige.
2.1.2 Si cette disposition est en premier lieu conçue pour des particuliers
(ou pour des collectivités publiques touchées de la même manière qu'un
particulier), une collectivité publique peut s'en prévaloir lorsqu'elle agit en
tant que détentrice de la puissance publique et qu'elle dispose d'un inté-
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rêt public propre, comme la protection de ses habitants contre certaines
nuisances (cf. arrêt du Tribunal administratif fédéral A-2780/2008 du 16
juin 2009 et les réf. cit.; pour l'art. 89 al 1 de la loi du 17 juin 2005 sur le
Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110] qui a la même teneur que l'art. 48 al. 1
PA: ATF 135 II 156 consid. 3.1, ATF 136 I 265 consid. 1.4). Un intérêt gé-
néral à une correcte application du droit n'est cependant pas suffisant
dans le contexte de l'art. 48 al. 1 PA; il faut dans ce cas que la collectivité
publique soit touchée dans des intérêts centraux liés à sa puissance pu-
blique (cf. ATF 140 I 90 consid. 1.2.2).
2.1.3 La Commune de Torny n'a pas limité son intervention au seul dépôt
du recours, mais a fait valoir une partie de ses griefs déjà par voie d'op-
position (cf. 126f LAAM). Elle a donc participé à la procédure devant l'au-
torité précédente, ainsi que l'exige l'art. 48 al. 1 let. a PA. Toutefois, elle
n'est pas touchée par la décision attaquée de manière analogue à un par-
ticulier; elle ne prétend au demeurant pas le contraire. Elle ne peut donc
a priori se prévaloir de l'art. 48 al. 1 let. b PA. La question de savoir si elle
est touchée dans ses prérogatives de puissance publique et satisfait en
tant que collectivité publiques aux conditions posées par la jurisprudence
précitée peut souffrir de rester ouverte pour les raisons suivantes.
2.2
2.2.1 Selon l'art. 48 al. 2 PA, a également qualité pour recourir toute per-
sonne, organisation ou autorité qu'une autre loi fédérale autorise à recou-
rir. L'art. 89 al. 2 let. d LTF contient une règle similaire que l'on retrouvait
autrefois à l'art. 103 let. c de la loi sur l'organisation judiciaire du
16 décembre 1943 (OJ, RS 3 521), en vigueur jusqu'au 31 décembre
2006. Ce type de recours appelé "recours dans l'intérêt de la loi" n'est pas
lié à un intérêt propre, spécial et digne de protection (cf. ATF 138 V 339
consid. 2.3.1, ATF 135 II 338 consid. 1.2.1, ATF 123 II 16 consid. 2c; ISA-
BELLE HÄNER, in: Auer/Müller/Schindler [éd.], Kommentar zum Bundesge-
setz über das Verwaltungsverfahren, Zurich/St-Gall 2008, ad art. 48 n. 28;
VERA MARANTELLI-SONANINI/SAID HUBER, in: Praxiskommentar VwVG,
Waldmann/Weissenberger [éd.], Zurich 2009, ad art. 48 n. 38). La collec-
tivité ou l'organisation concernée n'a pas besoin de faire recours devant
les autorités précédentes (pas de "formelle Beschwer"), sauf si la loi spé-
ciale en dispose autrement (cf. ISABELLE HÄNER, op. cit., ad. art. 48 n. 38).
2.2.2 Dans le cas d'espèce, la question de l'intérêt au recours est préci-
sément soulevée par l'autorité inférieure qui estime dans sa réponse au
recours que la recourante ne démontre pas dans quelle mesure elle ou
A-5200/2013
Page 8
ses administrés sont particulièrement touchés, mais fonde au contraire
son argumentation sur des éléments qui ont trait au droit de tiers, les-
quels auraient à l'évidence renoncé à intervenir dans la procédure. Dans
sa duplique, l'autorité inférieure "reconnaît, sur la forme, le droit accordé
à la recourante d'agir", mais considère que "sur le fond, un prétendu inté-
rêt aurait dû être démontré".
2.2.3 Aux termes de l'art. 130 al. 2 LAAM, les cantons et les communes
concernés [par une approbation des plans] ont qualité pour recourir. L'art.
130 al. 2 LAAM constitue un cas d'application de l'art. 48 al. 2 PA, dispo-
sition qui, comme il vient d'être démontré, ne lie pas la qualité pour recou-
rir aux griefs invoqués, lesquels doivent être appréciés au stade de
l'examen matériel du recours. Contrairement à d'autres lois fédérales at-
tributives de compétence au sens de l'art. 48 al. 2 PA (comme la LPN
précitée) qui protègent des intérêts bien déterminés et limitent les motifs
de recours à la défense de ces intérêts spécifiques, la LAAM n'a pas pour
but la sauvegarde d'un intérêt public unique. L'application de la loi ayant
toujours un impact territorialement déterminé, il se justifie que les com-
munes soient habilitées à recourir selon l'art. 130 al. 2 LAAM pour faire
contrôler l'application de la loi. Ceci vaut dès lors pour la Commune de
Torny, laquelle dispose ainsi de la qualité pour recourir, indépendamment
des griefs qu'elle soulève.
2.3
2.3.1 Dans le cas d'espèce, la loi qui habilite la Commune à recourir pré-
voit en plus un "formelle Beschwer". En effet, aux termes de l'art. 126f al.
1 2ème phrase LAAM, toute personne qui n'a pas fait opposition [durant la
mise à l'enquête] est exclue de la suite de la procédure [d'approbation
des plans]. Selon l'al. 3 de cette même disposition, les communes font
valoir leurs intérêts par voie d'opposition. La Commune de Torny ayant
fait part de son opposition le 10 septembre 2012 à l'adresse de l'autorité
chargée de l'approbation des plans, l'exigence de la participation devant
l'autorité inférieure ("formelle Beschwer") est également satisfaite.
2.3.2 Cela étant, cette exigence de lésion formelle ne se limite pas au
simple fait d'avoir interjeté opposition dans le cadre de la procédure de
première instance. Elle porte également sur les griefs soulevés, griefs qui
définiront l'objet du litige. Ainsi, toutes les objections qui peuvent être for-
mulées pendant la mise à l'enquête doivent être soulevées dans la pro-
cédure d'opposition et ne peuvent l'être dans la procédure contentieuse
subséquente. En effet, l'objet du litige ne peut plus être étendu une fois
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Page 9
écoulé le délai pour faire opposition (ATF 133 II 30 consid. 2.2; arrêt du
Tribunal administratif fédéral A-3040/2013 du 12 août 2014 consid. 2.1 et
réf. citées). En revanche, la motivation qui sous-tend les griefs peut quant
à elle être modifiée, mais à la condition qu'elle n'étende pas l'objet du liti-
ge (ATAF 2012/23 consid. 2.1, arrêt du Tribunal administratif fédéral A-
4790/2012 du 23 juillet 2014 consid. 4.2).
2.3.3 Partant, le grief – soulevé pour la première fois en procédure de re-
cours – de la violation de l'obligation de consulter les cantons et commu-
nes concernées, en particulier de l'absence de prise en compte des col-
lectivités sises dans un rayon de 50km, lesquelles seraient éventuelle-
ment empêchées de construire des éoliennes sur leur sol en raison de la
présence du radar projeté, est irrecevable faute d'avoir été formulé déjà
pendant le délai d'opposition.
Pour le surplus, le recours étant recevable quant à sa forme, le Tribunal
administratif fédéral peut entrer en matière sur ses mérites.
3.
3.1 Le Tribunal administratif fédéral applique le droit d'office, sans être lié
par les motifs invoqués (cf. art. 62 al. 4 PA) ni par l'argumentation juridi-
que développée dans la décision entreprise (cf. MOOR/POLTIER, op.cit.,
ch. 2.2.6.5, p. 300). La procédure est régie par la maxime inquisitoire, ce
qui signifie que le Tribunal administratif fédéral définit les faits et apprécie
les preuves d'office et librement (cf. art. 12 PA). Les parties doivent toute-
fois collaborer à l'établissement des faits (art. 13 PA) et motiver leur re-
cours (art. 52 PA). En conséquence, l'autorité saisie se limite en principe
aux griefs soulevés et n'examine les questions de droit non invoquées
que dans la mesure où les arguments des parties ou le dossier l'y incitent
(ATF 122 V 157 consid. 1a; ATAF 2012/23 consid. 4, ATAF 2007/27, con-
sid. 3.3; ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozes-
sieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Bâle 2013, p. 22 n. m. 1.55,
ALFRED KÖLZ / ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungs-
rechtspflege des Bundes, 2e éd., Zurich 1998, n. 677).
3.2 Le recourant peut invoquer la violation du droit fédéral, y compris l'ex-
cès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (cf. art. 49 let. a PA), la constata-
tion inexacte ou incomplète des faits pertinents (cf. art. 49 let. b PA) ou
l'inopportunité (cf. art. 49 let. c PA; cf. MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, op.
cit. n. m. 2.149 p. 73; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN,
A-5200/2013
Page 10
Allgemeines Verwaltungsrecht, 6e éd., Zurich/Bâle/Genève 2010, n. m.
1758 ss).
4.
A titre liminaire, il sied de remarquer que le radar litigieux est une compo-
sante du Système militaire de guidage d'approche (SMGA) figurant dans
le programme d'armement 2009 approuvé par l'Assemblée fédérale par
arrêté du 7 septembre 2009 (FF 2009 6173). Il n'y a donc pas lieu de dis-
cuter ici, comme tente de le faire la recourante dans ses écritures, le
bien-fondé du choix de ce dispositif que le message du Conseil fédéral du
18 février 2009 sur l'acquisition de matériel militaire d'armement (Pro-
gramme d'armement 2009, FF 2009 1255) a parfaitement motivé.
5. La recourante prétend, dans un premier grief, que faute de figurer dans
le plan sectoriel militaire (PSM), l'implantation du radar litigieux à l'endroit
prévu ne peut être autorisée. Il s'agit donc d'examiner si, pour être réali-
sé, le projet nécessitait d'abord une modification du PSM. Dans le cadre
de son examen, le Tribunal rappellera tout d'abord les buts poursuivis par
les plans sectoriels (consid. 5.1 ss) qu'il appliquera ensuite au cas d'es-
pèce (consid. 6).
5.1 Aux termes de l'art. 13 de la loi sur l'aménagement du territoire du
22 juin 1979 (LAT, RS 700) pour exercer celles de ses activités qui ont
des effets sur l'organisation du territoire, la Confédération procède à des
études de base; elle établit les conceptions et plans sectoriels nécessai-
res et les fait concorder.
Les conceptions et les plans sectoriels de la Confédération sont élaborés
en étroite collaboration avec les cantons, les communes et avec la parti-
cipation de la population (art. 4 al. 2 LAT et 17 à 19 de l'ordonnance du
28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire [OAT, RS 700.1]). Cette pro-
cédure de consultation n'aménage toutefois aucune voie de droit contre le
plan sectoriel (arrêt du Tribunal fédéral 1A.64/2003 du 8 juillet 2003
consid. 6.1.3), lequel n'est juridiquement contraignant que pour les autori-
tés et les particuliers ou organisations chargés de l'exécution de tâches
d'intérêt public (article 22 OAT). Les particuliers touchés par une décision
qui met en œuvre le plan sectoriel ne peuvent donc qu'agir contre cette
décision, mais non s'en prendre au plan sectoriel lui-même (ATF précité,
ATF 129 II 331 consid. 4.2; arrêt du Tribunal administratif fédéral A-
2081/2006 du 17 décembre 2007 consid. 6.2.2).
A-5200/2013
Page 11
5.2 Dans les domaines qui relèvent, selon la Constitution fédérale, de sa
compétence (étendue ou exclusive – comme le domaine militaire), la
Confédération établit de préférence des plans sectoriels alors que dans
les matières qui dépassent ses seules compétences (compétences secto-
rielles ou partielles – comme le sport), elle applique en principe l'instru-
ment de la conception (cf. PIERMARCO ZEN-RUFFINEN / CHRISTINE GUY-
ECABERT, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne,
2001, p 97 ch. 202; BARBARA JUD, Les plans sectoriels de la Confédéra-
tion – des instruments sous-estimés, in Territoire & Environnement
2/2014, p. 2 et 3; LUKAS BÜHLMANN, in: Aemiseg-
ger/Moor/Ruch/Tschannen, Commentaire LAT, Zurich/Bâle/Genève 2010,
n. 21 ad art. 13). Le plan sectoriel est plus précis que la conception. Il
contient des indications concrètes portant sur les conditions spatiales et
l'échelonnement dans le temps, ainsi que des exigences particulières à
l'attention des autorités fédérales compétentes (ZEN-RUFFINEN/GUY-
ECABERT, op. cit., p 97 ch. 202). Le plan sectoriel demeure toutefois –
comme le plan directeur cantonal – un document de caractère général qui
ne règle en principe pas dans le détail les questions d’affectation,
d’équipement ou d’exécution (cf. OFFICE DU DÉVELOPPEMENT TERRITORIAL
ARE, Explications relatives à l‘ordonnance sur l‘aménagement du territoi-
re du 28 juin 2000, point 2.2.1, p. 16, disponible sous
>thèmes>droit>publications, consulté le 12 août 2014).
5.3
5.3.1 La fonction des plans sectoriels, outre de permettre à la Confédéra-
tion d'établir les critères pour l'octroi d'autorisations et de concessions,
est d'assurer une vision d'ensemble des politiques à incidences spatiales
et de les coordonner assez tôt avec les activités des cantons et des
communes (cf. JUD, op. cit., p. 4) qui doivent être consultés (cf. art.18 et
19 OAT ).
5.3.2 La LAT ne précise pas ce que doit contenir un plan sectoriel. Le
contenu et le degré de précision dépend ainsi de l'objet de la planification
et de l'ampleur de la compétence fédérale (cf. BERNHARD WALD-
MANN/PETER HÄNNI, Handkommentar RPG, Berne 2006, n 16 ad art. 13).
Est déterminant à cet égard le droit spécial. Aux termes des articles 14
OAT, les plans sectoriels doivent contenir des indications sur la manière
dont la Confédération entend faire usage de sa liberté d'appréciation en
matière d'aménagement; ils définissent en particulier les objectifs visés
dans les domaines en question et comment ces objectifs seront conciliés
avec l'aménagement du territoire, ainsi que les priorités, les modalités et
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Page 12
les moyens envisagés pour l'exercice de l'activité concernée. L'art. 15
OAT règle les exigences de forme et de contenu d'un plan sectoriel.
Comme pour les plans directeurs cantonaux (cf. art. 5 al. 2 OAT), l'état de
la coordination est classé dans les catégories "information préalable",
"coordination en cours" ou "coordination réglée" (art. 15 al. 2 OAT). Aux
termes de l'art. 15 al. 3 LAT, un projet particulier ne peut être arrêté en
tant que "coordination réglée" que s'il répond à un besoin (a); si d'autres
lieux d'implantation ont été examinés et si le lieu retenu constitue la meil-
leure solution (b); si les incidences majeures du projet sur le territoire et
l'environnement peuvent être appréciées d'une manière qui corresponde
à ce niveau de planification (c) et s'il apparaît conforme à la législation
pertinente (d).
Contrairement aux cantons qui se sont vu, lors de l'entrée en vigueur de
la LAT au 1er janvier 1980, imposer des délais pour l'établissement de
leurs plans directeurs et d'affectation (cf. art. 35 LAT), la Confédération
n'a été soumise à aucun contrainte pour les conceptions et plans secto-
riels, si bien que certains plans sectoriels de la première génération sont
encore en cours d'élaboration (cf. JUD, op. cit., p. 4).
5.4 Si la Confédération doit mettre en œuvre une tâche qui ne correspond
à aucun plan sectoriel ou que le plan sectoriel en question n'a pas encore
été adopté, il s'agit d'évaluer lequel des intérêts prime entre celui à une
prise de décision rapide et celui lié au respect du maintien de l'ordre sé-
quentiel des décisions en droit de la planification (JUD, op. cit., p. 5;
TSCHANNEN, Commentaire LAT, n 34 ad art. 9; sur le système pyramidal
de la planification: ATF 137 II 58 consid. 3.3, ATF 137 II 254 consid. 3.1,
ATF 120 Ib 207 consid. 5). En effet, la procédure de planification est en
règle générale la seule à permettre la prise en compte de l'ensemble des
intérêts déterminants en matière d'aménagement du territoire et à assurer
pleinement le droit de participation de la population (cf.; ATF 119 Ib 439
consid. 4b; BÜHLMANN, Commentaire LAT, n 4 ad art. 13). Ainsi les grands
projets à incidence spatiale doivent avoir un ancrage dans un plan, sous
peine de contrevenir à l'obligation d'aménager le territoire définie à l'art. 2
LAT (cf. ATF 140 II 262 consid. 2, ATF 137 II 254 consid. 3.3; PIERRE
TSCHANNEN, Le rôle du plan directeur en matière d'implantation de grands
projets à incidence spatiale, in: Territoire & Environnement, 5/2005 p. 42s,
p.44 et 46). En revanche, les projets de moindre importance sans effets
majeurs sur le territoire ne nécessitent en principe pas une planification
sectorielle. C'est dans le cadre de l'approbation des plans – soit lors du
projet concret – que la pesée globale des intérêts sera effectuée comme
elle aurait dû l'être dans le cadre de la planification sectorielle (JUD, op.
A-5200/2013
Page 13
cit., p. 6, cf. également arrêt du Tribunal administratif fédéral A-
6575/2009 du 8 novembre 2012 consid. 5.1), avec le désavantage d'un
manque de vision d'ensemble, d'un risque de déficit de coordination et
l'inconvénient que l'office fédéral compétent dans le cas concret sera en-
clin à négliger la vision d'ensemble d'aménagement au profit de ses pro-
pres intérêts (BÜHLMANN, Commentaire LAT, n 4 ad art. 13 et les réf. cit.).
La jurisprudence a toutefois également admis des projets de plus grande
envergure sans adaptation parallèle du plan sectoriel, précisant que de
telles approbations étaient exceptionnelles, octroyées avec beaucoup de
circonspection, dans des circonstances précises (cf. ATF 137 II 58 consid.
3.3.3)
6.
6.1 Dans le domaine militaire, la Confédération dispose d'une compéten-
ce législative exclusive (art. 60 al. 1 Cst.). Selon l'art. 126 al. 1 LAAM, les
constructions ou installations relevant de la défense nationale ne peuvent
être mises en place, modifiées ou affectées à un autre but militaire que si
les plans du projet ont été approuvés par le DDPS (autorité chargée de
l'approbation des plans). L'art. 11 ss de l'ordonnance concernant la pro-
cédure d'approbation des plans de constructions militaires du 13 décem-
bre 1999 (OAPCM, RS 510.51) règle la mise à l'enquête et la procédure
de participation.
En règle générale, l'approbation des plans des projets ayant des effets
considérables sur l'aménagement du territoire et sur l'environnement pré-
suppose qu'un plan sectoriel ait été établi (art. 126 al. 4 LAAM). L'expres-
sion «en règle générale» doit permettre de s'écarter exceptionnellement
de l'exigence du plan sectoriel, notamment lorsqu'il apparaît visiblement
peu raisonnable d'envisager un tel plan pour un seul projet. En pareil cas,
l'adéquation du projet avec les exigences de l'aménagement du territoire
doit être examinée dans le cadre la procédure d'approbation des plans,
comme le prévoit la LAT (cf. Message du 25 février 1998 relatif à la loi fé-
dérale sur la coordination et la simplification des procédures d'approba-
tion des plans [MCF LCoord], FF 1998 2221, p. 2250).
6.2
6.2.1 L'actuel PSM a été approuvé par le Conseil fédéral, conformément
à l'art. 21 al. 1 OAT, le 28 février 2001 (FF 2001 1112). Il se fonde sur le
plan sectoriel des places d'armes et de tir du 19 août 1998 (adapté en
A-5200/2013
Page 14
1999 et 2000) et le complète dans les domaines "aérodromes militaires"
et "points de franchissement". En 2007, une procédure d'audition et de
participation a été engagée dans le cadre d'un nouveau projet de PSM
qui réunit le PSM de 2001 et celui des places d'armes et de tir de 1998
(cf. PSM projet mai 2007 disponible sous
>documentation>plan sectoriel militaire). Ce projet se
basait sur le concept de stationnement du 1er juin 2005. En raison de dé-
cisions politiques sur le budget de l'armée et son effectif, la consultation
de 2007 concernant la révision du PSM n'a finalement pas abouti, hormis
les adaptations relatives aux objets du plan sectoriel de l'aérodrome mili-
taire de Payerne et celles relatives à l'aérodrome militaire de Buochs, ap-
prouvées par le Conseil fédéral respectivement le 7 décembre 2007 et le
1er juillet 2009.
6.2.2 Un réexamen du concept de stationnement (sur lequel se base le
PSM) a été engagé dès 2008. Parallèlement, par arrêté fédéral du 29
septembre 2011, l'assemblée fédérale a pris acte du rapport sur l'armée
2010 et chargé le Conseil fédéral de lui présenter d'ici fin 2013 les modifi-
cations à apporter aux bases légales en vue du développement de l'ar-
mée (DEVA), en respectant certaines valeurs de référence, notamment
un effectif réglementaire de 100'000 hommes et un plafond des dépenses
(FF 2001 7021). Sur cette base, le nouveau concept de stationnement de
l'armée a été présenté le 26 novembre 2013. Il prévoit un redimension-
nement du parc de l'armée et montre quel type d'utilisation est envisagé
pour les différents emplacements et quels sont ceux qui devront être
abandonnés. Les cantons ont pu s'exprimer jusqu'à fin janvier 2014. La
version définitive du concept ainsi que le message sur la modification des
bases légales en lien avec le DEVA a été approuvé le 3 septembre 2014
par le Conseil fédéral à l'intention du parlement (cf.
>thèmes>défense/armée>développement de l'armée)
Une fois le message définitivement adopté, le plan sectoriel militaire sera
adapté.
6.3
6.3.1 Le site de Torny ne fait l'objet d'aucune fiche dans le PSM 2001 et
dans le plan sectoriel des places d'armes et de tir de 1998, soit – comme
le prétend l'autorité inférieure – que les places d'exercices n'étaient pas
encore toutes intégrées dans le PSM, soit que cet emplacement était en-
core classé "secret" en raison de la présence de missiles sol-air (cf.
>thèmes>histoire consulté le 13 août 2014), entre temps
retirés du service. En revanche, le projet mis en consultation en 2007 in-
A-5200/2013
Page 15
tégrait une fiche de coordination pour la place d'exercice Torny (10.215;
cf. PSM projet mai 2007 p. 115) qui indique en substance des activités de
conduite avancée pour des drones d'exploration, de maintenance de ra-
dar mobile, d'instruction pour les troupes de défense contre avions et
d'instruction de base générale des recrues; la sécurité militaire utilise
également la place pour l'instruction à la protection des personnes. Le
nouveau concept de stationnement en cours d'approbation prévoit le dé-
placement du poste régional militaire de Torny à Drognens, après 2020,
une fois les travaux sur ce site terminés. Il mentionne toutefois que Torny
reste un "site eng SMGA+" et que le site est maintenu comme place
d'engagement et d'instruction des fo-
ces aériennes (cf. >thèmes>défense/armée>concept
de stationnement>sites>canton Fribourg).
6.3.2 Les éléments du SMGA prévus dans le secteur de Payerne et de
Montbrelloz ont suivi la procédure simplifiée d'approbation des plans au
motif que le projet, visant le remplacement sur le même site d'installations
existantes, satisfaisait aux conditions de l'art. 128 al. 1 let. b LAAM.
S'agissant d'une nouvelle construction, le radar ASR projeté sur le site de
Torny devait en revanche suivre la procédure ordinaire. Le site de Torny
est classé dans la catégorie "places d'exercice", lesquelles servent à des
formations avec des systèmes de simulation ou des formations n'impli-
quant pas l'usage d'armes (cf. PSM projet mai 2007, p. 216). Implanté sur
un site certes militaire mais non destiné à supporter une telle construc-
tion, on peut se demander si, au vu de la nouvelle affectation de la place
d'exercice, le projet ne devait pas trouver un ancrage dans le PSM pour
être réalisé. Il convient en effet idéalement de suivre l'ordre séquentiel
des décisions en matière de planification (cf. consid. 5.5). Toutefois, la
décision d'approbation, en fixant l'occupation précise du sol, vaut plan
d'affectation spécial (cf. ATF 133 II 181 consid. 5.2.2). A cela s'ajoute que
l'art. 126 al. 4 LAAM n'impose l'établissement d'un plan sectoriel que pour
les projets ayant un effet considérable sur l'aménagement du territoire, ce
qui n'est manifestement pas le cas (cf. arrêt du Tribunal administratif fé-
déral A-5728/2011 du 7 mai 2012 consid. 5.2 et A-6575/2009 du 8 no-
vembre 2012 consid. 5.1.3). Si l'on considère de surcroît que la procédu-
re de modification d'un plan sectoriel pour un projet donné peut se dérou-
ler parallèlement à la procédure d'approbation des plans (cf. MCF
LCoord, FF 1998 2250), il n'est pas nécessaire dans le cas d'espèce
d'exiger une adaptation préalable du PSM pour le projet litigieux.
Partant, le grief tiré de la violation de l'obligation de planifier est rejeté.
A-5200/2013
Page 16
7. La recourante se plaint également d'une violation de l'exigence d'une
étude d'impact sur l'environnement (EIE) sans vraiment motiver son grief,
se contentant de citer les dispositions topiques sans préciser en quoi el-
les s'appliquent au cas d'espèce.
7.1 Aux termes de l'art. 10a al. 2 de la loi sur la protection de l'environ-
nement du 7 octobre 1983 (LPE, RS 814.01), doivent faire l'objet d'une
EIE les installations susceptibles d'affecter sensiblement l'environnement,
au point que le respect des dispositions en matière d'environnement ne
pourra probablement être garanti que par des mesures spécifiques au
projet ou au site. Depuis l'abrogation de l'art. 9 LPE (cf. RO 2007 2701),
les installations ne nécessitant que des mesures standard pour respecter
le droit de l’environnement, c’est-à-dire des mesures suffisamment
connues selon les normes techniques actuelles, ne sont désormais plus
astreintes à une EIE. Concrètement, sont soumis à l’EIE tous les types
d’installations énumérés dans l’annexe de l'ordonnance du 19 octobre
1988 relative à l'étude de l'impact sur l'environnement (OEIE, RS
814.011; cf. art. 10a al. 3 LPE en relation avec l’art. 1 OEIE). L’obligation
de réaliser une EIE peut aussi bien concerner de nouvelles installations
que des modifications d’installations existantes (art. 10a al. 1 LPE et art.
2 OEIE).
7.2 Ainsi, la modification d’une installation mentionnée dans l’annexe de
l'OEIE est soumise à une étude d’impact si elle consiste en une transfor-
mation ou un agrandissement considérables de l’installation, ou si elle
change notablement son mode d’exploitation (art. 2 al. 1 let. a OEIE); et
si elle doit être autorisée dans le cadre de la procédure qui serait décisive
s’il s’agissait de construire l’installation (let. b). La modification d’une ins-
tallation existante qui ne figure pas dans l'annexe de l'OEIE est soumise
à l’EIE si, après la réalisation de ladite modification, l’installation est as-
similable à une installation soumise à l’EIE et si elle doit être autorisée
dans le cadre de la procédure qui serait décisive s’il s’agissait de cons-
truire l’installation (art. 2. al. 2 let. a et b OEIE). Aux termes de la directive
de la Confédération sur l’étude de l’impact sur l’environnement, édictée
par l’OFEV, pour apprécier si une modification est considérable, il faut
s’intéresser aux variations potentiellement importantes des atteintes à
l’environnement. L’obligation de procéder à une étude d’impact est avé-
rée lorsque la modification multiplie les nuisances, en engendre de nou-
velles qui ne sont pas des atteintes négligeables ou induit un changement
sensible dans la répartition de ces nuisances, auxquelles il n’est pas pos-
sible de répondre par des mesures standard. Les modifications qui
n’engendrent pas un accroissement, une autre répartition des nuisances
A-5200/2013
Page 17
ou une augmentation de la capacité de l’installation concernée ou qui
peuvent être contrées par des mesures standard habituelles ne semblent
pas s’accompagner d’une obligation d’EIE (Manuel EIE, 2009, p. 12-13
disponible sous >documentation>publications> etu-
de_d'_impact). Des modifications susceptibles d’entraîner une augmenta-
tion sensible des nuisances existantes, même dans un seul domaine en-
vironnemental, dictent en principe la soumission à une EIE (Manuel EIE,
p. 14).
7.3 Bien qu'un radar de surveillance comme celui faisant l'objet du cas
d'espèce ne figure pas spécifiquement dans l'annexe à l'OEIE, il résulte
du chiffre 50.1 de cette annexe que les nouvelles places d'armes, places
de tir et places d'exercice appartenant à l'armée sont soumises à une EIE
dans le cadre de la procédure décisive définie à l'art. 126 al. 1 LAAM. Or,
le site de Torny est classé "place d'exercice" (cf. consid. 6.3.1). Il subit en
l'espèce une affectation supplémentaire et distincte en supportant un ra-
dar destiné à la surveillance de l'espace aérien local. En ce sens, l'instal-
lation subit une modification de son exploitation. Toute la question réside
dans le fait de savoir si celle-ci est notable. Or, consulté, l'OFEV – autori-
té spécialisée en la matière – a préavisé favorablement le projet à certai-
nes conditions et charges, sans requérir une étude d'impact. Le fait que
cet office relève que la tour présente un impact paysager important ne fait
pas encore du projet une installation susceptible d'affecter sensiblement
l'environnement au sens de l'art. 10a al. 2 LPE. Les charges indiquées
par l'OFEV dans sa prise de position sont essentiellement un rappel des
dispositions légales à observer en matière d'environnement, l'indication
des mesures à prendre pour favoriser l'intégration paysagère et une de-
mande complémentaire concernant le bruit. On voit là qu'il s'agit de pres-
criptions standard et non de mesures à ce point spécifiques qu'elles justi-
fient une EIE. De surcroît, l'installation prévue respecte les valeurs limites
de l'ORNI sans que des mesures particulières s'imposent; la surélévation
de la tour répondait à d'autres préoccupations et n'était pas nécessaire à
cet égard (cf. pces 39-40). Le complément OPB fourni par la suite (cf.
pces 31 à 34) n'a pas non plus engendré la mise en œuvre de mesures
spécifiques. A cela s'ajoute qu'en conformité avec l'art. 126 al. 4 LAAM, si
le projet avait un impact considérable sur l'environnement, il devrait au
préalable s'inscrire dans un plan sectoriel. Or, la Cour de céans a jugé
que ce n'était pas nécessaire dans le cas d'espèce (cf. consid. 6.3.2).
Il convient de relever dans ce contexte, que le radar sert à l'aérodrome de
Payerne et que sa construction n'entraîne pas à elle seule une augmenta-
tion du trafic aérien et des nuisances y afférentes (cf. arrêt du Tribunal fé-
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Page 18
déral 1C_372/2009 du 18 août 2010 consid. 3.2). Ainsi, c'est dans le ca-
dre de l'approbation du règlement d'exploitation de l'aérodrome militaire
de Payerne (cf. décision d'approbation du DDPS du 1er juin 2012, cf. pro-
cédure en cours devant le TAF A-3283/2012 et A-3441/2012) et du rè-
glement d'exploitation civil pour le trafic "vol à vue" de ce même aérodro-
me (cf. décision d'approbation de l'OFAC du 27 septembre 2013, cf. arrêt
de radiation [suite au retrait du recours] du Tribunal administratif fédéral
A-6149/2013 du 14 mai 2014; le règlement d'exploitation civil pour les
vols aux instruments est en cours d'élaboration) que des études d'impact
ont été réalisées.
Le grief de la violation de l'exigence d'une EIE est ainsi rejeté.
8. La recourante reproche également à l'autorité inférieure d'avoir, en vio-
lation de l'art. 21 l'ordonnance du 13 décembre 1999 concernant la pro-
cédure d'approbation des plans de constructions militaires (OAPCM, RS
510.51), approuvé des plans modifiés sans ordonner une nouvelle mise à
l'enquête publique.
8.1 Selon l'art. 21 al. 2 OAPCM, en cas d'adaptations majeures, l'autorité
d'approbation ordonne une mise à l'enquête publique. Aux termes de l'al.
3 de cette même disposition, les adaptations mineures doivent être indi-
quées aux parties à la procédure, pour autant que celles-ci soient
concernées, au plus tard lors de la notification de la décision portant sur
l'approbation des plans. Aux termes de l'art. 32 OAPCM, les adaptations
ultérieures du projet doivent être soumises à l'autorité d'approbation et en
cas de modifications importantes, celle-ci ordonne l'ouverture d'une nou-
velle procédure d'approbation des plans.
8.2 Le projet de construction mis à l'enquête publique pendant l'été 2012
présentait une hauteur totale de 13,80 mètres. Il a suscité deux opposi-
tions, celle de la recourante (pces 105 à 120) et celle d'un couple habitant
Torny (pce 136 à 140) qui demandait un déplacement de l'emplacement
du radar vers l'est pour augmenter la distance le séparant des lieux à uti-
lisation sensible (LUS) ainsi qu'un complément s'agissant du respect des
valeurs de la protection contre le bruit, complément effectué le 1er juillet
2013 (pces 31 à 34). Dans sa prise de position du 18 juin 2013, le service
de l'environnement du canton de Fribourg a suggéré, en lieu et place d'un
déplacement du projet qu'il avait tout d'abord exigé (premier préavis du
23 novembre 2012, pce 55) , une surélévation de la tour afin de diminuer
la charge ORNI sur toute la population, ce qui permettrait de régler les
oppositions à cet égard (pces 61 à 64). Le couple d'opposants a effecti-
A-5200/2013
Page 19
vement retiré son opposition par courrier du 15 juillet 2013 à la condition
expresse d'une surélévation de 2,5 mètres de la tour supportant le radar
(pces 121 à 123). Par lettre du 17 mai 2013, l'autorité inférieure avait pro-
posé à la recourante le rehaussement de l'installation de 2,5 m, précisant
que cela ne nécessiterait, a priori, pas de nouvelle mise à l'enquête (pce
85). La recourante n'a pas réagi alors que dans son opposition du 10 sep-
tembre 2012, elle avait demandé que des mesures soient adoptées
contre les RNI, notamment contre les RNI dirigés vers le sol (pce 117).
Finalement, le projet sera approuvé avec le rehaussement de 2,5 m sans
nouvelle mise à l'enquête (cf. pce 22), l'autorité inférieure se référant au
demeurant à tort à l'art. 32 OAPCM qui concerne les modifications ulté-
rieures à la décision d'approbation, alors que c'est l'art. 21 OAPCM qui
trouve application en l'espèce.
8.3 On s'interroge sur la légitimité de cette objection formulée par la re-
courante. En effet, avisée de l'éventuel rehaussement sans mise à l'en-
quête publique, celle-ci n'avait formulé aucune objection. Cela étant, il
faut également relever que cette modification du projet a été adoptée non
pas pour satisfaire les besoins de la requérante mais dans l'objectif d'une
protection accrue de la population par rapport au RNI, alors même que le
projet respectait les valeurs limites de l'ORNI avec la hauteur initiale. A
cela s'ajoute que la recourante ne démontre pas en quoi ce relèvement
est d'importance majeure, dans le sens qu'il impliquerait un nouvel exa-
men global de la conformité au droit ou qu'il toucherait plus intensément
les droits des tiers, alors même qu'il va dans le sens d'un respect accru
du principe de précaution et que les mesures à prendre s'agissant de la
nature et du paysage ont été prises en compte (cf. point 5. e du dispositif
de la décision litigieuse).
Partant ce grief doit également être rejeté.
9. Par un autre grief, la recourante affirme que la construction projetée
n'est visiblement pas conforme à la zone et prend motif de la co-utilisation
civile de l'aérodrome de Payerne pour se prévaloir de l'art. 3 al. 4
OAPCM lequel prescrit que, pour autant que les exploitations civiles
soient soumises à la procédure d'approbation des plans de constructions
militaires, les dispositions matérielles du droit sur l'aménagement du terri-
toire, notamment les art. 22 et 24 LAT, sont applicables.
9.1 Selon l'art. 126 al. 1 LAAM, les constructions ou installations relevant
de la défense nationale ne peuvent être mises en place, modifiées ou af-
fectées à un autre but militaire que si les plans du projet ont été approu-
A-5200/2013
Page 20
vés par le DDPS. L'OAPCM règle la procédure d'approbation des plans.
Aux termes de l'art. 1 al. 1 OAPCM, cette procédure s'applique en matiè-
re de constructions et d'installations, édifiées, modifiées ou réaffectées à
des fins essentiellement militaires. L'al. 2 de cette même disposition dres-
se une liste non exhaustive de constructions et d'installations visées.
Comme il ressort de la teneur de l'art 1 al. 1 OAPCM, l'utilisation des
constructions et installations concernées ne doit pas être exclusivement
militaire; une utilisation civile concomitante n'exclut pas une approbation
par le DDPS, pour autant que l'installation projetée comble essentielle-
ment des besoins militaires et est destinée à des utilisateurs militaires (cf.
arrêt du Tribunal administratif fédéral A-5728/2011 du 7 mai 2012 consid.
3 confirmé par l'arrêt du Tribunal fédéral 1C_300/2012 du 8 février 2013
consid. 2.2).
C'est le cas en l'espèce puisque, selon la fiche de coordination du PSM
2007 (22.31), l'utilisation militaire de l'aérodrome de Payerne auquel est
fonctionnellement rattaché le radar prévoit un total de 18'250 mouve-
ments contre une utilisation civile qui se fonde sur un potentiel de 8'400
mouvements. Toutefois une utilisation au profit de l'aviation civile, si elle
est certes envisageable, n'est pas prévue pour l'instant (cf. décision liti-
gieuse p.10), si bien que l'art. 3 al. 4 OAPCM ne trouve pas d'application
au cas d'espèce.
9.2 Cela étant, la procédure militaire d'approbation des plans n'a pas seu-
lement pour effet d'accorder toutes les autorisations que le droit fédéral
requiert (art. 126 al. 2 LAAM), mais elle détermine aussi quelle utilisation
du sol est admissible. Elle équivaut à un plan spécial d'affectation et l'art.
24 LAT n'est de ce fait pas directement applicable pour les installations
militaires (ATF 133 II 181 consid. 5.2.2 et les réf. citées). Toutefois, si en
vertu de l'art. 126 al. 3 1ère phrase LAAM, aucune autorisation ni aucun
plan relevant du droit cantonal ne sont requis, il n'en demeure pas moins
que selon la 2ème phrase de cette disposition, le droit cantonal est pris en
compte dans la mesure où il n'entrave pas de manière disproportionnée
l'accomplissement des tâches de la défense nationale. La notion de «droit
cantonal» englobe aussi les plans d'affectation cantonaux et communaux
(cf. MCF LCoord FF 1998 2221, 2249; cf. également arrêt du Tribunal
administratif fédéral A-5728/2011 du 7 mai 2012 consid. 5.4 et 5.5).
Ainsi, il est faux d'en conclure, comme le sous-entend l'autorité inférieure
dans sa réponse au recours, que l'autorité d'approbation des plans peut
faire fi de l'affectation de la zone sur laquelle est projetée une construc-
A-5200/2013
Page 21
tion militaire. Il convient en effet de procéder à une pondération entre les
intérêts militaires et ceux, contradictoires, protégés par les normes canto-
nales ou communales pour déterminer si ces dernières peuvent être pri-
ses en compte (cf. arrêt du Tribunal administratif fédéral A-373/2014 du
31 juillet 2014 consid. 8 et les réf.citée concernant l'art. 18 al. 4 de la loi
fédérale sur les chemins de fer [LCdF, RS 742.101] qui a la même teneur
que l'art. 126 al. 3 LAAM, cf. également arrêt du Tribunal administratif fé-
déral précité A-5728/2011 consid. 5.4 et 5.5).
9.3 Dans le cas particulier, il faut néanmoins relever que le service des
constructions et de l'aménagement (SeCA) du canton de Fribourg a émis
un préavis favorable pour ce projet sans formuler la moindre remarque
quant à l'affectation de la zone (pce 53), question qui relève directement
de ses attributions, et que celui de l'environnement (Sen) a même conclu
que l'emplacement prévu était le seul à entrer en ligne de compte (pce
52). Au demeurant, l'intérêt militaire quant au choix du site – qui a lon-
guement été expliqué lors de la procédure de consultation et d'opposition
(cf. notamment pces 89 à 96) – ressort clairement du dossier. La recou-
rante se contente de son côté de se prévaloir de la non-conformité à la
zone sans démontrer quel l'intérêt contradictoire majeur serait en jeu, ou-
tre celui du respect de la zone, étant entendu que la parcelle en question
est déjà une place militaire.
Partant, ce dernier grief soit également être rejeté.
10. S'agissant de la demande en indemnité formulée par la recourante, la
Cour relève qu'il ne lui revient pas de se prononcer sur cette prétention.
En effet, d'une part, la recourante ne fait pas la démonstration des droits
lui appartenant qui seraient expropriés par le projet et, d'autre part, si de
tels droits existaient, l'estimation de l'indemnité d'expropriation serait en
tous les cas du ressort de la commission fédérale d'estimation (art. 129
LAAM).
11.
11.1 Compte tenu de l'ensemble du raisonnement qui précède, le recours
de la Commune de Torny est rejeté dans la mesure où il est recevable. La
demande en indemnité est irrecevable. En conséquence, la décision
d'approbation des plans du 14 août 2013 est confirmée.
11.2 La recourante, qui succombe, étant une commune agissant dans
l'exercice de ses attributions officielles, il n'y a pas lieu de percevoir des
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frais de procédure (cf. art. 63 al. 2 PA), ni d'allouer des dépens à l'autorité
inférieure (cf. art. 7 al. 3 règlement du 21 février 2008 concernant les
frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral (FI-
TAF, RS 173.320.2).
Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours, dans la mesure où il est recevable, est rejeté
2.
La demande en indemnité est irrecevable.
3.
Il n'est pas perçu de frais de procédure ni alloué de dépens.
4.
Le présent arrêt est adressé :
– à la recourante (acte judiciaire)
– à l'autorité inférieure (n° de réf. ; acte judiciaire)
– à arma suisse (recommandé)
L'indication des voies de droit se trouve à la page suivante.
La présidente du collège : La greffière :
Marie-Chantal May Canellas Valérie Humbert
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Indication des voies de droit :
La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral,
1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans
les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 de la loi
fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110]).Ce
délai ne court pas du 18 décembre au 2 janvier inclus (art. 46 al. 1 let. c
LTF). Le mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La
décision attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au
mémoire, pour autant qu'ils soient en mains du recourant (art. 42 LTF).
Expédition :