Abtei lung I
A-523/2010
{T 0/2}
U r t e i l v o m 1 9 . O k t o b e r 2 0 1 0
Richter Markus Metz (Vorsitz), Richter Jérôme Candrian,
Richterin Claudia Pasqualetto Péquignot,
Gerichtsschreiber Simon Müller.
X._______
Beschwerdeführerin,
gegen
Bundesamt für Verkehr BAV, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Betriebsbewilligung Kabinenbahn Y._______.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Besetzung
Parteien
Gegenstand
A-523/2010
Sachverhalt:
A.
Das Bundesamt für Verkehr (BAV) erteilte der X._______ am 25. Mai
2009 die Plangenehmigung für den Bau und den Betrieb einer 8er-
Kabinenumlaufbahn Y._______.
B.
Mit Verfügung vom 11. Dezember 2009 erteilte das BAV die Betriebs-
bewilligung für die Bahn. Die Betriebsbewilligung wurde mit ver-
schiedenen Auflagen verbunden. Namentlich verlangt sie das
Nachreichen verschiedener Dokumente. Ferner hat die X._______
gemäss Auflage 2.6 technische Massnahmen zur Sicherstellung des
sicheren Betriebs bestimmter Rollenbatterien vorzuschlagen und bis
zur Umsetzung dieser Massnahmen ersatzweise Windmessungen
durchzuführen sowie bei Überschreitung einer Windgeschwindigkeit
von 150 km/h die Rollenbatterien zu demontieren und zu überprüfen.
C.
Gegen diese Verfügung erhebt die X._______ (nachfolgend:
Beschwerdeführerin) am 27. Januar 2010 Beschwerde an das
Bundesverwaltungsgericht und beantragt die Aufhebung verschiedener
Auflagen. Zur Begründung macht sie im Wesentlichen geltend, die von
der Vorinstanz angeführten Sicherheitsbedenken seien nicht gerecht-
fertigt, die Auflagen seien teilweise widersprüchlich oder unklar, unver -
hältnismässig und unerfüllbar. Zudem entbehrten sie einer gesetz-
lichen Grundlage.
D.
Mit Zwischenverfügung vom 2. März 2010 entzog der Instruktions-
richter der Beschwerde die aufschiebende Wirkung, soweit sie sich
nicht gegen die Ersatzmassnahmen in der Auflage 2.6 richtete.
E.
In ihrer Vernehmlassung vom 5. März 2010 beantragt die Vorinstanz
die Abweisung der Beschwerde und die angemessene Verlängerung
der Termine zur Erfüllung der angefochtenen Auflagen.
Die Vorinstanz führt aus, die notwendigen Sicherheitsnachweise seien,
namentlich in Bezug auf das Steuerseil, nicht vollständig erbracht
worden. Die Anlage weise zudem besondere Eigenschaften auf
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(Windexposition, Seillängen, Anlageprofil), welche in den ein-
gereichten Sicherheitsnachweisen teilweise nicht berücksichtigt
worden seien. Die verfügten Auflagen seien aus Sicherheitsgründen
notwendig und verhältnismässig.
F.
In ihrer Eingabe vom 26. April 2010 hält die Beschwerdeführerin ihre
Rechtsbegehren aufrecht, in Bezug auf die Auflage 2.3 beantragt sie
die Feststellung, dass die Auflage durch die Einreichung des an-
gepassten Betriebsreglements erfüllt worden sei. Sie hält an ihren
Ausführungen fest. Sie bringt namentlich vor, das Steuerseil sei kein
sicherheitsrelevanter Anlagenbestandteil, weshalb dafür kein Sicher-
heitsnachweis bzw. kein Sachverständigenbericht beizubringen sei. Im
Übrigen seien die Auflagen unverhältnismässig.
G.
Die Vorinstanz hält in ihrer Eingabe vom 7. Juni 2010 an ihren An-
trägen fest. Sie führt aus, gestützt auf die gesetzlichen Vorgaben sei
das Steuerseil bei der vorliegenden Anlage als sicherheitsrelevantes
Bauteil zu betrachten. Der Sicherheitsnachweis sei nicht bereits er-
bracht, indem die Einhaltung der Normen festgestellt werde. Im vor-
liegen Fall sei das kumulative Vorliegen verschiedener besonderer
Umstände zu berücksichtigen.
H.
Die Vorinstanz stellte dem Bundesverwaltungsgericht am 7. und 8. Juli
2010 Orientierungskopien von Verfügungen zu, in welchen sie die
Einstellung des Betriebs der Kabinenbahn verfügte, eine befristete
Wiederaufnahme des Betriebes gestattete und ergänzende An-
ordnungen im Hinblick auf die Wiederaufnahme des Betriebes traf. Sie
führte aus, die Windaufzeichnungen hätten ein Überschreiten der
Windgeschwindigkeit von 150 km/h gezeigt. Mit Verfügung vom 29. Juli
2010 hob die Vorinstanz die Betriebseinstellungsverfügung vom 7. Juli
2010 wieder auf.
I.
Mit Schreiben vom 30. Juli 2010 hielt die Beschwerdeführerin fest, sie
sei ihrer Sorgfaltspflicht bezüglich der Betriebsgefahr nachgekommen.
Die von der Vorinstanz verlangten Prüfungen seien durchgeführt
worden und hätten keine relevanten Verformungen ergeben.
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Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
Gemäss Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Be-
schwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom
20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR
172.021). Das BAV gehört zu den Behörden nach Art. 33 VGG und ist
daher eine Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts. Eine Aus-
nahme gemäss Art. 32 VGG liegt nicht vor.
1.1 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor
der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur
Teilnahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders
berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder
Änderung hat. Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Ver-
fahren teilgenommen und ist als Adressatin der angefochtenen Auf-
lagen durch den angefochtenen Entscheid materiell beschwert und
deshalb zur Beschwerde befugt.
1.2 Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 50
und 52 VwVG) ist demnach einzutreten.
2.
Die Beschwerdeführerin beantragt die Aufhebung der folgenden Auf-
lagen zur Betriebsbewilligung der Kabinenbahn Y._______:
- Für das Steuerseil und dessen Endbefestigungen sind dem BAV die
Sicherheitsnachweise und Sachverständigenberichte nach Art. 29
der Seilbahnverordnung vom 21. Dezember 2006 (SebV,
SR 743.011) nachzureichen (Auflage 2.1).
- Der Betrieb ist einzustellen, wenn die Windgeschwindigkeit irgend-
wo auf der Anlage 60 km/h übersteigt (Auflage 2.3).
- die Beschwerdeführerin hat zu veranlassen, dass die Sicherheits-
analyse und die Förderseilrechnung überarbeitet und durch einen
Sachverständigen hinsichtlich der erhöhten Anforderungen der An-
lage überprüft wird (Auflage 2.4).
- Sollte der Nachweis der Sicherheit gegen Seilentgleisungen
und/oder -abwurf an der Stütze 20 nicht vollumfänglich gelingen,
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sind technische Massnahmen vorzuschlagen, die einen Seilabwurf
auf den bestehenden Sessellift zuverlässig verhindern (Auf-
lage 2.5).
- Für die Rollenbatterien der Stützen 5, 20 und 21 sind der Vorinstanz
technische Massnahmen vorzuschlagen, damit die bestimmungs-
gemässe Verwendung erfüllt ist. Bis diese Massnahmen umgesetzt
sind, ist die Windgeschwindigkeit stündlich (24 h über 7 Tage die
Woche) und lückenlos aufzuzeichnen. Diese Aufzeichnungen sind
der Vorinstanz monatlich unaufgefordert einzureichen. Sobald diese
Aufzeichnungen eine Windgeschwindigkeit von mehr als 150 km/h
ausweisen, sind die Rollenbatterien der erwähnten Stützen 5, 20
und 21 vor der nächsten Inbetriebnahme zu demontieren, voll-
ständig zu zerlegen und die Einzelteile auf Deformationen oder
andere Schäden detailliert durch einen fachkundigen Dritten prüfen
zu lassen. Entsprechende Prüfberichte sind der Vorinstanz unver-
züglich zur Kenntnis zu bringen (Auflage 2.6).
- Die Beschwerdeführerin hat der Vorinstanz bis auf Weiteres im
Rahmen der Jahresrapporte einen Bericht über die Beobachtungs-
ergebnisse bezüglich der Schwingungen in den langen Seilfeldern
zur Kenntnis einzureichen (Auflage 2.7).
3.
Der Bau und Betrieb von Seilbahnen, die der Personenbeförderung
dienen, ist im Seilbahngesetz vom 23. Juni 2006 (SebG, SR 743.01)
geregelt. Die Grundsätze zu Bau und Betrieb von Seilbahnen werden
in Art. 3 SebG festgelegt. Die vorliegend strittige Anlage ist für die
regelmässige und gewerbsmässige Personenbeförderung bestimmt
und benötigt gemäss dem Personenbeförderungsgesetz vom 20. März
2009 (PBG, SR 745.1) eine Personenbeförderungskonzession (Seil-
bahn mit Bundeskonzession). Wer eine Seilbahn mit Bundes-
konzession bauen oder betreiben will, benötigt gemäss Art. 3 Abs. 1
SebG eine Plangenehmigung und eine Betriebsbewilligung der Vor-
instanz. Gemäss Art. 3 Abs. 3 SebG dürfen Seilbahnen nur so gebaut
und betrieben werden, dass sie für den Menschen sicher,
umweltverträglich und raumplanungskonform sind.
Gemäss Art. 5 Abs. 1 SebV müssen Seilbahnen sowie ihre Infra-
struktur, Sicherheitsbauteile und Teilsysteme den grundlegenden An-
forderungen entsprechen, die in Anhang II der EG-Seilbahnrichtlinie
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(EG-Richtlinie 2000/9/EG, ABl. L 106 vom 3.5.2000, S. 21–48) auf-
gestellt werden.
Die Vorinstanz beurteilt im Rahmen des Betriebsbewilligungsver-
fahrens gemäss Art. 17 Abs. 2 SebG das Vorhaben risikoorientiert und
legt fest, wofür die Gesuchstellerin Sicherheitsgutachten beizubringen
hat. Die Betriebsbewilligung wird nach Art. 17 Abs. 3 SebG erteilt,
wenn:
a) der Sicherheitsnachweis erbracht ist sowie die erforderlichen Sicherheits-
gutachten vorliegen;
b) das Vorhaben den grundlegenden Anforderungen sowie den übrigen
massgebenden Vorschriften entspricht;
c) die für die Betriebsaufnahme bedeutsamen Auflagen gemäss der Plan-
genehmigung und der Konzession beziehungsweise der kantonalen Be-
willigung erfüllt sind;
d) ein Versicherungsnachweis gemäss Artikel 21 vorliegt;
e) die Betriebs- und Instandhaltungsorganisation, die Bergungsorganisation
sowie das ausgebildete Personal vorhanden sind.
4.
Die Gesetzgebung räumt der Vorinstanz im Rahmen des Betriebs-
bewilligungsverfahrens verschiedentlich einen Ermessensspielraum
ein.
Das BVGer überprüft die angefochtene Verfügung auf Verletzungen
von Bundesrecht – einschliesslich der unrichtigen oder unvollstän-
digen Feststellung des Sachverhalts und Überschreitung oder Miss-
brauch des Ermessens – sowie auf Angemessenheit hin (Art. 37 VGG
i.V.m. Art. 49 VwVG). Nach der Rechtsprechung hat aber auch eine
Rechtsmittelbehörde, der volle Kognition zusteht, einen Entschei-
dungsspielraum der Vorinstanz zu respektieren. Das Bundesverwal-
tungsgericht übt daher Zurückhaltung und greift in Gewichtungsfragen
nicht leichthin in den Spielraum der Vorinstanz ein, wenn sich diese
durch besonderen Sachverstand auszeichnet und wenn sie über einen
gewissen Handlungsspielraum verfügen muss. Es hat eine unan-
gemessene Entscheidung zu korrigieren, muss aber der Vorinstanz die
Wahl unter mehreren angemessenen Lösungen überlassen. Wenn es
um die Beurteilung von Spezialfragen geht, in denen die Vorinstanz
über ein besonderes Fachwissen verfügt, weicht es nicht leichthin von
der Auffassung der Vorinstanz ab (vgl. ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes,
2. Aufl., Zürich 1998, Rz. 644 f.; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX
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UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich/Basel/Genf
2006, Rz. 460 f. und 473 f., mit Hinweisen; BGE 133 II 35 E. 3, BGE
130 II 449 E. 4.1, mit Hinweisen, BGE 129 II 331 E. 3.2, Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts A-7162/2010 vom 1. Februar 2010, zur
Publikation vorgesehen als BVGE 2010/19 E. 4.2). Das Bundesgericht
hat diese Praxis erst kürzlich (BGE 135 II 296 E. 4.4.3) bestätigt.
Vorliegend kommt der Vorinstanz ein ausgeprägtes Fachwissen in
technischen Fragen zu. Das Bundesverwaltungsgericht kann auf kein
gleichwertiges Fachwissen zurückgreifen (vgl. dazu auch BGE 132 II
257 E. 3.2 sowie MARKUS MÜLLER/ RETO FELLER, Die Prüfungszuständig-
keit des Bundesverwaltungsgerichts, Schweizerisches Zentralblatt für
Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl] 2009 S. 442 ff., S. 453 f.).
Das Bundesverwaltungsgericht hat die sich stellenden Fragen grund-
sätzlich frei zu prüfen. Uneingeschränkt zu prüfen hat es, ob die Vor-
instanz den Sachverhalt korrekt festgestellt, die für den Entscheid
wesentlichen Gesichtspunkte geprüft, die erforderlichen Abklärungen
sorgfältig und umfassend vorgenommen hat und sich dabei von sach-
konformen Erwägungen hat leiten lassen.
Es hat sich dagegen dort eine gewisse Zurückhaltung aufzuerlegen,
wo der Vorinstanz angesichts der sich stellenden Fachfragen ein er-
heblicher Handlungsspielraum belassen wurde. Dabei variiert der Grad
der Zurückhaltung im Einzelfall je nach der Natur der sich stellenden
Fragen und dem erforderlichen Fachwissen der Vorinstanz. Ob ein
solcher Handlungsspielraum der Vorinstanz besteht, ist gegebenen-
falls nachfolgend im Rahmen der Prüfung der einzelnen Rügen zu
beurteilen.
5. ad Auflage 2.1 (Sicherheitsnachweise und Sachver-
ständigenberichte zum Steuerseil und Endbefestigungen)
5.1 Die Beschwerdeführerin beantragt die Aufhebung der Auflage 2.1,
gemäss der sie verpflichtet wird, Sicherheitsnachweise und Sachver-
ständigenberichte für das Steuerseil und dessen Endbefestigungen
nachzureichen. Zunächst führt sie aus, spezifische Anforderungen an
das Steuerseil seien Bestandteil der Plangenehmigung, nicht der Be-
triebsbewilligung. Weiter sei zu unterscheiden zwischen Sicherheits-
bauteilen, für welche ausschliesslich die Richtlinie 2000/9/EG mass-
gebend sei und sicherheitsrelevanten Bauteilen im Sinne von Art. 3
Abs. 4 SebV. Ein Sicherheitsnachweis mit Sachverständigengutachten
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sei nur für sicherheitsrelevante Bauteile zu verlangen. Die sicher-
heitsrelevanten Bauteile seien durch den im Rahmen des Plange-
nehmigungsverfahrens eingereichten Sicherheitsbericht bestimmt
worden. Die Vorinstanz habe diesbezüglich Ergänzungen angefordert,
welche von der Beschwerdeführerin eingereicht und von der Vor-
instanz nicht bemängelt worden seien.
Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, Risiken seien gemäss
Art. 12 Abs. 1 SebV i.V.m. Art. 4 der Richtlinie 2000/9/EG anhand bis -
heriger Erfahrungen zu ermitteln, auch auf entsprechende Nachfrage
hin habe die Vorinstanz aber keine Informationen über Seilrisse bei
Steuerseilen vorgelegt.
5.2 Die Vorinstanz wendet ein, das Steuerseil und die Endbe-
festigungen seien in der Plangenehmigungsverfügung mittels Auflage
den sicherheitsrelevanten Bauteilen zugeordnet worden. Dies sei
notwendig geworden, da die Beschwerdeführerin (bzw. die Herstellerin
der Anlage) die entsprechende Zuordnung unterlassen habe. Weiter
sei in der Plangenehmigungsverfügung auflageweise ein Sicherheits-
nachweis mit Sachverständigengutachten einverlangt worden. Dabei
sei gefordert worden, dass sich dieser namentlich dazu äussere, ob
die verwendeten Rechenmodelle auch die bei der Anlage herr-
schenden besonderen Verhältnisse abdeckten. Die Auflage sei in
Rechtskraft erwachsen, der geforderte Sicherheitsbericht mit Sachver-
ständigengutachten sei aber nicht eingereicht worden.
Die Anforderungen an die Steuerseile und an die Endbefestigungen
seien tatsächlich im Rahmen des Plangenehmigungsverfahrens zu
prüfen. Da die in diesem Rahmen verfügte Auflage nicht erfüllt worden
sei, habe die Frage im Rahmen der Betriebsbewilligung erneut mit
einer Auflage thematisiert werden müssen. Es sei vorliegend verhält-
nis- und zweckmässig erschienen, eine Nachbesserung der fehlenden
Sicherheitsnachweise zu verlangen.
Die Frage, ob das Steuerseil dem Teilsystem 1 zugeordnet oder als
sicherheitsrelevantes Bauteil der Infrastruktur qualifiziert werden
müsse, sei nicht ausschlaggebend. In jedem Fall sei das Vieraugen-
prinzip zu wahren und entweder ein Sachverständigenbericht nach Art.
29 bzw. 74 SebV oder eine Konformitätsbescheinigung gemäss Art. 28
SebV einzureichen. Die Beschwerdeführerin habe für die Steuerseile
und die Endbefestigungen weder einen Sachverständigenbericht noch
eine Konformitätsbescheinigung einer unabhängigen Stelle beige-
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bracht, sondern lediglich eine Konformitätserklärung des Herstellers
eingereicht.
Sachlich sei es ohne weiteres erkennbar, dass ein Riss eines Steuer -
seils zu einer Gefährdung von Personen führen könne, dies sei in
anderen Projekten unbestritten und auch im vorliegenden Verfahren
von der Herstellerfirma implizit anerkannt worden.
5.3 Es ist damit zum einen in prozeduraler Hinsicht zu klären, ob
Sicherheitsnachweise für Bestandteile einer genehmigten Anlage
(erst) im Rahmen eines Betriebsbewilligungsverfahrens eingefordert
werden können, zum andern ist die Zulässigkeit der Einforderung
weiterer Sicherheitsnachweise in sachlicher Hinsicht zu prüfen.
5.4
5.4.1 Mit der Plangenehmigung wird gemäss Art. 9 Abs. 1 SebG das
Recht erteilt, eine Seilbahn zu bauen. Sie wird erteilt, wenn alle mass -
gebenden Vorschriften eingehalten werden und keine überwiegenden
Interessen entgegenstehen. Die Prüfung der Sicherheit einer Anlage
erfolgt zunächst im Rahmen des Plangenehmigungsverfahrens. Auch
im Rahmen des Betriebsbewilligungsverfahrens spielen jedoch
Sicherheitsaspekte eine Rolle. Gemäss der ausdrücklichen Regelung
von Art. 17 Abs. 3 SebG wird die Betriebsbewilligung erteilt, wenn –
neben anderen Voraussetzungen – die erforderlichen Sicherheits-
gutachten vorliegen und die für die Betriebsaufnahme bedeutsamen
Auflagen der Plangenehmigung erfüllt sind. Dabei beurteilt die Bewilli -
gungsbehörde das Vorhaben risikoorientiert und legt fest, wofür die
Gesuchstellerin Sicherheitsgutachten zu erbringen hat.
5.4.2 Die Vorinstanz hat die Beschwerdeführerin mittels Auflage in der
Plangenehmigungsverfügung verpflichtet, die Abweichungen zur Norm
in der Berechnung des Steuerseiles sowie das Gefährdungsbild des
Seilrisses in der Sicherheitsanalyse und im Sicherheitsbericht zu er -
wähnen und beurteilen zu lassen (Auflage 3.49) und durch einen
Sachverständigen im Vieraugenprinzip prüfen zu lassen (Auflage
3.51). Diese Auflagen sind in Rechtskraft erwachsen. Nach Auffassung
der Vorinstanz hat die Beschwerdeführerin den Sicherheitsbericht
nicht auflagegemäss überarbeitet. Die Vorinstanz hat zur Durch-
setzung der Auflage die Betriebsbewilligung unter Auflagen erteilt,
mithin eine milderes Mittel als die Verweigerung der Betriebsbe-
willigung gewählt. Dieses Vorgehen ist nicht zu beanstanden.
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Es ist zudem Aufgabe der Vorinstanz, im Rahmen des Betriebs-
bewilligungsverfahrens festzulegen, wofür Sicherheitsgutachten beizu-
bringen sind und ob diese vorgelegt wurden (Art. 17 Abs. 2 und 3
SebG). Auch unter diesem Gesichtspunkt ist der Erlass einer ent-
sprechenden Auflage im Rahmen des Betriebsbewilligungsverfahrens
nicht zu beanstanden.
5.5
Es ist damit weiter zu prüfen, ob die Vorinstanz berechtigt war, für die
Steuerseile und deren Endbefestigungen Sicherheitsnachweise und
Sachverständigengutachten nachzufordern, mithin ob die Auflage
sachlich gerechtfertigt ist.
5.5.1 Die Beschwerdeführerin macht dazu geltend, das Steuerseil sei
im Sicherheitsbericht nicht als sicherheitsrelevantes Bauteil aus-
gewiesen worden. Der Sicherheitsbericht sei für die Vorinstanz ver-
bindlich. Die Vorinstanz dürfe weitere Sicherheitsnachweise nur ein-
fordern, wenn dies aufgrund gemachter Erfahrungen geboten sei.
Die Vorinstanz habe in der Plangenehmigungsverfügung das Steuer-
seil als Sicherheitsbauteil des Teilsystems 1, in der Plangenehmigung
als sicherheitsrelevantes Bauteil der Infrastruktur eingestuft. Dadurch
sei unklar, ob ein Sicherheitsnachweis gemäss Art. 28 und 65 SebV
(für Sicherheitsbauteile) oder Art. 29 SebV (für sicherheitsrelevante
Bauteile der Infrastruktur) gefordert werde. Die Teilsysteme und
Sicherheitsbauteile (gemäss Richtlinie 2000/9/EG) seien ausschliess-
lich aufgrund der Konformitätsbescheinigungen zu beurteilen, ein
Sachverständigengutachten für sicherheitsrelevante Bauteile gemäss
(Art. 27 und 29 SebV) könnten von der Vorinstanz nur bei Vorliegen
spezieller Gefahren verlangt werden. Entgegen den Ausführungen der
Vorinstanz sei zudem in der korrigierten Seilrechnung vom erhöhten
Staudruck von 2.3 kN/m2 ausgegangen worden.
5.5.2 Die Vorinstanz führt dagegen aus, die von der Beschwerde-
führerin vorgelegte Sicherheitsanalyse entspreche bezogen auf die
Methodik, Vollständigkeit und Nachvollziehbarkeit nicht den An-
forderungen des Seilbahnrechts. Die Beschwerdeführerin bzw. die Her-
stellerin habe im Sicherheitsbericht die Zuordnung der Steuerseile und
der Endbefestigung nicht korrekt vorgenommen und den Sicher-
heitsbericht auch nicht in auflagegemäss überarbeiteter Form nach-
gereicht. Deshalb habe im Betriebsbewilligungsverfahren ein Sicher-
heitsnachweis verlangt werden müssen. Der eingereichte Sachver-
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ständigenbericht zur Steuerseilberechnung habe nicht sämtliche er-
forderlichen Punkte beurteilt, insbesondere habe die Beurteilung ge-
fehlt, ob die angewandten Rechenmodelle und Nachweise die für die
vorliegende Anlage speziellen Merkmale effektiv abdeckten. Die Ver-
antwortung für die Zuordnung der Bauteile im Sicherheitsbericht liege
bei der Beschwerdeführerin bzw. der Herstellerin, die eingereichten
Sicherheitsdokumente seien aber von der Vorinstanz zu überprüfen.
Ob das Steuerseil als Sicherheitsbauteil oder als sicherheitsrelevantes
Bauteil der Infrastruktur betrachtet werde sei nicht relevant, ent-
scheidend für den Sicherheitsnachweis seien die Einhaltung des
Vieraugenprinzips sowie die normenkonforme Nachweisführung, die in
beiden Fällen zum selben Ergebnis führen müsse. Das Steuerseil sei
im Übrigen auf Betreiben der Herstellerin hin als sicherheitsrelevanter
Bauteil der Infrastruktur bezeichnet worden, damit der Sicherheits-
nachweis in Form eines Sachverständigenberichts habe erbracht
werden können.
Die Prüfung im Betriebsbewilligungsverfahren sei nach den Vorgaben
von Art. 26 SebV erfolgt. Nach einer Besprechung mit der Herstellerin
sei festgelegt worden, dass das Steuerseil als sicherheitsrelevantes
Bauteil gemäss Art. 3 Abs. 4 SebV einzuordnen sei. Hierfür sei nach
Art. 27 SebV entweder ein Sachverständigengutachten einer un-
abhängigen Stelle oder eine Konformitätsbescheinigung vorzulegen.
Auch die Herstellerin habe bei anderen Projekten die Abspannspiralen
und Steuerseile als sicherheitsrelevante Bauteile betrachtet.
5.5.3 Es ist damit zum einen zu prüfen, ob die Vorinstanz berechtigt
war, bei der Bezeichnung von Sicherheitsbauteilen und sicherheits-
relevanten Bauteilen von der Zuordnung im Sicherheitsbericht der
Beschwerdeführerin abzuweichen. Zum andern ist zu prüfen, ob die
Bezeichnung des Steuerseils und der Endbefestigungen als sicher-
heitsrelevantes Bauteil der Infrastruktur rechtmässig ist.
5.5.4 Mit Art. 5 SebG wird die Voraussetzung für das Modell des
Nachweisverfahrens geschaffen, wie es auch der EG-Seilbahnrichtlinie
zu Grunde liegt (sog. New Approach). Damit wird es zur Aufgabe des
Gesuchstellers oder des Herstellers nachzuweisen, dass Seilbahnen,
die er in Betrieb nehmen, bzw. Teilsysteme oder Sicherheitsbauteile,
die er in Verkehr bringen will, die grundlegenden Anforderungen er-
füllen.
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Gemäss Art. 11 SebG ist der Vorinstanz mit dem Plangenehmigungs-
gesuch ein Sicherheitsbericht einzureichen. Dieser beruht gemäss
Art. 12 Abs. 1 SebG auf einer Sicherheitsanalyse gemäss Art. 4 und
Anhang III der Richtlinie 2000/9/EG. Der Bericht hat eine Liste aller in
der Seilbahn enthaltener Sicherheitsbauteile und Teilsysteme sowie
aller sicherheitsrelevanter Bauteile zu enthalten. Gemäss Anhang III
der Richtlinie 2000/9/EG sind bei der Sicherheitsanalyse das örtliche
Umfeld und die ungünstigsten Bedingungen zu berücksichtigen. Die
Vorinstanz überprüft den Sicherheitsbericht im Rahmen des Plan-
genehmigungsverfahrens und legt fest, wofür die Gesuchstellerin
Sicherheitsgutachten zu erbringen hat (Art. 6 Abs. 2 SebG sowie Art.
16 i.V.m. Anhang 2 SebV).
Indem die Vorinstanz den Sicherheitsbericht im Plangenehmigungs-
verfahren überprüft und zur Behebung von Mängeln Nachbesserungen
verlangt hat, ist sie ihren Prüfungspflichten nachgekommen. Zwar trifft
es zu, dass die Verantwortung für die Sicherheitsanalyse beim
Gesuchsteller im Plangenehmigungsverfahren liegt, die Prüfungspflicht
der Vorinstanz würde jedoch ihres Gehalts entleert, wenn diese die
Behebung festgestellter Mängel nicht anordnen könnte.
Die Vorinstanz hat in den Erwägungen der Plangenehmigungsver-
fügung festgehalten, es sei davon auszugehen, dass das Steuerseil
und dessen Endbefestigungen als Sicherheitsbauteile des Teil-
systems 1 zu betrachten seien. Im Dispositiv hat die Vorinstanz in-
dessen verpflichtet, die festgestellten Gefahren in der Sicherheits-
analyse und im Sicherheitsbericht zu erwähnen und beurteilen zu
lassen. Diese Auflage ist unangefochten geblieben und in Rechtskraft
erwachsen. Auf die Ausführungen der Beschwerdeführerin, ob das
Steuerseil und dessen Endbefestigung überhaupt als sicherheits-
relevant zu bezeichnen seien, ist deshalb nicht weiter einzugehen.
Für Sicherheitsbauteile und Teilsysteme ist gemäss Art. 28 Abs. 1
SebV eine Konformitätsbescheinigung, für die sicherheitsrelevanten
Bauteile der Infrastruktur gemäss Art. 29 Abs. 1 Bst. c SebV ein
Sachverständigengutachten vorzulegen. Sachverständigenberichte
und Konformitätsbescheinigungen werden nach Art. 27 SebV durch
eine unabhängige Stelle ausgestellt, nachdem die entsprechende Teile
und Teilsysteme auf die Einhaltung der grundlegenden Anforderungen
hin geprüft worden sind. Im Betriebsbewilligungsverfahren hat die Vor-
instanz die Vollständigkeit der für den Sicherheitsnachweis erforder-
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lichen Dokumente überprüft (Art. 33 Abs. 1 SebV) und festgestellt,
dass für das Steuerseil und dessen Endbefestigungen, welche als
sicherheitsrelevante Bauteile gemäss Art. 3 SebV zu betrachten seien,
die Sicherheitsnachweise und Sachverständigenberichte nicht vor-
liegen würden. Insbesondere lag weder eine Konformitätsbeschei-
nigung gemäss Art. 28 SebV noch ein Sachverständigengutachten
gemäss Art. 29 SebV vor.
Nachdem es die Beschwerdeführerin unterlassen hat, die Sicherheit
des Steuerseils und dessen Endbefestigungen mittels Konformitäts-
bescheinigungen nachzuweisen, ist nicht nachvollziehbar, weshalb sie
sich jetzt auf den Standpunkt stellt, diese Bauteile stellten Sicherheits-
bauteile des Teilsystems 1 dar, so dass ihre Sicherheit nicht mittels
Sachverständigenbericht gemäss Art. 29 SebV, sondern mittels Kon-
formitätsbescheinigung gemäss Art. 28 SebV nachzuweisen sei. Es ist
mit der Vorinstanz festzuhalten, dass die Sicherheit des Steuerseils –
unabhängig von seiner Zuordnung – durch eine Überprüfung nach
dem Vieraugenprinzip nachzuweisen ist. Bei der Zuordnung besteht
ein gewisser Ermessensspielraum, welcher von der Beschwerdefüh-
rerin bei der Ausarbeitung des Sicherheitsberichts bzw. im Unter-
lassungsfall wie vorliegend von der Vorinstanz im Bewilligungs-
verfahren auszufüllen ist. Gründe weshalb die Zuordnung sachlich
falsch sein soll werden nicht geltend gemacht und sind auch nicht zu
erkennen.
5.5.5 Die Betriebsbewilligung ist gemäss Art. 17 Abs. 3 Bst. a SebG zu
erteilen, wenn der Sicherheitsnachweis erbracht ist sowie die er-
forderlichen Sicherheitsgutachten vorliegen. Unter den vorliegenden
Umständen wäre deshalb die Vorinstanz – unter Vorbehalt des
Verhältnismässigkeitsgebots – berechtigt gewesen, die Betriebsbewil-
ligung zu verweigern. Die Erteilung einer Betriebsbewilligung unter
Auflagen ist als mildere Massnahme zur Durchsetzung der Sicher-
heitsanforderungen zulässig. Die Beschwerde ist damit in diesem
Punkt unbegründet und abzuweisen.
6. ad Auflage 2.3 (Betriebseinstellung bei Windgeschwindigkeiten
über 60 km/h)
6.1 Die Beschwerdeführerin beantragt weiter die Aufhebung der Auf-
lage 2.3, soweit diese verlangt, den Betrieb der Anlage einzustellen,
wenn die Windgeschwindigkeit irgendwo auf der Anlage 60 km/h
übersteigt. Sie führt aus, zum Ersten es sei unmöglich, die Windge-
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schwindigkeit auf der gesamten Anlage zu messen. Zudem sei die
Auflage unangemessen, da die Anlage so ausgelegt sei, dass eine
sichere Bergförderung auf der Teilstrecke Z.______ noch möglich sei,
auch wenn auf der Strecke A._______ starker Wind wehe. Dies sei für
die Entleerung des Skigebietes bei schlechter Witterung notwendig
und der Vorinstanz auch so bekannt gewesen. Mit dem eingereichten
überarbeiteten Betriebsreglement sei die Auflage erfüllt, wenn unter
der Formulierung „irgendwo auf der Anlage“ eine Messung mit den
bestehenden Messeinrichtungen verstanden werde.
6.2 Die Vorinstanz führt aus, unter der Formulierung „irgendwo auf der
Anlage“ sei eine Messung mit den bestehenden Messeinrichtungen zu
verstehen. Mit der Anpassung des Betriebsreglementes, welche die
Grenzwerte für den Betrieb definiere (Windwarnung bei 40 km/h,
Windalarm bei 60 km/h) sei die Auflage erfüllt.
6.3 Mit der Erfüllung der Auflage ist das Begehren der Beschwerde-
führerin gegenstandslos geworden und abzuschreiben.
7. ad Auflage 2.4 (Überarbeitung der Sicherheitsanalyse und
Förderseilrechnung)
7.1 Weiter wendet sich die Beschwerdeführerin gegen die Auflage, die
Sicherheitsanalyse und die Förderseilrechnung zu überarbeiten und zu
vervollständigen sowie diese durch einen Sachverständigen prüfen zu
lassen. Sie bringt vor, die Vorinstanz habe anerkannt, dass alle
sicherheitsrelevanten Bauteile der Infrastruktur sowie die erwähnten
Schnittstellen nach dem Vieraugenprinzip durch Sachverständige
überprüft worden seien. Es könne nicht verlangt werden, dass die
Sachverständigen die Richtigkeit der von der Vorinstanz als verbindlich
erklärten Normen nachweisen müssten.
7.2 Die Vorinstanz hält entgegen, mit der Auflage in der Plan-
genehmigungsverfügung sei kein neuer Sachverständigenbericht ver-
langt worden, sondern einen Bericht nach Massgabe der Erwägungen
in der Plangenehmigungsverfügung. Ein solcher Bericht sei nicht ein-
gereicht worden. Gemäss Art. 5 SebG werde vermutet, dass die
grundlegenden Anforderungen erfüllt seien, wenn die Anlage den
technischen Normen entsprechend errichtet wird. Diese Vermutung sei
jedoch widerlegbar. Vorliegend seien die erhöhten Anforderungen,
denen die Anlage zu genügen habe, ausser Acht gelassen worden, die
Vermutung greife demnach nicht. Die Erneuerung der Auflage aus der
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A-523/2010
Plangenehmigung stelle gegenüber der Nichterteilung der Betriebs-
bewilligung ein milderes Mittel dar.
7.3 Die Beschwerdeführerin hat zwar nach Erlass der Plan-
genehmigungsverfügung die Seilrechnung überarbeitet. Einen Sach-
verständigenbericht nach dem Vieraugenprinzip hat sie dagegen nicht
eingereicht. Wie bereits gezeigt, sind Auflagen, welche die Sicherheit
bzw. den Nachweis der Sicherheit betreffen, für eine Betriebsauf-
nahme bedeutsam. Die Vorinstanz hat damit zu Recht festgehalten,
dass eine für die Betriebsaufnahme bedeutsame (rechtskräftig ver-
fügte) Auflage der Plangenehmigung nicht erfüllt sei. Unter diesen
Umständen hätte ihr Art. 17 Abs. 3 Bst. c SebG erlaubt, die Betriebs -
bewilligung zu verweigern. Es ist nicht zu beanstanden, wenn die Vor-
instanz sich im Sinne einer milderen Massnahme damit begnügt hat,
die Auflage durchzusetzen.
Zu prüfen bleibt, ob sich die Vorinstanz bei der Auflage in der Betriebs-
bewilligung an den Rahmen der Auflage in der Plangenehmigungs-
verfügung gehalten hat. Die Vorinstanz hat in den Erwägungen der
Plangenehmigungsverfügung festgehalten, worauf sich die geforderten
Sachverständigenberichte zu beziehen haben. Namentlich hat sie
darin ausgeführt, aus den besonderen Verhältnissen der Anlage
würden sich spezielle Betriebs- und Belastungszustände ergeben,
denen im Rahmen der Nachweisverfahren und der Überprüfung der
Gebrauchstauglichkeit Rechnung zu tragen sei. Im Rahmen der
Betriebsbewilligung hat sie die Anforderungen an den Sachverständi-
genbericht präzisiert und dabei die Grenzen der Auflage der Betriebs-
bewilligung nicht überschritten. Die Auflage erweist sich als zulässig.
Die Beschwerde erweist sich damit auch in diesem Punkt als un-
begründet und ist abzuweisen.
8. ad Auflage 2.5 (Technische Ersatzmassnahmen zum Schutz
gegen Seilabwurf auf Stütze 20)
8.1 Weiter beantragt die Beschwerdeführerin die Aufhebung der Auf-
lage 2.5. Darin verpflichtet sie die Vorinstanz, technische Ersatz-
massnahmen zu treffen, falls der Sicherheitsnachweis gemäss Auflage
2.4 in Bezug auf die Sicherheit gegen Seilabwurf auf Stütze 20 (vgl.
dazu E. 7 – 7.3 hiervor) nicht gelingen sollte. Die Beschwerdeführerin
führt aus, die von der Vorinstanz aufgeführten aussergewöhnlichen
Merkmale der Anlage seien auch bei andern Seilbahnen absolut
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A-523/2010
üblich. So seien Anlagen mit zwei und mehr Sektionen in V-förmiger
Streckenanordnung häufig, ebenso sei es nicht aussergewöhnlich,
dass auf ein langes Seilfeld ein kurzes folge, andere Anlagen gekreuzt
oder grosse Höhen erreicht würden. Das lange Seilfeld und die
Windkraft mit höherem Staudruck seien mit dem Sicherheitsnachweis
berücksichtigt worden.
Bei Windverhältnissen, die einen Seilabwurf befürchten liessen, könne
auch der kreuzende Sessellift nicht betrieben werden, so dass kein
grosses Risiko bestehe.
Der Sicherheitsnachweis gegen Seilabwürfe sei erbracht worden, jede
weitergehende Auflage sei unverhältnismässig.
8.2 Die Vorinstanz hält demgegenüber fest, die Auflage 2.5 sei eine
Ersatzmassnahme, welche nur zum Tragen komme, wenn der Sicher-
heitsnachweis gemäss Auflage 2.4 nicht erbracht werde. Wenn der
Nachweis der grundlegenden Anforderungen unter Berücksichtigung
der äusseren Einwirkungen nicht erbracht werden könne, sei die Ein-
haltung der Sicherheit gemäss Art. 9 SebV mittels Risikoanalyse dar-
zulegen. Falls die Sicherheit nicht belegt werden könne, sei das Risiko
mit baulichen oder betrieblichen Massnahmen zu minimieren.
Die Vorinstanz hält weiter fest, eine Gefährdung infolge Seilabwurf auf
die darunter liegende Sesselbahn bestehe auch, wenn diese ausser
Betrieb sei, so könnten beispielsweise schutzsuchende Personen bei
der nahen Umlenkstation der Sesselbahn betroffen sein.
Die Erkenntnisse aus dem Unfallereignis bei der Sesselbahn Wixi –
Fallboden zeigten, dass die Normen die besonderen Verhältnisse nicht
abzudecken vermöchten. Bei der Dimensionierung der Rollenbatterien
werde davon ausgegangen, dass der Winddruck gleichmässig auf die
Rollen verteilt würde. Es sei nicht einzusehen, weshalb beim Nachweis
der Entgleisungssicherheit die Windkräfte auf alle Rollen der Rollen-
batterie verteilt werden könnten. Bei den vorliegenden besonderen
Verhältnissen (sehr langes Seilfeld im Anschluss an ein kurzes Seil-
feld, grosse Rollenbatterien mit 10 bzw. 12 Rollen pro Seite) führe dies
zu einem sehr fragwürdigen Sicherheitsnachweis. Wie in anderen
europäischen Ländern werde ein zusätzlicher Nachweis als erforder-
lich betrachtet.
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8.3 Die Beschwerdeführerin wurde mit einer (rechtskräftigen) Auflage
in der Plangenehmigungsverfügung verpflichtet, Sachverständigen-
berichte einzureichen. Wie bereits gezeigt (vorne E. 7 - 7.3), hat die
Beschwerdeführerin diese für die Betriebsaufnahme bedeutsame
Auflage nicht erfüllt. Dass die Beschwerdeführerin zur Durchsetzung
der Auflage anstelle der Verweigerung der Betriebsbewilligung das
mildere Mittel erneuter Auflagen wählte, erscheint angesichts des
Verhältnismässigkeitsgebots sachgerecht. Die Wahl eines milderen
Mittels erscheint indessen nur zulässig, wenn dadurch die geforderte
Sicherheit erreicht werden kann.
Wird die Auflage nicht erfüllt und dadurch die Sicherheit gefährdet,
könnte dies grundsätzlich den Entzug der Betriebsbewilligung zur
Folge haben (Art. 23 Abs. 3 SebG). Kann die Sicherheit aber durch
Anpassungen an der Anlage gewährleistet werden, erschiene ein
Entzug der Bewilligung unverhältnismässig. Es erscheint unter diesen
Umständen nicht nur zulässig, sondern im Interesse der
Beschwerdeführerin sogar geboten, wenn die Vorinstanz für den Fall,
dass der entsprechende Sicherheitsnachweis nicht gelingt, verlangt,
dass die Beschwerdeführerin Ersatzmassnahmen vorschlägt, um ei-
nen Seilabwurf zu verhindern.
Da die angefochtene Auflage lediglich zur Anwendung kommen würde,
falls der (rechtskräftig verlangte) Sicherheitsnachweis misslänge, er-
übrigt es sich, auf die Ausführungen der Beschwerdeführerin zur Ge-
fahrensituation einzugehen.
9. ad Auflage 2.6 (Technische Massnahmen für die Rollenbat-
terien der Stützen 5, 20 und 21, Ersatzmassnahmen)
9.1 Weiter beantragt die Beschwerdeführerin die Aufhebung von Auf-
lage 2.6. Darin ordnete die Vorinstanz an, die Beschwerdeführerin
habe technische Massnahme für die Rollenbatterien der Stützten 5, 20
und 21 im Betriebsfall „ausser Betrieb“ vorzuschlagen, damit die be-
stimmungsmässige Verwendung erfüllt sei. Weiter verlangt die Auflage
die stündliche Windmessung mit lückenloser Aufzeichnung der Wind-
geschwindigkeiten. Für den Fall der Überschreitung der Windge-
schwindigkeit von 150 km/h ordnete die Vorinstanz an die Rollen-
batterien der Stützen 5, 20 und 21 seien zu demontieren, vollständig
zu zerlegen und die Einzelteile seien durch fachkundige Dritte auf De-
formationen zu überprüfen.
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9.2 Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Rollenbatterien seien
aufgrund eines Sachverständigenberichts auf eine höhere Windge-
schwindigkeit ausgelegt, als in der einschlägigen Norm gefordert. Für
die Seilrollen sei gestützt auf das Sachverständigengutachten mit
einer rund doppelt so hohen Windkraft gerechnet worden, wie in der
Norm vorgesehen. Für Achsen und Wippen sei stets mit einer
Belastung von 1.0 kN/m² zu rechnen. Für eine lückenlose Windauf-
zeichnung bestehe keine gesetzliche Grundlage; sie sei zudem
technisch nicht möglich, da der Wind eine vektorielle Grösse sei und
neben der Intensität auch die Richtung in den drei Achsen des
Raumes bedeutend sei. Deformationen der Rollenbatterien hätten
Auswirkungen auf die Seillinienführung und wären bei der vor-
geschriebenen Kontrollfahrt feststellbar. Für die Rollenbatterien
würden Materialien verwendet, die sich vor einem allfälligen Bruch
sichtbar verformen würden. Die visuelle Kontrolle der Anlage sei
Aufgabe der Seilbahnunternehmung. Es sei nicht ersichtlich, weshalb
vorliegend zusätzlich ein Sachverständigenbericht erbracht werden
solle. Die Auflage würde jeweils zu einem Betriebsunterbruch von 14
Tagen führen und sei – insbesondere auch angesichts der erbrachten
Sicherheitsnachweise – unverhältnismässig. Zudem müssten diesfalls
bei Windgeschwindigkeiten über 150 km/h alle erdenklichen anderen
Stahlkonstruktionen (wie Seilbahnmasten, Rundfunkantennen oder
Fahrleitungen) demontiert werden.
9.3 Die Vorinstanz wendet dagegen ein, zum Sicherheitsnachweis
gehöre es auch, die Nutzungsgrenzen, d.h. die minimalen oder maxi -
malen Belastungen zu definieren. Die Beschwerdeführerin habe zwar
eine Herstellererklärung eingereicht, wonach die einzelnen Rollen
seitliche Kräfte von 14 kN aushalten könnten. Für die Rollenbatterie
als Ganzes habe sie lediglich eine Konformitätserklärung mit einer
Grenze von 7 kN eingereicht. In der Projektierungsphase sei den
besonderen Gegebenheiten der Anlage nicht genügend Rechnung
getragen worden. Die vorgelegten Herstellererklärungen für die seit -
liche Belastbarkeit seien kein Nachweis, da sie keine überprüfbare und
plausible Argumentation enthalten würden. Von einer erhöhten Be-
lastbarkeit der Rollen könne zudem nicht auf eine entsprechende Be-
lastbarkeit der Rollenbatterien, d.h. inklusive Achsen und Wippen, ge-
schlossen werden. Es treffe schliesslich nicht zu, dass der Sicher-
heitsnachweis mit erhöhten Winddrücken geführt worden sei. In der
Gegenüberstellung der Auslegungsparameter und der Anlagedaten
werde mit den Werten der Norm gerechnet. Aus dem eingereichten
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Windgutachten gehe hervor, dass die zu erwartenden maximalen
Winddrücke doppelt so hoch liegen würden, wie der Norm zugrunde
gelegt. Mit dem blossen Nachweis der Einhaltung der Normen könne
somit die Erfüllung der grundlegenden Anforderungen nicht nachge-
wiesen werden. Ziff. 2.3 von Anhang 2 der Richtlinie 200/9/EG
verlange, dass die Anlage so zu bauen und zu planen sei, dass sie
unter Berücksichtigung namentlich der meteorologischen Gegeben-
heiten sicher betrieben werden könne.
Bezüglich der angeordneten Ersatzmassnahmen führt sie aus, diese
seien lediglich anwendbar, wenn bzw. solange keine technischen
Massnahmen im Sinne des ersten Satzes der Auflage vorgeschlagen
würden. Die Auflage sei als milderes Mittel einem Entzug der Betriebs-
bewilligung vorzuziehen.
Die betrieblichen Einschränkungen als Ersatzmassnahmen seien
notwendig und verhältnismässig, solange die Sicherheitsnachweise
nicht erbracht würden. Die verlangte Demontage und Prüfung sei
notwendig, da allfällige Verformungen oder Anrisse an Schweissnähte
an der nicht demontierten Stütze nicht erkennbar seien. Die ge-
forderten Windmessungen seien mit den vorhandenen Anlagen mög-
lich.
Im Übrigen sei aus der vorgelegten Konformitätsbescheinigung er-
sichtlich, dass eine verstärkte Variante der Rollenbatterie existiere,
welche die auftretenden Winddrücke aufnehmen könne. Eine technisch
umsetzbare Lösung sei damit möglich und die Auflage sei zumutbar.
9.4
9.4.1 Wie die Vorinstanz in Ziff. 2.2.2 der angefochtenen Verfügung
ausführt, wurde bei der Berechnung der Rollenbatterie ein Windstau-
druck von 1.0 kN/m² zugrunde gelegt, während das Windgutachten für
die Stützen 4 und 5 einen Staudruck von 2.0 kn/m², für die Stützen 20
und 21 eine solchen von 2.3 kN/m² ergab. Dass mit diesen Annahmen
der seitliche Winddruck die für die Rollenbatterien in der Konformitäts-
bewertung ausgewiesenen maximale Belastbarkeit deutlich übersteigt
ist nachvollziehbar. Die von der Vorinstanz errechneten seitlichen
Windkräfte wurden von der Beschwerdeführerin denn auch nicht be-
stritten.
Die Beschwerdeführerin macht indessen geltend, bei der Berechnung
der Belastbarkeit der Achsen und Wippen sei gemäss Norm EN13223
Seite 19
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Pkt. 18.1.3.7 stets mit einem Staudruck von 1.0 kN/m² zu rechnen. Es
ist daher zunächst zu prüfen, welcher Rang den zitierten Normen zu-
kommt. Wird eine Seilbahn, ein Teilsystem oder ein Sicherheitsbauteil
einer Seilbahn entsprechend den technischen Normen erstellt oder
hergestellt, so wird gemäss Art. 5 SebG vermutet, dass die grund-
legenden Anforderungen erfüllt werden. Im Ergebnis ebenfalls eine
Vermutung enthält Art. 3 Abs. 2 der Norm Richtlinie 2000/9/EG, ge-
mäss welchem bei entsprechend einer Norm hergestellten Anlagen
davon ausgegangen wird, die Anlage entspreche den grundlegenden
Anforderungen. Diese Vermutungen sind indessen widerlegbar (MARCEL
HEPP/UELI STÜCKELBERGER in: Georg Müller [Hrsg], Schweizerisches
Bundesverwaltungsrecht, Band IV Verkehrsrecht, Teil J [Seilbahnrecht]
Rz. 26, S. 404). Gemäss Ziff. 2.3 des Anhangs II zur Richtlinie
2000/9/EG sind Anlagen so zu planen und bauen, dass sie unter
Berücksichtigung des Typs der Anlage, der Merkmale des Geländes
und der Umgebung, der atmosphärischen und meteorologischen
Gegebenheiten sicher betrieben werden können. Ist, wie vorliegend,
offensichtlich, dass ein in einer Norm vorgegebener Wert den
Sicherheitsanforderungen in den konkreten Umständen nicht zu
genügen vermag, muss die Vermutung als widerlegt angesehen
werden und die Erfüllung der grundlegenden Anforderungen ist an-
hand der konkreten Werte darzulegen.
Im Übrigen ist auch festzuhalten, dass die EN 13223 lediglich Mindest-
sicherheiten bei einem Windstaudruck von 1.0 kN/m² vorsieht. Daraus
kann ohnehin nicht geschlossen werden, dass bei der Dimensio-
nierung der Bauteile nicht von dem im Gutachten errechneten höheren
Winddruck auszugehen ist.
Die Frage, ob die Rollen bei den Stützen 20 und 21 mit dem effektiven
Staudruck nicht überbelastet seien, wurde anlässlich einer Be-
sprechung der Vorinstanz mit der Herstellerin der Anlage thematisiert.
Aus dem Umstand, dass im Protokoll dieser Besprechung lediglich die
Rollen, nicht aber Achsen und Wippen erwähnt sind, kann die Be-
schwerdeführerin nichts zu ihren Gunsten ableiten. Weder nach dem
Wortlaut noch nach dem Sinn des Protokolls kann angenommen
werden, damit habe ausgesagt werden sollen, die Achsen und Wippen
würden als hinreichend dimensioniert betrachtet.
9.4.2 Voraussetzung für die Erteilung der Betriebsbewilligung ist der
Nachweis, dass die Seilbahn den grundlegenden Anforderungen ent-
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spricht (Art. 17 Abs. 3 Bst. a SebG, Art. 26 Abs. 1 SebV). Wird dieser
Nachweis wie vorliegend nicht oder nur ungenügend erbracht, ist die
Betriebsbewilligung zu verweigern oder – soweit das Gebot der Ver-
hältnismässigkeit dies verlangt – nur unter Auflagen zu erteilen. Wird
die Betriebsbewilligung erteilt, kann die Vorinstanz als Aufsichtsbehör-
de von der Seilbahnunternehmung verlangen, dass sie Massnahmen
zur Wiederherstellung der Sicherheit vorschlägt (vgl. Art. 60 Abs. 1
SebV).
9.4.3 Der erste Teil der angefochtenen Auflage, wonach technische
Massnahmen zur Sicherstellung der bestimmungsgemässen Ver-
wendung vorzuschlagen sind, erweist sich damit als zulässig. Der Be-
schwerdeführerin ist eine angemessene neue Frist zur Erfüllung dieser
Auflage zu setzen.
9.5
9.5.1 Es bleibt damit zu prüfen, ob die bis zur Umsetzung dieser
Massnahmen angeordneten Ersatzmassnahmen zulässig sind. Die
Beschwerdeführerin macht geltend, diese hätten keine gesetzliche
Grundlage, seien unverhältnismässig und teilweise technisch nicht
umsetzbar. Die Vorinstanz hält dagegen, als Ersatzmassnahme für den
Sicherheitsnachweis habe die Auflage eine genügende gesetzliche
Grundlage. Dieser Auffassung der Vorinstanz ist zu folgen. Auch die
angeordneten Ersatzmassnahmen stellen gegenüber der Verwei-
gerung der Betriebsbewilligung ein milderes Mittel dar und stützen sich
damit auf eine genügende gesetzliche Grundlage.
9.5.2 Gemäss Art. 5 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweize-
rischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) muss
alles staatliche Handeln verhältnismässig sein. Der Grundsatz der
Verhältnismässigkeit fordert, dass die Verwaltungsmassnahmen zur
Verwirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet
und notwendig sind. Ausserdem muss der angestrebte Zweck in einem
vernünftigen Verhältnis zu den Belastungen stehen, die den Privaten
auferlegt werden (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 581 mit
Hinweisen).
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Ent-
scheid frei (Art. 37 VGG i.V.m. Art. 49 VwVG). Nach der Recht-
sprechung hat aber auch eine Rechtsmittelbehörde, der volle Kogni-
tion zusteht, einen Entscheidungsspielraum der Vorinstanz zu respek-
tieren. Das Bundesverwaltungsgericht übt daher Zurückhaltung und
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greift nicht leichthin in Entscheide der Vorinstanz ein, wenn sich diese
durch besonderen Sachverstand auszeichnet und wenn sie über einen
gewissen Handlungsspielraum verfügen muss. Wenn es um die
Beurteilung von Spezialfragen geht, in denen die Vorinstanz über ein
besonderes Fachwissen verfügt, weicht es nicht leichthin von der
Auffassung der Vorinstanz ab (vgl. vorne E. 4).
9.5.3 Der Vorinstanz kommt in seilbahntechnischen Fragen ein aus-
geprägtes Fachwissen zu, welchem das Bundesverwaltungsgericht
nichts gleichwertiges entgegen zu setzen hat. Soweit bei der Be-
urteilung der Verhältnismässigkeit der Massnahme seilbahntechnische
Fachfragen zu beurteilen sind, hat sich das Bundesverwaltungsgericht
Zurückhaltung aufzuerlegen. Bei der Beurteilung, ob die angeordneten
Ersatzmassnahmen zur Erreichung des angestrebten Ziels, d.h. der
Betriebssicherheit der Seilbahn, notwendig sind, oder ob allenfalls
andere Massnahmen (visuelle Kontrolle der Rollenbatterien am Mast)
genügen würden, stellen sich technische Fachfragen, die nur zurück-
haltend zu prüfen sind. Die Vorinstanz bringt vor, eine Schädigung
oder Deformation, z.B. Überlasten von Lagern, Verbiegen von Trägern,
[An-]Risse an Schweissnähten könnten ohne vollständige Zerlegung
nicht erkannt werden. Diese Einwände können vom Bundesverwal-
tungsgericht nur beschränkt überprüft werden, sind jedoch nachvoll -
ziehbar. Die Beurteilung der Vorinstanz ist damit nicht zu beanstanden
und die Zerlegung der Rollenbatterie zur Prüfung erweist sich als
notwendig.
9.5.4 Die Demontage und Zerlegung erscheint für die Sicherstellung
der Betriebssicherheit der Anlage zudem als geeignet und die dadurch
der Beschwerdeführerin auferlegten Belastungen stehen auch in
einem vernünftigen Verhältnis zu den gewichtigen entgegenstehenden
Interessen (Sicherheit der Passagiere). Die Ersatzmassnahmen sind
damit verhältnismässig.
9.5.5 Die Beschwerde erweist sich damit auch in diesem Punkt als
unbegründet und ist abzuweisen.
10. ad Auflage 2.7 (Berichterstattung über Schwingungen in den
langen Seilfeldern)
10.1 Schliesslich beantragt die Beschwerdeführerin die Aufhebung der
Auflage 2.7, gemäss der im Rahmen der Jahresrapporte über die
Schwingungen in den langen Seilfeldern Bericht zu erstatten sei. Sie
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anerkennt, dass allfällige aussergewöhnliche Ereignisse wie Seil-
berührungen durch die Kabinen im Jahresrapport erwähnt werden
müssten, hält aber fest, es sei unklar ob und in welcher Form eine
Beobachtung und Messung von Seilschwingungen verlangt werde. Die
Auflage sei in dieser Form nicht geeignet, dem beabsichtigten Zweck
zu dienen. Die Anlage weise keine aussergewöhnlichen Eigenschaften
auf, welche zusätzliche Beobachtungen rechtfertigen würden.
10.2 Die Vorinstanz wendet ein, die Anlage weise ein aussergewöhn-
liches dynamisches Fahrverhalten auf. Zur Beurteilung, ob dadurch
eine Gefahrensituation entstehen könne, seien Erfahrungen zu
sammeln und die horizontalen und vertikalen Schwingungen während
dem Betrieb zu beobachten und allenfalls zu messen. Die Be-
schwerdeführerin habe dazu in Zusammenarbeit mit der Herstellerin
geeignete Verfahren zu entwickeln. Es sei nicht Sache der Vorinstanz,
die Massnahmen zu definieren, diese seien von der Anlagebetreiberin
vorzuschlagen.
10.3 Gemäss Art. 3 Abs. 3 SebG dürfen Seilbahnen nur so gebaut und
betrieben werden, dass sie für den Menschen sicher sind. Die Vor-
instanz überwacht Bau- und Betrieb der Seilbahnen gemäss Art. 23
Abs. 1 SebG risikoorientiert. Stellt sie fest, dass eine Seilbahn die
Sicherheit von Personen oder die Sicherheit von Gütern gefährden
kann, so trifft sie die erforderlichen Massnahmen, um die Sicherheit
wiederherzustellen (Art. 23 Abs. 3 SebG). Sie kann den Betrieb der
Seilbahn einschränken oder untersagen. Die Seilbahnunternehmung
hat der Aufsichtsbehörde gemäss Art. 24 Abs. 1 SebG jederzeit Aus-
kunft zu erteilen Gestützt auf diese Aufsichts- und Kontrollbefugnisse
ist die Vorinstanz berechtigt, die Berichterstattung über die Er fah-
rungen und Beobachtungen zu verlangen, wenn dies bei einer risiko-
orientierten Betrachtung notwendig erscheint. Ob die Beobachtungen
anlässlich der Kontrolle der Anlage die Auflage rechtfertigen, ist im
wesentlichen eine seilbahntechnische Frage, welche vom Bundesver-
waltungsgericht nur mit Zurückhaltung überprüft wird. Die Feststel-
lungen der Vorinstanz erscheinen indessen plausibel und sind nicht zu
beanstanden. Die Beschwerde erweist sich auch in diesem Punkt als
unbegründet und ist abzuweisen.
11.
Die Beschwerdeführerin beantragt die Befragung der Parteien sowie
eines Mitarbeiters der Herstellerin der Anlage als Zeugen. Gemäss
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Art. 12 VwVG stellt die Behörde den Sachverhalt von Amtes wegen
fest und bedient sich nötigenfalls verschiedener Beweismittel wie z.B.
eines Augenscheins. Die Behörde nimmt die ihr angebotenen Beweise
ab, wenn diese zur Abklärung des Sachverhaltes tauglich erscheinen
(Art. 33 Abs. 1 VwVG). Die urteilende Behörde kann von einem be-
antragten Beweismittel dann absehen, wenn bereits Feststehendes
bewiesen werden soll, wenn zum Voraus gewiss ist, dass der an-
gebotene Beweis keine wesentlichen Erkenntnisse zu vermitteln ver-
mag, oder wenn die verfügende Behörde den Sachverhalt auf Grund
eigener Sachkunde ausreichend würdigen kann (antizipierte Beweis-
würdigung; BGE 131 I 153 E. 3 sowie ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Ver-
waltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl.,
Zürich 1998, Rz. 320). Im vorliegenden Fall ist der Sachverhalt erstellt,
zu beurteilen sind Fragen der rechtlichen Würdigung. Inwiefern eine
Partei- und Zeugenbefragung einen Erkenntnisgewinn bringen könnte
wurde nicht dargelegt und ist auch nicht ersichtlich. Auf die Be-
fragungen ist daher zu verzichten.
12.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens gilt die Beschwerdeführerin als
unterliegende Partei und hat die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 63
Abs. 1 VwVG). Diese werden auf Fr. 3'000.-- bestimmt und sind mit
dem geleisteten Kostenvorschuss in derselben Höhe zu verrechnen.
13.
Weder die unterliegende Beschwerdeführerin noch die obsiegende
Vorinstanz haben Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 64 Abs.
1 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 3 des Reglements vom 21. Februar 2008
über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsge-
richt [VGKE, SR 173.320.2]).
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit sie nicht als gegenstandslos
geworden abzuschreiben ist.
2.
2.1 Die Beschwerdeführerin hat die Nachweise und Berichte gemäss
Auflage 2.1 bis am 28. Februar 2011 einzureichen.
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2.2 Die Beschwerdeführerin hat bis am 31. Dezember 2010 Massnah-
men gemäss den Auflagen 2.5 und 2.6 vorzuschlagen und die ent -
sprechenden Unterlagen einzureichen.
3.
Die Verfahrenskosten von Fr. 3'000.- werden der Beschwerdeführerin
auferlegt. Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss von
Fr. 3000.- verrechnet.
4.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
5.
Dieses Urteil geht an:
- die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
- die Vorinstanz (Ref-Nr. 354.1/2009-12-07/433; Einschreiben)
- das UVEK (Gerichtsurkunde)
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Markus Metz Simon Müller
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-
rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100
des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).
Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die
Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die
Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Be-
weismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen
hat, beizulegen (vgl. Art. 42 BGG).
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