A-5237/2008 - Abteilung I - Luftfahrtbetrieb - Kostentragungspflicht

Abtei lung I
A-5237/2008
{T 1/2}
U r t e i l v o m 1 5 . J u l i 2 0 0 9
Richter Beat Forster (Vorsitz), Richter André Moser,
Richterin Marianne Ryter Sauvant,
Gerichtsschreiber Mario Vena.
Unique (Flughafen Zürich AG), Postfach, 8058 Zürich,
Klägerin,
gegen
Schweizerische Rettungsflugwacht (Rega),
Rega Center, Postfach 1414, 8058 Zürich,
vertreten durch Rechtsanwalt Klaus Neff und
Rechtsanwältin Dr. Sarah Theuerkauf, Schützengasse 1,
Postfach 1230, 8021 Zürich,
Beklagte,
Kostentragungspflicht.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Besetzung
Parteien
Gegenstand
A-5237/2008
Sachverhalt:
A.
Der Kanton Zürich, vertreten durch die Flughafendirektion Zürich, und
die Schweizerische Rettungsflugwacht (Rega) schlossen mit Wirkung
ab 1. Januar 1996 einen "Vertrag [...] über die Einräumung eines Son-
dernutzungsrechts für den Bau eines Betriebsgebäudes und über des-
sen Erschliessung" (Sondernutzungsvertrag vom 1./19. Januar 1996)
ab.
Gemäss diesem bis zum 31. Dezember 2030 gültigen Vertrag wurde
der Rega "im Sinne der Erteilung einer Sondernutzungskonzession"
gestattet, auf einem im Eigentum des Kantons Zürich befindlichen,
nördlich der Piste 28 gelegenen Flughafengrundstück bestimmte Bau-
ten und Anlagen (Betriebsgebäude, bestehend aus Flugzeugwerft und
Büroanbau; büroanbauseitige Fahrzeugmanövrier- und Abstellplätze;
Hangarvorplatz [Vorfeld]) zu erstellen und sie "im Rahmen der allge-
meinen Vorschriften für den Flughafen Zürich" sowie im Rahmen ihres
Rettungsflugbetriebes zu betreiben, "namentlich zum Zwecke der Re-
paratur, des Unterhalts, der Wartung und der Abfertigung ihrer eigenen
Luftfahrzeuge sowie der allgemeinen Zentralverwaltung" (Ziff. I/1.1).
Zur Abfertigung im Besonderen legt der Vertrag in Ziff. I/1.2 unter an-
derem Folgendes fest:
"[...]
Das Recht [der Rega] zur Abfertigung ihrer eigenen Luftfahrzeuge umfasst
auch deren Betankung sowie die Abfertigung von deren Besatzungen, Pati-
enten, Angehörigen und ihres Gepäcks.
[...]
Jede Person, die den luftseitigen Bereich der Rega-Anlage (Ziff. I/4.2.2) be-
treten will, untersteht der Zutrittskontrolle durch die zuständigen Flughafen-
organe gemäss den allgemeinen Vorschriften über den Flughafen sowie der
Zutrittsregelung zum nichtöffentlichen Gebiet des Flughafens Zürich.
Von der Rega abgefertigte Besatzungen, Patienten, Angehörige und deren
mitgeführtes Gepäck unterstehen der Sicherheitskontrolle nach den Vorga-
ben der Kantonspolizei Zürich (vgl. Anhang Nr. 1 [...]) und der Zollverwaltung
(vgl. Anhang Nr. 2 [...]) zu diesem Vertrag.
Die Sicherheitskontrolle des aufgegebenen Gepäcks erfolgt nach den Vorga-
ben der Kantonspolizei (vgl. Anhang Nr. 1 [...]) und der Zollverwaltung (vgl.
Anhang Nr. 2 [...]) zu diesem Vertrag.
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[...]"
In dem in Ziff. I/1.2 erwähnten Anhang Nr. 1 zum Vertrag ("Anhang
Grenzkontrolle und Sicherheitskontrolle zum Vertrag FDZ/Rega" vom
25. August 1995) erklärt die Flughafenpolizei, im Rega-Center unter
Vorbehalt spezieller Sicherheitsmassnahmen auf die Durchführung ei-
ner systematischen Sicherheitskontrolle von Passagieren und Gepäck
zu verzichten (Ziff. 5).
Weiter wird in Ziff. I/4.2.2 des Vertrags im Sinne "baulicher Auflagen
für die Durchführung der Abfertigung" vorgesehen:
"Die Anlage der Rega [...] muss den landseitigen (Zollinlands-)Bereich vom
luftseitigen (Zollauslands-)Bereich gemäss den zollrechtlichen, grenzpolizei-
lichen und sicherheitsmässigen Anforderungen trennen.
Die Trennung [...] erfordert
- die Umzäunung des Rega-Vorfeldes vom Rega-Gebäude bis zur beste-
henden Flughafenumzäunung; [...]
- die bauliche Abschliessung der beiden Bereiche im Gebäudeinnern (Zoll-
durchgang mit Anschluss an das Zutrittskontrollsystem des Flughafens).
Die Rega hat in ihrer Anlage in zweckmässiger Anordnung je einen
Büroraum für das Zollinspektorat des Flughafens und die Kantonspolizei so-
wie einen gemeinsam benutzbaren Untersuchungsraum [...] vorzusehen."
Was die "Bau- und Betriebskosten im Zusammenhang mit der Abferti-
gung" betrifft, enthält Ziff. I/4.2.3 folgende Regelung:
"Die Rega trägt die gesamten Kosten
a) der Planung und Verwirklichung der baulichen Auflagen gemäss
Ziff. I/4.2.2;
b) der für die Zoll-, Grenz- und Sicherheitskontrolle erforderlichen Ausstat-
tungen nach den Vorgaben der Kantonspolizei Zürich (vgl. Anhang Nr. 1
[...]) und der Zollverwaltung (vgl. Anhang Nr. 2 [...]);
c) des Personaleinsatzes des Zollinspektorats des Flughafens und der Kan-
tonspolizei im Rahmen der Abfertigung in ihrer Anlage;
d) der Einrichtungen der Zutrittskontrolle.
Die Rega hat die Räume gemäss Ziff. I/4.2.2 Abs. 3 den entsprechenden Be-
hörden unentgeltlich zur Verfügung zu stellen und für ihren ordentlichen Un-
terhalt auf eigene Kosten zu sorgen."
Gestützt auf diesen Sondernutzungsvertrag nimmt die Rega auf ihrem
Betriebsgelände am Flughafen Zürich (nördlich der Piste 28) unter an-
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derem auch Wartung und Unterhaltsdienste für ihre Luftfahrzeuge vor.
Das Betriebsgebäude der Rega ist einseitig an das Gebäude der
Z. Business Aviation Center AG (vormals Limess) angebaut, das von
der Ruag Aerospace und der Execujet Europe AG betrieben wird. Der
Hangarvorplatz der Rega grenzt an den Hangarvorplatz des Nachbar-
gebäudes an.
B.
Durch Zusammenschluss der Flughafendirektion Zürich mit der Flug-
hafen-Immobilien-Gesellschaft wurde per 30. März 2000 die Flughafen
Zürich AG (Unique) gebildet, die dabei in all jene laufenden Verträge
eintrat, bei welchen der Kanton Zürich als Vertragspartei durch die
Flughafendirektion Zürich vertreten war (vgl. Ziff. 5 der "Ergänzung
zum Vertrag vom 14. Dezember 1999 über den Zusammenschluss der
Flughafendirektion [FDZ] mit der Flughafen-Immobilien-Gesellschaft
[FIG]", Beilage 3 zur Klageschrift), und damit auch in den Sondernut-
zungsvertrag mit der Rega.
Änderungen der massgeblichen Sicherheitsvorschriften veranlassten
Unique ab 2005 zur Umsetzung entsprechender Sicherheitsmassnah-
men ("Staff Screening II und III") auf dem Flughafen Zürich. So wurden
im Anschluss an Verhandlungen mit der Rega insbesondere auch
Planungen im Hinblick darauf aufgenommen, am Rande ihres Hangar-
vorplatzes (Vorfelds) ein von Sicherheitspersonal zu bewachendes
Schiebetor zu erstellen, welches das von ihr genutzte Gelände vom
Sicherheitsbereich des Flughafens abgrenzen sollte. In diesem Zu-
sammenhang machte Unique gegenüber der Rega geltend, diese
habe auch die mit der Realisierung dieses Projekts verbundenen In-
vestitions- und Betriebskosten zu übernehmen.
Die Rega bestritt zwar nicht, dass neue Sicherheitsvorkehrungen ge-
troffen werden müssten, nahm "zur Kenntnis", dass hierfür die Installa-
tion eines Schiebetors die "beste Lösung" sei, und erklärte sich auch
bereit, entsprechende bauliche Massnahmen auf ihrem Gelände zuzu-
lassen. Eine Kostenbeteiligung an Installation, Betrieb und allfälligen
weiteren Aufwendungen im Zusammenhang mit der neuen Sicher-
heitsanlage sowie zusätzlichen Sicherheitsvorkehrungen lehnte sie
jedoch ab. Diese Kosten seien von Unique zu tragen.
C.
Unique (Klägerin) erhob am 12. August 2008 beim Bundesverwal-
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tungsgericht Klage gegen die Rega (Beklagte). Die Klägerin stellt fol-
gende Rechtsbegehren:
"Die Beklagte sei zu verpflichten, Betriebskosten von Fr. 124'482.55 für den
Zeitraum von Januar bis Juli 2008 einschliesslich zukünftige Betriebskosten
und die Investitionskosten von Fr. 882'000.-- gemäss Kostenvoranschlag für
im Rahmen ihrer Abfertigungskonzession gesetzlich erforderliche Sicher-
heitsmassnahmen, die in ihrem Betriebsgebäude und auf ihrem Grundstück
Kat. Nr. 4882 notwendig sind, zu bezahlen.
Unter Überbindung der Verfahrens- und Parteikosten zu Lasten der Beklag-
ten."
Die Klägerin begründet ihre Begehren im Wesentlichen wie folgt: Sie
habe im gesamten Areal des Flughafens die – verschärften – Sicher-
heitsvorschriften umsetzen müssen, welche auf der Verordnung
Nr. 2320/2002/EG des Europäischen Parlaments und des Rates zur
Festlegung gemeinsamer Vorschriften für die Sicherheit in der
Zivilluftfahrt (hiernach: Verordnung 2320/2002/EG; Amtsblatt Nr. L 355
vom 30. Dezember 2002, S. 1 ff.) und den darauf basierenden,
ergänzenden Verordnungen beruhen würden. Per 1. Juli 2008 sei auf
dem Flughafen Zürich die letzte Etappe dieser Massnahmen ("Staff
Screening III") umgesetzt worden, die unter anderem eine vollständige
Sicherheitskontrolle aller Passagiere, Besatzungen und Mitarbeiter vor
dem Eintritt in den nicht öffentlichen, sicherheitskontrollierten Bereich
des Flughafens (gesamtes Flughafenvorfeld) umfasse.
Im Rahmen der Planungen zur Umsetzung dieser Sicherheitsvorschrif-
ten habe die Beklagte erklärt, eine Lösung zu bevorzugen, die ein Tor
am Rande ihres Vorfeldes vorsehen und deshalb auf die betrieblichen
Prozesse die geringsten Auswirkungen zeitigen würde. Unique habe
die Beklagte informiert, dass dieses Lösungsmodell umsetzbar sei,
jedoch mit erheblich grösseren Investitionskosten zu rechnen sei im
Vergleich zur ursprünglich geplanten Lösung eines Grenzverlaufs im
Gebäude selbst beziehungsweise einer gemeinsamen Hangartorlö-
sung in Zusammenarbeit mit den Nutzern des angrenzenden Gebäu-
des.
Bereits ab 30. Juni 2007 seien auf dem Flughafen Zürich alle Durch-
gänge für Personal und Fahrzeuge mit Kontrollpersonal ausgestattet
worden. Bei der Beklagten habe die Klägerin ab 1. Januar 2008 eine
Kontrolllinie mit Sicherheitspersonal ausrüsten lassen. Seit 1. Juli 2008
werde die Sicherheitskontrolle von der Kantonspolizei durchgeführt.
Zwischen dem 1. Januar 2008 und Ende Juli 2008 hätten sich die in
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diesem Zusammenhang entstandenen Kosten auf Fr. 124'482.55 (inkl.
MwSt) belaufen. Die Sicherheitsanforderungen von Staff Screening III
verlangten die Präsenz einer Kontrollperson während 24 Stunden und
365 Tagen im Jahr, bis das Schiebetor gebaut sei. Dies seien
Betriebskosten von Fr. 499'565.30 im Jahr. Sobald das Schiebetor
bestehen würde, könne die Präsenz auf die Betriebszeiten der Beklag-
ten reduziert werden.
Die Beklagte habe der Klägerin zwar mehrfach bestätigt, dass die
Schiebetorlösung von ihr betrieblich als sinnvoll akzeptiert würde.
Gleichwohl habe sie – entgegen früherer Zusicherungen – auf dem
Standpunkt beharrt, keine Kosten für die Erstellung und den Betrieb zu
übernehmen noch die bereits seit 1. Januar 2008 laufenden Kosten für
das Kontrollpersonal zu bezahlen.
Gemäss Sondernutzungsvertrag und der darin erteilten Abfertigungs-
konzession habe die Beklagte aber die Kosten für die Sicherheits-
massnahmen auf ihrem Gelände zu tragen. Dies gelte auch für die
baulichen und betrieblichen Änderungen, die aufgrund der verschärf-
ten Sicherheitsvorgaben erforderlich seien. Eine entsprechende Kos-
tentragungspflicht ergebe sich aus Sinn und Zweck des Sondernut-
zungsrechtvertrags, aus dem historischen Zusammenhang und aus
den besonderen Gegebenheiten des Abfertigungsprozesses der Be-
klagten.
Im Sinne eines "Eventualstandpunkts" – das heisst für den Fall, dass
das Bundesverwaltungsgericht zum Schluss gelangen sollte, dass der
Sondernutzungsvertrag nicht im Sinne der Ausführungen der Klägerin
auszulegen wäre beziehungsweise dass das Gesetz keine Überbin-
dung der Kosten für Sicherheitsmassnahmen in dem von ihr geltend
gemachten Umfang zulasse – sei auf dem Wege richterlicher Vertrags-
ergänzung beziehungsweise Vertragsanpassung die Klägerin "zu ver-
pflichten, maximal einen Drittel der Kosten [...] an die Beklagte zu be-
zahlen", die mit einem "hypothetischen", von der Beklagten und den
Unternehmen im Nachbargebäude gemeinsam benutzten Durchgang
verbunden wären.
D.
Die Beklagte beantragt mit ihrer Klageantwort vom 31. Oktober 2008
die Abweisung der klägerischen Anträge, unter Kosten- und Entschädi-
gungsfolgen zu Lasten der Klägerin. Sie stellt sich dabei vorab auf den
Standpunkt, das Bundesverwaltungsgericht sei zur Beurteilung der
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vorliegenden Streitsache nicht zuständig. Für den Fall, dass das Bun-
desverwaltungericht seine Zuständigkeit bejahen sollte, sei die Klage
aber "auch in der Sache" abzuweisen.
In der Sache führt sie aus, der Sondernutzungsvertrag vom 1./19. Ja-
nuar 1996 sehe, anders als von der Klägerin behauptet, eine Überwäl-
zungsmöglichkeit der Kosten der aktuell erforderlichen Sicherheits-
massnahmen auf die Beklagte nicht vor. Gemäss diesem Vertrag hät-
ten die (damals erst noch) zu erstellenden Betriebsgebäude und -anla-
gen der Beklagten im Vertrag genau definierte bauliche Auflagen erfül-
len müssen. Die Beklagte habe entsprechend nur diejenigen Kosten zu
tragen, die nach den damaligen Vorgaben der Kantonspolizei Zürich
und der Zollverwaltung angefallen seien. Mit Blick auf die geringen
Flugbewegungen und Passagierzahlen der Beklagten seien die von
der Klägerin geplanten "Staff Screening III"-Massnahmen im Zusam-
menhang mit den Aktivitäten der Beklagten am Flughafen Zürich
ohnehin als unverhältnismässig zu qualifizieren.
E.
Die Klägerin hält mit Replik vom 3. Dezember 2008 an ihren Rechtsbe-
gehren fest und beantragt die Gutheissung der Klage.
F.
Die Beklagte hat am 30. Januar 2009 eine Duplik eingereicht. Sie be-
streitet erneut die Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts und
bekräftigt ihren Antrag auf Abweisung der Klage.
G.
Auf Anfrage des Instruktionsrichters haben sowohl die Klägerin als
auch die Beklagte mit Schreiben vom 13. beziehungsweise 20. Febru-
ar 2009 auf die Durchführung einer mündlichen Vorbereitungsverhand-
lung und einer Hauptverhandlung verzichtet.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Nach Art. 35 Bst. a des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Ju-
ni 2005 [VGG, SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht auf
Klage als erste Instanz Streitigkeiten aus öffentlich-rechtlichen Verträ-
gen, an denen der Bund, seine Anstalten oder Betriebe oder Organisa-
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tionen im Sinne von Art. 33 Bst. h VGG – also Organisationen ausser-
halb der Bundesverwaltung, die in Erfüllung ihnen übertragener öffent-
lich-rechtlicher Aufgaben des Bundes verfügen – beteiligt sind. Die
Klage ist unzulässig, wenn ein anderes Bundesgesetz die Erledigung
des Streits einer in Art. 33 VGG erwähnten Behörde überträgt
(Art. 36 VGG).
Das Bundesverwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes
wegen (vgl. Art. 3 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 4. Dezember 1947
über den Bundeszivilprozess [BZP, SR 273] i.V.m. Art. 44 Abs. 1 VGG).
1.2 Die Klägerin hält die Zuständigkeitsvoraussetzungen von Art. 35
Bst. a VGG für erfüllt. Sie zähle zu den Organisationen im Sinne von
Art. 33 Bst. h VGG und sei im Rahmen ihrer Gründung als Rechts-
nachfolgerin des Kantons Zürich in den Sondernutzungsvertrag mit
der Beklagten eingetreten. Dieser Vertrag sei öffentlich-rechtlich, je-
denfalls soweit er der Beklagten – neben dem Sondernutzungsrecht –
eine Abfertigungskonzession (ein Selbstabfertigungsrecht) einräume
und Sicherheitsmassnahmen im Zusammenhang mit der Abfertigung
regle. Die Ausnahmebestimmung von Art. 36 VGG greife vorliegend
nicht.
1.3 Die Beklagte bestreitet die Zuständigkeit des Bundesverwaltungs-
gerichts, gestützt auf Art. 35 Bst. a VGG über die vorliegende Klage zu
befinden.
Sie macht geltend, die mittelbar Streitgegenstand bildenden Sicher-
heitsmassnahmen und die damit verbundenen baulichen Vorkehrun-
gen der Klägerin hätten keinen Einfluss auf die betrieblichen Abläufe
bei der Beklagten. Mit dem vorgesehenen Schiebetor werde lediglich
eine zusätzliche Sicherheitsgrenze geschaffen, die von den Fluggerä-
ten der Beklagten überschritten werden müsse. Diese Sicherheitsgren-
ze liege allein in der Verantwortung der Klägerin. Die Beklagte habe
mit diesen Sicherheitsmassnahmen ansonsten nichts zu tun. Die neu-
en, von der Klägerin vorgesehenen Sicherheitsmassnahmen stünden
daher mit dem Abfertigungsrecht der Beklagten gemäss Sondernut-
zungsvertrag in keinem Zusammenhang. Entsprechend könne auch
die Überwälzung von damit verbundenen Kosten auf die Beklagte im
Sondernutzungsvertrag "nicht enthalten sein". Da sich die Klägerin mit
ihrem Begehren "vollständig ausserhalb des Regelungsgegenstands
des Sondernutzungsvertrags" bewege und der Streitgegenstand sich
daher gar nicht auf den Vertrag beziehe, bestehe kein Raum für eine
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Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts. Ob die in Streit stehen-
de Vereinbarung ein öffentlich-rechtlicher Vertrag sei, sei hier "eigent-
lich unerheblich", da jedenfalls über ausserhalb der Vereinbarung lie-
gende Streitigkeiten entweder im Rahmen des regulären Verwaltungs-
verfahrens (soweit öffentliches Recht tangiert sei) oder im Zivilverfah-
ren (soweit zivilrechtliche Ansprüche zur Diskussion stünden) zu ent-
scheiden wäre.
Es sei aber ohnehin nicht einzusehen, weshalb die Überwälzung von
Kosten, die mit der zusätzlichen eigenen Sicherheitsstruktur der Klä-
gerin generiert würden, öffentlich-rechtlicher Natur sein solle. So hät-
ten die Flughafengebühren, über welche ebenfalls Kosten für Sicher-
heitsmassnahmen an Private weitergegeben würden, keinen öffentlich-
rechtlichen Charakter. Die Klägerin erwirtschafte mit den Flughafenge-
bühren denn auch einen Gewinn, was in offensichtlichem Widerspruch
zum öffentlich-rechtlichen Kostendeckungsprinzip stehe. Wenn aber
schon die Flughafengebühren nicht dem öffentlichen Recht zuzuord-
nen seien, gebe es auch keine öffentlich-rechtliche Möglichkeit zur
Überbindung von Sicherheitskosten auf private Flugunternehmen. Die
in der Betriebskonzession der Klägerin vorgesehene Zuweisung von
Vertragsbeziehungen mit Dritten zum öffentlichen Recht sei wegen
Kompetenzüberschreitung des Eidgenössischen Departements für
Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) nichtig. Über-
dies würden weder das kantonale Recht noch das öffentliche Recht
des Bundes Normen enthalten, die eine entsprechende Überwälzung
von Kosten durch die Klägerin vorsehen würden. Es bleibe dem Flug-
platzhalter damit allein die Möglichkeit einer privatrechtlichen Überwäl-
zung durch Vereinbarung.
1.4
1.4.1 Ein Flughafenhalter nimmt mit dem Betrieb eines dem öffentli-
chen Verkehr dienenden Flughafens (Art. 36a Abs. 1 des Luftfahrtge-
setzes vom 21. Dezember 1948 [LFG, SR 748.0]) eine öffentliche Auf-
gabe des Bundes wahr (vgl. Art. 87 der Bundesverfassung der Schwei-
zerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV, SR 101]). Mit
der Konzessionierung wird ihm das Recht eingeräumt, einen Flugha-
fen gewerbsmässig zu betreiben (Art. 36a Abs. 2 erster Satz LFG;
Art. 10 Abs. 1 der Verordnung vom 23. November 1994 über die
Infrastruktur der Luftfahrt [VIL, SR 748.131.1]). Damit sind "gewisse
hoheitliche Befugnisse" verbunden, die er für die Erfüllung der ihm
übertragenen Aufgaben benötigt. Unerheblich ist dabei, ob der betref-
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fende Flughafenhalter öffentlich- oder – wie vorliegend die als Aktien-
gesellschaft nach Art. 762 des Obligationenrechts vom 30. März 1911
(OR, SR 220) konstituierte Klägerin – privatrechtlich organisiert ist
(zum Ganzen: BGE 129 II 331 E. 2.3.1, Urteil des Bundesgerichts
2C_715/2008 vom 15. April 2009 E. 3.3, BVGE 2008/41 E. 6.4 und Ur-
teil des Bundesverwaltungsgerichts [BVGer] A-137/2008 vom 21. Au-
gust 2008 E. 5.1; vgl. auch TOBIAS JAAG/JULIA HÄNNI, Luftverkehrsrecht
Teil I: Infrastruktur der Luftfahrt, in: Georg Müller (Hrsg.), Verkehrs-
recht, Basel 2008, S. 354 Rz. 29 und S. 363 Rz. 58).
Dass die Klägerin über gewisse hoheitliche Befugnisse verfügt, steht
auch für die Beklagte "ausser Frage" (Duplik, S. 6 Rz. 12). Wie weit die
durch die Konzession abgedeckten hoheitlichen Befugnisse von Flug-
hafenhaltern reichen, kann nicht in allgemeiner Weise bestimmt wer-
den (Urteil des BVGer A-137/2008 vom 21. August 2008 E. 5.2), an
dieser Stelle aber auch offen bleiben. Ebenso wenig braucht
abschliessend bestimmt zu werden, inwieweit die Klägerin befugt
wäre, ihre Rechtsbeziehungen zur Beklagten einseitig durch Verfü-
gung zu regeln (vgl. hierzu immerhin E. 8 nachfolgend). Entscheidend
ist vorliegend nämlich, dass die Klägerin aufgrund der ihr zumindest in
gewissen Bereichen zukommenden hoheitlichen Befugnisse grund-
sätzlich zu den "Organisationen" im Sinne von Art. 35 Bst. a i.V.m. Art.
33 Bst. h VGG gezählt werden kann (BVGE 2008/41 E. 6.5; vgl. auch
Urteile des BVGer A-137/2008 vom 21. August 2008 E. 5.1 und
A-7171/2008 vom 12. Mai 2009 E. 2) und sie vorliegend nicht verfügt
hat, sondern in eine vertragliche Regelung mit der Beklagten ein-
getreten ist (vgl. allgemein zur Abgrenzung zwischen [verwaltungs-
rechtlichem] Vertrag und Verfügung ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX
UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich/Basel/Genf
2006, Rz. 1053 f.; PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI, Allgemeines Verwal-
tungsrecht, 2. Aufl., Bern 2005, § 33 Rz. 4 ff.).
1.4.2 Wird die Rechtsnatur eines Vertrags nicht durch das Gesetz
selbst bestimmt, ist das massgebliche Kriterium für die Unterschei-
dung zwischen verwaltungsrechtlichem und privatrechtlichem Vertrag
der Gegenstand der dadurch geregelten Rechtsbeziehungen oder
Rechtsverhältnisse. Es kommt auf die Funktion der Regelung oder die
damit verfolgten Interessen an. Der verwaltungsrechtliche Vertrag dient
unmittelbar der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe; die Wahl des pri-
vatrechtlichen Vertrags erfolgt im Hinblick auf die Erreichung privater
Interessen der Vertragsparteien. Die Rechtsnatur hängt mit anderen
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Worten davon ab, zu welchem Zweck der Vertrag abgeschlossen wird.
Keine Rolle spielt die Organisationsform oder die Stellung der Ver-
tragsparteien (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1057 ff.; TSCHAN-
NEN/ZIMMERLI, a.a.O., § 33 Rz. 7 ff.; AUGUST MÄCHLER, Vertrag und Verwal-
tungsrechtspflege, Zürich/Basel/Genf 2005, S. 118; BERNHARD WALD-
MANN, Der verwaltungsrechtliche Vertrag – Eine Einführung, in: Isabelle
Häner/Bernhard Waldmann [Hrsg.], Der verwaltungsrechtliche Vertrag
in der Praxis, Zürich 2007, S. 6 ff.; FRANK KLEIN, Die Rechtsfolgen des
fehlerhaften verwaltungsrechtlichen Vertrags, Zürich 2003, S. 11 ff.;
BGE 134 II 297 E. 2.2, BGE 128 III 250 E. 2b; vgl. dazu kritisch
ANDREAS ABEGG, Der Verwaltungsvertrag zwischen Staatsverwaltung und
Privaten, Zürich/Basel/Genf 2009, S. 54 ff., 75 f.).
1.4.2.1 Vorliegend wurde der Beklagten im Vertrag aus dem Jahre
1996 in erster Linie ein "Sondernutzungsrecht" erteilt, das heisst das
Recht zur Sondernutzung eines bestimmten Flughafengrundstücks
(vgl. Ziff. I/1.1 des Vertrags). Ob dieses Sondernutzungsrecht als
öffentlich-rechtlich zu betrachten ist, kann offen bleiben, weil dieser
Vertragsbestandteil selbst nicht Gegenstand der Klage ist.
1.4.2.2 Der Beklagten wurde mit dem Sondernutzungsvertrag auch
ein Recht zur "Abfertigung ihrer eigenen Luftfahrzeuge" (Ziff. I/1.1 und
1.2) eingeräumt. Das Verhältnis zwischen einem Flughafenhalter als
Konzessionär und den Erbringern von Bodenabfertigungsdiensten –
unter Einschluss von Fluggesellschaften, die ihre Abfertigung selbst
vornehmen (sogenannte Selbstabfertigung) – ist angesichts der damit
verbundenen Übertragung von "Rechten und Pflichten" beziehungs-
weise "Aufgaben" aus der Betriebskonzession (Art. 36a Abs. 3 LFG;
Art. 15 VIL) öffentlich-rechtlicher Natur (vgl. Urteil des Bundesgerichts
2C_715/2008 vom 15. April 2009 E. 4.1; Urteil des BVGer A-137/2008
vom 21. August 2008 E. 5.3; MARC PATRICK STREIT, Grundlagen und Aus-
gestaltung von Flughafengebühren im schweizerischen Recht, Bern
2005, S. 99 ff.). Die der Klägerin erteilte Konzession sieht denn auch
ausdrücklich vor, dass die Rechtsverhältnisse zu Dritten, denen sie die
Erfüllung "flughafenspezifischer Aufgaben" wie Treibstoffausschank,
Flugzeugabfertigung, Passagier-, Gepäck-, Post- und Frachtabferti-
gung sowie Catering übertragen hat, dem öffentlichen Recht unterlie-
gen (Ziff. 2.3 der Konzessionsverfügung des UVEK vom 31. Mai 2001).
Der Sondernutzungsvertrag regelt im Zusammenhang mit dem Selbst-
abfertigungsrecht der Beklagten auch Fragen der Sicherheit. Im Ein-
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zelnen wird die Beklagte verpflichtet, sich an bestimmte Sicherheits-
vorgaben zu halten (Ziff. I/1.2), bauliche Vorkehrungen "für die Durch-
führung der Abfertigung" gemäss den "[...] sicherheitsmässigen Anfor-
derungen" zu treffen (Ziff. I/4.2.2) und bestimmte "Bau- und Betriebs-
kosten im Zusammenhang mit der Abfertigung" zu übernehmen (Ziff. I/
4.2.3). Bedeutung und Tragweite dieser vertraglichen Regelungen be-
treffend die Sicherheit bilden den eigentlichen Kern der vorliegenden
Streitsache, leitet doch die Klägerin die von ihr gegen die Beklagte er-
hobenen Ansprüche in erster Linie gerade aus diesen vertraglichen
Regelungen ab. Ob sich die Klägerin zu Recht darauf beruft, ist eine
Frage, von der die Begründetheit ihres Begehrens, nicht aber die Zu-
ständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts nach Art. 35 Bst. a VGG
abhängt. Fehl geht daher der Einwand der Beklagten, das Bundesver-
waltungsgericht sei vorliegend nicht zuständig, weil sich die Klägerin
mit ihrem Begehren "vollständig ausserhalb des Regelungsgegen-
stands des Sondernutzungsvertrags" bewege (Duplik, S. 5 Rz. 11).
Sachlich hat die Luftfahrtgesetzgebung namentlich alle Bereiche zu er-
fassen, die für die Sicherheit erforderlich sind (MARTIN LENDI, in: Bern-
hard Ehrenzeller/Philippe Mastronardi/Rainer J. Schweizer/Klaus
A. Vallender [Hrsg.], Schweizerische Bundesverfassung, Kommentar,
2. Aufl., Zürich 2008, Rz. 37 zu Art. 87 BV). Gemäss Art. 36a
Abs. 2 LFG ist der Flughafenhalter unter anderem verpflichtet, einen
"sicheren" Flughafenbetrieb zu gewährleisten. Art. 122a ff. der Luft-
fahrtverordnung vom 14. November 1973 (LFV, SR 748.01) schreiben
den Flugplatzhaltern beziehungsweise den Luftverkehrsunternehmen
bestimmte "Sicherheitsmassnahmen" vor. Die nähere Ausgestaltung
dieser Sicherheitsmassnahmen und die Verteilung der damit verbunde-
nen Kosten ist in der Verordnung des UVEK vom 31. März 1993 über
Sicherheitsmassnahmen im Luftverkehr (VSL, SR 748.122) geregelt.
Daraus wird deutlich, dass sich der Sondernutzungsvertrag von 1996
mit seinen Bestimmungen über die Sicherheit und die damit verbunde-
nen Kosten auf Fragen von öffentlichem Interesse bezieht, die entspre-
chend auch öffentlich-rechtlich geregelt sind. Was die Beklagte gegen
den öffentlich-rechtlichen Charakter dieser Vertragsbestimmungen vor-
bringt, vermag nicht zu überzeugen. So ist ihre Ansicht, die Flughafen-
gebühren, über welche ebenfalls Kosten für Sicherheitsmassnahmen
an Private weitergegeben würden, seien nicht dem öffentlichen Recht
zuzuordnen, zumindest in dieser allgemeinen Form unzutreffend (vgl.
BGE 129 II 331 E. 2.3, BGE 125 I 182 E. 4 sowie BVGE 2008/41
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E. 5.2, je mit weiteren Hinweisen), ganz abgesehen davon, dass sich
vorliegend der Streit um Sicherheitskosten dreht, welche die Klägerin
gegenüber der Beklagten selbständig, also gerade nicht mit den Flug-
hafengebühren, geltend macht. Von vornherein ohne Bedeutung für die
Frage der Zuständigkeit ist daher auch, ob die Höhe der von der
Klägerin erhobenen Flughafengebühren zulässig ist.
1.4.2.3 Ob ein Vertrag teilweise dem Privatrecht – hier gegebenenfalls
die "Sondernutzung" des betreffenden Flughafengrundstücks durch die
Beklagte (vgl. E. 1.4.2.1 hiervor) – und zugleich teilweise dem öffentli-
chen Recht – hier die vertraglichen Bestimmungen betreffend Sicher-
heitsmassnahmen und damit verbundene Kosten (vgl. E. 1.4.2.2) – zu-
geordnet werden kann, ist zwar umstritten. Da dies aber jedenfalls bei
lose zusammenhängenden Komplexen von öffentlich-rechtlichen und
privatrechtlichen Rechtsverhältnissen als unbedenklich eingestuft wird
(zum Ganzen: KLEIN, a.a.O., S. 11 mit zahlreichen Hinweisen), spricht
vorliegend nichts dagegen, den Sondernutzungsvertrag von 1996 zu-
mindest mit Bezug auf die im Zentrum des Rechtsstreits stehenden
Fragen dem öffentlichen Recht zuzuordnen und gestützt darauf von
der Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts nach Art. 35
Bst. a VGG auszugehen, zumal eine Zuständigkeit einer anderen
Bundesbehörde nicht ersichtlich ist (vgl. Art. 36 VGG). Das Bundes-
verwaltungsgericht ist daher zur Beurteilung der Klage zuständig.
2.
2.1 Das Klageverfahren vor Bundesverwaltungsgericht richtet sich ge-
mäss Art. 44 Abs. 1 VGG grundsätzlich nach Art. 3–73 sowie Art. 79–
85 BZP.
2.2 Die Klageschrift hat gemäss Art. 23 Bst. b BZP das Rechtsbegeh-
ren des Klägers zu enthalten. Im Klageverfahren hat die Dispositions-
maxime grössere Bedeutung als im Beschwerdeverfahren (nach dem
VGG und dem Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Ver-
waltungsverfahren [VwVG, SR 172.021]) vor Bundesverwaltungsge-
richt. Der Streitgegenstand wird ausschliesslich durch die gestellten
Anträge (und allenfalls die entsprechende Begründung) definiert
(BVGE 2008/16 E. 2.2 mit weiteren Hinweisen). Das Rechtsbegehren
kann auf Leistung, Gestaltung oder Feststellung lauten und ist so ab-
zufassen, dass es unverändert zum Urteil erhoben werden könnte,
was namentlich bedeutet, dass Forderungen auf Geldleistungen
grundsätzlich zu beziffern sind (vgl. ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ
Seite 13
A-5237/2008
KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Basel
2008, S. 238 Rz. 5.10 mit weiteren Hinweisen).
Die Klägerin führt mit Bezug auf die von ihr geltend gemachten Investi-
tionskosten aus, gemäss dem durch ein externes Planungs- und Inge-
nieurbüro ermittelten Kostenvoranschlag (vom 5. August 2008) würden
sich die Kosten für die Erstellung des Schiebetors auf Fr. 882'000.--
belaufen (Klageschrift, S. 21 f. Rz. 30). Auf die Höhe der zukünftigen
Betriebskosten soll sich die Erstellung des Schiebetors insofern aus-
wirken, als ab diesem Zeitpunkt nur noch eine reduzierte Präsenz von
Sicherheitspersonal erforderlich sei (Klageschrift, S. 21 Rz. 29).
Soweit die Klägerin vorliegend Kosten im Zusammenhang mit der ge-
planten Erstellung eines Schiebetors geltend macht, ist ein aktuelles
Rechtsschutzinteresse an einer gerichtlichen Entscheidung, mit der
die Beklagte zur Leistung eines bestimmten Betrags verpflichtet wür-
de, nicht ohne weiteres ersichtlich, bevor überhaupt feststeht, dass
das Schiebetor in der von der Klägerin geplanten Weise gebaut wer-
den darf (vgl. zur dazu erforderlichen Plangenehmigung Art. 37 ff. LFG
und Art. 27a ff. VIL). Sollte die Klägerin diesbezüglich bloss die ge-
richtliche Feststellung verlangen, dass die Beklagte die mit Erstellung
und Bewachung des geplanten Schiebetors verbundenen Kosten – un-
abhängig von ihrer Höhe – zu tragen habe, hätte sie ein aktuelles
rechtliches Interesse an sofortiger Feststellung gemäss Art. 25 BZP
nachzuweisen (zum Ganzen: MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., S. 238
Rz. 5.10 Fn. 20, und BERNHARD WALDMANN, in: Basler Kommentar – Bun-
desgerichtsgesetz, Marcel Alexander Niggli/Peter Uebersax/Hans Wi-
prächtiger [Hrsg.], Basel 2008, Rz. 7 und 29 zu Art. 120 BGG).
Ein aktuelles Rechtsschutzinteresse der Klägerin kann aber jedenfalls
mit Bezug auf die von ihr geltend gemachten, gemäss ihren Ausfüh-
rungen seit 1. Januar 2008 bereits angefallenen Betriebskosten an-
genommen werden, weshalb auf ihre Klage zumindest insoweit einzu-
treten ist. Ob die Klägerin auch darüber hinaus ein aktuelles Rechts-
schutzinteresse hat, braucht nicht abschliessend beurteilt zu werden,
weil die Klage – wie noch darzulegen ist – ohnehin abzuweisen ist.
3.
Die Klägerin leitet ihre Forderungen gegen die Beklagte unmittelbar
aus dem Sondernutzungsvertrag von 1996 ab. Dieser Vertrag ist nach
Ansicht der Klägerin so auszulegen, dass die Beklagte die Kosten für
Sicherheitsmassnahmen auf ihrem Gelände generell und damit auch
Seite 14
A-5237/2008
im Zusammenhang mit den baulichen Vorkehrungen zur Umsetzung
von Staff Screening III zu tragen habe. Dies wird von der Beklagten
bestritten. Im Folgenden ist daher die Bedeutung der betreffenden Ver-
tragsbestimmungen durch Auslegung zu ermitteln (vgl. E. 4 f. nachfol-
gend).
4.
4.1 Die Klägerin macht geltend, der Vertrag sei so auszulegen, dass
nicht nur die im Zeitpunkt von 1996 bei Vertragsabschluss geltenden
und umgesetzten Sicherheitsvorschriften "relevant" seien, sondern
dass die Beklagte dazu verpflichtet werden sollte, auch alle zukünftig
massgebenden Sicherheitsvorschriften einzuhalten. Auch wenn dies
der Vertrag seinem Wortlaut nach nicht explizit erwähne, werde im
Grundsatzartikel (Ziff. I/1.1) der Beklagten ausdrücklich die Pflicht auf-
erlegt, den Betrieb "im Rahmen der allgemeinen Vorschriften für den
Flughafen Zürich" vorzunehmen. Damit werde die Beklagte generell
diesen Vorschriften unterworfen, wie sie jeweils für den Flughafen Zü-
rich gelten würden. Selbstredend seien auch Änderungen dieser Vor-
schriften miterfasst.
Eng verknüpft mit dieser Unterstellung unter die allgemeinen Vorschrif-
ten des Flughafens Zürich sei aber auch die Zuweisung der Pflicht an
die Beklagte, "die Kosten der baulichen Massnahmen, die Installatio-
nen und die Betriebskosten für das Personal und die Anlagen für
Grenzkontrolle, Zutrittskontrolle und Sicherheitskontrolle selbst zu tra-
gen" (Klageschrift, S. 24 Rz. 35). Dieses Verständnis ergebe sich aus
der exklusiven Zuweisung eines selbständig nutzbaren Gebiets inner-
halb des Flughafenareals. Das Gebäude der Beklagten bilde nach sei-
ner Lage und Ausgestaltung ein autonomes, nicht in die Betriebsab-
läufe des Flughafens Zürich integriertes System. Diese Autonomie sei
von den Vertragsparteien mit entsprechenden Auflagen verbunden
worden, indem die Beklagte verpflichtet worden sei, selbständig die
Vorgaben der Grenz-, Zutritts- und Sicherheitskontrolle einzuhalten
und zu finanzieren, das heisst für Sonderkosten im Sicherheitsbereich
und bezüglich Zoll und Grenzpolizei aufzukommen. Wenn von der Be-
klagten heute die Bezahlung der neu anfallenden Investitions- und Be-
triebskosten verlangt werde, würden ihr keine Auflagen gemacht, die
diese bei Vertragsschluss vernünftigerweise nicht habe voraussehen
können und die deshalb nicht vom Vertrauensschutz gedeckt wären.
Vielmehr seien sich die Parteien im Rahmen der Vertragsverhandlun-
gen potenzieller Verschärfungen der Sicherheitsvorschriften bewusst
Seite 15
A-5237/2008
gewesen und hätten sich über mögliche Folgekosten sehr detailliert
unterhalten. Die Beklagte sei bereits ab 1994 auf künftig zu erwarten-
de Verschärfungen bei den Sicherheitsmassnahmen und die entspre-
chenden, auf Schätzungen beruhenden Kosten hingewiesen worden.
4.2 Die Beklagte hält dem entgegen, der Sondernutzungsvertrag ent-
halte seinem Wortlaut nach einen abschliessenden Katalog der von ihr
zu tragenden Kosten. Sie habe insbesondere auch sämtliche in
Ziff. I/4.2.3 aufgelisteten Bau- und Betriebskosten im Zusammenhang
mit der Abfertigung übernommen. Für die Überbindung zusätzlicher
Kosten biete der Vertrag keinen Raum. Die relevanten Vertrags-
bestimmungen seien nicht offen formuliert und enthielten keinen
"dynamischen Verweis" auf die Anforderungen nach dem jeweils
geltenden Recht. Vielmehr stelle der Vertrag in Ziff. I/4.2.3 Bst. b durch
den Verweis auf Anhang Nr. 1 klar, dass die Beklagte "in einem
statischen Sinne" nur Kosten übernehmen müsse, die gemäss dem im
Zeitpunkt des Vertragsabschlusses geltenden Recht anfallen würden.
Das Sicherheitskonzept gemäss Staff Screening III sprenge den im
Sondernutzungsvertrag vereinbarten Rahmen bei weitem. Hätten die
Parteien tatsächlich gewollt, dass in diesem Zusammenhang die zu ir-
gendeinem Zeitpunkt in der Zukunft anwendbaren Anforderungen gel-
ten sollten, so hätte dies der Vertrag ausdrücklich reflektieren müssen.
Etwas anderes ergebe sich auch nicht aus der Entstehungsgeschichte
des Vertrags und insbesondere aus dem Verhalten der Beklagten in
den Vertragsverhandlungen. Der Umstand, dass die Parteien selbst in
Anbetracht möglicher Verschärfungen der Sicherheitsbestimmungen
die erforderlichen Klarstellungen im Vertrag nicht vorgenommen hät-
ten, mache klar, dass sie eine Überbindung solcher Kosten nicht ver-
einbart hätten.
4.3 Soweit der tatsächliche Wille der Vertragsparteien nicht nachge-
wiesen ist, sind öffentlichrechtliche Verträge – gleich wie privatrechtli-
che – nach den Regeln von Treu und Glauben (Vertrauensprinzip) aus-
zulegen. Das bedeutet, dass einer Willensäusserung der Sinn zu ge-
ben ist, den ihr der Empfänger aufgrund der Umstände, die ihm im
Zeitpunkt des Empfangs bekannt waren oder hätten bekannt sein müs-
sen, in guten Treuen beilegen durfte und beilegen musste. Bei der
Auslegung öffentlichrechtlicher Verträge ist besonders zu beachten,
dass die Verwaltung beim Abschluss solcher Verträge dem öffentlichen
Interesse Rechnung zu tragen hat. In Zweifelsfällen ist deshalb zu ver-
Seite 16
A-5237/2008
muten, dass sie keinen Vertrag abschliessen wollte, der mit den von
ihr wahrzunehmenden öffentlichen Interessen in Widerspruch steht,
und dass sich der Vertragspartner hierüber Rechenschaft gab. Indes-
sen wäre es verfehlt, in allen Fällen der dem öffentlichen Interesse
besser dienenden Auslegung den Vorzug zu geben. Die Wahrung des
öffentlichen Interesses findet ihre Schranke vielmehr gerade im Ver-
trauensprinzip, das heisst sie darf nicht dazu führen, dass dem Ver-
tragspartner des Gemeinwesens bei der Vertragsauslegung Auflagen
gemacht werden, die er beim Vertragsschluss vernünftigerweise nicht
voraussehen konnte (BGE 122 I 328 E. 4e mit weiteren Hinweisen; vgl.
aus der neueren Budesgerichtsrechtsprechung BGE 132 I 140 E. 3.2.4
und Urteil 2A.296/2006/2A.301/2006 vom 19. März 2008 E. 8.2).
Bei der Auslegung eines öffentlich-rechtlichen Vertrags ist primär von
seinem Wortlaut auszugehen. Anderen Umständen im Zeitpunkt des
Vertragsabschlusses kommt die Bedeutung ergänzender Auslegungs-
mittel zu, soweit sie dazu dienen können, den wirklichen oder – in An-
wendung des Vertrauensprinzips – zumindest den mutmasslichen Wil-
len der Parteien zu ermitteln (vgl. zum entsprechenden "Vorrang des
Wortlauts" bei der Auslegung privatrechtlicher Verträge PETER GAUCH/
WALTER R. SCHLUEP/JÖRG SCHMID/SUSAN EMMENEGGER, Schweizerisches Ob-
ligationenrecht, Allgemeiner Teil, 9. Aufl., 2008, Rz. 1205 ff. und insbe-
sondere 1220).
4.3.1 Vorliegend kann offen bleiben, ob der Sondernutzungsvertrag
von 1996 von den Parteien so verstanden wurde beziehungsweise
werden musste, dass die Beklagte im Zusammenhang mit Sicherheits-
massnahmen auf ihrem Gelände auch sämtliche Kosten zu tragen ha-
ben würde, die in Zukunft – aufgrund verschärfter Sicherheitsvorschrif-
ten – nötig würden (so die Klägerin), oder aber im Gegenteil nur Kos-
ten übernehmen musste, die gemäss dem im Zeitpunkt des Vertrags-
abschlusses geltenden Recht anfielen (so die Beklagte). Für die Beur-
teilung der Begehren der Klägerin genügt nämlich die Feststellung,
dass jedenfalls die von ihr geltend gemachten Kosten nicht vom
Wortlaut des Vertrags erfasst sind.
Das von der Klägerin geplante Schiebetor ist Teil der Sicherheits-
massnahmen von Staff Screening III. Bei Staff Screening III geht es
ausschliesslich um die Kontrolle (Durchsuchung) von Mitarbeitenden
von auf dem Flughafen tätigen Unternehmen ("Staff", in einem
engeren, Besatzungsmitglieder nicht umfassenden Sinne) und ihrer
Seite 17
A-5237/2008
mitgeführten Waren beim Übertritt von der Landseite in den Sicher-
heitsbereich ("Critical Part") des Flughafens (vgl. insbesondere Bei-
lage 21 zur Klageschrift). Entsprechende Kontrollen werden durch die
Verordnung 2320/2002/EG (vgl. dort insbesondere Anhang Ziff. 2.2
und 2.3) vorgeschrieben, die aufgrund des Abkommens vom 21. Juni
1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Euro-
päischen Gemeinschaft über den Luftverkehr (SR 0.748.127.192.68) in
der Schweiz Anwendung findet (vgl. den Anhang des Abkommens in
Verbindung mit dessen Art. 1 Abs. 2, Art. 18 und Art. 32).
Die Beklagte hatte gemäss Ziff. I/4.2.2 des Sondernutzungsvertrags
bestimmte bauliche Auflagen für die Durchführung der "Abfertigung"
zu erfüllen und ist gemäss Ziff. I/4.2.3 zur Zahlung einzeln aufgelisteter
Bau- und Betriebskosten "im Zusammenhang mit der Abfertigung" ver-
pflichtet. Der Begriff "Abfertigung" wird in Ziff. I/1.2 Abs. 2 näher
umschrieben, wo festgehalten wird, das Recht der Rega zur Abferti-
gung ihrer eigenen Luftfahrzeuge umfasse auch deren "Betankung"
sowie die Abfertigung von deren "Besatzungen, Patienten, Ange-
hörigen und ihres Gepäcks". Keine Rede ist dabei von Mitarbeiter-
kontrollen, wie sie nun auf dem Flughafen Zürich im Rahmen von Staff
Screening III durchgeführt werden. In Ziff. I/1.2 Abs. 4 wird zwar
festgelegt, jede Person, die den luftseitigen Bereich der Rega-Anlage
betreten wolle, unterstehe der "Zutrittskontrolle" durch die zuständigen
Flughafenorgane gemäss den allgemeinen Vorschriften über den
Flughafen sowie der "Zutrittsregelung" zum nichtöffentlichen Gebiet
des Flughafens Zürichs. Damit wird aber lediglich bekräftigt, dass die
Beklagte bei der Ausübung ihres Selbstabfertigungsrechts die
allgemein für den Flughafen geltenden Regeln zu beachten hat, wie
dies bereits mit dem Vorbehalt der "allgemeinen Vorschriften für den
Flughafen Zürich" in Ziff. I/1.1 zum Ausdruck gebracht wird. Darauf
lässt sich allenfalls die Pflicht der Beklagten abstützen, die Um-
setzung der Sicherheitsmassnahmen von Staff Screening III auf
ihrem Gelände dulden zu müssen, nicht aber auch eine Verpflicht-
ung, die damit verbundenen Kosten zu tragen, die in keinem Zusam-
menhang mit der Abfertigung stehen. Hinzuweisen ist zudem darauf,
dass Kontrollen von Mitarbeitenden auch nicht unter den Begriff der
Abfertigung fallen, wie er im Luftfahrtrecht gemeinhin verwendet wird
(vgl. etwa das Verzeichnis der Bodenabfertigungsdienste in der
Richtlinie 96/67/EG des Rates vom 15. Oktober 1996 über den
Zugang zum Markt der Bodenabfertigungsdienste auf den Flughäfen
der Gemeinschaft).
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A-5237/2008
Die Klägerin selbst bestreitet nicht, dass der Vertrag keine ausdrückli-
che Regelung darüber enthält, wer die Kosten für entsprechende
Mitarbeiterkontrollen und die Bereitstellung der dazu nötigen Anlagen
und Einrichtungen zu tragen habe. Sie führt diesbezüglich aus, der
Vertrag erwähne "nicht explizit", dass künftige gesetzliche Änderungen
einzuhalten seien (Klageschrift, S. 24 Rz. 34). Zukünftige Sicherheits-
massnahmen seien zwar absehbar und Gegenstand von Diskussionen
gewesen, jedoch "nicht weiter im Vertrag ausformuliert worden"
(Klageschrift, S. 8 Rz. 12). Obwohl höhere Kosten für Sicherheits-
massnahmen zu erwarten gewesen seien, hätten die Parteien "nicht
bereits vertraglich festgehalten", wie verschärfte Sicherheitsvorschrif-
ten umzusetzen sein würden (Klageschrift, S. 11 Rz. 16). Die Klägerin
leitet die Massgeblichkeit künftiger Sicherheitsvorschriften aber aus
dem Grundsatzartikel (Ziff. I/1.1) ab, wo der Beklagten "ausdrücklich"
die Pflicht auferlegt werde, ihren Betrieb "im Rahmen der allgemeinen
Vorschriften für den Flughafen Zürich" vorzunehmen.
Mit diesen Ausführungen verkennt die Klägerin jedoch den Unter-
schied zwischen neuen rechtlichen Anforderungen an die Sicherheit
des Flughafenbetriebs, wie sie sich etwa aus der Verordnung
2320/2002/EG ergeben, und der Erhöhung der finanziellen Leistungen
der Beklagten. Im ersten Fall geht es um grundlegende öffentliche In-
teressen, weshalb es sich von selbst versteht, dass auch neue, das
heisst erst nach Vertragsabschluss in Kraft getretene Sicherheitsvor-
schriften anderslautenden vertraglichen Regelungen stets vorgehen
müssen. Im zweiten Fall ist unmittelbar das Leistungsverhältnis zwi-
schen den Vertragsparteien betroffen und damit die Substanz des
Vertrags selbst. Änderungen dieses Leistungsverhältnisses bedürfen
daher einer klaren Grundlage im Vertrag, die jedoch nicht bereits im
allgemeinen Vorbehalt der "Vorschriften für den Flughafen Zürich"
(Ziff. I/1.1) erblickt werden kann (vgl. BGE 126 II 171 E. 4b). Die
Beklagte bestreitet denn auch nicht, dass sie "die Vorschriften für den
Flughafen Zürich" einhalten und die Umsetzung neuer Sicherheits-
massnahmen auf ihrem Gelände grundsätzlich hinnehmen müsse,
macht aber zu Recht geltend, allein daraus lasse sich nicht ableiten,
dass ihr die dabei anfallenden Kosten überwälzt werden könnten (vgl.
Klageantwort, S. 18 Rz. 68 und S. 20 Rz. 73, und Duplik, S. 8 Rz. 22).
4.3.2 Nichts anderes ergibt sich aus den dem Vertragsabschluss vor-
angegangenen Verhandlungen (vgl. zu deren Bedeutung für die Ver-
tragsauslegung BGE 103 Ia 505 E. 2c und GAUCH/SCHLUEP/SCHMID/EM-
Seite 19
A-5237/2008
MENEGGER, a.a.O, Rz. 1214). Die Klägerin macht zwar geltend, Ver-
schärfungen der Sicherheitsvorschriften seien bereits damals abseh-
bar gewesen, weshalb im Rahmen der Vertragsverhandlungen auch
über zukünftige Sicherheitsmassnahmen und die damit verbundenen
Kosten diskutiert worden sei (vgl. E. 4.1 hiervor). Sie räumt aber selbst
ein, zu jenem Zeitpunkt sei nicht bekannt gewesen, wie sich Verschär-
fungen im Bereich der Sicherheit genau auf die Betriebsabläufe ("die
Prozesse") auswirken würden (Klageschrift, S. 11 Rz. 16). Davon hing
aber die Höhe zukünftiger Sicherheitskosten entscheidend ab.
Nicht vorauszusehen waren für die Beklagte jedenfalls die künftigen
Kosten bei der Umsetzung der Sicherheitsmassnahmen von Staff
Screening III. Die Klägerin verweist auf die Protokolle verschiedener
Sitzungen, die im Vorfeld des Vertragsabschlusses zwischen den Ver-
tragsparteien stattfanden. Gerade aus diesen Protokollen wird aber
deutlich, dass von möglichen Verschärfungen der Sicherheitsvorschrif-
ten und damit verbundenen Kosten nur im Zusammenhang mit dem
der Beklagten einzuräumenden Selbstabfertigungsrecht gesprochen
wurde (vgl. etwa das Protokoll der Sitzung vom 25. November 1994,
Beilage 12 zur Klageschrift, S. 2 f.). Mitarbeiterkontrollen im Rahmen
von Staff Screening III haben jedoch keinen unmittelbaren Bezug zur
Abfertigung, wie sie schliesslich im Sondernutzungsvertrag (Ziff. I/1.2)
definiert wurde (vgl. bereits E. 4.3.1 hiervor).
Mit Blick auf die Interessenlage der Parteien bei Vertragsabschluss ist
insbesondere zu berücksichtigen, dass die Beklagte angesichts der
von ihr zu tätigenden, beträchtlichen Investitionen darauf angewiesen
war, im Zeitpunkt des Vertragsabschlusses Sicherheit über die finan-
ziellen Lasten aus dem Vertrag zu haben. Sie weist denn auch in nach-
vollziehbarer Weise auf die unerwünschten Folgen für die "Planungs-
und Rechtssicherheit" hin, die sich ergeben würden, wenn der Kosten-
rahmen bei Infrastrukturvorhaben wie der Erstellung ihres Betriebsge-
bäudes nicht bereits bei Vertragsabschluss ("von vornherein") festste-
hen würde, sondern über die Jahre immer wieder aufgrund nicht kon-
trollierbarer Faktoren nach oben korrigiert werden könnte (Klageant-
wort, S. 19 Rz. 71; vgl. allgemein dazu BGE 127 II 69 E. 5a und BGE
126 II 171 E. 4b am Ende). Von Bedeutung ist dabei auch, dass die
Beklagte in erster Linie Rettungsflugeinsätze durchführt und entspre-
chend kaum Passagiere befördert. Zudem starten vom Flughafen Zü-
rich aus keine Luftfahrzeuge der Beklagten zu Rettungseinsätzen. Das
Betriebsgebäude am Flughafen Zürich dient ihr vielmehr vorwiegend
Seite 20
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als Einsatzzentrale und Unterhaltswerkstätte. Gemäss Erhebungen der
Klägerin wickelt die Beklagte pro Tag Übertritte von der Land- auf die
Luftseite von weniger als 10 Personen (Passagiere und Besatzung) ab,
während gleichzeitig 50 ihrer rund 150 am Flughafen Zürich beschäf-
tigten Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen betriebsbedingt auf die Luft-
seite gelangen müssen (Klageschrift, S. 17 Rz. 23). Vor diesem Hinter-
grund wird deutlich, dass Mitarbeiterkontrollen und damit verbundene
Kosten für die Beklagte betrieblich und finanziell erheblich grössere
Auswirkungen haben können als entsprechende Kontrollen von
Passagieren und Besatzungsmitgliedern. Es ist deshalb davon
auszugehen, dass Kosten im Zusammenhang mit Mitarbeiterkontrollen
eine ausdrückliche Regelung im Sondernutzungsvertrag gefunden
hätten, wenn sie bereits im Rahmen der Vertragsverhandlungen vor-
aussehbar gewesen wären.
Schliesslich ist darauf hinzuweisen, dass die Beklagte vertraglich ver-
pflichtet ist, für das Sondernutzungsrecht eine jährliche Entschädigung
an die Klägerin zu entrichten (vgl. im Einzelnen Ziff. I/3 des Sondernut-
zungsvertrags). Es lässt sich den Akten aber nicht entnehmen und
wird auch von der Klägerin nicht behauptet, dass diese Sonder-
nutzungsentschädigung etwa besonders tief angesetzt worden wäre,
weil die Vertragsparteien künftige, von der Beklagten zu bezahlende
Kosten für Mitarbeiterkontrollen vorausgesehen hätten.
4.3.3 Das Verhalten der Vertragsparteien nach Vertragsabschluss
lässt, was die hier interessierenden Fragen betrifft, keine eindeutigen
Schlüsse auf ihren tatsächlichen oder mutmasslichen Vertragswillen zu
(vgl. allgemein zur Bedeutung dieses Aspekts für die Vertragsausle-
gung BGE 126 II 171 E. ; GAUCH/SCHLUEP/SCHMID/EMMENEGGER,
a.a.O., Rz. 1215).
Die Klägerin beruft sich darauf, die Beklagte habe im Vorfeld der Um-
setzung der Sicherheitsmassnahmen von Staff Screening III die Über-
nahme entsprechender Kosten zugesichert. Sie verweist dabei auf ein
Treffen vom 17. April 2007 und macht geltend, der Finanzchef der Be-
klagten habe damals erklärt, "einen eigenen Durchgang zu besetzen
und zu bezahlen". Dies zeige, dass die Beklagte die vertraglichen Ver-
pflichtungen im gleichen Sinn verstanden habe wie die Klägerin (Kla-
geschrift S. 17 f. Rz. 24 f.; Replik, S. 14 f. Rz. 34).
Die Beklagte wendet demgegenüber ein, sie habe der Klägerin keine
rechtlich relevanten Zusicherungen abgegeben, Kosten im Zusammen-
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hang mit Sicherheitsmassnahmen, die über den Stand von 1996 hin-
ausgehen würden, zu übernehmen (Klageantwort, S. 20 Rz. 75). Ins-
besondere bestreitet sie, sich anlässlich der Sitzung vom 17. Ap-
ril 2007 zur Übernahme der Kosten der neuen Sicherheitsmassnah-
men bereit erklärt zu haben (Klageantwort, S. 12 Rz. 42; Duplik, S. 9
Rz. 24 f.).
Aufgrund der Akten können die von der Klägerin behaupteten Zusiche-
rungen der Beklagten nicht als hinreichend belegt erachtet werden.
Gerade was das Treffen vom 17. April 2007 angeht, befinden sich in
den Akten lediglich Handnotizen eines Vertreters der Klägerin, die von
der Beklagten in keiner Weise genehmigt wurden (vgl. Beilage 19 zur
Klageschrift). Bereits aus diesem Grund kann diesen Handnotizen kein
entscheidender Beweiswert zukommen. Da in diesem Zusammenhang
insbesondere auch von einer Befragung der Parteien keine erhebli-
chen neuen Erkenntnisse zu erwarten sind, erübrigen sich weitere Be-
weiserhebungen nach Art. 36 ff. BZP.
5.
Als Zwischenergebnis ist damit festzuhalten, dass der Sondernut-
zungsvertrag von 1996 nicht regelt, wer die von der Klägerin geltend
gemachten Kosten im Zusammenhang mit den Sicherheitsmassnah-
men von Staff Screening III zu übernehmen hat. Die Beklagte stellt
sich zwar auf den Standpunkt, die Vertragsparteien hätten bewusst
keine Regelung getroffen (Duplik, S. 7 Rz. 18) beziehungsweise "sich
[..] nachgerade darüber geeinigt [...], dass solche Kosten nicht [der Be-
klagten] überbunden werden" könnten (Klageantwort, S. 10 Rz. 36).
Den Akten lässt sich jedoch nichts entnehmen, das diese Behauptung
stützen könnte. Nicht zuletzt angesichts der Tatsache, dass die betref-
fenden Kosten im Zeitpunkt des Vertragsabschlusses nicht vorausseh-
bar waren (vgl. E. 5.4.2 hiervor), ist davon auszugehen, dass diesbe-
züglich eine Vertragslücke vorliegt, weil die Vertragsparteien eine
Rechtsfrage, die den Vertragsinhalt betrifft, nicht geregelt haben (vgl.
BGE 115 II 484 E. 4a).
6.
6.1 Im Privatrecht ist umstritten, ob lückenhafte Verträge vom Gericht
durch dispositives Gesetzesrecht oder gestützt auf den "hypotheti-
schen Parteiwillen" zu ergänzen sind. Das Bundesgericht spricht sich
für den Vorrang des dispositiven Rechts aus (BGE 115 II 484 E. 4b;
nicht in jeder Hinsicht klar dagegen BGE 131 III 467 E. 1.2, wonach
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unter bestimmten Voraussetzungen der "subsidiäre Parteiwille" vorge-
hen soll; ebenfalls für den Vorrang des dispositiven Rechts GAUCH/
SCHLUEP/SCHMID/EMMENEGGER, a.a.O., Rz. 1249 ff. mit Hinweisen auf Ge-
genmeinungen in der Lehre).
Verwaltungsrecht als öffentliches Recht ist in der Regel zwingender
Natur (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 88). Verwaltungsrechtliche
Verträge können entsprechend im Einzelfall in einem gewissen Span-
nungsverhältnis zum Legalitätsprinzip (Art. 5 Abs. 1 BV) stehen (vgl.
HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1071 ff.; TSCHANNEN/ZIMMERLI, a.a.O.,
§ 33 Rz. 20 ff.; WALDMANN, a.a.O., S. 13 ff.; KLEIN, a.a.O., S. 51 ff. und
75 ff.; ABEGG, a.a.O., S. 102, 185 f., 195 f.). Erweist sich ein ver-
waltungsrechtlicher Vertrag als lückenhaft, ist er daher primär nach
dem anwendbaren öffentlichen Recht zu ergänzen, es sei denn, es
stellen sich ausschliesslich Fragen des allgemeinen Vertragrechts, die
– mangels spezifischer Regelung im öffentlichen Recht – grundsätzlich
unter Heranziehung der Regeln des Obligationenrechts zu beurteilen
sind (vgl. zu letzterem Fall BGE 122 I 328 E. 7b; WALDMANN, a.a.O.,
S. 12 f.).
6.2 Die Finanzierung von Sicherheitsmassnahmen im Luftverkehr ist
in Art. 23 ff. VSL geregelt (vgl. bereits E. 1.4.2.2 hiervor), die eine
Verteilung der damit verbundenen Kosten zwischen dem Bund (Art. 23
und Art. 23a VSL), den Flugplatzhaltern (Art. 24 VSL) und den Luft-
verkehrsunternehmen (Art. 25 und Art. 26 VSL) vorsehen.
Die Luftverkehrsunternehmen tragen nach Art. 25 VSL insbesondere
die Kosten für:
a. die Kontrolle des Zutritts zu ihren Luftfahrzeugen und ihren betrieblichen
Einrichtungen, die dem Unterhalt von Luftfahrzeugen dienen
(Art. 15 VSL);
b. die Kontrolle des Einstiegs der Fluggäste (Art. 16 VSL);
c. die Durchsuchung ihrer Luftfahrzeuge (Art. 17 VSL);
d. die Kontrolle der Bordverpflegung und der anderen Versorgungsgüter
(Art. 18 VSL);
e. die Kontrolle der Fracht, soweit diese Kontrolle nicht von einem zugelas-
senen Spediteur vorgenommen wird (Art. 19 VSL);
f. die Kontrolle der Post, soweit diese Kontrolle nicht von einem zugelasse-
nen Postunternehmen vorgenommen wird (Art. 19 VSL).
Von den Luftverkehrsunternehmen sind überdies die Kosten von Si-
cherheitskontrollen zu tragen, die auf deren Gesuch für bestimmte be-
sonders gefährdete Flüge vorgenommen werden (Art. 26 Abs. 1 VSL
i.V.m. Art. 22 Abs. 2 VSL).
Seite 23
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In Art. 25 und Art. 26 VSL kann idessen keine genügende Grundlage
für die Überwälzung der Kosten von Staff Screening III auf die Beklag-
te erblickt werden. Etwas anderes wird denn auch von der Klägerin
selbst nicht behauptet (vgl. Klageschrift, S. 27 Rz. 38). Die Beklagte
kann daher auch auf dem Wege richterlicher Vertragsergänzung nicht
zur Zahlung der von der Klägerin geltend gemachten Kosten verpflich-
tet werden.
7.
Ausser Betracht fällt im Übrigen eine richterliche Vertragsanpassung in
analoger Anwendung der Regeln der "clausula rebus sic stantibus",
wie sie von der Klägerin in ihrem "Eventualstandpunkt" beantragt wird
(Klageschrift, S. 30 f. Rz. 44–47; vgl. bereits Bst. C hiervor). Nicht im
Einzelnen geprüft zu werden braucht dabei, ob die Voraussetzungen
für eine – im Vergleich zum Privatrecht allenfalls erleichterte – An-
wendbarkeit der "clausula rebus sic stantibus" erfüllt sind (vgl. dazu
KLEIN, a.a.O., S. 204 ff.; WALDMANN, a.a.O., S. 12; BGE 122 I 328 E. 7d).
Ebenso wenig braucht darauf eingegangen zu werden, ob mit einer
Vertragsanpassung allenfalls ein Eingriff in wohlerworbene Rechte der
Beklagten verbunden sein könnte (vgl. zu den vertraglich begründeten
wohlerworbenen Rechten HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1008 und
1079). Entscheidend ist nämlich bereits, dass das betreffende Even-
tualbegehren die erforderliche Bestimmtheit (vgl. zu den Anforderun-
gen E. 2.2 hiervor) in jeder Hinsicht vermissen lässt, wird doch von der
Klägerin – auf der Grundlage einer "hypothetischen Ausgestaltung"
des von der Beklagten genutzten Geländes (Klageschrift, S. 30 Rz. 45)
– beantragt, sie selbst (sic!) sei "zu verpflichten, maximal einen Drittel
der Kosten [...] eines hypothetischen Durchgangs [...] an die Beklagte
zu bezahlen" (Klageschrift, S. 31 Rz. 46). Es bleibt damit unklar, wel-
chen konkreten Betrag sie von der Beklagten fordert. Auf das Even-
tualbegehren ist daher nicht weiter einzugehen.
8.
Nach dem Gesagten ist festzuhalten, dass die Beklagte vertraglich
nicht verpflichtet ist, die von der Klägerin eingeforderten Investitions-
und Betriebskosten zu bezahlen. Soweit zwischen den Parteien
weiterhin strittig sein sollte, wer diese Kosten zu tragen hat, wäre die
Klägerin nicht befugt, darüber einseitig zu verfügen. Vielmehr dürfte
wohl auch hier der vom Bundesgericht im Urteil 2C_715/2008 vom
15. April 2009 aufgezeigte Weg massgeblich sein: Im Streitfall müsste
das Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) angerufen werden, das eine
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anfechtbare Verfügung zu erlassen hätte (vgl. a.a.O. E. 4.4). Die
vorliegende Klage ist entsprechend abzuweisen, soweit auf sie
einzutreten ist (vgl. E. 2 und 7 hiervor).
9.
9.1 Gemäss Art. 69 Abs. 1 BZP entscheidet das Gericht über die Pro-
zesskosten von Amtes wegen nach den Art. 65, 66 und 68 des Bun-
desgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110). Der Ver-
weis in Art. 69 Abs. 1 BZP auf die Regelungen des Bundesgerichtsge-
setzes hat zur Folge, dass das Reglement vom 21. Februar 2008 über
die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht
(VGKE, SR 173.320.2) im Klageverfahren nicht unmittelbar zur Anwen-
dung gelangt (vgl. MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., S. 193 Rz. 4.7 und
S. 240 Rz. 5.16).
9.2 Die Klägerin unterliegt vollumfänglich. Sie hat im vorliegenden Ver-
fahren eigene Vermögensinteressen geltend gemacht, weshalb Art. 66
Abs. 4 BGG nicht anwendbar ist. Vielmehr sind ihr gestützt auf Art. 66
Abs. 1 BGG die Gerichtskosten aufzuerlegen. Diese sind auf insge-
samt Fr. 10'000.-- festzusetzen (vgl. Art. 65 Abs. 2 und Abs. 3
Bst. b BGG i.V.m. Ziff. 1 des Tarif vom 31. März 2006 für die Gerichts-
gebühren im Verfahren vor dem Bundesgericht [SR 173.110.210.1]).
Dieser Betrag ist mit dem geleisteten Kostenvorschuss in derselben
Höhe zu verrechnen.
9.3 Nach Art. 68 Abs. 2 BGG sind der obsiegenden Partei, hier der
Beklagten, alle durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kos-
ten nach Massgabe des Tarifs des Bundesgerichts zu ersetzen.
Mit Eingabe vom 13. März 2009 haben die Rechtsvertreter der Beklag-
ten eine Kostennote im Betrag von Fr. 48'574.90 (inkl. Auslagen und
MwSt) eingereicht. Dieser Betrag erscheint als nicht angemessen und
ist daher vom Bundesverwaltungsgericht zu kürzen.
Bei Streitsachen mit Vermögensinteresse richtet sich das Anwaltsho-
norar in der Regel nach dem Streitwert, wobei dieser aufgrund der
streitigen Begehren zu ermitteln ist. Lässt sich der Streitwert nicht be-
ziffern, so ist das Honorar nach der Wichtigkeit der Streitsache, ihrer
Schwierigkeit sowie dem Umfang der Arbeitsleistung und dem Zeitauf-
wand des Anwalts oder der Anwältin zu bemessen (Art. 3 des Regle-
ments vom 31. März 2006 über die Parteientschädigung und die Ent-
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schädigung für die amtliche Vertretung im Verfahren vor dem Bundes-
gericht [Entschädigungsreglement BGer, SR 173.110.210.3]).
Vorliegend ist von einem Streitwert von mindestens 1 Million Franken
auszugehen, der indessen nicht genauer beziffert werden kann, weil
die Höhe der von der Klägerin geltend gemachten Investitionskosten
und zukünftigen Betriebskosten unter anderem davon abhängt, ob das
Schiebetor in der von ihr geplanten Weise erstellt werden darf (vgl.
Bst. C und E. 2.2 hiervor). Der von den Rechtsvertretern der Beklagten
ausgewiesene Zeitaufwand (insgesamt 103.2 Stunden) lässt sich –
nicht zuletzt angesichts des Aufwands auf klägerischer Seite (insge-
samt 62.7 Stunden) – nicht mit der gewissen Wichtigkeit und Schwie-
rigkeit der Streitsache rechtfertigen, zumal er sich zum Teil auf die Zeit
vor Klageeinreichung bezieht und daher insoweit bereits aus diesem
Grund nicht zu entschädigen ist. Zudem beruht die Berechnung des
Honorars gemäss eingereichter Kostennote zu einem erheblichen Teil
auf einem Stundenansatz von Fr. 500.--, der den üblicherweise vor
Bundesverwaltungsgericht geltenden Höchstbetrag von Fr. 400.-- (vgl.
Art. 10 Abs. 2 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten
und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE,
SR 173.320.2]) bei weitem überschreitet. Die der Beklagten zuzuspre-
chende Parteientschädigung ist damit aufgrund der massgeblichen
Bemessungskriterien (Art. 1–3, Art. 5 und Art. 12 Entschädigungsreg-
lement BGer) auf insgesamt Fr. 30'000.-- (inkl. MwSt) festzusetzen.
(Dispositiv nächste Seite)
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Klage wird abgewiesen, soweit auf sie einzutreten ist.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 10'000.-- werden der Klägerin auferlegt.
Sie werden mit dem geleisteten Kostenvorschuss in derselben Höhe
verrechnet.
3.
Der Beklagten wird eine durch die Klägerin nach Eintritt der Rechts-
kraft des vorliegenden Urteils zu entrichtende Parteientschädigung
von Fr. 30'000.-- zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
- die Klägerin (Gerichtsurkunde)
- die Beklagte (Gerichtsurkunde)
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Beat Forster Mario Vena
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtli-
chen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Die
Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begeh-
ren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unter-
schrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel
sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizu-
legen (vgl. Art. 42 BGG).
Versand:
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