B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Abteilung I
A-5254/2014
Ur t e i l vom 2 4 . J u l i 2 0 1 5
Besetzung
Richterin Salome Zimmermann (Vorsitz),
Richter Michael Beusch, Richter Daniel Riedo,
Gerichtsschreiberin Susanne Raas.
Parteien
A._______, …,
vertreten durch lic. iur. Jürg Uhlmann, Rechtsanwalt, …,
Beschwerdeführer,
gegen
Oberzolldirektion
Kommando Grenzwachtkorps,
Monbijoustrasse 40, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand
Einziehung und Vernichtung von Geld.
A-5254/2014
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Sachverhalt:
A.
A.a Am 3. April 2014 reiste A._______ als Beifahrer eines Wagens am
Grenzübergang Thayngen von Deutschland in die Schweiz ein. Der Fahrer
und A._______ wurden einer Kontrolle unterzogen, bei der die beiden auch
nach zu verzollenden Waren und zu deklarierendem Bargeld gefragt wur-
den. Beide gaben an, je EUR 9'000.-- bei sich zu haben. Die EUR 9'000.--
von A._______ befanden sich in Form von Banknoten in einer Handtasche
im Kofferraum des Wagens. Ausweise und Hände der beiden Kontrollierten
wurden nach Drogenspuren abgesucht, wobei sowohl die Ausweise als
auch die Hände Spuren von Kokain aufwiesen. Darauf wurden auch die
Geldbündel nach Drogenspuren abgesucht, wobei hohe Spuren von Ko-
kain gefunden wurden.
A.b Die Angelegenheit wurde der Kantonspolizei Schaffhausen gemeldet,
die nach der Erläuterung der Sachlage entschied, den Fall resp. die konta-
minierten Banknoten nicht zu übernehmen.
B.
Am 7. April 2014 erliess das Kommando Grenzwachtregion II eine Be-
schlagnahmeverfügung betreffend die sichergestellten Banknoten.
C.
Nachdem der Rechtsvertreter von A._______ sich am 5. Mai 2014 gegen-
über der Eidgenössischen Zollverwaltung (EZV), Grenzwachtkorps, Fach-
stelle Betäubungsmittel (nachfolgend auch: Vorinstanz), ausgewiesen
hatte, wurde ihm mit Schreiben vom 6. Mai 2014 angekündigt, dass
A._______ das rechtliche Gehör gewährt werde. Gleichzeitig wurden die
Fristen abgenommen.
Am 18. Juni 2014 erkundigte sich der Rechtsvertreter nach dem Verfah-
rensstand. Am 30. Juni 2014 wurde A._______ das rechtliche Gehör ge-
währt.
D.
Am 28. Juli 2014 nahm A._______, vertreten durch seinen Anwalt, zur vor-
gesehenen Verfügung über die (definitive) Einziehung und Vernichtung der
Banknoten Stellung und zwar in Form einer Beschwerde an die Oberzoll-
direktion gegen die Beschlagnahmeverfügung vom 7. April 2014.
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Seite 3
E.
Mit Verfügung vom 18. August 2014 [Datum der Verfügung, Poststempel:
15. August 2014] bestätigte die Vorinstanz die Beschlagnahme der Barmit-
tel und verfügte die Einziehung und Vernichtung derselben nach Eintritt der
Rechtskraft der Verfügung.
F.
Gegen diese Verfügung liess A._______ (nachfolgend: Beschwerdeführer)
am 17. September 2014 beim Bundesverwaltungsgericht Beschwerde er-
heben. Er beantragt, die Verfügung vom 18. August 2014 sei aufzuheben,
und ihm seien die EUR 9'000.-- zurückzugeben, inklusive 5 % Verzugszin-
sen. Weiter beantragt er, Einsicht in die ihm von der Zollverwaltung vorent-
haltenen Akten zu erhalten. Die Kosten- und Entschädigungsfolgen seien
zu Lasten der Vorinstanz zu veranschlagen.
G.
Nachdem das Bundesverwaltungsgericht mit dem Bundesstrafgericht ei-
nen Meinungsaustausch gemäss Art. 8 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom
20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR 172.021)
geführt hatte, in dessen Verlauf sich das Bundesstrafgericht für die vorlie-
gende Sache als nicht zuständig erachtete, forderte das Bundesverwal-
tungsgericht den Beschwerdeführer mit Zwischenverfügung vom 8. Okto-
ber 2014 zur Leistung eines Kostenvorschusses auf, welcher innert er-
streckter Frist einging.
H.
In der Vernehmlassung vom 18. Dezember 2014 stellt die Vorinstanz den
Antrag, die Beschwerde unter Kostenfolge vollumfänglich abzuweisen.
I.
Die Vernehmlassung und die von der Vorinstanz eingereichten Unterlagen
wurden dem Beschwerdeführer mit Verfügung vom 19. Dezember 2014 zu-
gestellt.
J.
Am 8. Januar 2015 nahm der Beschwerdeführer zur Vernehmlassung Stel-
lung und reichte neue Beweismittel ein. Die EZV ihrerseits antwortete mit
Stellungnahme vom 29. Januar 2015.
Auf die Vorbringen in den Eingaben der Parteien wird – soweit sie ent-
scheidwesentlich sind – im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen ein-
gegangen.
A-5254/2014
Seite 4
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt Beschwerden gegen Verfü-
gungen nach Art. 5 VwVG, sofern keine Ausnahme nach Art. 32 des Bun-
desgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht
(VGG, SR 173.32) gegeben ist (Art. 31 VGG). Vorliegend wurde eine sol-
che Verfügung erlassen. Sie stützt sich auf Bestimmungen des Zollgeset-
zes und somit auf öffentliches Recht. Wie die Zollverwaltung in der Ver-
nehmlassung bestätigte, wurde die Verfügung weder gestützt auf das ge-
meine Strafrecht noch auf das Verwaltungsstrafrecht, insbesondere auch
nicht auf Zollstrafrecht, erlassen. Eine Ausnahme gemäss Art. 32 VGG liegt
nicht vor. Das Kommando Grenzwachtkorps untersteht – auch nach der
Reorganisation der Zollverwaltung vom 1. Mai 2015 – dem Oberzolldirek-
tor, ist also Teil der Oberzolldirektion (RUDOLF DIETRICH, in: Kocher/Clava-
detscher [Hrsg.], Zollgesetz [ZG], 2009, Art. 91 N. 13 sowie S. 571). Diese
ist eine Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts (Art. 33 VGG; vgl. auch
Art. 116 Abs. 4 des Zollgesetzes vom 18. März 2005 [ZG, SR 631.0]). Das
Bundesverwaltungsgericht ist daher für die Beurteilung der vorliegenden
Beschwerde zuständig. Das Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht rich-
tet sich dabei nach dem VwVG soweit das VGG nichts anderes bestimmt
(Art. 37 VGG und Art. 2 Abs. 4 VwVG). Der Beschwerdeführer ist zur Be-
schwerde legitimiert (Art. 48 VwVG). Diese wurde zudem frist- und form-
gerecht eingereicht (Art. 50 und 52 VwVG). Auf die Beschwerde ist deshalb
einzutreten.
Damit erübrigt es sich, auf den Umstand einzugehen, dass die angefoch-
tene Verfügung das Datum des 18. August 2014 (einem Montag) trägt,
während sie bereits am 15. August 2014 (einem Freitag) der Post überge-
ben wurde. Im konkreten Fall entstehen dem Beschwerdeführer dadurch
keine Nachteile.
1.2 Das Bundesverwaltungsgericht kann die angefochtene Verfügung in
vollem Umfang überprüfen. Der Beschwerdeführer kann neben der Verlet-
zung von Bundesrecht (Art. 49 Bst. a VwVG) und der unrichtigen oder un-
vollständigen Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (Art. 49
Bst. b VwVG) auch die Rüge der Unangemessenheit erheben (Art. 49
Bst. c VwVG).
1.3 Das Bundesverwaltungsgericht ist verpflichtet, auf den unter Mitwir-
kung der Verfahrensbeteiligten festgestellten Sachverhalt jenen Rechts-
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Seite 5
satz anzuwenden, den es als den zutreffenden erachtet, und ihm jene Aus-
legung zu geben, von der es überzeugt ist (Grundsatz der Rechtsanwen-
dung von Amtes wegen; vgl. dazu ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/ LO-
RENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht,
2. Aufl. 2013, Rz. 1.54, mit Verweis auf BGE 119 V 349 E. 1a). Daraus folgt,
dass das Bundesverwaltungsgericht als Beschwerdeinstanz nicht an die
rechtliche Begründung der Begehren gebunden ist (Art. 62 Abs. 4 VwVG).
Es kann eine Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten
Gründen (allenfalls auch nur teilweise) gutheissen oder den angefochtenen
Entscheid im Ergebnis mit einer von der Vorinstanz abweichenden Begrün-
dung bestätigen (sog. Motivsubstitution; vgl. BVGE 2007/41 E. 2).
1.4 Dem prozessualen Begehren um Akteneinsicht hat die Instruktionsrich-
terin mit Verfügung vom 19. Dezember 2014 entsprochen (Sachverhalt
Bst. I).
2.
2.1 Die Zollverwaltung vollzieht die Zollgesetzgebung sowie die völker-
rechtlichen Verträge, deren Vollzug ihr obliegt (Art. 94 ZG). Weiter wirkt die
Zollverwaltung beim Vollzug nichtzollrechtlicher Erlasse des Bundes mit,
soweit die betreffenden Erlasse dies vorsehen (Art. 95 Abs. 1 ZG), und un-
terstützt insbesondere im Rahmen ihrer Aufgaben die Bekämpfung der
Geldwäscherei und der Terrorismusfinanzierung (Art. 95 Abs. 1bis ZG). Sie
erfüllt Sicherheitsaufgaben im Grenzraum in Koordination mit der Polizei
des Bundes und der Kantone, um zur inneren Sicherheit des Landes und
zum Schutz der Bevölkerung beizutragen (Art. 96 Abs. 1 ZG), wobei ihr im
Grenzraum auf Begehren eines Grenzkantons die Erfüllung polizeilicher
Aufgaben übertragen werden kann (Art. 97 Abs. 1 ZG).
2.2 Mit der Assoziierung der Schweiz an den Schengenraum (Abkommen
vom 26. Oktober 2004 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft,
der Europäischen Union und der Europäischen Gemeinschaft über die As-
soziierung dieses Staates bei der Umsetzung, Anwendung und Entwick-
lung des Schengen-Besitzstands [SR 0.362.31]) sind zwar die systemati-
schen Passkontrollen an der Grenze zu den Nachbarländern weggefallen.
Dies bedeutet aber nicht, dass keine Ausweiskontrollen erlaubt sind. Einzig
Kontrollen, die nur aufgrund des Grenzübertritts stattfinden, sind nicht mehr
zulässig. Polizeilich motivierte Kontrollen, z.B. zur Bekämpfung der grenz-
überschreitenden Kriminalität oder der illegalen Migration, sind weiterhin
möglich. Auch bleibt die Warenkontrolle zulässig, weil die Schweiz nicht
A-5254/2014
Seite 6
Mitglied der EU-Zollunion ist (ANDREA RAUBER SAXER, Mobilität versus Si-
cherheit: Grenzkontrollen im Schengen-Konzept, in: Kaddous/Jametti Grei-
ner [Hrsg.], Bilaterale Abkommen II Schweiz-EU und andere neue Abkom-
men, 2006, S. 267 ff., 276 f.; HEINZ SCHREIER/RODOLFO CONTIN, Aufgaben
und Funktionsweise des Grenzwachtkorps heute und unter Schengen, in:
Kaddous/Jametti Greiner, a.a.O., S. 281 ff., 298 f., 301).
2.3
2.3.1 Zur Erfüllung dieser Aufgaben (E. 2.1 und E. 2.2) kommen der Zoll-
verwaltung verschiedene Befugnisse zu. Die allgemeinen Befugnisse sind
in Art. 100 Abs. 1 ZG festgehalten, wobei das Bundesgesetz vom 20. März
2008 über die Anwendung polizeilichen Zwangs und polizeilicher Massnah-
men im Zuständigkeitsbereich des Bundes (ZAG, SR 364) anwendbar ist,
soweit das ZG keine besonderen Bestimmungen enthält (Art. 100 Abs. 1bis
ZG). Insbesondere darf eine Person angehalten und befragt werden, wenn
die Umstände die Annahme rechtfertigen, dass sie sachdienliche Angaben
für die Erfüllung einer der Zollverwaltung obliegenden Aufgabe machen
kann (Art. 101 Abs. 1 ZG). Das Vorliegen sachlich vertretbarer allgemeiner
Anhaltspunkte für eine solche Annahme muss genügen (MARC FORSTER,
in: Kocher/Clavadetscher, a.a.O., Art. 101 N. 11). Eine Person darf körper-
lich durchsucht werden, wenn der Verdacht besteht, dass von dieser Per-
son eine Gefährdung ausgeht oder dass sie Gegenstände, die sicherzu-
stellen sind, mit sich führt (Art. 102 Abs. 1 Bst. a ZG).
2.3.2 Zudem kann die Zollverwaltung alle erforderlichen Massnahmen zur
Sicherung von Beweismitteln ergreifen, die in einem Strafverfahren ver-
wendet werden können (Art. 104 Abs. 1 ZG). Sie beschlagnahmt Gegen-
stände und Vermögenswerte, die voraussichtlich der Einziehung unterlie-
gen (Art. 104 Abs. 2 ZG).
2.3.3 Eine vorläufige Beschlagnahme gemäss Art. 104 ZG sieht die Ver-
ordnung vom 11. Februar 2009 über die Kontrolle des grenzüberschreiten-
den Barmittelverkehrs (SR 631.052, nachfolgend: VO) vor. Diese Verord-
nung bestimmt, dass die Zollstelle Barmittel (dazu zählen unter anderem
ausländische Banknoten [Art. 2 Bst. b Ziff. 1 VO]) vorläufig beschlagnah-
men kann (Art. 4 Abs. 1 VO) und zwar unabhängig vom Betrag dieser Bar-
mittel (Art. 4 Abs. 2 VO). Gemäss dem Zweck der Verordnung gilt dies,
wenn ein Verdacht auf Geldwäscherei oder Terrorismusfinanzierung be-
steht (Art. 1 VO), wobei auch hier sachlich vertretbare allgemeine Anhalts-
punkte genügen müssen. Zudem genügt ein tatbezogener Verdacht (STE-
FAN HEIMGARTNER, in: Kocher/Clavadetscher, a.a.O., Art. 104 N. 16 i.V.m.
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Seite 7
FORSTER, a.a.O., Art. 101 N. 11). Im Gegensatz dazu ist ein täterbezoge-
ner Verdacht nicht notwendig.
Weiter sieht die Verordnung vor (Art. 3 Abs. 1 VO), dass eine im Sinn von
Art. 26 ZG anmeldepflichtige Person auf ausdrückliche Befragung hin der
Zollstelle Auskunft zu folgenden Fragen erteilen muss: a) zu ihrer Person,
b) über die Ein-, Aus- und Durchfuhr von Barmitteln im Betrag von mindes-
tens Fr. 10'000.-- oder dem entsprechendem Gegenwert bei ausländischen
Währungen (bei Verdacht auf Geldwäscherei oder Terrorismusfinanzierung
auch, wenn der Betrag unter diesem Schwellenwert liegt; Art. 3 Abs. 2 VO),
c) über die Herkunft und den vorgesehenen Verwendungszweck der Bar-
mittel und d) über die wirtschaftlich berechtigte Person.
2.4 Die zuvor genannten (E. 2.3.3) Gegenstände, Vermögenswerte und
Beweismittel übermittelt die Zollverwaltung unverzüglich der zuständigen
Behörde (Art. 104 Abs. 3 ZG). Die Zollverordnung vom 1. November 2006
(ZV, SR 631.01) sieht vor, dass, wenn die zuständige Behörde die Über-
nahme von diesen Gegenständen, Vermögenswerten oder anderen Be-
weismitteln verweigert, im Fall von Art. 104 Abs. 1 ZG das in den Art. 82-
84 ZG geregelte Zollpfandrecht gilt, sie im Fall von Art. 104 Abs. 2 ZG aber
vernichtet werden (Art. 223a ZV). Die Zollverwaltung präzisiert in der Ver-
nehmlassung, dass auch im Fall von Art. 104 Abs. 2 ZG die Gegenstände
zuerst als Zollpfand beschlagnahmt würden, bevor sie vernichtet würden.
Dadurch werde es der berechtigten Person ermöglicht, Beschwerde gegen
die Beschlagnahme und Vernichtung einzureichen.
2.5 Nach dem Grundsatz der Gesetzmässigkeit bedarf jedes staatliche
Handeln einer gesetzlichen Grundlage (Art. 5 Abs. 1 der Bundesverfas-
sung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV, SR
101]). Inhaltlich gebietet das Gesetzmässigkeitsprinzip, dass staatliches
Handeln insbesondere auf einem Rechtssatz (generell-abstrakter Struktur)
von ausreichender demokratischer Legitimation (Normstufe) und genügen-
der Bestimmtheit (Normdichte) zu beruhen hat (BVGE 2011/13 E. 15.4
auch zum Folgenden; vgl. PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/ MARKUS
MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 19 Rz. 2; PIER-
MARCO ZEN-RUFFINEN, Droit administratif, 2. Aufl. 2013, N. 51; THIERRY
TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, N. 43; ULRICH HÄFE-
LIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht,
6. Aufl. 2010, Rz. 381, 386, 396).
A-5254/2014
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Das Erfordernis der genügenden Normstufe erfüllt neben der rechtsstaatli-
chen regelmässig auch eine demokratische Funktion. Alle wichtigen recht-
setzenden Bestimmungen sind in der Form eines Gesetzes und damit vom
Parlament und – allenfalls – unter Mitwirkung des Volkes zu erlassen (vgl.
TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 19 Rz. 4; TANQUEREL, a.a.O.,
N. 325; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 394; für den Bund: Art. 164
Abs. 1 und Art. 141 Abs. 1 Bst. a BV). Der Gesetzesvorbehalt wirkt – zu-
sammen mit dem als verfassungsmässigem Recht anerkannten Prinzip der
Gewaltentrennung (BGE 126 I 180 E. 2a/aa) – vorab als Delegations-
schranke (vgl. PIERRE TSCHANNEN, in: Ehrenzeller/Schindler/Schwei-
zer/Vallender [Hrsg.], Die Schweizerische Bundesverfassung, Kommentar,
3. Aufl., 2014, nachfolgend: TSCHANNEN, BV, Art. 164 Rz. 5). Diese
Schranke findet ihren Ausdruck in den Delegationsgrundsätzen, wonach
die Übertragung von Rechtsetzungsbefugnissen an die Exekutive nur zu-
lässig ist, wenn sie von der Verfassung nicht ausgeschlossen wurde, sich
auf eine bestimmte, genau umschriebene Materie beschränkt, in einem
Gesetz im formellen Sinn enthalten ist und dieses die Grundzüge der de-
legierten Materie, d.h. die wichtigen Regelungen, selbst umschreibt (an-
statt vieler BGE 128 I 113 E. 3c; Urteile des BVGer A-5627/2014 vom
12. Januar 2015 E. 4.2, A-5550/2008 vom 21. Oktober 2009 E. 2.1;
TSCHANNEN, BV, a.a.O., Art. 164 Rz. 35; MICHAEL BEUSCH, Der Gesetzes-
begriff der neuen Bundesverfassung [Art. 164 BV], in: Gächter/Bertschi
[Hrsg.], Neue Akzente in der «nachgeführten» Bundesverfassung, 2000, S.
227 ff., 241 ff.). Werden verfassungsmässige Rechte (insbesondere Frei-
heitsrechte) eingeschränkt, sind die Grundzüge in jedem Fall in einem for-
mellen Gesetz zu regeln (Art. 36 Abs. 1 i.V.m. Art. 164 Abs. 1 Bst. b BV;
BGE 130 I 26 E. 5.1, vgl. auch Urteil des BGer 2A.705/2006 vom 24. April
2007 E. 3.7 mit Hinweisen; RAINER J. SCHWEIZER, in: Ehrenzeller et al.,
a.a.O., Art. 36 Rz. 5 und 16).
2.6 Werden Rechtssetzungsbefugnisse an die Exekutive delegiert, erlässt
diese die rechtsetzenden Bestimmungen in Form von (Regierungs-)Ver-
ordnungen. Diese gehen gewöhnlich von der Regierung als Verwaltungs-
spitze aus, im Bund also vom Bundesrat (Art. 182 Abs. 1 BV; BVGE
2011/13 E. 15.5 auch zum Folgenden; ausführlich: Urteil des BVGer
A-2032/2013 vom 27. August 2014 E. 2.3 und 2.4 auch zum Folgenden;
vgl. PIERRE TSCHANNEN, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossen-
schaft, 3. Aufl., 2011, § 46 Rz. 1 f.; ZEN-RUFFINEN, a.a.O., N. 50).
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Man unterscheidet Vollziehungsverordnungen und gesetzesvertretende
Verordnungen. Hier kommt es auf das Verhältnis der Verordnung zum Ge-
setz an. Ist die Verordnungsregelung in der Sache durch das Gesetz vo-
rausbestimmt, so spricht man von Vollziehungsverordnung. Enthält sie im
Gegenteil Elemente, die im Gesetz nicht angelegt sind, so liegt eine geset-
zesvertretende Verordnung vor. Gesetzesvertretende Verordnungen darf
der Bundesrat nur gestützt auf eine besondere Ermächtigung des Gesetz-
gebers beschliessen. Über die Kompetenz zum Erlass von Vollziehungs-
verordnungen verfügt er dagegen schon kraft Art. 182 Abs. 2 BV (vgl.
TSCHANNEN, a.a.O., § 46 Rz. 10 ff.; ZEN-RUFFINEN, a.a.O., N. 54 f.).
Die Vollziehungsverordnung führt die durch das Gesetz bereits begründe-
ten Rechte und Pflichten weiter aus und entfaltet das Gesetz. Da blosses
Abschreiben des Gesetzes nicht sinnvoll wäre, enthalten auch Vollzie-
hungsverordnungen ein gewisses Mass an Normen, die in dieser Weise
nicht im Gesetz stehen. Dies schadet nicht, soweit dadurch keine grund-
sätzlich neuen Rechte und Pflichten eingeführt werden (vgl. TSCHANNEN,
a.a.O., § 46 Rz. 18 ff.; ZEN-RUFFINEN, a.a.O., N. 54; TANQUEREL, a.a.O.,
N. 323). Die gesetzesvertretende Verordnung dagegen ergänzt die gesetz-
liche Regelung und übernimmt damit bereichsweise Gesetzesfunktion.
Trotz dieser Funktion zählt die gesetzesvertretende Verordnung zu den un-
selbständigen Verordnungen, denn auch sie bleibt – nicht anders als die
Vollziehungsverordnung – vom Bestand des übergeordneten Gesetzes ab-
hängig. Gesetzesvertretende Verordnungen kommen insbesondere vor,
wenn der Gesetzgeber eine bestimmte Frage bewusst nicht geregelt hat
und die Vervollständigung des Gesetzes der Exekutive überlässt. Sodann
sind gesetzesvertretende Verordnungen anzutreffen, wo der Gesetzgeber
zwar eine vollständige Regelung erlassen hat, der Exekutive aber die Mög-
lichkeit einräumen will, Teile dieser Regelung unter Umständen zu durch-
brechen. Die Kompetenz zum Erlass von gesetzesvertretenden Verord-
nungen setzt in jedem Fall eine entsprechende Delegationsnorm im Gesetz
voraus (Art. 164 Abs. 2 BV; vgl. TSCHANNEN, a.a.O., § 46 Rz. 22 ff.; ZEN-
RUFFINEN, a.a.O., N. 55; TANQUEREL, a.a.O., N. 324).
3.
Einziehung und Beschlagnahmung sind Zwangsmittel des Verwaltungs-
rechts oder Massnahmen des Strafrechts. Ihr Ziel ist es einerseits, die öf-
fentliche Ordnung, welche durch den Gebrauch der einzuziehenden Ge-
genstände bedroht wird, zu schützen, und andererseits Gegenstände, die
zur Begehung einer Straftat gedient haben oder die aus einer Straftat ent-
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Seite 10
standen sind, dem Verkehr zu entziehen (vgl. PIERRE MOOR, Droit admi-
nistratif, Bd. III, 1992, Ziff. 8.1.1, S. 399; vgl. auch HÄFELIN/MÜLLER/ UHL-
MANN, a.a.O., Rz. 1208).
3.1
3.1.1 Bei der verwaltungsrechtlichen Einziehung von Vermögenswerten
handelt es sich um so genannten unmittelbaren Zwang (vgl. HÄFELIN/ MÜL-
LER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1166; BLAISE KNAPP, Précis de droit admi-
nistratif, 4. Aufl. 1991, N. 1645). Der Zweck dieses Rechtsinstituts ist es,
den gesetzlichen Zustand (wieder) herzustellen. Zu diesem Zweck können
Gegenstände eingezogen und vernichtet werden, ohne dass es sich bei
der Einziehung um eine strafrechtliche Sanktion handelt (ISABELLE HÄNER,
Mindestgarantien für Strafverfahren und ihre Bedeutung für verwaltungs-
rechtliche Sanktionen, in: Häner/Waldmann [Hrsg.], Verwaltungsstrafrecht
und sanktionierendes Verwaltungsrecht, 2010, S. 19 ff., 34; vgl. auch
MARCEL OGG, Die verwaltungsrechtlichen Sanktionen und ihre Rechts-
grundlagen, 2002, S. 24). Damit unmittelbarer Zwang ausgeübt werden
kann, bedarf es einer rechtlichen Grundlage (betreffend Einziehung:
PIERRE MOOR/ETIENNE POLTIER, Droit administratif, Bd. 2, 3. Aufl. 2011,
Ziff. 1.4.3.1 b, S. 135; allgemein: HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O.,
Rz. 1167; OGG, a.a.O., S. 152; vgl. auch KNAPP, a.a.O., N. 1647 f.). ES ge-
nügt, wenn die Pflicht, welche durchgesetzt werden muss, auf einer genü-
genden rechtlichen Grundlage beruht. Weiter kann sich unmittelbarer
Zwang zur Abwehr einer unmittelbar drohenden, schweren Gefährdung o-
der bei einer bereits eingetretenen schweren Störung der öffentlichen Si-
cherheit auf die polizeiliche Generalklausel stützen (HÄFELIN/MÜLLER/UHL-
MANN, a.a.O., Rz. 1167 f.). Dies muss auch für Einziehung und Vernichtung
von Gegenständen gelten.
3.1.2 Im Zollgesetz selber ist festgelegt, dass die Zollstelle Waren zurück-
weist, die weder ins Zollgebiet verbracht noch ein-, aus- oder durchgeführt
werden dürfen, sofern diese Waren nicht zu vernichten sind (Art. 32 Abs. 4
ZG). Hier wird die Vernichtung ausdrücklich vorgesehen. Allerdings deutet
bereits die Formulierung «sofern die Waren nicht zu vernichten sind» da-
rauf hin, dass eine andere Bestimmung diese Vernichtung vorsehen muss.
Dies wird durch die Botschaft zum Zollgesetz bestätigt, die festhält, die
Vernichtung erfolge aufgrund eines anderen Gesetzes oder allenfalls auf-
grund der polizeilichen Generalklausel (Botschaft des Bundesrates vom
15. Dezember 2003 über ein neues Zollgesetz, BBl 2004 567, S. 617).
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Seite 11
3.2 Die strafrechtliche Einziehung ist in den Art. 69 ff. des Schweizerischen
Strafgesetzbuchs vom 21. Dezember 1937 (StGB, SR 311.0) geregelt. Sie
wird entweder im Rahmen eines Strafverfahrens oder eines selbständigen
Einziehungsverfahrens (Art. 376 ff. der Schweizerischen Strafprozessord-
nung vom 5. Oktober 2007 [StPO, SR 312.0]) verfügt. Die Einziehung kann
auch dann gestützt auf Art. 69 ff. StGB erfolgen, wenn ein Spezialgesetz
oder ein Verwaltungsstrafgesetz die allgemeinen Bestimmungen des StGB
für anwendbar erklärt (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 1208;
MOOR/POLTIER, a.a.O., Ziff. 1.4.3.5 S. 145). So finden die strafrechtlichen
Einziehungsregeln von Art. 69-73 StGB im Verwaltungsstrafrecht Anwen-
dung (Art. 2 des Bundesgesetzes vom 22. März 1974 über das Verwal-
tungsstrafrecht [VStrR, SR 313.0] und Art. 333 StGB; ANDREAS EI-
CKER/FRIEDRICH FRANK/JONAS ACHERMANN, Verwaltungsstrafrecht und
Verwaltungsstrafverfahrensrecht, 2012, S. 251 f.). Dabei wird die Einzie-
hung von Vermögenswerten als entschädigungslose Enteignung angese-
hen, die aus verfassungsrechtlicher Sicht einer qualifizierten Rechtferti-
gung bedarf (MARTIN SCHUBARTH, Einziehung ohne Anlasstat? – Grenzen
der Einziehung des «pretium sceleris», in: Schweizerische Zeitschrift für
Strafrecht 128 [2010] S. 214 ff., S. 220).
3.3 Diese Unterscheidung ist von Bedeutung, weil die strafrechtlichen Ein-
ziehungsbestimmungen bei rein verwaltungsrechtlichen Einziehungen
nicht anwendbar sind (NIKLAUS SCHMID, in: Ders. [Hrsg.], Kommentar Ein-
ziehung, Organisiertes Verbrechen, Geldwäscherei, Bd. I, 2. Aufl. 2007,
§ 1/StGB 69 N. 19). Weiter gelten die strafprozessualen Verfahrensgaran-
tien nicht in gleicher Weise im verwaltungsrechtlichen Verfahren (vgl.
HÄNER, a.a.O., S. 34 f.).
4.
Damit ist vorweg zu klären, ob die vom Grenzwachtkorps verfügte Einzie-
hung eine strafrechtliche oder eine verwaltungsrechtliche Massnahme dar-
stellt. Nach der Darstellung der Parteistandpunkte (E. 4.1) wird dazu zu-
nächst darauf eingegangen, ob die – gemäss Wortlaut des Gesetzes – Si-
cherung oder vorläufige Beschlagnahmung der Banknoten gesetzmässig
war (E. 4.2). Daran anschliessend wird die Frage des straf- oder verwal-
tungsrechtlichen Charakters behandelt (E. 4.3).
Wenn feststeht, welche rechtlichen Grundlagen anzuwenden sind, wird auf
die Beschlagnahme und Vernichtung der Banknoten gemäss der ange-
fochtenen Verfügung eingegangen (E. 5.1). Daran anschliessend wird zu
klären sein, ob sich die Einziehung (und Vernichtung) im vorliegenden Fall
A-5254/2014
Seite 12
auf andere Grundlagen stützen lässt und es ist auf weitere Vorbringen ein-
zugehen (E. 5.2).
4.1
4.1.1 Die Zollverwaltung geht davon aus, dass die Einziehung im vorlie-
genden Fall eine verwaltungsrechtliche Massnahme ist, welche sich auf
Art. 104 ZG sowie Art. 223a ZV stützt. So begründet sie auch die Zustän-
digkeit des Bundesverwaltungsgerichts in ihrer Vernehmlassung. Sie stellt
sich auf den Standpunkt, die Sicherstellung bzw. vorläufige Beschlag-
nahme der Banknoten sei – auch in der erfolgten Art und Weise – recht-
mässig gewesen. Weiter macht die Vorinstanz geltend, es habe sich um
eine Routinekontrolle gehandelt. Nachdem auf den Ausweisen und den
Händen des Beschwerdeführers Drogenspuren vorgefunden worden
seien, seien eine Durchsuchung des Beschwerdeführers und des Fahr-
zeugs sowie die Analyse der Banknoten auf Drogenspuren angezeigt ge-
wesen.
4.1.2 Der Beschwerdeführer äussert sich nicht zur Frage, ob die Einzie-
hung und Vernichtung der Banknoten eine straf- oder verwaltungsrechtli-
che Massnahme darstellt, sondern erklärt die Einziehung und vorgesehene
Vernichtung des Geldes für unzulässig. Er hält aber dafür, er hätte gar nicht
kontrolliert werden dürfen. Es habe sich bei der Kontrolle um eine so ge-
nannte «fishing expedition», also eine aufs Geratewohl vorgenommene
Kontrolle gehandelt, welche unzulässig sei.
4.1.3 Bei der Prüfung dieser Frage ist nicht auf die gegenseitig erhobenen
Vorwürfe unkooperativen Verhaltens anlässlich der Kontrolle einzugehen.
Sofern es diesbezüglich zu strafbaren Handlungen gekommen sein sollte,
was aber nicht vorgebracht wird und wofür sich auch keine Anhaltspunkte
in den Akten finden, wären die Strafverfolgungsbehörden zuständig. Eben-
falls nicht im Raum steht eine Aufsichtsbeschwerde.
4.2
4.2.1 Ausgangspunkt der folgenden Überlegungen ist, dass der Beschwer-
deführer den Grenzübergang Thayngen an der deutsch-schweizerischen
Grenze überquerte. Diese Grenze befindet sich innerhalb des Schengen-
raums und stellt insbesondere keine Aussengrenze dar. Da flächende-
ckende Personenkontrollen an den Innengrenze nicht mehr vorgesehen
sind (E. 2.2), stellt sich tatsächlich die Frage, was die Zollverwaltung damit
ausdrücken möchte, es habe sich bei der Kontrolle des Beschwerdeführers
um eine Routinekontrolle gehandelt. Es darf nämlich als notorisch gelten,
A-5254/2014
Seite 13
dass Ausweise und Hände von Reisenden überhaupt nicht und schon gar
nicht an einer solchen Grenze routinemässig auf Drogenspuren untersucht
werden. In diesem Zusammenhang wird aus den Sachverhaltsdarstellun-
gen auch nicht klar, zu welchem Zeitpunkt der Drogenspürhund beigezo-
gen wurde, was hier aber letztlich nicht entscheidend ist.
Damit eine Person angehalten und befragt werden darf, genügen jedoch
bereits sachlich vertretbare allgemeine Anhaltspunkte (E. 2.3.1). So ist die
Zollverwaltung für die Kontrolle des grenzüberschreitenden Barmittelver-
kehrs zuständig und in diesem Zusammenhang befugt, Fragen zu stellen
(E. 2.3.3). Für die Frage nach der Mitführung von Bargeld ist kein Verdacht
notwendig, weshalb diese auch ohne Anhaltspunkte auf Widerhandlungen
zulässig ist. Im Übrigen kann der Zollverwaltung nicht zugemutet werden,
offenzulegen, nach welchen Kriterien sie Kontrollen vornimmt, wäre es
doch ansonsten Personen, die eine gesetzwidrige Handlung vorgenom-
men haben oder (durch den Grenzübertritt) vorzunehmen gedenken, eher
möglich, sich durch geeignete Vorkehrungen einer solchen Kontrolle zu
entziehen.
4.2.2 Im Zollgesetz ist festgehalten, dass die Zollverwaltung alle erforderli-
chen Massnahmen zur Sicherung von Beweismitteln ergreifen kann, die in
einem Strafverfahren verwendet werden können. Weiter beschlagnahmt
sie Gegenstände und Vermögenswerte, die voraussichtlich der Einziehung
unterliegen (E. 2.3.2). Auch aufgrund der Kontrolle des grenzüberschrei-
tenden Barmittelverkehrs kann die Zollverwaltung Barmittel vorläufig be-
schlagnahmen (E. 2.3.3). Sie fällt ihre diesbezüglichen Entscheide innert
kurzer Frist und noch ohne fundierte Abklärung der Sachlage. In beiden
Fällen hat damit zu genügen, dass vertretbare Anhaltspunkte dafür vorlie-
gen, dass gegen strafrechtliche Vorschriften verstossen wurde, damit die
Zollverwaltung Barmittel beschlagnahmen kann. Im vorliegenden Fall führt
die Vorinstanz einen Verdacht auf Geldwäscherei (Art. 305bis StGB) an. Sie
bezieht sich dabei auf BGE 127 IV 20, wonach bereits der versteckte Geld-
transport über die Grenze diesen Tatbestand erfüllen kann. Hier muss we-
der darauf eingegangen werden, ob der Geldtransport im konkreten Fall
als ein versteckter zu gelten hat, noch darauf, dass das Bundesgericht
nicht jeden versteckten Geldtransport über die Grenze als Geldwäscherei
betrachtet. Es genügt, dass der diesbezügliche Verdacht nicht von vornhe-
rein unbegründet ist. Im konkreten Fall kommt die hohe Kontaminierung
der Banknoten mit Kokain als weiteres Verdachtsmoment hinzu. Von Be-
deutung ist damit einzig, dass die Zollverwaltung aufgrund der gesamten
Umstände zu Recht einen Anfangsverdacht auf das Vorliegen einer Straftat
A-5254/2014
Seite 14
bejaht hatte. Damit war sie befugt, die Barmittel des Beschwerdeführers
vorläufig zu beschlagnahmen bzw. sicherzustellen. Dass der Beschwerde-
führer dabei ein Formular hätte unterzeichnen sollen, in welchem er selbst
(und nicht die Zollverwaltung) unter anderem die Sicherstellung der Bank-
noten durch die Zollverwaltung bestätigt, tut hier nichts zur Sache.
4.3 Nachdem die Kantonspolizei Schaffhausen die Übernahme der Gelder
verweigert hatte (Sachverhalt Bst. A.b), wählte die Verwaltung den auf Ver-
ordnungsstufe geregelten Weg (E. 2.4) und möchte nun zur definitiven Be-
schlagnahme und Vernichtung der Gelder schreiten. Sie stützt sich somit
auf Art. 223a Bst. b ZV i.V.m. Art. 104 Abs. 2 ZG. Insoweit handelt es sich
um (Zwangs-)massnahmen des Verwaltungsrechts. Sie dienen in erster Li-
nie dazu, das Verwaltungsrecht durchzusetzen. Dies deckt sich mit der Auf-
fassung der Zollverwaltung (E. 4.1.1).
Damit ist im Folgenden von einer verwaltungsrechtlichen Massnahme aus-
zugehen.
4.4 Was die strafrechtliche Beschlagnahme und Einziehung anbelangt, ist
vorab Folgendes festzuhalten:
4.4.1 Das Bundesgesetz vom 3. Oktober 1951 über die Betäubungsmittel
und die psychotropen Stoffe (BetmG, SR 812.121), welches die Vorinstanz
unter anderem erwähnt, kennt nur die Vernichtung von Betäubungsmitteln.
Auf welche Bestimmung des BetmG sich eine Beschlagnahme und Ver-
nichtung kontaminierter Banknoten – als «Träger» von Betäubungsmitteln
– stützen könnte, ist hingegen nicht ersichtlich. Die Einziehung von un-
rechtmässig erlangten Vermögenswerten ist in Art. 24 Abs. 1 BetmG gere-
gelt. Demnach verfallen solche dem Staat. Allerdings muss zu diesem
Zweck klar sein, dass die Vermögenswerte tatsächlich unrechtmässig er-
langt worden sind. Blosse Anhaltspunkte dafür, wie sie im hier zu beurtei-
lenden Fall vorliegen, genügen nicht.
Nach Art. 305bis Ziff. 1 StGB wird u.a. bestraft, wer eine Handlung vor-
nimmt, die geeignet ist, die Einziehung von Vermögenswerten zu vereiteln,
die aus einem Verbrechen herrühren können. Auch beim Tatbestand der
Geldwäscherei muss jedoch ein entsprechender Tatverdacht vorliegen.
Blosse Hinweise darauf, die für die vorläufige Einziehung noch genügen,
reichen für eine definitive Beschlagnahme nicht aus.
4.4.2 Dem Grenzwachtkorps kommt zwar bei der Kontrolle im grenznahen
Raum eine wichtige Funktion zu, aber im hier gegebenen Zusammenhang
A-5254/2014
Seite 15
nur die Kompetenz für eine vorläufige Beschlagnahme. Indem Art. 104
Abs. 3 ZG vorsieht, dass beschlagnahmte Gegenstände unverzüglich der
– zur strafrechtlichen Verfolgung – zuständigen Behörde zu übermitteln
sind, öffnet er den Weg für ein strafrechtliches Verfahren. Für die Beurtei-
lung, ob Straftatbestände vorliegen und entsprechende Massnahmen –
inkl. eine definitive Beschlagnahme bzw. Einziehung – zu treffen sind, sind
die ordentlichen Strafverfolgungsorgane, allenfalls – sofern entsprechende
besondere Strafbestimmungen zum Tragen kommen – die mit der Zollstra-
funtersuchung betrauten Organe, zuständig. Das BetmG hält dies in Art. 26
fest. Für das StGB ist dies in Art. 12 i.V.m. Art. 14 StPO geregelt, im VStrR
in Art. 21 Abs. 1. In einem solchen Verfahren kommen dann auch die straf-
rechtlichen Verfahrensgarantien zur Anwendung (E. 3.3). Auch für eine
selbständige Einziehung (also unabhängig von einem Verfahren gegen ei-
nen bestimmten Täter) sind die ordentlichen Strafverfolgungsorgane zu-
ständig.
5.
5.1
5.1.1 Im vorliegenden Fall stützt die Vorinstanz die Beschlagnahme und
Vernichtung der kontaminierten Banknoten – wie erwähnt (E. 4.3) – auf
Art. 223a Bst. b ZV i.V.m. Art. 104 Abs. 2 ZG i.V.m. Art. 82 f. ZG. Die Be-
fugnis, die Banknoten zu vernichten, basiert dabei einzig auf einer Verord-
nungsbestimmung. Ausserdem erwähnt die Vorinstanz, wie gesagt, das
BetmG, ohne sich allerdings auf einen bestimmten Artikel zu beziehen
(dazu oben E. 4.4.1). Weiter hält sie fest, die beschlagnahmten Barmittel
wiesen eine Kontamination mit Drogen auf und würden deshalb als be-
schädigt gelten. Sie dürften nicht mehr dem Geldfluss zugeführt werden.
Damit ist zu klären, ob die entsprechende Verordnungsbestimmung im kon-
kreten Fall anzuwenden ist, oder – wie dies der Beschwerdeführer mit sei-
ner Kritik an der entsprechenden Bestimmung implizit vorbringt – ihr die
Anwendung zu versagen ist, das heisst, ob die Bestimmung von Art. 223a
ZG unter den hier gegebenen Umständen eine genügende Grundlage für
die Einziehung und Vernichtung der Banknoten darstellt.
5.1.2 Dem Bundesrat wird in Art. 130 ZG allgemein die Kompetenz dele-
giert, das ZG zu vollziehen. Art. 104 ZG gibt dem Bundesrat keine weiteren
Kompetenzen. Im Folgenden ist daher die Frage zu beantworten, ob die in
der Verordnung vorgesehene Vernichtung von Gegenständen, wie sie hier
zur Diskussion steht, vom übergeordneten Recht gedeckt ist.
A-5254/2014
Seite 16
5.1.3 Die Bestimmung von Art. 223a ZV ist sehr allgemein gehalten. Dem-
nach gelten im Fall von Bst. a die Bestimmungen über das Zollpfand, so-
fern die zuständige Behörde die Übernahme der sichergestellten Beweis-
mittel verweigert. Der Artikel äussert sich nicht zum Grund, aus welchem
die Übernahme verweigert wird. Da aber Polizei und Staatsanwaltschaft
(die in den meisten Fällen zur Verfolgung von Straftaten zuständigen Be-
hörden) im Zweifel verpflichtet sind, Untersuchungen zu möglichen Straf-
taten einzuleiten (Art. 7 StPO), dürfte der häufigste Grund für die Ableh-
nung der Übernahme von Beweismitteln der sein, dass aus Sicht der zu-
ständigen Behörde die Beweislage die Annahme, es liege eine Straftat vor,
nicht rechtfertigt. Dass dennoch die Beschlagnahme als Zollpfand zulässig
sein soll, geht ausserordentlich weit.
5.1.4 Art. 223a Bst. a ZV verweist auf die Bestimmungen über das Zoll-
pfand, welches in Art. 82 ff. ZG geregelt ist. Art. 82 ZG sieht vor, dass ein
gesetzliches Pfandrecht einerseits an Waren besteht, für die Zollabgaben
zu entrichten sind (Abs. 1 Bst. a) und andererseits an Waren bzw. Sachen,
die zur Verletzung zollrechtlicher Erlasse oder nichtzollrechtlicher Erlasse
des Bundes, bei deren Vollzug die Zollverwaltung mitwirkt, gedient haben
(Abs. 1 Bst. b).
5.1.4.1 Die erste Alternative kann hier ausser Acht gelassen werden, ist
doch bei der Einfuhr der kontaminierten Euronoten keine Zollabgabe zu
entrichten (Zolltarifnummer 4907.0000). Ein Zollpfand aus diesem Grund
entfällt.
5.1.4.2 Bei der zweiten Alternative ist im Gesetzestext verlangt, dass die
beschlagnahmten Sachen zur Verletzung eines Erlasses gedient haben.
Vorliegend gibt es zwar Hinweise darauf, dass die Noten in Zusammen-
hang mit einer Straftat stehen könnten. Eine solche ist aber in keiner Art
und Weise nachgewiesen. Wie bereits festgehalten, wäre dazu die Durch-
führung eines (Straf-)Verfahrens erforderlich (E. 4.4.2). Da hier gerade
keine Verletzung von Erlassen nachgewiesen ist, ist Art. 82 ZG nicht ein-
schlägig. Daran kann auch der Verweis auf diesen Artikel durch eine Ver-
ordnungsbestimmung nichts ändern, müssen doch die Voraussetzungen
von Art. 82 ZG selbst weiterhin gelten, wenn dieser nicht seines Sinns ent-
leert werden soll. Die Beschlagnahme von Gegenständen, die nur möglich-
erweise zur Verletzung von Erlassen gedient haben, wäre im Übrigen mit
Hinblick auf die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) und den Grundsatz der
Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 BV) äusserst problematisch (E. 2.5).
A-5254/2014
Seite 17
5.1.5 Art. 223a Bst. b ZV sieht weiter vor, dass beschlagnahmte Gegen-
stände, die voraussichtlich der Einziehung unterliegen (Art. 104 Abs. 2),
vernichtet werden können. Was für die Beschlagnahme ausgeführt wurde,
gilt umso mehr für die Vernichtung der Euronoten. Die Vernichtung ist ein-
zig in einer Verordnungsbestimmung festgehalten. Dass die Zollverwaltung
Gegenstände vernichten können soll, nur weil sie sie sichergestellt oder
vorläufig beschlagnahmt hat – letzteres ist, wie erwähnt, aufgrund vertret-
barer allgemeiner Anhaltspunkte möglich (E. 2.3.3) –, kann nicht Sinn die-
ser Bestimmung sein. Zwar nennt das ZG die verschiedenen Aufgaben der
Zollverwaltung (E. 2.1 und 2.2) und dem Verordnungsgeber kommt die
Kompetenz zu, für die Erfüllung dieser Aufgaben Vollzugsbestimmungen
aufzustellen (Art. 130 ZG; E. 5.1.2). Der Verordnungsgeber hat sich dabei
aber an den im übergeordneten Recht festgelegten Rahmen zu halten
(E. 2.6).
Die Vernichtung kann sich auch nicht auf Art. 98 ZG stützen: Zwar hält die-
ser Artikel fest, dass der Bundesrat der Zollverwaltung den Vollzug dringli-
cher Bundesaufgaben im Bereich des grenzüberschreitenden Verkehrs
übertragen kann, doch ist im hier zu beurteilenden Fall nicht ersichtlich,
welche dringliche Bundesaufgabe vollzogen werden soll. Die Verbrechens-
bekämpfung insbesondere im Bereich der Geldwäscherei und des Drogen-
handels ist eine Bundesaufgabe. Diese wird aber, wie ausgeführt, durch
das Strafrecht und die Strafbehörden wahrgenommen. In einem Rechts-
staat kann es nicht angehen, ausserhalb von «Notrecht» im Namen solcher
Interessen die Verfahrensordnung ausser Kraft zu setzen. Art. 223a Abs. 2
ZV lässt sich damit nicht auf Art. 98 ZG als Delegationsnorm stützen.
Überhaupt findet sich im Zollgesetz nur eine Bestimmung, die die Vernich-
tung von Gegenständen erwähnt. Wie gesehen, ist aber auch dort die Ver-
nichtung nur dann angeordnet werden, wenn ein anderes Gesetz eine sol-
che vorsieht (E. 3.1.2). Die Verordnungsbestimmung widerspricht zudem
der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) und der Verhältnismässigkeit (Art. 5
Abs. 2 BV). Für einen so massiven Eingriff in die Eigentumsgarantie wie
die Vernichtung von Gegenständen ist jedoch eine Grundlage in einem Ge-
setz in formellem Sinn unabdingbar (E. 2.5 a.E.).
Anzumerken bleibt, dass dies auch dem Verordnungsgeber bewusst war
(Kommentar der Oberzolldirektion zur Änderung der Zollverordnung vom
1. November 2006 [ZV; SR 631.01], Stand: 12. Juni 2012, Art. 223a «Das
Legalitätsprinzip lässt es als angezeigt erscheinen, eine entsprechende
Bestimmung bei nächster Gelegenheit ins Zollgesetz zu überführen»; im
A-5254/2014
Seite 18
Internet unter:
chments/27350.pdf; zuletzt besucht am 24. Juli 2015).
5.1.6 Damit ist Art. 223a ZV zumindest im vorliegenden Fall nicht anzuwen-
den.
5.2 Es bleibt zu prüfen, ob die Banknoten aufgrund anderer im vorliegen-
den Verfahren möglicherweise anwendbarer Gesetze beschlagnahmt und
vernichtet werden können.
5.2.1 Eine Beschlagnahme wäre allenfalls gestützt auf Art. 32 Abs. 1 i.V.m.
Art. 1 Bst. a des Bundesgesetzes vom 9. Oktober 1992 über Lebensmittel
und Gebrauchsgegenstände (LMG, SR 817.0) i.V.m. Art. 69 und 71 der
Verordnung des EDI vom 23. November 2005 über den Vollzug der Le-
bensmittelgesetzgebung (SR 817.025.21) denkbar. Die Vorinstanz macht
jedoch nicht geltend, die kontaminierten Euronoten könnten die Gesund-
heit schädigen. Auch sonst ist nicht ersichtlich, dass die Kontaminierung
gesundheitsschädlich sein könnte. Im Gegenteil ist davon auszugehen,
dass ein gewisser Teil des sich im Umlauf befindlichen Geldes mit Kokain
in einem nicht die Gesundheit beeinträchtigenden Ausmass kontaminiert
ist (wenn auch nicht im vom Beschwerdeführer geltend gemachten Um-
fang). Implizit gesteht dies auch die Vorinstanz zu, wenn sie erklärt, in einer
Vielzahl von Fällen (demzufolge aber nicht allen) könne an kontrolliertem
Notengeld keine Drogenkontamination festgestellt werden. Eine Gesund-
heitsgefährdung wäre aber Voraussetzung für die Anwendung dieser Be-
stimmung. Somit bietet die Lebensmittelgesetzgebung keine Grundlage
zur Einziehung und Vernichtung der Banknoten. Damit ist auch nicht zu
prüfen, wer für eine solche (verwaltungsrechtliche) Massnahme zuständig
wäre.
5.2.2 Eine Einziehung einzig gestützt auf Art. 2 Abs. 1 des Übereinkom-
mens vom 8. November 1990 über Geldwäscherei sowie Ermittlung, Be-
schlagnahme und Einziehung von Erträgen aus Straftaten (SR 0.311.53)
ist ebenfalls nicht möglich. Dort wird nur festgehalten, dass jede Vertrags-
partei die erforderlichen gesetzgeberischen und anderen Massnahmen
triff, die es ihr ermöglichen, Tatwerkzeuge und Erträge oder Vermögens-
werte, deren Wert diesen Erträgen entspricht, einzuziehen. Eine Einzie-
hung ohne Nachweis eines Grunddelikts sieht auch diese Bestimmung
nicht vor.
A-5254/2014
Seite 19
5.2.3 Aus Art. 21 der Verwaltungsvereinbarung vom 22. April/13. Mai 2008
zwischen dem Kanton Schaffhausen und der Schweizerischen Eidgenos-
senschaft, vertreten durch das Finanzdepartement bzw. die Oberzolldirek-
tion über die Zusammenarbeit zwischen der Schaffhauser Polizei und dem
Grenzwachtkorps bzw. der Eidgenössischen Zollverwaltung (SHR [Schaff-
hauser Rechtsbuch] 354.113) ergibt sich zwar, dass die Zollverwaltung
Kleinstmengen von Betäubungsmitteln selbständig erledigen kann. Vorlie-
gend geht es jedoch einerseits nicht einfach um kleine Mengen von Betäu-
bungsmitteln, sondern um kontaminierte Banknoten, und andererseits
müsste die Vernichtung dennoch im übergeordneten Recht geregelt sein,
da sie einen massiven Eingriff in die Eigentumsgarantie darstellt (E. 2.5
und 5.1.5). Die Verwaltungsvereinbarung regelt hier nur die Zuständigkei-
ten auf Polizeiebene (vgl. zur Übertragung dieser Aufgaben E. 2.1).
5.2.4 Einzig denkbar bleibt damit eine Einziehung und Vernichtung auf-
grund der polizeilichen Generalklausel (E. 3.1.1). Hierzu müsste aber ein
öffentliches Interesse vorhanden sein. Dieses könnte allenfalls darin beste-
hen, dass mit Betäubungsmitteln kontaminiertes Geld nicht in den Umlauf
gebracht wird. Da aber – wie bereits erwähnt (E. 5.2.1) – nicht geltend ge-
macht wird, solches Geld sei gesundheitsschädlich, kann auch eine Ein-
ziehung und Vernichtung auf dieser Grundlage nicht vorgenommen wer-
den. Ein anderes öffentliches Interesse ist nicht erkennbar.
5.2.5 Die Vorinstanz macht in der Beschlagnahmeverfügung geltend, die
Euronoten seien beschädigt und deshalb zu vernichten. Gemäss Art. 7
Abs. 3 des Bundesgesetzes vom 22. Dezember 1999 über die Währung
und die Zahlungsmittel (WZG, SR 941.10) zieht die Nationalbank abge-
nützte und beschädigte Noten aus dem Umlauf zurück. Der Ersatz solcher
Noten richtet sich nach Art. 8 WZG. Allerdings gilt das WZG nur für schwei-
zerische Zahlungsmittel. Vorliegend geht es jedoch um Euronoten. Die
schweizerischen Bestimmungen erweisen sich hier als nicht einschlägig.
Allenfalls wäre ein Organ der Europäischen Union für die Einziehung
und/oder den Ersatz der Noten zuständig. Dies muss hier aber nicht geklärt
werden. Damit kann auch offenbleiben, ob die Noten als abgenützt und
beschädigt zu gelten hätten.
5.3 Für die von der Zollverwaltung angeordnete Vernichtung der Euronoten
fehlt es somit an einer genügenden gesetzlichen Grundlage.
A-5254/2014
Seite 20
5.4
5.4.1 Der Beschwerdeführer verlangt für den Fall der Rückgabe der einbe-
haltenen Banknoten die Ausrichtung von Zinsen. Der vorliegende Fall ist
nun insofern speziell, als die eingezogenen Euronoten nicht als Zahlungs-
mittel konfisziert wurden, um beispielsweise eine Schuld zu tilgen, sondern
als Gegenstand, der vernichtet werden soll. Im Vordergrund stehen damit
nicht die geldmässigen Werte, sondern die konkreten Banknoten als sol-
che. Schon aus diesem Grund rechtfertigt es sich vorliegend nicht, dem
Beschwerdeführer Zinsen zuzusprechen.
5.4.2 Weiter schweigt sich das Zollrecht zur Frage der Verzinsung aus.
Art. 74 Abs. 3 ZG ist nicht einschlägig, weil er nur Zinszahlungen im Zu-
sammenhang mit der Zollschuld regelt. Verzugszinsen kommen vorliegend
nicht in Frage, weil erst nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden bzw.
allenfalls eines bundesgerichtlichen Urteils überhaupt feststeht, dass eine
Forderung des Beschwerdeführers besteht. Vergütungszinsen sind in der
Regel nur geschuldet, wenn eine gesetzliche Grundlage dafür besteht (Ur-
teil des Bundesverwaltungsgerichts A-2483/2013 vom 17. März 2014
E. 2.5.3 mit Hinweisen). Eine solche gibt es hier nicht. In Anlehnung an die
strafrechtliche Einziehung könnten Schadenszinsen in Frage kommen (vgl.
MICHEL DUPUIS ET AL. [Hrsg.], Code pénal, 2012, Remarques préliminaires
aux articles 69 à 73 N. 17; vgl. auch Beschluss der Verwaltungskommis-
sion des Obergerichts des Kantons Zürich VB060014 vom 22. August 2006
E. 5). Solche sind jedoch mangels der dazu erforderlichen gesetzlichen
Grundlage nicht zuzusprechen. Auch gestützt auf das Bundesgesetz vom
14. März 1958 über die Verantwortlichkeit des Bundes sowie seiner Behör-
denmitglieder und Beamten (Verantwortlichkeitsgesetz, VG, SR 170.32)
könnten Zinsen nur zugesprochen werden, wenn die Handlung der Zollver-
waltung rechtswidrig gewesen wäre (Art. 3 Abs. 1 VG; vgl. den soeben ge-
nannten Beschluss der Verwaltungskommission des Obergerichts des
Kantons Zürich E. 5, wo der Schadenszins auf das kantonale Haftungsge-
setz gestützt wird). Wie gesehen, erfolgte die vorläufige Einziehung auf-
grund einer gesetzlichen Grundlage und somit rechtmässig. Für dieses
Vorgehen ist keine Entschädigung geschuldet (vgl. NIKLAUS OBERHOLZER,
Grundzüge des Strafprozessrechts, 3. Aufl. 2012, Rz. 1746). Aus dem glei-
chen Grund ist auch ein Verzugszins aus Bereicherungsrecht ausgeschlos-
sen. Die Rückgabe der Euronoten wird erst mit dem vorliegenden Urteil
angeordnet. Demnach schuldet die Zollverwaltung dem Beschwerdeführer
keine Zinsen.
A-5254/2014
Seite 21
6.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass sich die angefochtene Verfügung
auf eine ungenügende rechtliche Grundlage stützt und die Beschwerde da-
her im Hauptpunkt gutzuheissen ist. Die angefochtene Verfügung ist auf-
zuheben. Hingegen sind dem Beschwerdeführer keine Zinsen zu bezah-
len.
7.
Damit bleibt, über die Kosten- und Entschädigungsfolgen zu befinden. Der
Beschwerdeführer unterliegt einzig in Bezug auf die Zinszahlungen. Dies
bleibt ohne Folgen für die Kostenauflage. Weder dem mehrheitlich obsie-
genden Beschwerdeführer noch der Vorinstanz sind demnach Verfahrens-
kosten aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 und 2 VwVG). Der einbezahlte Kosten-
vorschuss von Fr. 2'100.-- ist dem Beschwerdeführer nach Eintritt der
Rechtskraft dieses Urteils zurückzuerstatten. Die Vorinstanz hat dem Be-
schwerdeführer eine Parteientschädigung für die ihm entstandenen Kosten
zu bezahlen (Art. 64 Abs. 1 VwVG, vgl. auch Art. 7 Abs. 1 des Reglements
vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bun-
desverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Diese ist praxisgemäss auf
Fr. 3'150.-- festzusetzen.
(Das Dispositiv befindet sich auf der nächsten Seite.)
A-5254/2014
Seite 22
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird in Bezug auf die Zahlung von Zinsen abgewiesen, im
Übrigen aber gutgeheissen. Die Vorinstanz wird verpflichtet, dem Be-
schwerdeführer nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils die
sichergestellten Euronoten herauszugeben.
2.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben. Der vom Beschwerdeführer
einbezahlte Kostenvorschuss in Höhe von Fr. 2'100.-- wird ihm nach Eintritt
der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückerstattet.
3.
Die Vorinstanz wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer eine Parteient-
schädigung von Fr. 3'150.-- zu bezahlen.
4.
Dieses Urteil geht an:
– den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. …; Gerichtsurkunde)
Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:
Salome Zimmermann Susanne Raas
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-
legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechts-
schrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren
Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie der Be-
schwerdeführer in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
Versand: