B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Abteilung I
A-5292/2017
Ur t e i l vom 1 0 . Ap r i l 2 0 1 9
Besetzung
Richter Christoph Bandli (Vorsitz),
Richterin Kathrin Dietrich, Richterin Christine Ackermann,
Gerichtsschreiber Ivo Hartmann.
Parteien
Einwohnergemeinde Rudolfstetten-Friedlisberg,
Gemeinderat, Friedlisbergstrasse 11, Postfach,
8964 Rudolfstetten,
Beschwerdeführerin,
gegen
BDWM Transport AG,
Direktion Bremgarten,
Zürcherstrasse 10, 5620 Bremgarten AG,
vertreten durch
lic. iur. Simon Kohler, Rechtsanwalt,
Seidel & Partner, Postfach, 8058 Zürich,
Beschwerdegegnerin,
Bundesamt für Verkehr BAV,
Abteilung Infrastruktur, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand
Plangenehmigung betreffend Sanierung Bahnübergänge
Bahnhofstrasse, Friedlisbergstrasse.
A-5292/2017
Seite 2
Sachverhalt:
A.
Der Bahnübergang Friedlisbergstrasse (km 14.025; nachfolgend: BUe
Friedlisbergstrasse) befindet sich beim Bahnhof Rudolfstetten (AG) und ist
Teil des Knotens Friedlisbergstrasse – Bernstrasse. Es handelt sich um
einen dauernd geregelten, stark belasteten Verkehrsknoten. Dieser ist mit
einer Verkehrsregelungsanlage mit bahnsicherer Lichtsignalsteuerung
ausgerüstet. Sämtliche "bahnfeindlichen" Spuren verfügen über 3-Kam-
mer-Ampeln mit Andreaskreuzen.
B.
Am 9. August 2012 ersuchte die BDWM Transport AG (Bremgarten-
Dietikon-Bahn; nachfolgend: Gesuchstellerin) das Bundesamt für Verkehr
(BAV) um Dispensation von ihrer Pflicht, den BUe Friedlisbergstrasse (so-
wie weitere Bahnübergänge) mit einer Schrankenanlage sanieren zu müs-
sen. Sie begründete dies unter anderem mit der hohen Verkehrsbelastung
des Bahnübergangs, welche in den Spitzenzeiten am Morgen und Abend
zu grossen Staus führe und durch die Sicherung mit einer Schrankenan-
lage noch verschlimmert werde.
C.
Mit Verfügung vom 27. November 2012 wies das BAV das Dispensations-
gesuch ab. Die dagegen erhobenen Beschwerden der Gesuchstellerin so-
wie weiteren Beschwerdeführenden wies das Bundesverwaltungsgericht
seinerseits mit Urteil A-140/2013 vom 15. August 2013 ab. Eine daraufhin
beim Bundesgericht erhobene Beschwerde wurde zufolge Rückzugs als
gegenstandslos geworden abgeschrieben (Verfügung des BGer
1C_752/2013 vom 4. Oktober 2013).
D.
Am 20. Dezember 2013 reichte die Gesuchstellerin dem BAV ein Projekt
zur Sanierung des BUe Friedlisbergstrasse (sowie weiteren Bahnübergän-
gen) ein. Der BUe Friedlisbergstrasse sollte neu mit Halbschranken er-
gänzt und die Steuerung angepasst werden.
E.
Während der öffentlichen Planauflage erhob unter anderem die Einwoh-
nergemeinde Rudolfstetten-Friedlisberg Einsprache beim BAV gegen das
Projekt zur Sanierung des BUe Friedlisbergstrasse.
A-5292/2017
Seite 3
F.
Mit Verfügung vom 18. Juli 2017 wies das BAV die Einsprache ab, soweit
es darauf eintrat und diese nicht gegenstandslos geworden war und erteilte
die nachgesuchte Plangenehmigung unter verschiedenen Auflagen.
G.
Dagegen erhebt am 11. September 2017 die Einwohnergemeinde Ru-
dolfstetten-Friedlisberg (nachfolgend: Beschwerdeführerin) Beschwerde
beim Bundesverwaltungsgericht. Sie verlangt sinngemäss die Aufhebung
der Plangenehmigungsverfügung vom 18. Juli 2017 und die Rückweisung
an die Vorinstanz soweit diese den BUe Friedlisbergstrasse und den BUe
Bahnhofstrasse betreffe (Begehren Nrn. 1, 2 und 4 [recte: 5]). Ausserdem
sei sicherzustellen, dass an sämtlichen noch zu sanierenden Bahnüber-
gängen der Gesuchstellerin eine rechtsgleiche Behandlung erfolge (Be-
gehren Nr. 5 [recte: 6]). Zugleich stellt sie zwei prozessuale Begehren (vor-
sorgliche Anordnung des Strassenbahnbetriebs bei den genannten Bahn-
übergängen sowie die hierzu erforderlichen Fahrplananpassungen [Be-
gehren Nrn. 2 und 3 [recte: Nrn. 3 und 4]]).
H.
Am 29. September 2017 und am 20. Oktober 2017 verlangen das BAV
(nachfolgend: Vorinstanz) und die Gesuchstellerin (nachfolgend: Be-
schwerdegegnerin) je die Abweisung des prozessualen Gesuchs um An-
ordnung vorsorglicher Massnahmen.
I.
In der Vernehmlassung vom 20. Oktober 2017 schliesst die Vorinstanz auf
Abweisung der Beschwerde.
J.
Die Beschwerdegegnerin beantragt in ihrer Beschwerdeantwort vom
3. November 2017 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzu-
treten ist.
K.
Mit Zwischenverfügung vom 20. November 2017 weist das Bundesverwal-
tungsgericht das Gesuch der Beschwerdeführerin um Erlass vorsorglicher
Massnahmen ab, soweit es darauf eintritt. Auf eine dagegen erhobene Be-
schwerde tritt das Bundesgericht mit Urteil 1C_9/2018 vom 12. Januar
2018 nicht ein.
A-5292/2017
Seite 4
L.
In ihren Schlussbemerkungen vom 29. Januar 2018 hält die Beschwerde-
führerin an ihren Begehren fest. Sie ersucht zudem um Einsicht in die Ver-
fahrensakten des (parallelen) Beschwerdeverfahrens A-5263/2017.
M.
Das Bundesverwaltungsgericht weist das Begehren um Akteneinsicht am
13. Februar 2018 ab.
N.
Auf die weitergehenden Vorbringen und die sich bei den Akten befindlichen
Schriftstücke wird, soweit entscheidwesentlich, in den nachfolgenden Er-
wägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 des Verwal-
tungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwerden
gegen Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom
20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), sofern keine Ausnahme nach
Art. 32 VGG gegeben ist und eine Vorinstanz im Sinn von Art. 33 VGG ent-
schieden hat. Sämtliche Voraussetzungen sind erfüllt. Das Bundesverwal-
tungsgericht ist demnach zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde
zuständig. Das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht richtet sich
nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).
1.2
1.2.1 Streitgegenstand im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht
ist das Rechtsverhältnis, das Gegenstand der angefochtenen Verfügung
bildet, soweit es im Streit liegt. Der Streitgegenstand darf im Laufe des Be-
schwerdeverfahrens weder erweitert noch qualitativ verändert werden.
Richtet sich die Beschwerde gegen eine im eisenbahnrechtlichen Plange-
nehmigungsverfahren nach Bundesrecht ergangene Plangenehmigungs-
verfügung, gilt die Besonderheit, dass die beschwerdeführende Partei nicht
über die im Rahmen des Einspracheverfahrens gestellten Begehren hin-
ausgehen oder diese qualitativ verändern darf. Sämtliche Begehren bzw.
Einwände gegen das Auflageprojekt müssen zumindest sinngemäss be-
reits innerhalb der Auflagefrist im Einspracheverfahren erhoben werden
A-5292/2017
Seite 5
und können im Beschwerdeverfahren nicht mehr nachgetragen werden
(Art. 18f Abs. 1 und 2 des Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember 1957
[EBG, SR 742.101]; vgl. zum Ganzen BGE 133 II 30 E. 2.1 ff.; Urteil des
BVGer A-6015/2015 vom 10. Januar 2017 E. 4.1).
1.2.2 Die Beschwerdeführerin hat im vorinstanzlichen Verfahren aus-
schliesslich Einsprache gegen die Sanierung des BUe Friedlisbergstrasse
erhoben. Der BUe Bahnhofstrasse war nicht Gegenstand ihrer Einsprache
und er kann demzufolge auch nicht Streitgegenstand des vorliegenden Be-
schwerdeverfahrens bilden. Auf die Beschwerdebegehren ist demnach, so-
weit sie den BUe Bahnhofstrasse betreffen, von vornherein nicht einzutre-
ten. Damit braucht die Frage, ob die Beschwerdeführerin bezüglich des
BUe Bahnhofstrasse zu einer Beschwerde legitimiert ist, nicht beantwortet
zu werden.
1.2.3 Sodann verlangt die Beschwerdeführerin, die Beschwerdegegnerin
"habe auf den nächsten Fahrplanwechsel bzw. so rasch wie möglich den
Fahrplan so anzupassen, damit bei besagten Übergängen mit «Fahrt auf
Sicht» bzw. Trambetrieb gefahren werden kann" (Begehren Nr. 3 [recte:
4]). Das Bundesverwaltungsgericht hat dieses Begehren als Gesuch um
Anordnung vorsorglicher Massnahmen entgegengenommen, da es mit
dem Begehren um einstweilige Anordnung des Strassenbahnbetriebs in ei-
nem Konnex steht. Sollte ihm darüber hinaus eigenständige Bedeutung
zukommen, wäre darauf nicht einzutreten, da es weder im Einsprachever-
fahren vorgebracht wurde noch die Vorinstanz darüber befunden hat. Es
bildet mithin nicht Teil der angefochtenen Plangenehmigungsverfügung
und bewegt sich ausserhalb des Streitgegenstands.
1.2.4 Schliesslich beantragt die Beschwerdeführerin, es sei sicherzustel-
len, dass bei sämtlichen noch zu sanierenden Bahnübergängen der Be-
schwerdegegnerin eine rechtsgleiche Behandlung erfolge (Begehren Nr. 5
[recte: 6]. Wie oben dargelegt, bezog sich die Einsprache der Beschwer-
deführerin einzig auf den BUe Friedlisbergstrasse. Soweit ihr Antrag dar-
über hinaus weitere Bahnübergänge erfasst, ist darauf ebenfalls nicht ein-
zutreten.
1.3 Im Übrigen geben weder die Legitimation (Art. 48 Abs. 1 VwVG) noch
die weiteren formellen Beschwerdevoraussetzungen (Art. 50 Abs. 1 und
Art. 52 Abs. 1 VwVG) Anlass zu Bemerkungen. Demnach ist auf die Be-
schwerde – vorbehältlich der obigen Ausführungen (E. 1.2) – einzutreten.
A-5292/2017
Seite 6
2.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf
Verletzungen von Bundesrecht – einschliesslich unrichtiger oder unvoll-
ständiger Feststellung des Sachverhalts und Überschreitung oder Miss-
brauch des Ermessens – sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49 VwVG).
3.
Die Beschwerdeführerin rügt, das Sanierungsvorhaben sei weder an den
in der Plangenehmigungsverfügung genannten Daten publiziert worden
noch habe es im genannten Zeitraum zwischen dem 24. Februar 2013 bis
zum 25. März 2013 in der Gemeindekanzlei aufgelegen.
Aus den vorinstanzlichen Akten geht eindeutig hervor, dass die Vorinstanz
den Kanton Aargau am 17. Januar 2014 ersuchte, für die Publikation und
die Auflage des Projekts besorgt zu sein. Entsprechend hält die Vorinstanz
fest, dass die genannten Verfahrensschritte nicht im Jahr 2013 erfolgt sind,
sondern im Jahr 2014. Die weiteren Datumsangaben seien aber korrekt.
Mithin handelt sich um einen Kanzleifehler, welchen auch die Beschwerde-
führerin ohne Weiteres hätte erkennen können. Der Fehler ist zu berichti-
gen.
4.
Die Beschwerdeführerin zweifelt sodann den Fachbericht der Rudolf Keller
& Partner Verkehrsingenieure AG sowie der SMA und Partner AG vom
10. November 2015 (nachfolgend: Fachbericht) an. Diesen habe die Be-
schwerdegegnerin in Auftrag gegeben, weshalb er nicht neutral sei ("be-
zahlte Studie"). Es sei deshalb ein neues Gutachten zu erstellen.
Die Vorbringen der Beschwerdeführerin erschöpfen sich in einer allgemei-
nen Kritik am Fachbericht. Sie rügt keine konkreten Fehler oder Unstim-
migkeiten im Bericht, dessen Erstellung im Übrigen auf einen Vorschlag
anlässlich der Einigungsverhandlung zurückgeht und demzufolge auch von
der damals anwesenden Beschwerdeführerin mitgetragen worden sein
muss (vgl. Definitives Protokoll zur Einigungsverhandlung vom 27. August
2014, S. 5). Sodann äusserte sich die Beschwerdeführerin auch nicht ab-
schlägig zum Fachbericht, als sie sich dazu im vorinstanzlichen Verfahren
mit Stellungnahme vom 11. April 2016 vernehmen liess. Es sind auch sonst
keine Mängel im Fachbericht ersichtlich. Demnach kann im Folgenden
ohne Weiteres auf den Fachbericht abgestellt werden; der Antrag auf Ein-
holung eines Gutachtens ist damit abzuweisen.
A-5292/2017
Seite 7
5.
5.1 Die Beschwerdeführerin führt aus, dass eine Ausnahmebewilligung für
eine Dispensation von der Sanierungspflicht hätte erteilt werden müssen.
Eine Sanierung mittels einer Schrankenanlage beim BUe Friedlisberg-
strasse sei weder sachgerecht noch rechtmässig, da kein inakzeptables
Unfallrisiko bestehe. Zudem schmälere diese die Leistungsfähigkeit des
überlasteten Verkehrsknotens.
5.2 Das Bundesverwaltungsgericht hat sich bereits in einem früheren Ver-
fahren zu der damals von der Beschwerdegegnerin beantragten Dispensa-
tion von der Sanierungspflicht betreffend den strittigen BUe Friedlisberg-
strasse geäussert. Dabei hat es festgehalten, dass nach dem Sanierungs-
regime der Art. 37 ff. EBV eine hohe bzw. nicht mehr schwache strassen-
seitige Belastung von Bahnübergängen – wie sie unbestrittenermassen
beim BUe Friedlisbergstrasse bestehe – gerade als massgebliches Krite-
rium für und nicht gegen eine Sicherung mit einer Schrankenanlage spre-
che. Entsprechend beurteilte es die beantragte Dispensation von der Sa-
nierungspflicht abschlägig. Auf die damaligen Erwägungen wird verwiesen
(vgl. A-140/2013 E. 3.3 f.). Vorliegend ist der Verkehrsknoten Friedlisberg-
strasse – Bernstrasse nach wie vor stark belastet. Folglich kommt eine Dis-
pensation von der Sanierungspflicht nicht in Frage.
6.
6.1 Gemäss Art. 17 Abs. 4 des Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember
1957 (EBG, SR 742.101) sind die Bahnunternehmen für den sicheren Be-
trieb der Bahnanlagen und Fahrzeuge verantwortlich. Sie sind verpflichtet,
die Vorkehren zu treffen, die zur Sicherheit des Baus und Betriebs der Bahn
sowie zur Vermeidung der Gefahr für Personen und Sachen notwendig
sind (Art. 19 Abs. 1 EBG).
6.2 Die Sicherung und Signalisation von Bahnübergängen ist in den
Art. 37 ff. der Eisenbahnverordnung vom 23. November 1983 (EBV, SR
742.141.1) geregelt. Nach Art. 37b Abs. 1 EBV sind Bahnübergänge ent-
sprechend der Verkehrsbelastung und der Gefahrensituation entweder auf-
zuheben oder so mit Signalen oder Anlagen auszurüsten, dass sie sicher
befahren und betreten werden können. Die Modalitäten der Signalisation
von Bahnübergängen sowie die gesetzlich vorgesehenen Sicherungs-
massnahmen (Schranken- oder Halbschrankenanlagen, Blinklichtsignal-
anlagen, Bedarfsschrankenanlagen, Lichtsignalanlagen, Andreaskreuze,
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Seite 8
etc.) sind in Art. 37c EBV aufgeführt. Zudem bestehen detaillierte Ausfüh-
rungsbestimmungen zur Eisenbahnverordnung (AB-EBV, SR 742.141.11,
nicht amtlich publiziert, abrufbar unter: >
Rechtliches > Weitere Rechtsgrundlagen und Vorschriften > Ausführungs-
bestimmungen zur EBV [AB-EBV], besucht am 14. März 2019).
6.3 Art. 37b und 37c EBV räumen der Vorinstanz als Plangenehmigungs-
behörde einen weiten Entscheidungsspielraum ein. Dies gilt insbesondere
hinsichtlich der Frage, ob ein Bahnübergang aufzuheben oder mit Signalen
und Anlagen zu sichern ist und welche der in Art. 37c EBV genannten zu-
lässigen Sicherungsmassnahmen für den Fall der Sicherung zu ergreifen
ist. Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt sich diesbezüglich eine ge-
wisse Zurückhaltung, sofern die Anordnung gestützt auf eine Abwägung
der massgeblichen betroffenen Interessen sowie unter Berücksichtigung
der weiteren Sicherungsvarianten als zulässig und angemessen erscheint
(vgl. Urteil des BVGer A-1353/2014 vom 30. Juli 2015 E. 5.3).
6.4 Gemäss Art. 83f Abs. 1 EBV sind sämtliche Bahnübergänge, die den
Art. 37a–37d EBV nicht entsprechen, aufzuheben oder anzupassen (sog.
"Sanierung").
7.
Der BUe Friedlisbergstrasse ist derzeit nur mit einer Lichtsignalanlage
samt Andreaskreuzen gesichert. Er entspricht unbestrittenermassen nicht
den rechtlichen Mindestanforderungen (Art. 37b und Art. 37c EBV) und ist
demnach zu sanieren. Zwischen den Parteien ist einzig strittig, wie der
Bahnübergang zu sichern ist; dabei stehen zwei Varianten im Zentrum.
7.1 Erstens sieht die Eisenbahnverordnung im Regelfall vor, dass Bahn-
übergänge mit Schranken oder Halbschrankenanlagen auszurüsten sind
(Art. 37c Abs. 1 EBV). Zweitens besteht ausnahmsweise die Möglichkeit,
den Bahnübergang mit dem Signal "Strassenbahn" (Art. 10 Abs. 4 der Sig-
nalisationsverordnung vom 5. September 1979 [SSV, SR 741.21]) auszu-
rüsten, wenn die Gleise nach den Fahrdienstvorschriften über den Stras-
senbahnbetrieb befahren werden (sog. Tram- oder Strassenbahnbetrieb
["Fahrt auf Sicht"]). Eine Schrankenanlage ist in diesem Fall nicht nötig.
Gegebenenfalls ist dabei zusätzlich eine Lichtsignalanlage anzubringen
(Art. 37c Abs. 3 Bst. d EBV). Anderweitige Sicherungsmöglichkeiten ge-
mäss Art. 37c Abs. 3 EBV, insbesondere die von der Beschwerdeführerin
vorgebrachten Varianten (Art. 37 Abs. 3 Bst. a und bbis EBV), stehen nicht
zur Verfügung, da weder ein sehr schwacher Strassenverkehr vorliegt noch
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Seite 9
ein unverhältnismässiger Aufwand bei der Anbringung der Schrankenan-
lage erkennbar ist.
7.2
7.2.1 Die Beschwerdegegnerin wendet ein, dass vorliegend keine Wahl-
möglichkeit zwischen den beiden Sicherungsvarianten "Schrankenanlage"
und "Strassenbahnbetrieb" bestehe. Einerseits verfüge die Vorinstanz in
dieser Frage über kein Auswahlermessen. Andererseits wäre für die An-
ordnung einer Ausnahme ein Gesuch der Beschwerdegegnerin erforder-
lich, welches sie aber nicht gestellt habe. Im Plangenehmigungsverfahren
gelte die Dispositionsmaxime, weshalb eine vom Gesuch abweichende An-
ordnung – abgesehen von vorliegend nicht relevanten aufsichtsrechtlichen
Massnahmen – nicht zulässig sei. Ferner folge aus dem klaren Wortlaut
von Art. 37b Abs. 2 EBV, dass die Betriebsart die Signalisation und die Ver-
kehrsregelung am Bahnübergang bestimme und nicht umgekehrt. Sie be-
fahre den BUe Friedlisbergstrasse seit jeher im Eisenbahn- und nicht im
Strassenbahnbetrieb und beabsichtige nicht, dies zu ändern. Folglich sei
die Ausnahmeregelung von Art. 37c Abs. 3 Bst. d EBV nicht gegeben, da
sie einen Strassenbahnbetrieb voraussetze.
7.2.2 Die Beschwerdeführerin bringt dagegen sinngemäss vor, dass ein
Auswahlermessen bestehen müsse. Andernfalls würde der Vorinstanz kein
"Spielraum" bei der Gesuchsbeurteilung zustehen.
7.3 Entgegen der Beschwerdegegnerin kommt der Vorinstanz im Zusam-
menhang mit der Wahl der konkret zu treffenden Sanierungsmassnahme
ein Auswahlermessen zu (vgl. oben E. 6.3; Urteil des BVGer A-314/2016
vom 10. August 2016 E. 5.1). Vorliegend ist jedoch zunächst nicht die
Frage des Auswahlermessens (Schrankenanlage oder Strassenbahnbe-
trieb) relevant, sondern ob die Vorinstanz gegenüber der Beschwerdegeg-
nerin einseitig einen Strassenbahnbetrieb im Sinn einer Sanierungsmass-
nahme anordnen könnte oder hierzu ein Gesuch der Beschwerdegegnerin
nötig wäre. Davon hängt im konkreten Fall ab, ob überhaupt eine Wahl-
möglichkeit zwischen den beiden Sanierungsvarianten besteht, da andern-
falls nur die Variante einer Schrankenanlage offenstünde. Wie es sich da-
mit verhält, kann jedoch aufgrund der folgenden Ausführungen offenblei-
ben (E. 8).
A-5292/2017
Seite 10
8.
8.1 Wird angenommen, dass der BUe Friedlisbergstrasse sowohl mittels
Halbschranken als auch durch die Anordnung eines Strassenbahnbetriebs
gesichert werden könnte, gälte es, die geeignetste Sanierungsvariante im
Rahmen einer umfassenden Interessenabwägung zu bestimmen (vgl.
oben E. 6.3; Urteil des BVGer A-1182/2017 vom 25. März 2019 E. 8). Dafür
sind an erster Stelle die massgeblichen Interessen zu identifizieren. An-
schliessend sind die auf dem Spiel stehenden Interessen jeder Sanie-
rungsvariante gegeneinander abzuwägen. Damit wird insbesondere dem
Anliegen der Beschwerdeführerin Rechnung getragen, dass eine Beurtei-
lung der gesamten Verkehrssituation (Schiene und Strasse) vorgenommen
wird.
8.2 Die Beschwerdegegnerin bringt vor, dass im Rahmen der Interessen-
abwägung nur jene Interessen herangezogen werden dürfen, die die Ei-
senbahngesetzgebung zulasse. Kantonales Recht sei im Plangenehmi-
gungsverfahren nur zu beachten, soweit es das Eisenbahnunternehmen
nicht unverhältnismässig einschränke. Mithin seien kantonale oder gar
kommunale Sichtweisen, wie sie die Beschwerdeführerin einbringe, vorlie-
gend nicht zulässig, da sie keine Grundlage im kantonalen Recht fänden.
Dieser Argumentation ist nicht zu folgen. Zwar ist gemäss Art. 18 Abs. 4
EBG das kantonale Recht nur insoweit zu berücksichtigen, als es das Ei-
senbahnunternehmen nicht unverhältnismässig bei der Erfüllung seiner
Aufgaben einschränkt. Nichtsdestotrotz sind aber im Rahmen des Varian-
tenentscheids für die Sanierung eines Bahnübergangs praxisgemäss
sämtliche berührten Interessen zu ermitteln und zu beurteilen sowie die
möglichen Auswirkungen des Projekts zu prüfen (A-314/2016 E. 5.1). Die
Interessenabwägung ist dabei nicht auf rein rechtlich geschützte Interes-
sen beschränkt. Vielmehr sind neben den durch kantonale und kommunale
Normen erfassten Interessen auch die eisenbahnbetrieblichen sowie die
übrigen öffentlichen Interessen miteinzubeziehen (Urteil des BVGer
A-373/2014 vom 31. Juli 2014 E. 8). Demnach sind im Folgenden sämtliche
geltend gemachten Interessen der Beschwerdeführerin zu beachten.
8.3 Die Beschwerdeführerin rügt, es sei keine umfassende Interessenab-
wägung vorgenommen worden. Zudem bestreitet sie die Verhältnismässig-
keit der genehmigten Schrankenanlage für den BUe Friedlisbergstrasse.
Dem Verkehrsträger Strasse würden massive Verspätungen zugemutet,
nur um "Sekundenbruchteile" für den Bahnbetrieb einsparen zu können.
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Seite 11
Es bestünden überwiegende Interessen an der Sanierung mittels Einfüh-
rung des Strassenbahnbetriebs im Bereich des strittigen Bahnübergangs.
Im Einzelnen bringt sie die folgenden Punkte vor (E. 8.4–8.7).
8.4 Interesse an der Bahnsicherheit:
8.4.1 Die Beschwerdeführerin macht sinngemäss geltend, der Bahnüber-
gang sei bereits heute sehr sicher. Das Bundesverwaltungsgericht habe in
seinem Urteil zur Forchbahn trotz mehreren Unfällen an einem Bahnüber-
gang nicht auf ein inakzeptables Risiko erkannt und einen Weiterbetrieb
ohne Schrankenanlage erlaubt. Diese Rechtsprechung lasse sich auf den
BUe Friedlisbergstrasse übertragen. Hier wie dort gehe es um eine unter-
geordnete Strasse und in den letzten Jahren sei kein Unfall mit Personen-
schaden verzeichnet worden. Dies spreche gegen eine Sanierung mit einer
Schrankenanlage.
8.4.2 Die Beschwerdegegnerin hält dagegen, dass aus Sicht des Gesetz-
gebers Bahnübergänge grundsätzlich als gefährlich eingestuft würden. Ein
Bahnübergang gefährde sowohl die kreuzenden Fahrzeuge bzw. Personen
als auch den ungestörten Bahnbetrieb. Massgeblich sei zudem nicht die
konkrete Gefahr bei einem Bahnübergang; es werde vielmehr auf die
abstrakte Gefährdungssituation abgestellt. Deshalb seien auch die von der
Beschwerdeführerin angeführten Unfallzahlen für die Frage der Sanie-
rungspflicht und die Sanierungsvariante nicht relevant.
8.4.3 Die Rechtsprechung hat wiederholt festgehalten, dass jede höhen-
gleiche Querung zwischen Schiene und Strasse oder Wegen – unbesehen
ihrer Sanierungsbedürftigkeit – eine Gefahrenquelle und damit eine Ein-
schränkung der Betriebssicherheit darstellt (vgl. Urteil des BGer
1C_162/2012 vom 14. Dezember 2012 E. 3.2.3; A-1182/2017 E. 8.3.1). Da-
bei sind die Unfallzahlen eines Bahnübergangs gerade nicht relevant. Viel-
mehr genügt es für die Sanierungsbedürftigkeit, wenn dessen Gefährlich-
keit aufgrund objektiver Umstände erstellt ist (z.B. schlechte Sichtverhält-
nisse, hohes Verkehrsaufkommen, etc.; vgl. Urteil des BGer 1A.117/2003
vom 31. Oktober 2003 E. 4.1).
8.4.4 Nach dem Gesagten stellt der BUe Friedlisbergstrasse eine Gefah-
renquelle dar. Dass sich in den letzten Jahren keine Unfälle mit Personen-
schaden am BUe Friedlisbergstrasse ereignet haben, vermag daran nichts
zu ändern. Zudem kann die Beschwerdeführerin aus dem Urteil des Bun-
desverwaltungsgerichts zur Forchbahn (Urteil des BVGer A-373/2014 vom
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Seite 12
31. Juli 2014) nichts zu ihren Gunsten ableiten. Dieses Urteil, in welchem
sich das Bundesverwaltungsgericht zur Risikoakzeptanz im Zusammen-
hang mit einer Ausnahmebewilligung äusserte, betraf einen mit Blinklicht-
signalen ausgerüsteten Fussgängerbahnübergang (E. 9.8). Vorliegend
liegt jedoch ein Bahnübergang an einem erheblich belasteten Verkehrs-
knoten im Streit. Gerade aufgrund der hohen Verkehrsbelastung mit moto-
risiertem Verkehr ist die Gefahr des Bahnübergangs und damit der Hand-
lungsbedarf ausgewiesen (vgl. A-140/2013 E. 3.3, wonach die vorliegend
hohe Verkehrsbelastung gerade für eine Sanierung spreche). Das Inte-
resse der Öffentlichkeit und der Eisenbahnunternehmen an der Vermei-
dung von Unfällen bzw. der Verminderung des Unfallrisikos ist als erheblich
einzustufen. Ihm kommt zentrale Bedeutung zu (Urteil 1C_162/2012
E. 3.2.3) und es ist im Folgenden zu berücksichtigen. Damit ist zugleich
das öffentliche Interesse an einem ungestörten Bahnverkehr verknüpft (vgl.
Urteil des BVGer A-4435/2012 vom 26. März 2013 E. 5.3)
8.5 Interesse an der Erhaltung der Leistungsfähigkeit des Verkehrsknotens
und der Verhinderung von Risikoverlagerungen:
8.5.1 Aus Sicht der Beschwerdeführerin sprechen sodann Interessen der
Verkehrssicherheit gegen die Schrankenanlage beim BUe Friedlisberg-
strasse. Diese würde die Leistungsfähigkeit des Verkehrsknotens schmä-
lern und zu verlängerten Stauzeiten führen. Dadurch komme es zu einer
Risikoverlagerung, da der Verkehr vermehrt in die Quartiere ausweichen
würde. Es würden neue Gefahren in den Quartierstrassen mit "Tempo-30-
Zonen" geschaffen. Zudem sei die geplante Einführung einer Taktverdich-
tung in den Spitzenzeiten (Umstellung vom 15-Minuten- auf den 7.5-Minu-
ten-Takt) nicht berücksichtigt worden.
8.5.2 Aus dem im vorinstanzlichen Verfahren eingeholten Fachbericht
folgt, dass der Verkehrsknoten Friedlisbergstrasse – Bernstrasse im heuti-
gen Zeitpunkt noch als ausreichend leistungsfähig eingestuft wird (Auslas-
tung 87%). Die Staulänge in der Abendspitze (Stand 2014) liegt im IST-
Zustand bei über 80 m (Bernstrasse Nord, Spur 12) und die mittlere War-
tezeit beträgt 24 Sekunden; für das Jahr 2025 wird eine Staulänge von
rund 180 m (Bahnhofstrasse Nord, Spur 12) und eine mittlere Wartezeit
von 73 Sekunden prognostiziert. Der Verkehrsknoten wird dannzumal an
der Grenze seiner Leistungsfähigkeit angelangt sein (Auslastung 100%).
Die Leistungsfähigkeit des Verkehrsknotens wird dabei primär von der
Bernstrasse (Spur 12) bestimmt. Dabei handelt es sich jedoch nicht um
eine "bahnfeindliche" Spur. Aus diesem Grund hat die Sanierung des BUe
A-5292/2017
Seite 13
Friedlisbergstrasse – unbesehen der konkreten Sanierungsvariante –
keine Auswirkungen auf die Gesamtleistungsfähigkeit des Knotens. Im Üb-
rigen genügen die Fahrstreifen den zu erwartenden Rückstaulängen. Ana-
lysiert man sodann die am stärksten belastete "bahnfeindliche" Spur
(Linksabbieger Bernstrasse Nord, Spur 18), ergibt sich folgendes Bild:
Wartezeit während der
Bahnphase (Abend-
spitze, Stand 2014)
Wartezeit während der
Bahnphase (Abend-
spitze, Prognose 2025)
Ist-Zustand 90 Sekunden 106 Sekunden
Bahnschranke 101 Sekunden 116 Sekunden
Strassenbahnbetrieb 95 Sekunden 110 Sekunden
Die mittlere Wartezeit pro Personenwageneinheit auf der Spur 18 ist bei
sämtlichen Varianten identisch. Sie beträgt im Jahr 2025 rund 60 Sekunden
(vgl. Fachbericht, S. 66).
8.5.3 Aus den dargelegten Zahlen lassen sich die folgenden Schlüsse zie-
hen. Erstens ist die abnehmende Leistungsfähigkeit des Verkehrsknotens
der allgemeinen Verkehrszunahme und nicht der Sanierung BUe Friedlis-
bergstrasse geschuldet. Sollte es deswegen zu einem allfälligen Ausweich-
verkehr kommen, ist die dadurch bedingte Risikoverlagerung bei der fol-
genden Interessenabwägung unbeachtlich. Zweitens führt die Sanierung
mit einer Bahnschranke sowohl im Vergleich zum IST-Zustand als auch
gegenüber dem Strassenbahnbetrieb nicht zu erheblich längeren Warte-
zeiten während der Bahnphase auf der Bernstrasse; die durchschnittliche
Wartezeit ist sogar identisch. Allfälligen dadurch bedingten Risikoverlage-
rungen aufgrund des Ausweichverkehrs kann zudem mit geeigneten Vor-
kehrungen (Anbringung von Fahrverbotstafeln für den Durchgangsverkehr
und allfälligen Anpassungen im Strassenbereich oder des Verkehrsre-
gimes [Tempo-30-Zonen, Fahrbahnverengungen, etc.]) entgegengewirkt
werden.
8.5.4 Die von der Beschwerdeführerin geltend gemachte Taktverdichtung
auf den 7.5-Minuten-Takt könnte sich zwar negativ auf die Leistungsfähig-
keit des Verkehrsknotens auswirken. Es ist jedoch unklar, ob und wann es
zu dieser Taktverdichtung kommt. Die Beschwerdeführerin führt selbst aus,
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dass mit "dem Bau der Limmattalbahn […] seitens [der Beschwerdegegne-
rin], rufe bzw. Wünsche nach einem Betrieb der BDWM-Strecke im [7.5 Mi-
nuten-Takt] laut" würden. Zudem macht sie nicht geltend, dass das ent-
sprechende Verkehrsangebot bestellt wurde. Vor diesem Hintergrund er-
scheint die Taktverdichtung als zu wenig gesichert, um sie in der folgenden
Interessenabwägung berücksichtigen zu können.
8.5.5 Zusammengefasst kommt dem Interesse an der Erhaltung der Leis-
tungsfähigkeit des Verkehrsknotens und der Verhinderung von Risikover-
lagerungen nur eine geringe Bedeutung zu.
8.6 Interesse an der Verkehrssicherheit sowie an finanziell tragbaren Sa-
nierungen:
8.6.1 Die Beschwerdeführerin legt dar, es komme am BUe Friedlisberg-
strasse nur zu wenigen Rotlichtdurchfahrten. Entsprechend sei der Bahn-
übergang heute sehr sicher im Betrieb und es rechtfertige sich keine auf-
wändige und teure Schrankenanlage.
8.6.2 Bei der Frage der Sicherheit beim Übertritt über den Bahnübergang
sind zwei Aspekte zu unterscheiden. Einerseits ist der BUe Friedlisberg-
strasse bereits im heutigen Zeitpunkt belastet; im Jahr 2025 wird er auf-
grund der prognostizierten Verkehrszunahme an der Grenze seiner Leis-
tungsfähigkeit angelangt sein. Da sich die Gefährlichkeit aufgrund objekti-
ver Umstände, insbesondere der Verkehrsbelastung bemisst (vgl. oben:
E. 8.4.3), kann von der Zunahme der Verkehrsbelastung auf eine Erhö-
hung des Gefahrenpotentials geschlossen werden. Andererseits stellt jede
Rotlichtüberfahrt ein Gefahrenpotential dar. Beim BUe Friedlisbergstrasse
wurde in einem Zeitraum von rund 6 Tagen allein auf den beiden "bahn-
feindlichen" Spuren Nrn. 15 und 18 über 25 Rotlichtfahrer registriert; dies
entspricht 44 % aller Rotlichtüberfahrten im betrachteten Zeitraum (Fach-
bericht, S. 54 f.). Diese Gefährdungen dürften in Zukunft aufgrund des stei-
genden Verkehrsaufkommens noch zunehmen. Mithin ist auch diesen Si-
cherheitsinteressen in der folgenden Interessenabwägung Rechnung zu
tragen.
Soweit die Beschwerdeführerin gegen eine Schrankenanlage auch die tie-
feren Kosten eines Strassenbahnbetriebs anführt, dürfte dies wohl zutref-
fen. Darauf wird im Folgenden ohne nähere Prüfung abgestellt.
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8.7 Interesse an der Fahrplanstabilität:
8.7.1 Die Beschwerdeführerin wendet ein, dass die zeitlichen Verzögerun-
gen aufgrund des Trambetriebs nur minimale Auswirkungen auf den Bahn-
betrieb hätten. Die Bahnen fahren schon aufgrund des aktuellen Betriebs
mit höchstens 45 km/h, weshalb eine Reduktion auf die maximal zulässi-
gen 40 km/h im Strassenbahnbetrieb zu keinen unzumutbaren Verzöge-
rungen führe. Es gehe vielmehr um "Sekundenbruchteile". Selbst mit dem
aktuellen Fahrplan seien die Anschlüsse gewährleistet.
8.7.2 Die Beschwerdegegnerin verweist auf den Fachbericht. Danach
würde allein der Strassenbahnbetrieb über den BUe Bahnhofstrasse, wel-
cher sich auf der Bahnstrecke Bremgarten – Dietikon befindet und eben-
falls saniert werden soll, zu einem instabilen Fahrplan mit Anschlussbrü-
chen in Dietikon führen. Dies gelte erst Recht, wenn nun zusätzlich für den
BUe Friedlisbergstrasse "auf Sicht" gefahren werde. Ohnehin sei nicht auf
die maximal zulässige Geschwindigkeit abzustellen, sondern die beim Fah-
ren "auf Sicht" maximal zulässige Geschwindigkeit aufgrund der vorherr-
schenden Sichtdistanzen.
8.7.3 Aus dem Fachbericht folgt, dass die Beschwerdegegnerin im Stras-
senbahnbetrieb den BUe Friedlisbergstrasse aufgrund der Sichtdistanzen
nur noch mit 20 km/h und nicht mit den behaupteten 40 km/h befahren
könnte. Sie verliert dadurch 9 Sekunden (Fahrt Richtung Dietikon). Spä-
testens ab einer Verzögerung von 25 Sekunden schliesst der Fachbericht
auf eine Instabilität des Fahrplans, ohne die massgebliche Schwelle spezi-
fisch für den BUe Friedlisbergstrasse ermittelt zu haben (Fachbericht, S. 30
und 100). Ob somit allein der Strassenbahnbetrieb über den BUe Friedlis-
bergstrasse zu einer Fahrplaninstabilität führt, ist fraglich. Immerhin ist aber
festzuhalten, dass Verzögerung zu einer Verknappung der Fahrzeitreser-
ven und damit zu einer Einschränkung der Betriebsflexibilität führen.
Soweit die Beschwerdeführerin im Übrigen vorbringt, die Zeitverluste könn-
ten in anderen Streckenbereichen, durch die Aufgabe des dortigen Stras-
senbahnverkehrs, wieder wettgemacht werden, kann sie daraus nichts zu
ihren Gunsten ableiten. Diese Streckenbereiche bilden nicht Gegenstand
des vorliegenden Verfahrens. Im Übrigen führt die Vorinstanz aus, dass in
den betreffenden Bereichen eine Sanierung bzw. Entflechtung nur mit bau-
lich äusserst aufwändigen Massnahmen (rückwärtige Erschliessungen in
dicht bebautem Gebiet, Linienverlegungen) hätte erreicht werden können.
Damit fällt das Vorbringen auch aus diesem Grund ausser Betracht.
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8.8 Im Folgenden sind die einzelnen Interessen gegeneinander abzuwä-
gen.
8.8.1 Es bestehen auf der einen Seite erhebliche Interessen an der Ver-
minderung des Unfallrisikos und der Gewährleistung eines sicheren und
ungestörten Bahnbetriebs. Die Vorinstanz stuft die Sanierungsvarianten
der Schrankenanlage und den Strassenbahnbetrieb in eisenbahnrechtli-
cher Hinsicht prinzipiell als gleichwertig ein. Immerhin ergänzt sie aber,
dass mit einer Schranke als physischer Barriere insbesondere bei Unacht-
samkeit der Verkehrsteilnehmer, bei witterungsbedingten oder anderen
Einschränkungen der Sicht, eine effektive Trennung von Schiene und
Strasse herbeigeführt werden könne und damit das Regelungsziel von
Art. 37c EBV wirksam umgesetzt werde.
8.8.2 Auf der anderen Seite fällt das Interesse an der Erhaltung der Leis-
tungsfähigkeit des Verkehrsknotens nicht ins Gewicht. Die zu erwartende
Verschlechterung der Leistungsfähigkeit ist nicht auf den Bahnbetrieb zu-
rückzuführen. Sodann hat weder die Sanierung im Vergleich zum IST-Zu-
stand einen massgeblichen Einfluss auf die Wartezeiten noch führt die An-
bringung einer Schrankenanlage im Vergleich zum Strassenbahnbetrieb zu
wesentlich längeren Wartezeiten; die mittlere Wartezeit ist sogar identisch.
Entsprechend werden denn auch – entgegen den Vorbringen der Be-
schwerdeführerin – mit der Sanierung des Bahnübergangs die Probleme
nicht einseitig zu Lasten des Strassenverkehrs gelöst. Dieser ist vielmehr
nur unwesentlich betroffen. Werden zudem die Interessen an der Verkehrs-
sicherheit berücksichtigt, zeigt sich, dass aufgrund der Verkehrszunahme
und den (zusätzlichen) zu erwartenden Rotlichtüberfahrten mit einer Erhö-
hung des Gefahrenpotentials zu rechnen ist. Dabei ist nicht von der Hand
zu weisen, dass mit den Schranken eine effektive Trennung von Schiene
und Strasse erreicht wird und Rotlichtüberquerungen kurz vor der Durch-
fahrt der Eisenbahn eher verhindert werden. Deshalb trägt die Schranken-
anlage dem zentralen Interesse an der Verminderung des Unfallrisikos und
damit verbunden dem ungestörten Bahnbetrieb besser Rechnung als die
allfällige Sanierungsvariante "Strassenbahn".
8.8.3 Vor diesem Hintergrund vermögen weder das wenig gewichtige Inte-
resse an der Verhinderung von allfälligen Risikoverlagerungen noch die all-
fälligen finanziellen Interessen der Beschwerdeführerin den Entscheid für
eine Schrankenanlage umzustossen.
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8.8.4 Zwar ist vorliegend nicht ausgewiesen, ob der Strassenbahnbetrieb
über den BUe Friedlisbergstrasse zu Instabilitäten im Fahrplan der Be-
schwerdegegnerin führt. Zumindest schmälert er aber die Fahrplanreser-
ven und die betriebliche Flexibilität der Beschwerdegegnerin. Auch dies
spricht für die Anbringung einer Schrankenanlage.
8.8.5 Insgesamt überwiegen die Interessen an der Schrankenanlage die
entgegenstehenden Interessen an einem Strassenbahnbetrieb. Selbst
wenn Letzterer hoheitlich angeordnet werden könnte, wäre ihm vorliegend
nicht der Vorzug zu geben. Die Vorinstanz hat somit zu Recht die Schran-
kenanlage bewilligt.
9.
Sodann kritisiert die Beschwerdeführerin, dass sich die Vorinstanz nicht zur
Kostenverlegung bzw. zur Kostentragungspflicht der Sanierungsmassnah-
men geäussert habe.
Die Vorinstanz hat die massgeblichen Grundsätze zur Kostenverlegung
(Art. 26 und Art. 27 EBG) dargelegt. Diese finden jedoch keine Anwendung,
wenn zwischen den Beteiligten abweichende Vereinbarungen getroffen
werden (Art. 32 EBG). Damit soll den betroffenen Parteien gerade die Frei-
heit belassen werden, im Einzelfall von den gesetzlichen Grundsätzen ab-
weichende Vereinbarungen über die Kosten zu treffen (vgl. Botschaft des
Bundesrates zum Entwurf eines Eisenbahngesetzes vom 3. Februar 1956,
BBl 1956 I 213, S. 250). Demnach ist das Vorgehen der Vorinstanz nicht
zu beanstanden, dass sie den Parteien zunächst die Möglichkeit einräumt,
die Kostenverlegung einvernehmlich zu regeln, zumal sie die Parteien, für
den Fall eines Scheiterns einer einvernehmlichen Regelung, dazu ver-
pflichtete, ein Anstandsverfahren gemäss Art. 40 Abs. 2 EBG einzuleiten.
10.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzu-
treten ist.
Weitere Beweiserhebungen (Augenschein bzw. Fahrt im Strassenbahnbe-
trieb) erübrigen sich, womit sämtliche Beweisanträge der Beschwerdefüh-
renden abzuweisen sind.
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11.
Es bleibt über die Kosten- und Entschädigungsfolgen des Beschwerdever-
fahrens vor dem Bundesverwaltungsgericht zu befinden.
11.1 Im vorliegenden Fall wurde kein kombiniertes Plangenehmigungsver-
fahren durchgeführt. Demnach sind die Kosten und Entschädigungen nach
den allgemeinen Regeln des Verwaltungsverfahrensgesetzes zu verlegen.
11.2 Grundsätzlich sind die Verfahrenskosten von der unterliegenden Be-
schwerdeführerin zu tragen (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG). Gemeinwesen, die
Beschwerde führen und unterliegen, werden die Verfahrenskosten jedoch
nur auferlegt, wenn sich der Streit um vermögensrechtliche Interessen
dreht (vgl. Art. 63 Abs. 2 VwVG). Solches ist vorliegend nicht der Fall. Des-
halb ist von einer Kostenerhebung abzusehen.
11.3 Der obsiegenden, anwaltlich vertretenen Beschwerdegegnerin ist
eine angemessene Parteientschädigung zuzusprechen. Sie ist der Be-
schwerdegegnerin von der Beschwerdeführerin zu entrichten (Art. 64
Abs. 1 und 2 VwVG). Mangels Kostennote wird die Parteientschädigung
aufgrund der Akten auf Fr. 2'000.– festgesetzt.
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
3.
Die Beschwerdeführerin hat der Beschwerdegegnerin nach Eintritt der
Rechtskraft des vorliegenden Urteils eine Parteientschädigung von
Fr. 2'000.– zu bezahlen.
4.
Dieses Urteil geht an:
– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
– die Beschwerdegegnerin (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. BAV-411.211-00004/00002; Einschreiben)
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– das GS UVEK (Gerichtsurkunde)
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Christoph Bandli Ivo Hartmann
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-
legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechts-
schrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren
Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die be-
schwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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