A-5294/2012 - Abteilung I - Personnel fédéral - décision disciplinaire

A-5294/2012
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B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l








Cour I
A-5294/2012

A r r ê t d u 1 8 j u i n 2 0 1 3
Composition

Jérôme Candrian (président du collège),
Christoph Bandli, Claudia Pasqualetto Péquignot, juges,
Deborah D'Aveni, greffière.



Parties

A._______,
représenté par Me Stéphanie Lammar, Felder Leu &
Lammar, 35 rue des Pâquis, 1201 Genève,
recourant,



contre


Corps des gardes-frontières Cgfr,
Commandement Région gardes-frontière IV – Genève,
avenue Louis-Casaï 84, 1211 Genève 28,
autorité de première instance,

et

Administration fédéral des douanes AFD,
Direction générale des douanes,
Monbijoustrasse 40, 3003 Berne,
autorité inférieure.

Objet

Décision disciplinaire.
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Faits :
A.
A.a A._______, (…), a intégré le Corps des gardes-frontière en 1999.
A.b Ensuite de son intégration, il a été attribué successivement aux
postes de gardes-frontière de X._______, de Y._______ et de Z._______.
Le 1er février 2004, il a été nommé sergent au poste de gardes-frontière
de Z._______.
A.c Pour les périodes d'évaluation 2007 à 2009, 2011 et 2012, les
supérieurs directs de A._______ ont retenu qu'il avait entièrement atteint
les objectifs qui lui avaient été fixés. S'agissant de l'évaluation 2010, le
supérieur direct de A._______ a retenu que les objectifs n'étaient atteints
que dans une large mesure et non entièrement atteints. Cette évaluation
prenait en compte, entre autres éléments, les événements du 1er juillet
2010 (décrits ci-après sous B.). Suite à une demande de réexamen
introduite par A._______, son évaluation globale, tout comme la notation
relative aux compétences professionnelles et à la qualité du travail, ont
été rétablies en "atteint entièrement les objectifs". Le supérieur du
supérieur direct chargé du réexamen a notamment retenu que les faits
reprochés à A._______ n'ayant pas été jugés, il n'était pas possible
d'évaluer la qualité de son travail.
B.
B.a En date du 1er juillet 2010, A._______ et B._______ ont contrôlé, au
poste de gardes-frontière de Z._______, un ressortissant portugais
nommé C._______, (…) (Portugal), au volant d'un véhicule rouge
immatriculé au Portugal.
B.b Grâce à la vérification dans le système de recherches informatisées
de police (ci-après: RIPOL), il a pu être constaté qu'une personne portant
le même nom, prénom, étant de même nationalité et ayant la même date
de naissance était signalée pour une recherche SIS (système
d'information Schengen) au sens de l'art. 95 de la Convention
d'application de l'Accord de Schengen du 14 juin 1985 (AAS,
RS 0.362.31). Tant la carte d'identité présentée par cette personne que
son permis de conduire étaient authentiques. Dans l'avis de recherche, il
manquait le lieu d'origine, les noms et prénoms des parents ainsi que la
photographie. De même, le motif de recherche n'était pas indiqué.
B.c A._______ et B._______ n'étant pas certains qu'il s'agissait de la
personne faisant l'objet de l'avis de recherche, compte tenu de la
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fréquence du nom et prénom, B._______ a pris contact avec le bureau
SIRENE (Supplementary Information Request at the National Entry) afin
d'obtenir des compléments d'identification.
B.d Le bureau SIRENE a appelé A._______ ensuite de la demande
d'information de B._______ pour l'informer qu'il n'était pas parvenu à
atteindre les autorités portugaises et ne disposait donc pas d'informations
complémentaires. Il a cependant précisé qu'il allait se renseigner
davantage. Il a également conseillé à A._______ de remettre la personne
appréhendée à la police.
B.e Le bureau SIRENE a rappelé A._______ pour lui indiquer qu'il n'était
toujours pas parvenu à joindre les autorités portugaises et qu'il n'avait
pas d'informations complémentaires à lui fournir. Il a à nouveau conseillé
de remettre la personne appréhendée à la police.
A._______ prétend avoir répondu qu'il remettrait la personne
appréhendée à la police s'il avait des éléments concrets lui permettant de
s'assurer qu'il s'agissait bien de la personne recherchée. Pour sa part,
l'opérateur du bureau SIRENE soutient que A._______ a indiqué qu'il
allait remettre la personne à la police.
B.f Ensuite de la conversation téléphonique avec le bureau SIRENE,
A._______ a effectué un prélèvement AFIS (Automatic Finger
Identification System) et a vérifié le véhicule de la personne appréhendée
afin d'obtenir des indices supplémentaires. Les deux examens se sont
toutefois révélés négatifs.
Compte tenu du peu d'informations dont il disposait et du fait que l'identité
de la personne appréhendée est courante au Portugal, A._______ a pris
la décision de libérer la personne aux alentours de 17h30.
B.g Une ordonnance provisoire d'arrestation a été émise par l'Office
fédéral de la justice et transmise par télécopie au Cabinet du Juge
d'instruction de Genève à 17h35, avec copie à la police cantonale
genevoise et au Bureau SIRENE. A._______ n'a pas eu connaissance de
l'émission de ladite ordonnance.
B.h Le bureau SIRENE a appelé une troisième fois A._______ afin de
savoir si la personne appréhendée avait été remise à la police genevoise,
comme cela avait été conseillé à plusieurs reprises.
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B.i À 18h21, A._______ a appelé la Centrale d'engagement et de
transmission (CET) pour lui signaler un problème avec SIRENE.
L'opérateur CET lui a alors conseillé de consulter son chef de poste et
indiqué que, selon la décision prise, la CET règlerait la question avec
l'officier de permanence. Au terme de cet appel, A._______ n'a pas
contacté son chef de poste, ni le Service de permanence.
B.j A._______ a indiqué avoir reçu la confirmation que le numéro de la
carte d'identité de la personne appréhendée correspondait à celle de la
personne recherchée aux alentours de 19h30. Il a ensuite établi un
rapport à l'attention de son supérieur et a également rempli le formulaire
SIRENE, dont il a demandé le modèle à l'opérateur de la CET.
C.
En date du 6 août 2010, le Corps des gardes-frontière, Commandement
Région gardes-frontière IV – Genève (ci-après: Cgfr) a prononcé contre
A._______ une décision disciplinaire lui infligeant le paiement d'une
amende d'un montant de 500 francs. Il lui est reproché d'avoir pris une
décision ne relevant pas de sa compétence, de ne pas avoir suivi les
recommandations du bureau SIRENE ainsi que de ne pas avoir informé
ou soumis le cas à sa hiérarchie.
D.
Par courrier recommandé du 11 septembre 2010, A._______ a fait
opposition contre la décision disciplinaire prononcée à son encontre et a
demandé son annulation, au motif que l'enquête disciplinaire n'avait pas
été menée conformément à ce que prévoit le statut juridique du personnel
du Corps des gardes-frontière.
E.
Le Commandement Corps des gardes-frontière lui a indiqué, par retour
de courrier du 15 septembre 2010, avoir convenu avec le Cgfr que ce
dernier annule sa décision disciplinaire et ouvre une enquête disciplinaire
en bonne et due forme.
F.
Le Cgfr a ensuite ouvert une procédure disciplinaire dirigée contre
A._______ fondée sur l'art. 25 de la loi du 24 mars 2000 sur le personnel
de la Confédération (LPers, RS 172.220.1) et les art. 98 ss de
l'ordonnance du 3 juillet 2001 sur le personnel de la Confédération
(OPers, RS 172.220.111.3), et a chargé D._______ de la conduite de
ladite enquête. A._______ a été interrogé le 7 janvier 2011. D._______ a
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rendu son rapport d'enquête en demandant que celle-ci soit close en date
du 18 février 2011. Le projet de décision a été adressé à A._______ le
18 juillet 2011 et un délai de 14 jours lui a été imparti pour se prononcer
tant sur les faits que sur sa culpabilité ou requérir un complément
d'enquête.
G.
Dans le délai imparti, A._______ s'est déterminé sur chacun des
paragraphes du projet de décision en indiquant s'il en admettait ou en
contestait le contenu.
H.
Par décision disciplinaire du 30 mars 2012, le Cgfr a infligé à A._______
le paiement d'une amende de 300 francs.
En substance, il est reproché à A._______ de ne pas avoir estimé
suffisante l'identification de C._______ avec les pièces d'identité
authentiques et les données essentielles correspondant au signalement
RIPOL-SIS, de n'avoir effectué que partiellement le contrôle approfondi
nécessaire et d'avoir porté atteinte à l'image du travail de qualité fourni
par le Corps des gardes-frontière dans les recherches SIS.
Son comportement a été qualifié de négligent. Il a en outre été retenu
qu'il s'était rendu coupable de manquement par négligence grave en
n'appliquant pas correctement les directives Schengen en ce qui
concerne la procédure à appliquer en cas de résultat positif au SIS, en
ignorant les réitérées recommandations du bureau SIRENE quant à la
remise de la personne à la police ainsi qu'en décidant de son propre chef
de libérer la personne signalée, sans en référer aux personnes
compétentes.
I.
Le 14 mai 2012, A._______ a recouru contre la sanction disciplinaire
rendue par le Cgfr devant l'Administration fédérale des douanes,
Direction générale des douanes (ci-après: AFD).
Il expose qu'il n'a commis aucun manquement et a, au contraire, exécuté
son travail avec soin, selon les directives en vigueur et en appliquant le
principe de la proportionnalité. A._______ explique également que le nom
C._______ est très fréquent pour une personne de nationalité portugaise
et qu'un doute subsistait donc quant à savoir s'il s'agissait bien de la
personne figurant dans la base de données des personnes recherchées,
puisque dans celle-ci ne figuraient que le nom, la date de naissance et la
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nationalité de la personne recherchée. Il n'a pas été en mesure d'obtenir
des données supplémentaires, vu que la consultation du fichier RUMACA
(système d'information du Cgfr) et du fichier de signalement de la CET
s'était avérée infructueuse. A._______ ajoute avoir effectué un contrôle
douanier complet, lequel s'est révélé négatif. Aussi, n'étant pas certain
qu'il s'agissait de la personne recherchée et en l'absence d'ordonnance
provisoire d'arrestation, il n'avait pas d'autre solution que de la relâcher.
Cela étant, il retient qu'en le sanctionnant disciplinairement, l'autorité de
première instance a violé les principes de la légalité et de la
proportionnalité.
J.
Par courrier du 9 août 2012, le Cgfr a pris position sur le recours interjeté
par A._______ en concluant pour l'essentiel au maintien de la décision du
30 mars 2012.
Il y est précisé qu'en ne procédant pas au contrôle approfondi, A._______
s'est rendu coupable d'un manquement à l'exécution avec soin du travail
qui lui avait été confié. En effet, le Cgfr retient qu'en cas de doute
d'identité sur la personne signalée, l'agent doit, dans tous les cas,
procéder à tous les actes de contrôle approfondi, à savoir, la fouille
corporelle, le contrôle du véhicule par l'EVA (équipe mobile de vérification
des automobiles) ainsi que la recherche dans tous les fichiers
disponibles, ce que A._______ n'a pas fait en l'espèce. En outre, vu la
correspondance avec l'avis de recherche, la remise de la personne
appréhendée était une mesure de contrainte tout à fait proportionnée.
K.
Par décision sur recours du 28 août 2012, l'AFD a rejeté le recours
interjeté par A._______. Elle a confirmé la décision du 30 mars 2012 du
Cgfr, en ne percevant pas de frais.
En résumé, elle considère que A._______ a préféré agir selon sa propre
appréciation, alors même que le bureau SIRENE lui avait indiqué qu'il
fallait remettre la personne à la police et informer l'officier de
permanence. Elle relève, en outre, que les collaborateurs des régions
gardes-frontière de Suisse romande disposent d'une liste des faits qui
doivent être annoncés au service de permanence. Or, cette liste prévoit
qu'en cas de problème ou de divergence avec une autorité partenaire,
il faut obligatoirement informer l'officier de permanence.
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L.
Le 9 octobre 2012, A._______ (ci-après: le recourant) a interjeté recours
devant le Tribunal administratif fédéral (ci-après aussi: le Tribunal) en
concluant pour l'essentiel à l'annulation de la décision sur recours de
l'AFD (ci-après: l'autorité inférieure) du 28 août 2012.
L'argumentation qui y est développée par le recourant reprend celle
figurant dans ses précédentes écritures. Il soutient que l'identité de la
personne appréhendée doit être confirmée pour qu'elle puisse être
transférée et prise en charge par la police.
M.
Invitée à déposer sa réponse, l'autorité inférieure a conclu dans son
écriture du 7 novembre 2012 au rejet du recours.
En substance, elle rappelle qu'il est reproché au recourant de ne pas
avoir agi avec le soin et la diligence requis par les circonstances.
L'autorité inférieure précise que si un signalement existe et que la
personne n'est pas immédiatement remise à la police, le garde-frontière
qui a un doute sur la véritable identité de celle-ci se doit de mener un
contrôle approfondi en procédant à une fouille corporelle et à une fouille
complète du véhicule. Il doit également prendre contact avec le Service
de renseignement du Commandement des gardes-frontière de la Région
IV, avec la police cantonale et avec le Centre de collaboration en matière
policière et douanière pour savoir si le nom apparaît dans leurs fichiers
suisses ou étrangers. Or, la persistance des doutes du recourant aurait
dû l'amener à faire appel au Service de permanence. L'autorité inférieure
relève encore que si la liste des cas à annoncer au Service de
permanence n'est pas exhaustive, le bon sens et la prudence
commandaient d'appeler une personne de la CET pour discuter de la
liquidation du cas. Enfin, elle ajoute que la police genevoise prend en
charge les personnes signalées au RIPOL/SIS quand bien même
l'identification ne serait pas certaine. En effet, le signalement recherche
en vue d'extradition est peu courant et est pris très au sérieux tant par les
gardes-frontière que la police.
N.
Ayant la possibilité de déposer des observations finales jusqu'au
14 décembre 2012, le recourant a répliqué.
Il précise que son doute ne portait pas sur la véritable identité de la
personne appréhendée – puisqu'il l'a établie – mais bien sur le point de
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savoir si elle était effectivement la personne faisant l'objet de l'avis de
recherche. Il considère également avoir effectué les mesures de contrôle
approfondi que les circonstances commandaient. Au surplus, il ajoute
que, malgré ses bonnes évaluations pour les années 2007 à 2012, il se
trouve lourdement pénalisé dans tout projet de carrière. En effet, depuis
les événements du 1er juillet 2010, il a postulé à neuf reprises pour des
postes à majeure responsabilité, postulations qui se sont systémati-
quement soldées par un refus.
O.
En date du 18 janvier 2013, l'autorité inférieure a déposé ses
observations finales sous la forme d'une duplique.
P.
Par ordonnance du 23 janvier 2013, le Tribunal a informé les parties qu'il
allait garder la cause à juger.
Q.
Les autres faits et arguments des parties seront repris en tant que besoin
dans les considérants en droit du présent arrêt.
Droit :
1.
1.1 Sous réserve de l'exception prévue à l'art. 32 al. 1 let. c de la loi
fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral
(LTAF, RS 173.32), le Tribunal est compétent, en vertu de l'art. 36 LPers,
pour connaître des recours contre les décisions au sens de l'art. 5 de la
loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative
(PA, RS 172.021) prises en matière de personnel fédéral par l'organe
interne mentionné à l'art. 35 al. 1 LPers. Dans le cas présent, l'organe
interne est la Direction générale des douanes (art. 110 let. b OPers).
La procédure de recours est régie par la PA, pour autant que la LTAF n'en
dispose pas autrement (art. 37 LTAF).
1.2 Le recourant a pris part à la procédure devant l'autorité inférieure.
Etant le destinataire de la décision attaquée, il est particulièrement atteint
et a un intérêt digne de protection à requérir son annulation ou sa
modification (art. 48 al. 1 PA). Il a donc qualité pour recourir.
1.3 Présenté dans le délai (art. 50 al. 1 PA) et les formes (art. 52 al. 1 PA)
prescrits par la loi, le recours est ainsi recevable.
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2.
2.1 En sa qualité d'autorité de recours, le Tribunal dispose, en principe,
d'un plein pouvoir de cognition en fait et en droit. Il revoit librement
l'application du droit par l'autorité inférieure, y compris l'excès ou l'abus
du pouvoir d'appréciation, la constatation inexacte ou incomplète des faits
et l'opportunité de la décision attaquée (art. 49 PA ; ATAF 2008/14
consid. 3.1). Il fait toutefois preuve de retenue dans certains cas. Il en va
ainsi lorsque la nature litigieuse des questions qui lui sont soumises
l'exigent, en particulier lorsque leur analyse nécessite des connaissances
spéciales, lorsqu'il s'agit de circonstances locales que l'autorité qui a
rendu la décision connaît mieux ou encore lorsqu'il s'agit d'apprécier des
prestations ou un comportement personnel (ATF 131 II 680 consid. 2.3.2,
ATF 130 II 449 consid. 4.1, ATF 125 II 591 consid. 8a; ATAF 2007/27
consid. 3.1). Le Tribunal n'annule alors le prononcé attaqué que si
l'autorité ainsi spécialisée s'est laissée guider par des considérations non
objectives, étrangères au but visé par les dispositions applicables ou
violant des principes généraux du droit, tels l'interdiction de l'arbitraire
(art. 9 de la Constitution de la Confédération suisse du 18 avril 1999
[Cst., RS 101]), l'égalité de traitement (art. 8 Cst.), la bonne foi (art. 5 al. 3
et 9 Cst.) ou la proportionnalité (art. 5 al. 2 Cst.). Il ne peut donc
substituer sa propre appréciation à celle de spécialistes sans motifs
sérieux (ATF 133 II 35 consid. 3 et réf. cit.; arrêts du Tribunal administratif
fédéral A-7111/2010 du 11 avril 2012 consid. 2, B-4888/2010 du
8 décembre 2010 consid. 3.2 ; ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ
KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, Bâle
2008, n° 2.149, spéc. 2.154).
2.2 En matière de droit du personnel, particulièrement dans le cadre du
contrôle en opportunité, le Tribunal administratif fédéral n'examine que
sommairement les questions relatives à l'appréciation des prestations des
employés, à l'organisation administrative ou à la collaboration
administrative au sein de l'unité. Cette réserve n'empêche toutefois pas
l'intervention du Tribunal en cas de décision objectivement inopportune
de l'autorité inférieure (cf. arrêt du Tribunal administratif fédéral
A-3943/2008 du 16 mars 2009 consid. 2).
2.3 Conformément à la maxime inquisitoire, le Tribunal vérifie d'office les
faits constatés par l'autorité inférieure (art. 12 PA), sous réserve du devoir
de collaborer des parties (art. 13 PA). Le Tribunal applique le droit
d'office, sans être lié par les motifs invoqués (art. 62 al. 4 PA), ni par
l'argumentation juridique développée dans la décision entreprise
(MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, op. cit., n° 2.165, p. 78). Il se limite en
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principe aux griefs soulevés et n'examine les questions de droit non
invoquées que dans la mesure où les arguments des parties ou le dossier
l'y incitent (ATF 125 V 193 consid. 2; arrêt du Tribunal administratif
fédéral A-5097/2011 du 10 janvier 2013 consid. 2.2 et réf. cit.).
3.
3.1 Par décision sur recours du 28 août 2012, l'autorité inférieure a
confirmé la mesure disciplinaire prononcée par le Cgfr (autorité de
première instance) le 30 mars 2012, infligeant au recourant une amende
de 300 francs en raison de manquements à ses obligations
professionnelles, et fondée sur les art. 20 al. 1 et 25 LPers et l'art. 99
OPers. De son côté, le recourant a conclu à l'annulation de ladite mesure
devant le présent Tribunal. Il conteste s'être rendu coupable d'un
quelconque manquement dans l'exercice de sa fonction.
3.2 La LPers s'applique au personnel de l'administration fédérale au sens
de l'art. 2 al. 1 et 2 de la loi du 21 mars 2010 sur l'organisation du
gouvernement et l'administration (LOGA, RS 172.010) (art. 2 LPers).
L'Administration fédérale des douanes, dont le Corps des gardes-frontière
Région IV – Genève (Cgfr) fait partie, est une unité administrative
rattachée à l'administration fédérale centrale (cf. art. 8 al. 1 et l'Annexe 1
ch. V.1.6 de l'ordonnance du 25 novembre 1988 sur l'organisation
du gouvernement et l'administration [OLOGA, RS 172.101.1]).
En l'espèce, les rapports de travail liant le recourant au Cgfr sont
réglementés par la LPers. L'autorité de première instance s'est donc à
juste titre fondée sur la LPers et son ordonnance pour rendre sa décision
disciplinaire.
3.3 L'art. 100 OPers prévoit que la responsabilité disciplinaire se prescrit
par 1 an après la découverte du manquement aux obligations
professionnelles et en tout cas par 3 ans après le dernier manquement
auxdites obligations (al. 1). Il est en outre précisé que cette prescription
est suspendue pendant la durée de la procédure pénale engagée en
raison du même fait ou jusqu'à droit connu sur les recours exercés dans
la procédure disciplinaire (al. 2). Aussi, avant d'analyser les griefs
formulés par le recourant, il sied d'examiner si sa responsabilité
disciplinaire n'était pas prescrite, voire périmée, au moment où la
sanction lui a été infligée (cf. décision de la Commission fédérale de
recours du Département fédéral de l'économie du 30 juin 1995, publiée
dans la Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération
[JAAC] 60.54 consid. 3).

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4.
4.1 Si, en droit privé, l'art. 142 de la loi fédérale du 20 mars 1911
complétant le code civil suisse (Livre cinquième: Droit des obligations)
(CO, RS 220) dispose que le juge ne peut suppléer d'office au moyen
résultant de la prescription, il n'en va pas de même concernant les litiges
de droit public, à tout le moins pour ce qui concerne l'administré.

À ce sujet, le Tribunal fédéral a longtemps considéré que la maxime
inquisitoire réglait cette question et lui imposait d'examiner d'office la
prescription (ATF 86 I 60 consid. 2, ATF 73 I 125 consid. 1; ATTILIO
GADOLA, Verjährung und Verwirkung im öffentlichen Recht, Pratique
juridique actuelle [PJA], 1995, p. 50). II a ensuite modifié sa jurisprudence
en préférant une solution hybride. Ainsi, lorsqu'elle joue au détriment du
citoyen qui actionne l'Etat, la question de la prescription ne doit pas être
examinée d'office (ATF 111 Ib 269 consid. 3a/bb, ATF 106 Ib 357
consid. 3a ; cf. ég. arrêt du Tribunal administratif fédéral A-1402/2006 du
17 juillet 2007 consid. 2.4). Le Tribunal fédéral a justifié son changement
de pratique du fait que l'Etat, lorsqu'il apparaît comme "débiteur" dans
son rapport à l'administré, peut avoir de bons motifs de ne pas soulever
l'exception de prescription, ce qui doit être respecté par les tribunaux
(ATF 101 Ib 348; cf. ég. ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 5ème édition, Zurich, 2007, n° 787 p. 166;
GADOLA, op. cit., 1995, p. 50; HERMANN SCHORFF/DAVID GERBER, Die
Beendingung der Dienstverhältnisse in Bund und Kantonen, St-Gall,
1985, n° 467 p. 279 s.). À l'inverse, dans le cas où l'Etat revêt la position
de "créancier" dans sa relation avec l'administré, la question de la
prescription doit être examinée d'office, sans qu'il soit nécessaire que
l'administré ait soulevé l'exception (arrêt du Tribunal administratif fédéral
A-7509/2006 du 2 juillet 2007 consid. 10; JAAC 60.54 consid. 3;
HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, op. cit., n° 786 p. 166; GADOLA, op. cit., 1995,
p. 50; RENÉ A. RHINOW/BEAT KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungs-
rechtsprechung, Ergänzungsband, Bâle, 1990, Nr. 34 B. II.). Il peut
aisément être déduit de ces développements de jurisprudence que le
Tribunal fédéral entend éviter de favoriser l'Etat dans sa relation avec
l'administré.
4.2 L'effet de l'écoulement du délai de prescription – particulièrement la
problématique de savoir s'il entraîne la déchéance du droit ou de la
créance ou si une obligation naturelle subsiste – est controversé (sur la
question cf. GADOLA, op. cit., 1995, p. 55 et réf. cit.). Dans l'un de ses
arrêts, le Tribunal fédéral a retenu que le délai de "prescription" figurant
dans une loi de droit public était en réalité un délai de péremption, dans la
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mesure où l'intention du législateur avait été de prévoir l'extinction du
droit et de l'obligation à l'échéance du délai (ATF 111 V 135 consid. 3b),
ce qui paraît indiquer que l'écoulement des délais de prescription n'aurait
pas cette même conséquence juridique. En l'espèce, il convient
cependant de tempérer ce développement jurisprudentiel, puisque dans
les cas où la prescription est examinée d'office, son écoulement a
nécessairement le même effet que l'écoulement du délai de péremption
(RHINOW/KRÄHENMANN, op. cit., n° 34 B. VII.; du même avis GADOLA,
op. cit., 1995, p. 55).

4.3 Enfin, la distinction entre le délai de prescription et de péremption ne
saurait se fonder sur la seule terminologie utilisée par le législateur.
Il convient bien plutôt d'analyser la disposition légale concernée
(cf. notamment ATF 86 I 60 consid. 3; GADOLA, op. cit., 1995, p. 57;
RHINOW/KRÄHENMANN, op. cit., n° 34 B.VII). Contrairement aux délais de
prescription, les délais de péremption ne peuvent généralement pas être
interrompus, prolongés, suspendus, ni restitués. De plus, la péremption
est toujours examinée d'office (GADOLA, op. cit., 1995, p. 57 et réf. cit;
RHINOW/KRÄHENMANN, op. cit., n° 34 B.VII et réf. cit.).

5.
5.1 L'art. 100 OPers n'ayant pas encore donné lieu à des
développements jurisprudentiels ou doctrinaux, cette disposition peut
aisément être interprétée historiquement. En effet, l'introduction de la
LPers a entraîné l'abrogation du Statut des fonctionnaires du 30 juin 1927
(StF, RO 43 459); et l'ordonnance du 3 juillet 2001 concernant l'entrée en
vigueur de la loi sur le personnel de la Confédération pour l'administration
fédérale, le Tribunal fédéral et les Services du Parlement ainsi que le
maintien en vigueur et l'abrogation d'actes législatifs (RO 2001 2197) a
notamment entraîné celle du Règlement sur les fonctionnaires (1) du
10 novembre 1959 (RF 1, RO 1959 1141). Le contenu de l'ancien art. 24
al. 4 RF 1 a été repris mot pour mot par l'art. 100 OPers, de telle sorte
que la jurisprudence et la doctrine relatives à la première disposition peut
être transposée à la seconde. De la même manière, il est souhaitable de
se baser sur la pratique établie relativement à la loi fédérale du 14 mars
1958 sur la responsabilité de la Confédération, des membres de ses
autorités et de ses fonctionnaires (LRCF, RS 170.32), et particulièrement
sur son art. 22 al. 2 et 3, dans la mesure où l'ancien art. 24 RF 1 s'y
référait expressément et dont le libellé était le même (cf. RF 1, RO 1959
1411, art. 24).

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5.2 Le Tribunal fédéral a eu l'occasion de se prononcer sur la teneur des
art. 22 LRCF et 24 al. 4 RF 1 (ATF 105 Ib 69 consid. 2a; cf. ég. JAAC
44.49). À ce propos, il a retenu que la loi exige que l'enquête disciplinaire
soit ouverte immédiatement après la découverte de l'acte
disciplinairement répréhensible et doit impérativement être terminée dans
l'année suivant celle-ci. Il a également précisé que ce délai de
prescription ne peut pas être interrompu, mais uniquement suspendu, afin
de permettre à l'autorité d'attendre l'issue de la procédure pénale
pendante avant de clore sa procédure disciplinaire. Toujours d'après cet
arrêt, lorsque le délai de prescription est échu, le manquement de
l'employé ne peut plus conduire à une sanction disciplinaire, de sorte que
la procédure y relative doit être arrêtée (confirmé par JAAC 44.49).
Ces développements sont de manière générale suivis par la doctrine
(PETER BELLWALD, Die disziplinarische Verantwortlichkeit der Beamten,
thèse Berne, 1985, p. 140 ss; SCHORFF/GERBER, op. cit., et n° 167
p. 122 s. et n° 325 p. 198). Une partie de la doctrine se montre toutefois
plus exigeante encore en matière de respect du délai de prescription
relatif. Celle-ci considère en effet que la mesure disciplinaire doit
intervenir au plus tard au terme des onze mois qui suivent la découverte
du manquement pour que ce délai soit respecté (SCHORFF/GERBER,
op. cit., n° 325 p. 198, note de bas de page n° 2). Selon ces auteurs,
l'ancien art. 24 al. 4 RF 1 exigeait que, dans le délai relatif d'une année,
l'employé ait le temps d'interjeter son éventuel recours (délai de recours
de 30 jours). De manière plus générale, la solution retenue tant par la
jurisprudence que la doctrine trouve son fondement dans le but du droit
disciplinaire, lequel assure un bon déroulement de l'administration et
protège la réputation de la fonction publique (WALTER HINTERBERGER,
Disziplinarfehler und Disziplinarmassnahmen im Recht des öffentlichen
Dienstes, unter besonderer Berücksichtigung der Regelungen des
Bundes und des Kantons St. Gallen, St-Gall, 1986, p. 36 ss.; BELLWALD,
op. cit., p. 141). Pour qu'une sanction disciplinaire garde tout son sens,
l'autorité se doit en outre d'intervenir rapidement (ATF 106 Ib 69 consid.
2a). En effet, la continuation d'une procédure disciplinaire n'a plus raison
d'être, si la situation a eu le temps de se rétablir et que l'employé a pu
faire ses preuves depuis la survenance du manquement (BELLWALD,
op. cit., p. 141).

5.3 Comme développé ci-avant (cf. consid. 4.3), l'on ne peut se satisfaire
de la seule terminologie utilisée par le législateur pour déterminer la
nature du délai fixé par le texte de loi. En l'espèce, il convient de rappeler
que l'art. 100 OPers est un délai qui ne peut pas être interrompu
(cf. consid. 5.2). Compte tenu de l'absence totale d'interruption du délai,
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il paraît difficilement soutenable qu'il s'agisse d'un délai de prescription.
Il en va de même du fait que la jurisprudence et la doctrine s'accordent à
dire que le droit de sanctionner disciplinairement s'éteint une fois le délai
de l'art. 100 OPers écoulé (cf. consid 5.2). Au contraire, toutefois, la
suspension – même si elle n'est possible que dans deux cas
expressément prévus par la loi – doit amener à considérer qu'il peut
difficilement s'agir d'un véritable délai de péremption (cf. arrêt du Tribunal
fédéral 2C_3/2005 du 10 janvier 2007 consid. 3). Dans la présente
affaire, l'établissement de la nature du délai de l'art. 100 OPers n'est
cependant pas nécessaire pour trancher le litige. En effet,
indépendamment du type de délai, la solution est la même (cf. consid. 5.4
ci-après). C'est pourquoi cette question peut, en l'état, rester ouverte.

5.4 Quand bien même il faudrait considérer que le délai de l'art. 100
OPers est un délai de prescription, il est patent que cette question aurait
dû être examinée d'office par l'autorité inférieure. En effet, l'employeur du
recourant – soit en l'espèce l'administration fédérale – disposait d'un droit
qu'il avait la possibilité d'exercer dans le délai qui lui est imparti à cet
effet, et revêt ainsi la position du "créancier" dans la relation qui l'oppose
à son employé. Cette situation correspond au cas décrit par le Tribunal
fédéral et les auteurs de doctrine (cf. consid. 4.1 ci-avant), de sorte que la
prescription doit en l'espèce être examinée d'office, sans même qu'il soit
nécessaire que l'administré ait préalablement soulevé l'exception. Le fait
que le recourant n'ait pas évoqué cet argument, tant devant l'autorité
inférieure que devant le Tribunal de céans, est par conséquent sans
importance et ne saurait lui être reproché. Les développements
jurisprudentiels et doctrinaux précédemment rappelés prennent tout leur
sens. En effet, il est impensable que l'Etat puisse sanctionner
disciplinairement son employé – volontairement ou non – hors délai et, de
surcroît, profiter de l'omission de ce dernier de soulever l'exception de
prescription pour que la sanction soit maintenue. Cela étant, il convient
d'examiner si la prescription de l'art. 100 OPers était déjà acquise au
moment où la décision disciplinaire du 30 mars 2012 a été notifiée au
recourant.
6.
6.1 Selon l'art. 100 al. 1 OPers, la responsabilité disciplinaire de
l'employé se prescrit donc par 1 an après la découverte du manquement
aux obligations professionnelles et en tout cas 3 ans après le dernier
manquement auxdites obligations. Le délai de prescription relative
commence à courir dès la découverte du manquement de l'employé à ses
obligations professionnelles. Le texte de loi n'indique toutefois pas qui
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doit découvrir le comportement répréhensible disciplinairement, ni à quel
moment il doit être considéré comme ayant été découvert. Compte tenu
du but poursuivi par le droit disciplinaire (cf. consid. 5.2 ci-avant), il est
souhaitable que le délai commence à courir le plus rapidement possible,
de telle manière qu'il n'est pas nécessaire que l'autorité disciplinaire
elle-même en ait connaissance, mais il suffit que le supérieur du coupable
la découvre (ATF 105 Ib 69 consid. 2a; cf. ég. BELLWALD, op. cit., p. 141;
SCHORFF/GERBER, op. cit., n° 333 p. 201). Enfin, pour considérer le
manquement comme découvert, il suffit que les soupçons du supérieur
hiérarchique ou de l'autorité disciplinaire soient suffisamment fondés.
Il n'y a en revanche pas besoin que l'ampleur du manquement soit
connue pour que le délai commence à courir (ATF 105 Ib 69 consid. 2a;
BELLWALD, op. cit., p. 141).
6.2 En l'espèce, il ressort des pièces fournies par l'autorité inférieure à
l'appui de sa réponse que le recourant a rédigé un rapport d'intervention
à l'attention du supérieur hiérarchique de son supérieur direct –
E._______ – le jour même de la survenance des faits, soit le 1er juillet
2010. Aussi, est-il très probable que cette personne en ait eu
connaissance le lendemain, soit le vendredi 2 juillet 2010. Cette prise de
connaissance très rapide par la hiérarchie du recourant est confirmée par
la décision du 6 août 2010, laquelle a toutefois été annulée par l'autorité
de première instance ensuite de l'opposition du recourant. La lecture du
rapport d'intervention a, en l'espèce, manifestement suffit pour que
l'adjudant retienne la faute reprochée au recourant. Comme cela a déjà
été évoqué, l'occurrence que le constat du manquement ait été fait par la
hiérarchie du recourant plutôt que par l'autorité disciplinaire est sans
conséquence. Aussi, le Tribunal est en mesure d'affirmer que le délai de
prescription, tel qu'il figure à l'art. 100 al. 1 OPers, a commencé à courir
le lendemain de la découverte du manquement, soit le 3 juillet 2010 au
plus tard.
7.
Il sied encore d'examiner si le délai de prescription a été suspendu au
sens de l'art. 100 al. 2 OPers, avant l'année à compter du 3 juillet 2010.
7.1 Pour rappel, le délai de prescription de l'art. 100 OPers ne peut être
suspendu que pendant la durée de la procédure pénale engagée en
raison du même fait ou jusqu'à droit connu sur les recours exercés dans
la procédure d'enquête disciplinaire. Toute autre suspension pour un
autre motif que ceux expressément énoncés par la loi est exclue.
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7.2 D'emblée, toute suspension entraînée par l'ouverture d'une procédure
pénale à raison du même fait peut en l'espèce être exclue, puisque le
comportement reproché au recourant n'a fait l'objet d'aucune poursuite
pénale. La suspension du délai de prescription en raison d'un ou
plusieurs recours interjetés dans la procédure d'enquête disciplinaire
mérite davantage d'attention.
En date du 11 septembre 2010, le recourant a formé opposition
(considérée comme un recours par le Commandement Corps des
gardes-frontière) contre la décision disciplinaire rendue le 6 août 2010.
Par courrier du 15 septembre 2010, le Commandement Corps des
gardes-frontière a informé le recourant que le Cgfr annulait sa décision
disciplinaire du 6 août 2010 et ouvrait dès lors une enquête disciplinaire
en bonne et due forme. En l'espèce, la question est de savoir si le
recours du 11 septembre 2010 contre la mesure disciplinaire, soit donc
contre la décision elle-même, tombe sous l'art. 100 al. 2 OPers. À ce
propos, le texte de la loi est clairement libellé et porte à retenir que seuls
les recours exercés dans la procédure d'enquête disciplinaire –
c'est-à-dire à l'encontre des actes d'instruction ou, au contraire, de ceux
qui ont été omis dans le cadre de l'enquête disciplinaire – entraînent la
suspension de la prescription. L'interprétation littérale de cette disposition
est d'ailleurs confirmée par l'avis de doctrine d'après lequel la décision
disciplinaire devrait en réalité intervenir au plus tard au terme du onzième
mois qui suit la découverte des faits et non pas dans l'année, afin de
laisser le temps à l'employé de recourir (cf. consid. 5.2 ci-avant). Une telle
considération n'aurait en effet aucun sens si le recours contre la mesure
disciplinaire elle-même entraînait la suspension du délai de prescription.
Par conséquent, le délai de prescription relative n'a à aucun moment été
suspendu dans le cadre de la présente affaire. Le délai a donc
commencé à courir le 3 juillet 2010 et s'est éteint une année plus tard.
8.
Compte tenu de ces développements, force est de constater que le délai
de prescription relative de l'art. 100 al. 1 OPers a commencé à courir le
3 juillet 2010, au plus tard, et qu'il n'a pas été suspendu au sens de
l'art. 100 al. 2 OPers. Le délai de prescription relative d'un an était donc
déjà écoulé au moment où l'autorité a notifié au recourant sa décision du
30 mars 2012. En ne prenant pas en compte cet élément, qui devait
pourtant être retenu d'office, l'autorité inférieure a méconnu que la
responsabilité disciplinaire du recourant était prescrite et ne pouvait dès
lors plus faire l'objet d'une sanction disciplinaire.
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9.
L'examen des griefs formulés par le recourant à l'appui de son recours
quant à l'absence de tout manquement à ses obligations professionnelles
s'avère dès lors inutile.
10.
Il résulte de l'ensemble des considérations qui précèdent que le recours
doit être admis et la décision sur recours rendue par l'autorité inférieure
annulée dans le sens des considérants.
11.
Conformément à l'art. 34 al. 2 LPers, la procédure de recours est gratuite,
de sorte qu'il n'est pas perçu de frais de procédure.
Dans la mesure où le recourant obtient gain de cause et où il a eu
recours aux services d'un mandataire professionnel, l'autorité inférieure,
qui succombe, versera au recourant une indemnité de dépens (art. 64
al. 1 PA et art. 7 du Règlement du 21 février 2008 concernant les frais,
dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral
[FITAF, RS 173.320.2]). En l'occurrence, l'indemnité à titre de dépens est
arrêtée à 3'000 francs sur la base du dossier (art. 14 al. 2 FITAF).
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Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est admis et la décision attaquée est annulée dans le sens
des considérants.
2.
Il n'est pas perçu de frais de procédure.
3.
Une indemnité de 3'000 francs est allouée au recourant à titre de dépens,
à la charge de l'autorité inférieure.
4.
Le présent arrêt est adressé :
– au recourant (Acte judiciaire);
– à l'autorité de première instance (Recommandé);
– à l'autorité inférieure (Acte judiciaire).


L'indication des voies de droit se trouve à la page suivante.

Le président du collège : La greffière :

Jérôme Candrian Deborah D'Aveni


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Indication des voies de droit :
Les décisions du Tribunal administratif fédéral en matière de rapports de
travail de droit public peuvent être attaquées devant le Tribunal fédéral
pourvu qu'il s'agisse d'une contestation pécuniaire dont la valeur litigieuse
s'élève à 15'000 francs au minimum ou qui soulève une question juridique
de principe (art. 83 let. g, 85 al. 1 let. b et al. 2 de la loi du 17 juin 2005
sur le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110]). S'il s'agit d'une contestation
non pécuniaire, le recours n'est recevable que si celle-ci touche à la
question de l'égalité des sexes (art. 83 let. g LTF). Si le recours en
matière de droit public est ouvert, il doit être déposé devant le Tribunal
fédéral, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne, dans les 30 jours qui suivent
la notification de l'expédition complète (art. 82 ss, 90 ss et 100 de la loi
fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110]).
Ce délai ne court pas du 15 juillet au 15 août inclus (art. 46 al. 1 let. b
LTF). Le mémoire doit être rédigé dans une langue officielle et doit
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être
signé. La décision attaquée et les moyens de preuve doivent être joints
au mémoire, pour autant qu'ils soient en mains du recourant (art. 42 LTF).

Expédition :