B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Cour I
A-5322/2018
Ar r ê t d u 1 3 f é v r i e r 2 0 2 0
Composition
Jérôme Candrian (président du collège),
Christine Ackermann, Claudia Pasqualetto Péquignot, juges,
Mathieu Ourny, greffier.
Parties
1. A._______,
2. B._______,
3. C._______,
recourants,
contre
Département fédéral des finances (DFF),
Secrétariat général DFF, Service juridique DFF,
Bundesgasse 3, 3003 Berne,
autorité inférieure.
Objet
Responsabilité de la Confédération.
A-5322/2018
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Faits :
A.
A.a Le 13 avril 1999, A._______ a été condamné, par le Tribunal correc-
tionnel (…), à une peine de réclusion de trois ans et demi, pour tentative
de viol, complicité de viol, séquestration, lésions corporelles simples, vio-
lence contre les fonctionnaires, appropriation illégitime, ébriété au volant
et violation grave des règles de la circulation. Consécutivement à cette
condamnation, l’Office fédéral des étrangers (OFE, aujourd’hui le Secréta-
riat d’Etat aux migrations [SEM]) a, par décision du 19 octobre 2000,
étendu à l’ensemble du territoire de la Confédération une décision de ren-
voi du territoire (…) rendue, le 1er mars 2000, par le Service de l’Etat civil
et des étrangers du canton (…) à l’encontre de l’intéressé, ressortissant
serbe né le 26 février 1978.
A.b Le 17 novembre 2000, l’OFE a prononcé à l’endroit de A._______ une
interdiction d’entrée en Suisse valable à partir du 20 décembre 2000, pour
une durée indéterminée. En conséquence, le prénommé a été inscrit aux
fins de non-admission dans le Système d’information Schengen (SIS).
Cette décision, valablement notifiée à l'intéressé le 29 novembre 2001, n'a
pas fait l'objet de recours. Le 7 décembre 2001, A._______ a quitté la
Suisse à destination de la Serbie.
A.c Par ordonnance pénale du 29 avril 2002, le Juge d'instruction de l'Of-
fice du Ministère public régional (…) a condamné A._______ à une peine
d'emprisonnement de six mois, pour brigandage ainsi que conduite en état
d’ivresse. Comme il ne séjournait plus en Suisse à ce moment-là, cette
condamnation a été publiée au Bulletin officiel.
B.
B.a Par requête du 11 octobre 2012, A._______ a sollicité la levée de l’in-
terdiction d’entrée prononcée à son encontre, au motif de sa relation avec
B._______ (…), domiciliée en Slovaquie, et leur fille commune C._______,
laquelle souffrait d’un handicap qui rendait ses déplacements difficiles.
B.b Par courrier du 18 février 2013, l’Office fédéral des migrations (ODM,
aujourd’hui le SEM) a fait savoir à l’intéressé que sa requête ne remplissait
pas les conditions formelles d’une demande de réexamen et qu’au demeu-
rant, le motif invoqué ne lui permettait pas de revoir sa position. Il l’a invité
à déposer une demande de réexamen en bonne et due forme, ou à requérir
auprès des autorités slovaques un visa à validité territoriale limitée (visa
VTL).
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C.
C.a Le 10 février 2014, A._______ a formellement sollicité le réexamen de
la décision d’interdiction d’entrée du 17 novembre 2000, en invoquant, es-
sentiellement, l’écoulement du temps depuis la commission des infractions
à la base du prononcé.
C.b Par décision du 6 mai 2014, l’ODM, tenant compte du temps écoulé
sans nouvelle commission d’infraction apparente, a partiellement admis la
demande de réexamen précitée, limitant les effets de la mesure d’interdic-
tion d’entrée en Suisse au 16 novembre 2017, correspondant à un délai de
contrôle de quinze ans depuis sa dernière condamnation pénale en Suisse.
Le recours introduit contre cette décision auprès du Tribunal administratif
fédéral a été déclaré irrecevable, par arrêt C-3009/2014 du 23 sep-
tembre 2014, pour défaut de paiement de l’avance de frais requise par dé-
cision incidente du 16 juillet 2014 ensuite du rejet d’une demande d’assis-
tance judiciaire totale. Une demande ultérieure de restitution du délai pour
procéder au versement de l’avance de frais, adressée au Tribunal adminis-
tratif fédéral le 29 septembre 2014, a été rejetée par arrêt C-5604/2014 du
13 octobre 2014.
D.
D.a En date du 15 mai 2015, B._______ a, au nom et pour le compte de
son mari, requis la « suspension » de la mesure d’interdiction d’entrée en
Suisse prise à l’encontre de ce dernier, au motif qu’il ne lui était plus pos-
sible de se déplacer hors du territoire slovaque avec sa fille C._______,
lourdement handicapée, pour rendre visite à son époux sur sol serbe.
D.b Par décision du 20 juillet 2015, le SEM a refusé d’entrer en matière sur
cette requête, considérée comme une demande de réexamen. Cette déci-
sion a été annulée par l’arrêt F-5268/2015 du Tribunal administratif fédéral
du 13 février 2017, au motif d’une violation du droit. Le Tribunal adminis-
tratif fédéral a, en substance, reproché au SEM de ne pas s’être déterminé
formellement sur les nouveaux faits allégués (à savoir la perte de la possi-
bilité de rencontres sur sol serbe entre A._______ et sa famille) et la pro-
portionnalité de la mesure d’éloignement dont l’échéance était fixée au 16
novembre 2017, en tenant compte des intérêts publics et privés en jeu. Le
28 février 2017, après un nouvel examen de la cause, le SEM a annulé
l’interdiction d’entrée en Suisse avec effet immédiat, supprimant ainsi l’ins-
cription dans le SIS.
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Page 4
E.
Le 6 juin 2017, A._______, B._______ et C._______ ont déposé auprès
du Département fédéral des finances (DFF) une demande de dommages-
intérêts et d'indemnités à titre de réparation morale, concluant à ce que la
Confédération leur versât des montants de 439'620 francs et 26'075 euros.
Reprochant au SEM de ne pas avoir levé l’interdiction d’entrée en Suisse
prononcée à l’encontre de A._______ suite à leur première requête en ce
sens du 11 octobre 2012, ils ont fait valoir plusieurs dommages qui, à leurs
yeux, en étaient la conséquence. En substance, ils ont exigé réparation
pour des pertes de revenus de A._______ et B._______ (57'600 francs +
16'000 euros), des frais consécutifs aux difficultés de traitement médical
de C._______ (50'000 francs), des frais de déplacement de B._______ de
Slovaquie en Serbie pour rendre visite à son époux (10'000 euros), les frais
d’avocats liés aux procédures par-devant l’ODM puis le SEM (1'620 francs
+ 400 francs) ainsi que des frais de traduction de documents médicaux (75
euros). Ils ont, en outre, réclamé le paiement de différentes indemnités au
titre de réparation pour tort moral, en raison de l’invalidité de C._______ et
de la perte d’un enfant en couche par B._______, le 3 septembre 2015
(50'000 francs pour A._______, 100'000 francs pour B._______ et 80'000
francs pour C._______).
F.
Par décision du 15 août 2018, le DFF a rejeté la demande de dommages-
intérêts et d’indemnités à titre de réparation morale déposée le 6 juin 2017,
n’allouant pas de dépens aux demandeurs et mettant les frais de procédure
à leur charge.
Pour l’essentiel, le DFF a retenu que l’ODM puis le SEM n’avaient commis
aucun acte illicite au détriment des demandeurs. Il a relevé qu’en applica-
tion de l’art. 12 de la loi fédérale du 14 mars 1958 sur la responsabilité de
la Confédération, des membres de ses autorités et de ses fonctionnaires
(loi sur la responsabilité [LRCF, RS 170.32]), la légalité des décisions des
18 février 2013 et 6 mai 2014 – qui avaient acquis force de chose jugée –
ne pouvait plus être revue. Au demeurant, il y avait, d’une part, péremption
de l’action, au sens de l’art. 20 al. 1 LRCF, pour les dommages invoqués
en lien avec ces décisions. D’autre part, A._______ n’avait pas introduit de
requête auprès des autorités slovaques tendant à l’obtention d’un visa VTL.
Par ailleurs, la décision de non-entrée en matière du 20 juillet 2015 n’em-
portait pas violation d’un devoir de fonction essentiel ni ne s’apparentait à
une erreur grave et manifeste. Le DFF a encore considéré, à titre superfé-
tatoire, que les dommages relatifs aux pertes de revenus, aux frais de dé-
placement de B._______ et à l’invalidité de C._______ n’étaient établis par
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aucune pièce. En outre, il a nié tout rapport de causalité naturel et adéquat
entre la perte de l’enfant à naître de B._______, le 3 septembre 2015, et
l’interdiction d’entrée en Suisse prononcée à l’encontre de son mari. Enfin,
le remboursement de dépens consentis pour une procédure administrative
ne pouvait être obtenu que dans le cadre d’une telle procédure, non d’une
procédure en responsabilité.
G.
G.a Le 13 septembre 2018, A._______, B._______ et C._______ (ci-
après : les recourants) ont interjeté recours contre la décision susmention-
née du DFF (l’autorité inférieure) près le Tribunal administratif fédéral
(aussi : le Tribunal), en concluant implicitement, sous suite de frais, à l’an-
nulation de la décision attaquée et à la condamnation de la Confédération
au versement des dommages-intérêts et autres indemnités à titre de répa-
ration morale faits valoir dans leur demande du 6 juin 2017.
Dans un argumentaire flou, les recourants se plaignent – en substance –
du fait que le SEM aurait délibérément violé leurs droits, notamment en
maintenant l’interdiction d’entrée à l’encontre de A._______ (ci-après : re-
courant 1) durant 17 ans. Ils expliquent, par ailleurs, que B._______ (ci-
après : recourante 2) s’est renseignée auprès des autorités slovaques en
vue de l’obtention d’un visa VTL pour le recourant 1, et qu’on lui a répondu
qu’une requête en ce sens ne pouvait être approuvée au motif de l’inter-
diction d’entrée prononcée en Suisse. Les recourants s’expriment égale-
ment sur certains dommages allégués, livrant des détails sur leurs pertes
de revenus, les difficultés de soigner C._______ (ci-après : recourante 3)
ou encore les circonstances de la perte de l’enfant à naître de la recourante
2.
G.b Par décision incidente du 19 septembre 2018, le Tribunal administratif
fédéral a imparti aux recourants un délai au 10 octobre 2018 pour le ver-
sement de l’avance des frais de procédure, fixée à 6'000 francs. Le Tribu-
nal les a, en outre, invités à préciser les motifs de leur recours.
G.c Par écriture du 8 octobre 2018, les recourants ont complété leur re-
cours et déposé une requête d’assistance judiciaire totale. Produisant cer-
tains moyens de preuve aux fins d’étayer les préjudices invoqués, ils expli-
quent notamment que le recourant 1 s’est finalement vu remettre un visa
de la part des autorités slovaques, d’une validité de cinq ans.
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G.d Sur requête du Tribunal, les recourants ont, par écriture du 31 oc-
tobre 2018, retourné le formulaire de demande d’assistance judiciaire dû-
ment rempli et produit de nouveaux moyens de preuve, ainsi que des tra-
ductions en français de certaines pièces déposées initialement dans une
langue non officielle.
H.
Dans sa réponse du 10 décembre 2018, l’autorité inférieure a conclu au
rejet du recours.
Elle souligne, pour l’essentiel, que les recourants n’ont toujours fourni au-
cune preuve ayant trait à une prétendue requête de visa auprès des auto-
rités slovaques, pas plus qu’ils n’ont produit de pièces susceptibles
d’étayer les dommages allégués et le lien de causalité entre ceux-ci et l’in-
terdiction d’entrée prononcée par les autorités suisses compétentes. Elle
relève, par ailleurs, que l’ODM et le SEM n’ont aucunement abusé de leur
pouvoir d’appréciation ni n’ont violé le principe de proportionnalité, à tra-
vers leurs différentes décisions.
I.
I.a Par décision incidente du 16 janvier 2019, le Tribunal administratif fédé-
ral a rejeté la demande d’assistance judiciaire totale des recourants, au
motif que leurs conclusions au recours semblaient d’emblée vouées à
l’échec. Le Tribunal les a invités à verser le montant de l'avance sur les
frais de procédure, ramenée à 3000 francs, jusqu'au 6 février 2019. Le Tri-
bunal fédéral a, par arrêt 2C_165/2019 du 14 février 2019, déclaré irrece-
vable le recours interjeté le 5 février 2019 contre la décision incidente sus-
mentionnée.
I.b Par décision incidente du 26 février 2019, le Tribunal administratif fédé-
ral a fixé un nouveau délai aux recourants – au 19 mars 2019 – pour le
versement de l’avance de frais de 3'000 francs. Par arrêt 2C_310/2019 du
1er avril 2019, le Tribunal fédéral a déclaré irrecevable le recours formé le
25 mars 2019 contre cette décision incidente.
I.c Par décision incidente du 12 avril 2019, le Tribunal administratif fédéral
a invité les recourants à verser une avance sur les frais de procédure pré-
sumés, fixée à 3'000 francs, en totalité ou en une première tranche de 500
francs, dans les 10 jours suivant l’entrée en force de la décision incidente
en question. Le 7 juin 2019, le Tribunal fédéral a rendu un nouvel arrêt
(dans la cause 2C_482/2019) d’irrecevabilité, sur recours du 13 mai 2019.
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I.d Par décision incidente du 8 juillet 2019, le Tribunal administratif fédéral
a, au vu des particularités du cas d’espèce, dispensé les recourants, à ce
stade de la procédure, du versement de l’avance de frais due au titre de la
décision incidente du 12 avril 2019. Il a précisé qu’il se réservait la possi-
bilité de réexaminer sa position si les écritures des parties et l’examen du
dossier devaient le conduire à considérer que les conditions posées à l’as-
sistance judiciaire seraient nouvellement remplies.
J.
Par réplique du 26 juillet 2019, les recourants ont pour l’essentiel persisté
dans leur argumentation et confirmé leurs conclusions au recours. Ils ré-
pètent, en particulier, que la Slovaquie a initialement refusé la demande de
visa VTL du recourant 1, et que l’interdiction d’entrée en Suisse, d’une du-
rée de 17 ans, était illégale.
K.
Dans sa duplique du 30 août 2019, l’autorité inférieure a défendu une nou-
velle fois sa décision du 15 août 2018. Elle réitère, en substance, les motifs
à la base de cette décision.
L.
Invités à déposer leurs observations finales, les recourants ne se sont pas
exécutés. Le Tribunal a ensuite informé les parties que la cause était gar-
dée à juger et que l’arrêt ainsi annoncé déterminerait, selon le sort du re-
cours, quelle partie devra supporter les frais judiciaires, sachant que les
recourants se sont vu refuser l’assistance judiciaire par décision incidente
du 12 avril 2019.
M.
Les autres faits et arguments des parties seront repris en tant que besoin
dans les considérants en droit du présent arrêt.
Droit :
1.
1.1 La procédure de recours est régie par la loi fédérale du 20 décembre
1968 sur la procédure administrative (PA, RS 172.021), pour autant que la
loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32)
n’en dispose pas autrement (cf. art. 37 LTAF). Le Tribunal examine d’office
et librement sa compétence (cf. art. 7 PA), ainsi que la recevabilité des re-
cours qui lui sont soumis.
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1.2 L’acte attaqué étant une décision au sens de l’art. 5 al. 1 PA et ayant
été rendu par une autorité précédente (cf. art. 33 let. d LTAF) dans une
cause ne tombant pas sous le coup des exceptions de l'art. 32 LTAF, le
Tribunal est compétent pour connaître du litige (cf. art. 31 LTAF).
1.3 Les recourants ont pris part à la procédure devant l’autorité inférieure.
Etant les destinataires de la décision attaquée, qui rejette leur demande,
ils sont particulièrement atteints et ont un intérêt digne de protection à re-
quérir son annulation ou sa modification. Ils ont donc qualité pour recourir
conformément à l’art. 48 al. 1 PA.
1.4 Présenté dans le délai (cf. art. 50 al. 1 PA) et les formes (cf. art. 52 al. 1
PA) prescrits par la loi, le recours est ainsi recevable et il convient d’entrer
en matière.
2.
Selon l’art. 49 PA, le Tribunal administratif fédéral contrôle les décisions qui
lui sont soumises sous l’angle de la violation du droit fédéral, y compris
l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a), de la constatation
inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b) et de l’inopportunité
(let. c). Il vérifie d’office les faits constatés par l’autorité inférieure
(cf. art. 12 PA), sous réserve du devoir de collaborer des parties (cf. art. 13
PA). Il applique le droit d’office, sans être lié par les motifs invoqués
(cf. art. 62 al. 4 PA), ni par l’argumentation juridique développée dans la
décision entreprise. Il se limite en principe aux griefs soulevés et n’examine
les questions de droit non invoquées que dans la mesure où les arguments
des parties ou le dossier l’y incitent (cf. ATF 135 I 91 consid. 2.1 ; ATAF
2014/24 consid. 2.2).
3.
L’objet du présent litige porte sur la question de savoir si, contrairement à
ce que retient la décision attaquée, la Confédération est tenue de répondre
des dommages et du tort moral allégués par les recourants. A ce titre, le
Tribunal présentera le droit applicable (cf. infra consid. 4), exposera les
griefs des recourants (cf. infra consid. 5), puis examinera leur bien-fondé
(cf. infra consid. 6 et 7).
4.
Le cadre juridique est le suivant.
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4.1 Aux termes de l'art. 3 al. 1 LRCF, la Confédération répond du dommage
causé sans droit à un tiers par un fonctionnaire dans l'exercice de ses fonc-
tions, sans égard à la faute de celui-ci. Cette disposition consacre une res-
ponsabilité primaire, exclusive et causale de l'Etat, en ce sens que le tiers
lésé ne peut rechercher que l'Etat, à l'exclusion du fonctionnaire ou de
l'agent responsable, et qu'il n'a pas à établir l'existence d'une faute de ce
dernier ; il lui suffit d'apporter la preuve d'un acte illicite, d'un dommage
ainsi que d'un rapport de causalité entre ces deux éléments. Ces conditions
doivent être remplies cumulativement (cf. ATF 139 IV 137 consid. 4.1 et
jurisp. cit.). L’indemnisation du tort moral entre en ligne de compte unique-
ment dans l’hypothèse de lésions corporelles ou de mort d’homme
(cf. art. 6 al. 1 LRCF) ou dans celle d’une atteinte illicite à la personnalité
(cf. art. 6 al. 2 LRCF). Dans le premier cas, l’indemnité sera « équitable »
en tenant compte de circonstances particulières et, dans le second, elle
devra être justifiée par la gravité de l’atteinte et sera subsidiaire par rapport
à un autre mode de réparation. Dans les deux cas, en dérogation au prin-
cipe général de la LRCF, il faudra une faute de l’agent auteur de l’acte
dommageable (cf. THIERRY TANQUEREL, Manuel de droit administratif,
2ème éd., 2018, n° 1657 p. 564).
4.2
4.2.1 La condition de l'illicéité au sens de l'art. 3 al. 1 LRCF (« sans droit »)
suppose que l'État, au travers de ses organes ou de ses agents, ait violé
des prescriptions destinées à protéger un bien juridique. La jurisprudence
a également considéré comme illicite la violation de principes généraux du
droit, ou encore, selon les circonstances, un excès ou un abus du pouvoir
d'appréciation conféré par la loi. L'illicéité peut d'emblée être réalisée si le
fait dommageable consiste dans l'atteinte à un droit absolu (comme la vie
ou la santé humaines, ou le droit de propriété ; « Erfolgsunrecht »). Si, en
revanche, le fait dommageable constitue une atteinte à un autre intérêt (par
exemple le patrimoine), l'illicéité suppose qu'il existe un « rapport d'illi-
céité », soit que l'auteur ait violé une norme de comportement ayant pour
but de protéger le bien juridique en cause ; c'est ce qu'on appelle l'illicéité
par le comportement (« Verhaltensunrecht ») (cf. ATF 139 IV 137 con-
sid. 4.2, 135 V 373 consid. 2.4 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_856/2017 du
13 mai 2019 consid. 5.3.1).
4.2.2 L'art. 12 LRCF prévoit que la légalité des décisions, d'arrêtés et de
jugements ayant force de chose jugée ne peut pas être revue dans une
procédure en responsabilité. Cette disposition consacre le principe de la
primauté de la protection juridictionnelle par rapport à une procédure en
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Page 10
responsabilité de l'État (ou principe de la protection juridique
unique ; « Prinzip der Einmaligkeit des Rechtsschutzes »). En pratique, ce
principe oblige le destinataire d'une décision qu'il considère comme préju-
diciable à ses intérêts à la contester immédiatement par la voie d'un re-
cours, sous peine d'être ultérieurement déchu du droit d'agir en responsa-
bilité contre la collectivité publique dont elle émane. Autrement dit, celui
qui, sans succès, épuise les voies de droit contre une décision ou qui n'a
pas utilisé tous les moyens de droit qui étaient à sa disposition n'est pas
en droit de contester la licéité de cette décision (encore une fois) dans le
procès en responsabilité (cf. ATF 126 I 144 consid. 2a ; arrêt du Tribunal
fédéral 2C_856/2017 précité consid. 5.3.2 et réf. cit.).
À cela s'ajoute que lorsque l'illicéité reprochée procède d'un acte juridique
(une décision, un jugement, en particulier), seule la violation d'une pres-
cription importante des devoirs de fonction (« Verletzung einer we-
sentlichen Amtspflicht ») par l'autorité est susceptible d'engager la respon-
sabilité de la Confédération. La responsabilité d'une collectivité publique
en raison de l'illicéité d'une décision n'est admise qu'à des conditions res-
trictives. Ainsi, le comportement d'un magistrat ou d'un agent n'est illicite
que lorsque celui-ci viole un devoir essentiel à l'exercice de sa fonction ou
commet une erreur grave et manifeste qui n'aurait pas échappé à un ho-
mologue consciencieux (cf. ATF 139 IV 137 consid. 4.2, 132 II 449 con-
sid. 3.3, 132 II 305 consid. 4.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_856/2017 pré-
cité consid. 5.3.3). Par ailleurs, si l'autorité a interprété la loi, fait usage de
son pouvoir d'appréciation ou de la latitude que lui laisse une notion juri-
dique imprécise, d'une manière conforme à ses devoirs, son activité ne
peut pas être tenue pour illicite du seul fait que son appréciation ou son
interprétation n'est pas retenue par une autorité supérieure ou de recours
saisie du cas par la suite. Le fait de rendre une décision qui se révèle par
la suite inexacte, contraire au droit ou même arbitraire ne suffit pas
(cf. ATAF 2017 I/5 consid. 5.1.1 et jurisp. cit.).
4.3 Conformément à la jurisprudence, la responsabilité de l’Etat suppose
que l’acte illicite du fonctionnaire soit dans un rapport de causalité naturel
et adéquat avec le dommage allégué. Il y a causalité naturelle lorsqu’il y a
lieu d'admettre que, sans l’acte illicite, le dommage allégué ne se serait pas
produit du tout, ou qu'il ne serait pas survenu de la même manière
(condition sine qua non). Il y a causalité adéquate lorsque le comportement
incriminé était propre, d’après le cours ordinaire des choses et l’expérience
générale de la vie, à entraîner un résultat du genre de celui qui s’est produit
(cf. ATF 143 II 661 consid. 7.1, 139 V 176 consid. 8.4 ; arrêt du Tribunal
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fédéral 2C_816/2017 du 8 juin 2018 consid. 3.4 ; ATAF 2014/43
consid. 4.2).
Selon l’art. 4 LRCF, lorsque la partie lésée a consenti à la lésion ou lorsque
des faits dont elle est responsable ont contribué à créer ou à augmenter le
dommage, l’autorité compétente peut réduire les dommages-intérêts ou
même n’en point allouer. Cette disposition correspond pour l’essentiel à
l’art. 44 al. 1 du Code des obligations du 30 mars 1911 (CO, RS 220). Il est
possible de s’inspirer de la jurisprudence sur la faute propre du lésé
(« Selbstverschulden ») selon cette dernière disposition pour examiner les
raisons qui, selon l’art. 4 LRCF, justifient une réduction ou une exclusion
des dommages-intérêts. En droit civil, il y a faute propre du lésé, lorsque
celui-ci néglige de prendre des mesures raisonnables et propres à
empêcher la naissance ou l’aggravation d’un dommage. En d’autres
termes, le lésé doit prendre les mesures qu’une personne raisonnable
prendrait dans la même situation si elle ne devait pas s’attendre à recevoir
des dommages-intérêts (cf. arrêt de céans A-4385/2016 du
12 décembre 2018 consid. 4.2 et jurisp. cit.).
5.
Les recourants reprochent au SEM de ne pas avoir répondu favorablement
aux requêtes de levée de l’interdiction d’entrée en Suisse, prononcée à
l’encontre du recourant 1 le 17 novembre 2000 pour une durée indétermi-
née. Les requêtes en question ont été introduites les 11 octobre 2012,
10 février 2014 et 15 mai 2015. Par acte du 18 février 2013, l’ODM (au-
jourd’hui et ci-après : SEM) a fait savoir au recourant 1 que sa requête du
11 octobre 2012 ne réunissait pas les conditions formelles d’une demande
de réexamen. La deuxième requête du 10 février 2014 a été admise par-
tiellement, par décision du 6 mai 2014, dans le sens où les effets de l’inter-
diction d’entrée en Suisse ont été limités au 16 novembre 2017. Par la
suite, le SEM a, par décision du 20 juillet 2015, rejeté la troisième requête
tendant à une levée immédiate de l’interdiction d’entrée, formée le
15 mai 2015. C’est suite à l’annulation de cette décision par le Tribunal ad-
ministratif fédéral, par arrêt du 13 février 2017, que le SEM a, le 28 février
2017, finalement annulé avec effet immédiat l’interdiction d’entrée décidée
le 17 novembre 2000. Les recourants estiment implicitement qu’en raison
des refus réitérés du SEM de revenir sur cette décision, l’inscription du re-
courant 1 dans le SIS aux fins de non-admission a perduré, l’empêchant
notamment de se rendre en Slovaquie où vivaient son épouse et sa fille. Il
ressort donc de ce qui précède que les recourants considèrent l’acte du
18 février 2013 et les décisions des 6 mai 2014 et 20 juillet 2015 comme
des actes illicites, lesquels seraient à l’origine de plusieurs dommages
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(cf. la partie en faits let. E) – en lien avec l’interdiction pour le recourant 1
de pénétrer dans l’espace Schengen – dont ils entendent obtenir répara-
tion. En revanche, ils ne laissent pas entendre que la décision du 17 no-
vembre 2000 ou l’inscription aux fins de non-admission dans le SIS cons-
titueraient, en soi, des actes illicites.
6.
Il convient, dans un premier temps, de s’intéresser à la condition de l’acte
illicite.
6.1 Dans son courrier du 18 février 2013 en réponse à la première requête
du recourant 1, le SEM a invité ce dernier à introduire une demande de
réexamen respectant les exigences de forme ou à requérir un visa VTL
auprès des autorités slovaques, en précisant que les motifs invoqués à
l’appui de la requête ne l’autorisaient pas, en l’état, à revoir sa position. La
question se pose de savoir si cet acte doit être considéré comme une dé-
cision au sens de l’art. 5 PA ; le recourant 1 ne l’a pas contesté par le biais
d’un recours et n’a pas non plus exigé une décision formelle. Il n’a pas non
plus saisi l’autorité compétente d’un recours pour déni de justice. Dès lors,
la nature juridique de l’acte du 18 février 2013 n’a pas été tranchée dans
le cadre de la procédure administrative consécutive à la requête du 11 oc-
tobre 2012. Il n’y a toutefois pas lieu de trancher cette question qui n’a pas
d’incidence en la présente procédure en responsabilité. Il suffit en effet de
constater que le recourant 1 n’a pas réagi à l’acte susdit avant le 10 fé-
vrier 2014, date à laquelle il a sollicité formellement le réexamen de la dé-
cision du 17 novembre 2000. Après l’admission partielle de cette requête,
le recourant 1 a porté la cause devant l’instance de recours qui a déclaré
le recours irrecevable, faute de paiement de l’avance de frais requise. La
demande ultérieure de restitution du délai pour procéder au versement de
cette avance de frais a ensuite été rejetée. La décision du 6 mai 2014 est
ainsi entrée en force. La troisième et ultime requête de l’intéressé du
15 mai 2015, sanctionnée d’abord d’une décision de non-entrée en ma-
tière, a, suite à l’arrêt du Tribunal administratif fédéral du 13 février 2017,
été finalement admise, le 28 février 2017.
6.2 Le recourant 1 a sollicité les deux décisions des 6 mai 2014 et 20 juil-
let 2015, contre lesquelles des voies de droit étaient ouvertes. Il lui était
également loisible de réagir de suite à l’acte du 18 février 2013, en requé-
rant une décision formelle, ou en saisissant directement l’autorité de re-
cours, à savoir le Tribunal administratif fédéral, que ce soit contre l’acte en
question ou pour déni de justice. Les voies de droit à sa disposition contre
cet acte et les deux décisions précitées ont été ou non actionnées, avec
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plus ou moins de succès quand tel a été le cas. En vertu de l’art. 12 LRCF,
leur bien-fondé ne peut plus être revu dans le cadre de la présente procé-
dure en responsabilité. Pour le surplus, les recourants ne prétendent pas
que les agents du SEM auraient, en se déterminant sur les différentes re-
quêtes du recourant 1, violé une prescription importante de leurs devoirs
de fonction. Rien de tel ne ressort au reste d’un examen attentif du dossier.
L’acte du 18 février 2013 n’a fait l’objet d’aucune contestation ; le recourant
1 y a donné suite en introduisant, environ un an plus tard, une demande
formelle de réexamen. La décision du 6 mai 2014 – qui, au demeurant, a
en partie donné une suite favorable à la requête en réexamen du 10 fé-
vrier 2014 – est entrée en force en dépit du recours interjeté par le recou-
rant 1 auprès du Tribunal administratif fédéral. Peu importe, à ce titre, que
le Tribunal n’ait pas procédé à un examen matériel de la légalité de la dé-
cision attaquée. La décision de non-entrée en matière du 20 juillet 2015 a
bien été annulée par le Tribunal pour violation du droit, au motif que le SEM
ne s’était pas déterminé formellement sur des faits nouvellement allégués
(à savoir la perte de la possibilité de rencontres sur sol serbe entre le re-
courant 1 et sa famille) et la proportionnalité de la mesure d’éloignement,
en procédant à une pesée des intérêts en jeu (cf. arrêt F-5268/2015 du
13 février 2017 consid. 5.2). Le SEM a, ainsi, été invité à entrer en matière
sur la demande de réexamen du 15 mai 2015. Cela étant, il n’y a pas lieu
de retenir que les agents du SEM ont, en rendant la décision de non-entrée
en matière du 20 juillet 2015, certes contraire au droit, violé un devoir es-
sentiel à l'exercice de leur fonction ou commis une erreur grave et mani-
feste qui n'aurait pas échappé à un homologue consciencieux. Le seul fait
qu’ils n’ont pas pris formellement position sur un fait nouveau – aussi im-
portant fût-il aux yeux du Tribunal administratif fédéral – et ses consé-
quences juridiques, quelques mois à peine après la clôture de la précé-
dente procédure de réexamen, n’est pas suffisant à cet égard. Il convient
de rappeler que même le fait – pour de tels agents – de rendre une déci-
sion arbitraire ne suffit pas pour qu’un acte illicite soit constaté. Au cas
d’espèce, le Tribunal n’a pas qualifié la décision du 20 juillet 2015 d’arbi-
traire et n’a pas fait état d’une violation crasse du droit de la part du SEM.
6.3 Sur le vu de ce qui précède, la SEM n’a pas commis d’acte illicite, par
son acte du 18 février 2013 et ses décisions des 6 mai 2014 et 20 juil-
let 2015. L’une des conditions cumulatives à la reconnaissance de la res-
ponsabilité de la Confédération fait ainsi défaut, quelles qu’aient été pour
les recourants les conséquences de l’acte et des décisions rendus.
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7.
Au demeurant, la condition du rapport de causalité fait également défaut
pour la majeure partie des dommages allégués.
7.1 S’agissant tout d’abord des pertes de revenus des recourants 1 et 2,
ceux-ci n’expliquent pas en quoi le refus du SEM de lever l’interdiction d’en-
trée en Suisse prononcée à l’encontre du recourant 1 – et le maintien de
son inscription aux fins de non-admission dans le SIS – les auraient empê-
chés d’exercer une activité lucrative où ils vivaient, à savoir en Serbie pour
l’un et en Slovaquie pour l’autre. La recourante 2 se contente d’indiquer
que durant ses voyages en Serbie pour rendre visite à son époux, elle
n’était pas en mesure d’exploiter son commerce et subissait donc une perte
de gain. Or si un rapport de causalité naturel et adéquat semble envisa-
geable entre le maintien par les autorités suisses de l’interdiction d’entrée
à l’encontre du recourant 1, et le fait que celui-ci ne pouvait pénétrer sur le
territoire slovaque, il n’y en a aucun entre la décision de la recourante 2 de
fermer son commerce pour visiter son mari à l’étranger, et le refus du SEM
de revenir sur la décision du 17 novembre 2000 dans la mesure voulue par
le recourant 1. La décision de la recourante 2 consiste en un choix person-
nel auquel elle n’était pas formellement tenue du fait des décisions du
SEM. Il en va de même de ses frais de déplacement de Slovaquie en Ser-
bie, qui ne sont pas dans un rapport de causalité avec ces décisions.
7.2 L’invalidité de la recourante 3 – au titre de laquelle les recourants ré-
clament le remboursement de frais de traitement ainsi que des indemnités
pour tort moral – est pour sa part complètement étrangère aux décisions
du SEM. On perçoit, en effet, difficilement comment le maintien d’une in-
terdiction d’entrée en Suisse et de l’inscription aux fins de non-admission
dans le SIS concernant le recourant 1 pourrait être à l’origine de la maladie
de sa fille, quelle que soit la nature de ses troubles. Au reste, les recourants
ne prétendent pas, à l’appui de leur recours, que la recourante 3 a con-
tracté sa maladie ou que son état s’est aggravé suite aux refus du SEM.
Ils n’affirment pas non plus que les frais liés à sa maladie auraient été
moins importants si le recourant 1 avait pu s’installer plus tôt en Slovaquie,
ni que l’état de santé de la recourante 3 se serait amélioré dans ce pays.
7.3 Enfin, aucun élément concret ni moyen de preuve n’étaye un quel-
conque lien entre les décisions du SEM et la perte d’un enfant en couche
subie par la recourante 2, le 3 septembre 2015. Il ressort au contraire des
explications des recourants que ce regrettable incident a été provoqué par
des saignements de la recourante 2 consécutifs à un effort physique
(cf. mémoire de recours du 13 septembre 2018, p. 4).
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7.4 Indépendamment de ce qui précède, force est de constater que la faute
propre du recourant 1, en application de l’art. 4 LRCF, est prépondérante
dans la survenance de l’ensemble des dommages allégués, y compris les
frais d’avocat et de traduction. C’est bien sa condamnation pénale du
13 avril 1999 – pour des faits d’une certaine gravité – qui ont conduit à sa
mise à l’écart du territoire suisse, par extension des frontières de l’espace
Schengen. Cette faute propre a pour conséquence que le recourant 1 ne
peut prétendre à aucun dédommagement du fait des dommages invoqués.
7.5 Par conséquent, une autre condition cumulative à la reconnaissance
de la responsabilité de la Confédération n’est pas remplie.
8.
Les conditions qui fondent la responsabilité de l’Etat devant être remplies
cumulativement, le défaut de réalisation de l’une d’elles est suffisant pour
nier la responsabilité de la Confédération. En l’espèce, à défaut d’acte illi-
cite et de rapport de causalité dans les divers postes de responsabilité in-
voqués, ainsi que par économie de procédure, il s’avère inutile de trancher
les autres conditions déterminant la responsabilité de la Confédération, à
savoir le dommage et la faute en ce qui concerne la réparation pour tort
moral (cf. ATAF 2009/57 consid. 4.2.6 ; arrêt du Tribunal administratif fédé-
ral A-4385/2016 du 12 décembre 2018 consid. 9). Il n’apparaît pas non
plus nécessaire de s’attarder sur la question de la prescription de l’action
du 6 juin 2017.
Par suite du raisonnement qui précède, il doit être retenu que la Confédé-
ration ne répond ni des dommages ni du tort moral allégués par les recou-
rants. Partant, leur recours se révèle mal fondé et doit être rejeté.
9.
9.1 Vu l'issue de la cause, il y a lieu de mettre les frais de procédure à la
charge des recourants (cf. art. 63 al. 1, 4bis et 5 PA et 1, 2 et 4 du règle-
ment du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés
par le Tribunal administratif fédéral [FITAF, RS 173.320.2]). En l’espèce,
ces frais sont arrêtés au total à 3’000 francs. Il n’y a pas lieu de revenir sur
le rejet de la demande d’assistance judiciaire.
9.2 Les recourants succombant sur l’entier de leurs conclusions, il ne sera
pas alloué de dépens (cf. art. 64 PA), étant entendu qu’ils n’ont au demeu-
rant pas agi par l’intermédiaire d’un représentant. L’autorité inférieure n’a
pas droit non plus à des dépens (cf. art. 7 al. 3 FITAF).
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Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais de procédure d’un montant de 3’000 francs sont mis à la charge
des recourants.
Ce montant doit être versé sur le compte du Tribunal après l’entrée en force
du présent arrêt. Le délai de paiement est de trente (30) jours à compter
de la date de facturation. Le bulletin de versement sera envoyé par courrier
séparé.
3.
Il n’est pas alloué de dépens.
4.
Le présent arrêt est adressé :
– aux recourants (Acte judiciaire)
– à l'autorité inférieure (n° de réf. […] / PS ; Acte judiciaire)
– au SEM
L'indication des voies de droit se trouve à la page suivante.
Le président du collège : Le greffier :
Jérôme Candrian Mathieu Ourny
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Indication des voies de droit :
Les décisions du Tribunal administratif fédéral en matière de responsabilité
de l'Etat peuvent être contestées auprès du Tribunal fédéral, pourvu qu'il
s'agisse d'une contestation pécuniaire dont la valeur litigieuse s'élève à
30'000 francs au minimum ou qui soulève une question juridique de
principe (art. 85 al. 1 let. a et al. 2 LTF). Si le recours en matière de droit
public est ouvert, il doit être déposé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14,
dans un délai de 30 jours dès la notification de la décision contestée
(art. 82 ss, 90 ss et 100 LTF). Ce délai est réputé observé si les mémoires
sont remis au plus tard le dernier jour du délai, soit au Tribunal fédéral soit,
à l'attention de ce dernier, à La Poste Suisse ou à une représentation
diplomatique ou consulaire suisse (art. 48 al. 1 LTF). Le mémoire doit être
rédigé dans une langue officielle et doit indiquer les conclusions, les motifs
et les moyens de preuve, et être signé. La décision attaquée et les moyens
de preuve doivent être joints au mémoire, pour autant qu'ils soient en mains
de la partie recourante (art. 42 LTF).
Expédition :