B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Abteilung I
A-5389/2011
U r t e i l v o m 7 . J a n u a r 2 0 1 3
Besetzung
Richterin Marianne Ryter (Vorsitz),
Richter André Moser, Richter Jérôme Candrian,
Gerichtsschreiberin Nina Dajcar.
Parteien
L._______,
vertreten durch Dr. iur. M._______, Rechtsanwalt,
Beschwerdeführer,
gegen
Eidgenössisches Finanzdepartement EFD,
Generalsekretariat Rechtsdienst, Bundesgasse 3,
3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand
Staatshaftung.
A-5389/2011
Seite 2
Sachverhalt:
A.
L._______ war Inhaber der in der Vermögensverwaltung tätigen Einzel-
firma G._______ und einziges Mitglied des Verwaltungsrats der
H._______ AG.
B.
Das Sekretariat der Eidgenössischen Bankenkommission (EBK) setzte
mit superprovisorischer Verfügung vom 16. November 2007 als vorsorgli-
che Massnahme zwei Untersuchungsbeauftragte ein, welche die Tätigkeit
von L._______, der G._______ und der H._______ AG untersuchen soll-
ten. Vorgängig hatte das Eidgenössische Finanzdepartement (EFD) im
Jahr 2006 eine verwaltungsstrafrechtliche Untersuchung angehoben und
die EBK darüber informiert. Während der Untersuchung der EBK wurde
das verwaltungsstrafrechtliche Verfahren sistiert.
Die EBK führte ihr Aufsichtsverfahren gestützt auf die damals geltenden
Regelungen des Bundesgesetzes über die Banken und Sparkassen vom
8. November 1934 (BankG, SR 952.0) durch. Sie prüfte, ob L._______,
die G._______ und/oder die H._______ AG gegen das BankG oder das
Bundesgesetz über die kollektiven Kapitalanlagen vom 23. Juni 2006
(KAG, SR 951.31) verstossen hatten, weil Anhaltspunkte bestehen wür-
den, dass eine bewilligungspflichtige Geschäftstätigkeit ohne entspre-
chende Bewilligung ausgeübt worden sei. Hierbei sei nicht erforderlich,
dass eine bestimmte Gesetzesverletzung bereits feststehe; es genüge,
dass objektive Anhaltspunkte hierfür bestünden und sich der Sachverhalt
nur durch eine Kontrolle vor Ort abschliessend klären lasse.
Mit der superprovisorischen Verfügung vom 16. November 2007 wurden
die Verfügungsbefugnisse von L._______, der G._______ und der
H._______ AG eingeschränkt; die entsprechenden Dispositivziffern wur-
den sofort vollstreckt. Es wurde in der Verfügung Frist bis am
15. Dezember 2007 angesetzt, um zu den angeordneten vorsorglichen
Massnahmen Stellung zu nehmen. Sie enthielt zudem anstelle einer
Rechtsmittelbelehrung den Hinweis "gegen diese superprovisorische Ver-
fügung ist kein Rechtsmittel möglich" und wurde u.a. dem Handelsregis-
teramt des Kantons Zug und ausgewählten Banken eröffnet. Zudem ging
sie zur Kenntnis an das EFD sowie die Kontrollstelle für die Bekämpfung
der Geldwäscherei.
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Im Nachgang zu dieser superprovisorischen Verfügung verlangte
L._______ keine anfechtbare Verfügung, reichte aber am 21. Dezember
2007 eine Stellungnahme ein, in der er sich zum Bericht der Untersu-
chungsbeauftragten vom 11. Dezember 2007 äusserte.
C.
Mit Verfügung vom 24. Januar 2008 schloss die EBK ihr Untersuchungs-
verfahren ab. Sie kam zum Ergebnis, L._______ habe via die G._______
und die H._______ AG gegen das BankG und das Bundesgesetz über
die Börsen und den Effektenhandel vom 24. März 1995 (BEHG, SR
954.1) verstossen. Zudem liege eine Überschuldung vor. Sie eröffnete
daher den Konkurs über L._______, die G._______ sowie die H._______
AG. Darüber hinaus sprach sie L._______ ein Verbot aus, gewerbsmäs-
sig Publikumseinlagen entgegenzunehmen, Effektenhändlertätigkeiten
auszuüben und dafür Werbung zu betreiben. Zudem drohte sie neben
strafrechtlichen Konsequenzen an, die entsprechende Dispositivziffer der
Verfügung bei einer Nichtbeachtung dieses Verbots zu publizieren. Sie
verfügte, die Konkurseröffnungen seien mit sofortiger Wirkung auf den
25. Januar 2008 zu vollstrecken.
Diese Verfügung enthielt eine Rechtsmittelbelehrung, L._______ focht sie
aber nicht an.
D.
Das Verwaltungsstrafverfahren wurde vom EFD gestützt auf das Bundes-
gesetz über das Verwaltungsstrafrecht vom 22. März 1974 (VStrR, SR
313.0) durchgeführt. Untersucht wurde hierbei, ob sich L._______ straf-
bar gemacht hatte, indem er gegen die Strafnormen Art. 46 BankG (in der
Fassung bis zum 31. Dezember 2008), Art. 69 Anlagefondsgesetz vom
18. März 1994 (AFG, SR 951.31, in Kraft bis 31. Dezember 2006) sowie
Art. 40 BEHG (in der Fassung bis zum 31. Dezember 2008) verstossen
hatte. Im Strafbescheid und der Einstellungsverfügung vom 21. Septem-
ber 2009 wurde er wegen der fahrlässigen Widerhandlung gegen das
Bankengesetz zu einer Busse von Fr. 8'500.– und zur Tragung von Ver-
fahrenskosten in der Höhe von Fr. 2'000.– verurteilt. Hinsichtlich der an-
deren Straftatbestände wurde das Verfahren eingestellt.
L._______ focht diese Verfügung an, soweit er schuldig gesprochen wor-
den war. Anschliessend stellte das EFD die verwaltungsstrafrechtliche
Untersuchung mit Verfügung vom 27. April 2010 ein, da es den einschlä-
gigen objektiven Tatbestand des Bankengesetzes unter Beachtung des
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strafrechtlichen Grundsatzes "in dubio pro reo" als nicht erfüllt erachtete
und ihm im kein strafrechtlich relevantes Verhalten vorgeworfen werden
konnte.
E.
L._______ reichte dem EFD mit Eingabe vom 31. März 2011 ein Scha-
denersatzbegehren sowie Antrag auf einen unentgeltlichen Rechtsbei-
stand ein. In seiner Argumentation stützte er sich im Wesentlichen darauf,
die verwaltungsstrafrechtliche Einstellungsverfügung vom 27. April 2010
habe aufgezeigt, dass die Verfügung der EBK vom 24. Januar 2008 zu
Unrecht ergangen sei. Eine Einsprache zum damaligen Zeitpunkt sei aber
aus verschiedenen Gründen nicht möglich gewesen; hauptsächlich hätten
die Verfügungen seine Glaubwürdigkeit sowieso schon beeinträchtigt.
Selbst bei einer Gutheissung wäre sein Ruf bereits geschädigt gewesen.
F.
Das EFD wies die Anträge von L._______ mit Verfügung vom 29. August
2011 ab und auferlegte diesem eine Entscheidgebühr von Fr. 1'000.–. Es
begründete die Abweisung des Schadenersatzbegehrens zum einen da-
mit, die Überprüfung der Rechtmässigkeit formell rechtskräftiger Verfü-
gungen in einem Verantwortlichkeitsverfahren sei gesetzlich ausge-
schlossen und eine Ausnahme hiervor liege nicht vor. Zum andern sei
aber der Anspruch auf Schadenersatz bereits verwirkt, da das Schaden-
ersatzbegehren nicht binnen eines Jahres nach Kenntnis des Schadens
eingereicht worden sei. Diese Frist habe spätestens mit Erlass der Verfü-
gung vom 24. Januar 2008 zu laufen begonnen, weil L._______ dann alle
tatsächlichen Umstände, um ein Schadenersatzbegehren einzureichen
und zu begründen, gekannt habe. Die Einstellung des Strafverfahrens am
27. April 2010 ändere daran nichts, denn das aufsichtsrechtliche Verfah-
ren der EBK unterscheide sich sowohl in Bezug auf den Verfahrensge-
genstand als auch auf das angewandte Beweismass vom Verwaltungs-
strafverfahren. Letzteres sei eingestellt worden, weil ihm keine Straftat
nachzuweisen gewesen war. Hingegen könne die Behörde im Verwal-
tungsverfahren nach ihrer freien Überzeugung entscheiden, ob ein Be-
weis erbracht worden sei oder nicht. Auch habe die Aufsichtsbehörde ein-
zuschreiten, sobald sie eine Verletzung der finanzmarktrechtlichen Be-
stimmungen feststelle.
G.
Mit Eingabe vom 26. September 2011 erhebt L._______ (nachfolgend:
Beschwerdeführer) Beschwerde gegen die Verfügung des EFD (nachfol-
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gend: Vorinstanz) vom 29. August 2011. Er beantragt Schadenersatz und
Genugtuung. Zudem sei ihm ein unentgeltlicher Rechtsbeistand zur Ver-
fügung zu stellen, damit er vor der Vorinstanz Schadenersatzklage führen
könne. Auf Aufforderung des Bundesverwaltungsgerichts präzisiert er sei-
ne Beschwerde mit Eingabe vom 5. Oktober 2011.
Zur Begründung bringt er hauptsächlich vor, die für die Schadenersatz-
klage nötigen Informationen habe er erst beisammen gehabt, als er die
Einstellungsverfügung vom 27. April 2010 erhalten habe. Dann habe er
die Schadenersatzklage innerhalb Jahresfrist eingereicht. Mit der Einrei-
chung der Strafanzeige gegen ihn sei der Fall nicht abgeschlossen gewe-
sen, sondern weitergeführt worden. Es bestehe deshalb ein kausaler Zu-
sammenhang zwischen der Aufsichtstätigkeit durch die EBK und dem
Strafverfahren.
H.
Mit Zwischenverfügung vom 14. November 2011 heisst das Bundesver-
waltungsgericht das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechts-
pflege gut, weist aber das Gesuch um Gewährung eines unentgeltlichen
Rechtsbeistands ab.
I.
Die Vorinstanz beantragt in ihrer Stellungahme vom 10. Dezember 2011,
die Beschwerde sei abzuweisen. Sie verweist auf ihre Begründung in der
angefochtenen Verfügung und nimmt Stellung zu den Argumenten des
Beschwerdeführers. Sie hebt hervor, die Verfügung vom 27. April 2010
beziehe sich allein auf die strafrechtlichen Aspekte, äussere sich aber
nicht zur Rechtmässigkeit der EBK-Verfügungen. Somit sei sie für das
Schadenersatzbegehren nicht erheblich und löse keine neue einjährige
Verwirkungsfrist aus.
J.
Der Beschwerdeführer nimmt mit Eingabe vom 15. Januar 2012 erneut
Stellung und erneuert sein Gesuch um Gewährung eines unentgeltlichen
Rechtsbeistands. Mit Zwischenverfügung vom 24. Januar 2012 weist das
Bundesverwaltungsgericht dieses Gesuch wiederum ab. Das Bundesge-
reicht heisst die dagegen erhobene Beschwerde mit Urteil 2C_179/2012
vom 17. April 2012 gut und stellt fest, der Beschwerdeführer habe An-
spruch auf unentgeltliche Verbeiständung.
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Seite 6
K.
In seiner Stellungnahme vom 31. Juli 2012 konkretisiert der nun vertrete-
ne Beschwerdeführer seine Anträge dahingehend, der Bund sei zu ver-
pflichten, ihm Schadenersatz von Fr. 6'287'390.– zuzüglich Zinsen von
5 % von Fr. 4'854'000.– seit dem 16. November 2007 oder einen höhe-
ren, nach gerichtlichem Ermessen festzusetzenden Betrag zu zahlen. Die
vorinstanzliche Verfügung sei aufzuheben. Soweit das Gericht nicht in der
Sache selbst entscheide und diese an die Vorinstanz zurückweise, werde
der Ausstand zweier dort tätiger Personen beantragt.
Zur Begründung führt er insbesondere aus, der Beginn der einjährigen
Verwirkungsfrist setze die Kenntnis des Schadens durch den Beschwer-
deführer voraus. Damit sei nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung
gemeint, dass der Kläger über die erforderlichen Informationen verfügen
müsse, um zweckmässig handeln zu können. Dies setze somit nicht nur
Kenntnis über den Schaden, sondern auch der weiteren entscheidenden
Bedingungen voraus. Er hätte erst mit Verfügung vom 27. April 2010 ge-
wusst, dass ihm strafrechtlich nichts vorgeworfen werden könne. Somit
habe er erst dann wissen können, dass das Vorgehen der EBK mögli-
cherweise nicht rechtens gewesen war, zumal die in deren Verfügung
gemachten Vorwürfe durch die verwaltungsstrafrechtlichen Freisprüche
als unzutreffend entlarvt worden seien. Anders als durch die Vorinstanz
vorgebracht, habe er nicht ab dem 24. Januar 2008 alle tatsächlichen
Umstände gekannt. Es sei vielmehr die Besonderheit, dass das Auf-
sichtsverfahren ein Strafverfahren nach sich ziehe, zu beachten. Das
Wissen um die strafrechtliche Unschuld bezüglich eines Strafverfahrens,
das auf den gleichen tatsächlichen Verhältnissen wie die eingeleiteten
Verwaltungsverfahren gründe, könne als eine Bedingung angesehen
werden, die es dem Beschwerdeführer erst erlaube, die Verantwortlichkeit
des Bundes geltend zu machen. Wäre er nämlich schuldig gesprochen
worden, so hätte er kein Schadenersatzbegehren stellen können. Zudem
habe er Bedenken gehabt, beim früheren Ergreifen eines Rechtsmittels
dem Vorwurf der Konkursverschleppung ausgesetzt zu sein. Somit habe
die Verwirkungsfrist erst am 27. April 2010 zu laufen begonnen, weshalb
diese mit Einreichung des Schadenersatzbegehrens am 31. März 2011
eingehalten worden sei. Sodann legt er dar, weshalb die übrigen Haf-
tungsvoraussetzungen erfüllt seien.
L.
Die Vorinstanz reicht am 28. August 2012 auf Ersuchen des Bundesver-
waltungsgerichts die verwaltungsstrafrechtlichen Akten nach. Hierbei
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handelt es sich um zwei Ordner, wobei einer die eigentlichen Verwal-
tungsstrafverfahrensakten und einer die sogenannten Beilagen Schluss-
bericht 1–47 enthält.
M.
Der Beschwerdeführer nimmt hierzu mit Eingabe vom 24. September
2012 Stellung. Er geht davon aus, die Akten des Verwaltungsstrafverfah-
rens seien vollständig, ersucht aber darum, auch die ergänzenden Unter-
lagen einsehen zu können. Hierbei verweist er auf ein E-Mail der Vorin-
stanz vom 27. Februar 2009, worin die Eidgenössische Finanzmarktauf-
sicht FINMA (als Nachfolgerin der EBK) angefragt werde, ob es weitere
Beilagen (namentlich Kontoauszüge) als die vorhandenen Beilagen 1–47
gäbe. Die FINMA bitte in ihrer Antwort vom 2. März 2009 die Vorinstanz
darum, dies mündlich zu besprechen. Schliesslich ergäbe sich aus einem
Schreiben der FINMA vom 12. März 2009, dass weitere Akten eingereicht
worden seien. Diese Akten seien aber nicht im Ordner des Verwaltungs-
strafverfahrens aufzufinden und die Vorinstanz sei aufzufordern, auch
diese Beilagen einzureichen, damit er dazu Stellung nehmen könne.
N.
Die Vorinstanz äussert sich mit Schreiben vom 22. Oktober 2012 dahin-
gehend, die Akten des Verwaltungsstrafverfahrens und des EBK-
Verfahrens seien nicht Teil der Vorakten. Es sei richtig, dass die FINMA,
wie vom Beschwerdeführer dargelegt, Akten eingereicht habe. Die insge-
samt acht Ordner EBK-Akten seien dem damaligen Vertreter des Be-
schwerdeführers am 30. November 2009 zur Einsicht zugestellt worden.
Diese Akten seien der FINMA nach Abschluss des Verfahrens am 29. Juli
2010 zurückgesandt worden. Da keine Kopien dieser Akten vorhanden
seien, könnten sie nicht durch die Vorinstanz eingereicht werden, sondern
müssten bei der FINMA ediert werden. Diese Akten seien aber für die
Beurteilung der sich stellenden Rechtsfragen (Einmaligkeit des Rechts-
schutzes und Verwirkung) nicht von Bedeutung.
O.
Mit Eingabe vom 9. November 2012 beantragt der Beschwerdeführer ei-
ne öffentliche Parteiverhandlung. Er legt zudem dar, nicht nur die Verwal-
tungsstrafverfahrensakten, sondern auch die Akten des EBK-Verfahrens
seien Teil der Vorakten. Deshalb seien sie von der FINMA einzufordern,
zumal sich nicht ausschliessen lasse, dass sich daraus Argumente für die
im vorliegenden Verfahren zu untersuchenden Rechtsfragen finden lies-
sen. Andernfalls würde das Akteneinsichtsrecht verletzt.
A-5389/2011
Seite 8
P.
Mit Verfügung vom 14. November 2012 setzt das Bundesverwaltungsge-
richt die öffentliche Parteiverhandlung auf den 18. Dezember 2012 an. Es
weist den Beschwerdeführer darauf hin, die Edition der zusätzlich einver-
langten Akten erscheine zurzeit in antizipierter Beweiswürdigung als nicht
angezeigt.
Q.
Anlässlich der Verhandlung am 18. Dezember 2012 bringen die Parteien
keine Ergänzungen zum vorab zugestellten Sachverhalt an. Der Be-
schwerdeführer akzeptiert die antizipierte Beweiswürdigung des Bundes-
verwaltungsgerichts und verzichtet darauf, am Antrag auf Edition zusätzli-
cher Akten festzuhalten.
R.
Auf weitergehende Vorbringen und die sich bei den Akten befindlichen
Schriftstücke wird, soweit entscheidwesentlich, in den nachfolgenden Er-
wägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1. Gemäss Art. 10 Abs. 1 des Verantwortlichkeitsgesetzes vom
14. März 1958 (VG, SR 170.32) richtet sich das Beschwerdeverfahren
nach den allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege. Nach
Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR
173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen Ver-
fügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. De-
zember 1968 (VwVG, SR 172.021), sofern keine Ausnahme nach Art. 32
VGG gegeben ist. Im Bereich der Staatshaftung liegt keine solche Aus-
nahme vor, und das Bundesverwaltungsgericht ist für die Beurteilung der
vorliegenden Beschwerde zuständig (vgl. auch Art. 2 Abs. 3 der Verord-
nung zum Verantwortlichkeitsgesetz vom 30. Dezember 1958 [SR
170.321]).
1.2. Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der
Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil-
nahme erhalten hat, durch den angefochtenen Entscheid besonders be-
rührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder
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Seite 9
Änderung hat. Der Beschwerdeführer ist als Adressat der Verfügung, mit
der sein Schadenersatzbegehren abgewiesen worden ist, zur Beschwer-
de legitimiert.
1.3. Streitgegenstand in der nachträglichen Verwaltungsrechtspflege ist
das Rechtsverhältnis, das Gegenstand der angefochtenen Verfügung bil-
det, soweit es im Streit liegt. Er darf im Laufe des Beschwerdeverfahrens
weder erweitert noch qualitativ verändert werden und kann sich höchs-
tens verengen und um nicht mehr streitige Punkte reduzieren, nicht aber
ausweiten. Fragen, über welche die erstinstanzlich verfügende Behörde
nicht entschieden hat, darf die zweite Instanz nicht beurteilen, da andern-
falls in die funktionelle Zuständigkeit der ersten Instanz eingegriffen wür-
de (BGE 136 II 457 E. 4.2, 133 II 35 E. 2 und 131 V 164 E. 2.1; ANDRÉ
MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem
Bundesverwaltungsgericht, Basel 2008, Rz. 2.7 ff.; statt vieler Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts A-8457/2010 vom 14. Juni 2011 E. 1.2.1).
Hinsichtlich des Streitgegenstands ist klarzustellen, dass es im vorliegen-
den Verfahren einzig um die Frage geht, ob die Vorinstanz das Staatshaf-
tungsbegehren zu Recht abgewiesen hat. Anders als die Argumente in
den Rechtsschriften des Beschwerdeführers teilweise implizieren, ist hin-
gegen eine inhaltliche Überprüfung des EBK- oder des Verwaltungsstraf-
verfahrens nicht Gegenstand des Verfahrens.
1.4. Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde
(Art. 50 und 52 VwVG) ist demnach einzutreten.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf
Verletzungen von Bundesrecht, einschliesslich der unrichtigen oder un-
vollständigen Feststellung des Sachverhalts und Überschreitung oder
Missbrauch des Ermessens, sowie auf Angemessenheit hin (Art. 49
VwVG).
3.
3.1. Grundsätzlich haftet der Bund für den Schaden, den ein Beamter in
Ausübung seiner amtlichen Tätigkeit Dritten widerrechtlich zufügt (Art. 3
Abs. 1 VG). Eine Schadenersatzpflicht wird bejaht, wenn – kumulativ –
folgende Voraussetzungen erfüllt sind (vgl. statt vieler BVGE 2010/4 E. 3,
als neueres Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-3207/2011 vom
10. Oktober 2012 E. 3.1 je mit zahlreichen Hinweisen):
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Seite 10
– (quantifizierter) Schaden;
– Verhalten (Tun oder Unterlassen) eines Bundesbeamten in Ausübung
seiner amtlichen Tätigkeit;
– adäquater Kausalzusammenhang zwischen diesem Verhalten und
dem Schaden sowie
– Widerrechtlichkeit des Verhaltens.
Nicht vorausgesetzt ist ein Verschulden (Art. 3 Abs. 1 VG; vgl. statt vieler
BVGE 2010/4 E. 3). Die Haftungsvoraussetzungen Schaden, Widerrecht-
lichkeit und adäquater Kausalzusammenhang stimmen in ihrer Bedeu-
tung mit den entsprechenden Begriffen im privaten Haftpflichtrecht über-
ein (vgl. BGE 123 II 577 E. 4d/bb; BVGE 2010/4 E. 3, je mit Nachweisen).
3.2. Die Haftung des Bundes erlischt, wenn der Geschädigte sein Begeh-
ren auf Schadenersatz oder Genugtuung nicht innert eines Jahres seit
Kenntnis des Schadens einreicht, auf alle Fälle nach zehn Jahren seit
dem Tag der schädigenden Handlung des Beamten (Art. 20 Abs. 1 VG).
Während also die relative Frist von einem Jahr an die Kenntnis des
Schadens anknüpft, läuft die absolute Frist von zehn Jahren ab dem Tag
der schädigenden Handlung und somit unabhängig vom Zeitpunkt des
Schadenseintritts (BGE 136 II 187 E. 7). Wenn der Schaden bekannt ist,
kommt die relative Frist zur Anwendung; die absolute Frist ist dann nicht
relevant. Gewahrt wird die Frist durch die rechtzeitige Eingabe des
Staatshaftungsbegehrens beim EFD (BGE 133 V 14 E. 6; vgl. auch Urtei-
le des Bundesverwaltungsgerichts A-5588/2007 vom 10. August 2012
E. 2, A-2526/2011 vom 7. August 2012 E. 5.1 und A-5798/2009 vom
16. Juni 2011 E. 4).
Art. 20 Abs. 1 VG ist entsprechend der ähnlich lautenden Bestimmung
von Art. 60 Abs. 1 des Obligationenrechts vom 30. März 1911 (OR, SR
220) auszulegen. Praxisgemäss beginnt dort die relative Frist mit der tat-
sächlichen Kenntnis des Verletzten vom Schaden und von der Person
des Haftpflichtigen zu laufen; blosses "Kennen-müssen" reicht nicht (BGE
133 V 14 E. 6; Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-5588/2007 vom
10. August 2012 E. 2 und A-5798/2009 vom 16. Juni 2011 E. 4.1). Dem
Geschädigten müssen alle tatsächlichen Umstände bekannt sein, die ge-
eignet sind, eine Klage zu veranlassen und zu begründen (BGE 133 V 14
E. 6; Urteil des Bundesgerichts 2C.1/1999 vom 12. September 2000
E. 3a; Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-5798/2009 vom 16. Juni
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Seite 11
2011 E. 4.1, A-2526/2011 vom 7. August 2012 E. 5.1 und A-5588/2007
vom 10. August 2012 E. 2.5). Kenntnis vom Schaden hat demnach, wer
die schädlichen Auswirkungen der unerlaubten Handlung bzw. der Unter-
lassung so weit kennt, dass er in der Lage ist, für alle Schadensposten
auf dem Prozessweg Ersatz zu verlangen (BGE 133 V 14 E. 6; Urteile
des Bundesverwaltungsgerichts A-5798/2009 vom 16. Juni 2011 E. 4.1,
A-2526/2011 vom 7. August 2012 E. 5.1 und A-5588/2007 vom 10. Au-
gust 2012 E. 2.6).
Mit Bezug auf die Kenntnis über die Höhe des Schadens gilt, dass die
Frist zu laufen beginnt, wenn der Geschädigte die wichtigen Elemente
seines Schadens kennt, die ihm erlauben, dessen Grössenordnung zu
bestimmen und sein Staatshaftungsbegehren in den wesentlichen Zügen
zu begründen, ohne aber bereits wissen zu müssen, wie hoch dieser zif-
fernmässig ist (Urteil des Bundesgerichts 2C_640/2011 vom 1. Februar
2012 E. 2.3 [Bestätigung des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts A-
5798/2009 vom 16. Juni 2011] und 2C_956/2011 vom 2. April 2012 E. 3.4;
Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-2526/2011 vom 7. August 2012
E. 5.1, A-5798/2009 vom 16. Juni 2011 E. 4.1, A-3535/2010 vom 14. Juli
2010 E. 4.2.1, A-5748/2008 vom 9. November 2009 E. 2.2; KARL OFTIN-
GER/EMIL W. STARK, Schweizerisches Haftpflichtrecht, Band II/1, 4. Aufl.,
Zürich 1987, § 16, Rz. 351; ROBERT K. DÄPPEN, in: Basler Kommentar,
Obligationenrecht I, 4. Aufl., Basel 2007, Rz. 6 zu Art. 60 OR mit Hinwei-
sen).
Generell ohne Bedeutung ist die Kenntnis der einschlägigen Rechtsnor-
men, also des Rechtsgrundes der Haftpflicht, weshalb auch ein Rechtsirr-
tum ohne Bedeutung für den Beginn des Fristenlaufs ist (DÄPPEN, a.a.O.,
Rz. 6 zu Art. 60 OR; BGE 82 II 43 E. 1 für eine Haftung nach Art. 41 ff.
OR; s.a. Urteil des Bundesgerichts 5A_240/2011 vom 6. Juli 2011 E. 6.5
zur Verwirkung bei Rechtsunkenntnis im Allgemeinen mit ausdrücklichem
Hinweis auf BGE 82 II 43). Weil es sich bei der Frage, ob eine Schädi-
gung widerrechtlich erfolgt ist, um eine Rechtsfrage handelt, kann der
Beginn des Fristenlaufs nicht davon abhängen, ob Gewissheit über die
Widerrechtlichkeit besteht. Vielmehr muss es genügen, wenn alle der für
die Beurteilung der Widerrechtlichkeit erforderlichen Sachverhaltselemen-
te bekannt sind (vgl. im Ergebnis BGE 82 II 43 E. 1b).
4.
Auf die absolute Verwirkungsfrist ist vorliegend nicht näher einzugehen.
Fraglich ist allein, ob die relative Frist von einem Jahr abgelaufen ist. Wie
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Seite 12
im Sachverhalt dargelegt, reichte der Beschwerdeführer das Schadener-
satzbegehren am 31. März 2011 ein. Zu prüfen ist somit, zu welchem
Zeitpunkt der Beschwerdeführer hinreichende Kenntnisse hatte, um eine
Schadenersatzklage anheben zu können (vgl. hierzu E. 3.2). Die Verwir-
kungsfrist wäre noch nicht abgelaufen, wenn hierfür ein Datum ab dem
30. März 2010 anzunehmen wäre.
4.1. Nicht umstritten ist, dass der Beschwerdeführer die ungefähre Grös-
senordnung des Schadens spätestens ab Abschluss des EBK-Verfahrens
am 24. Januar 2008 und der damit zusammenhängenden Konkurseröff-
nung erkannte. Er legt selber dar, er sei nach der superprovisorischen
Verfügung vom 16. November 2006 nicht mehr in der Lage gewesen,
Geld zu verdienen. Dies galt erst recht ab dem 24. Januar 2008, als der
Konkurs eröffnet wurde.
4.2. Der Beschwerdeführer hatte spätestens anlässlich der zweiten EBK-
Verfügung vom 24. Januar 2008 auch Kenntnis der Ursache und des
Kausalzusammenhangs, zumal der von ihm behauptete Schaden auf die
Wirkungen der beiden EBK-Verfügungen zurückzuführen ist. Die schädi-
gende Behörde war ihm somit bereits damals bekannt.
4.3. Die Vorbringen des Beschwerdeführers zielen indes sinngemäss
darauf ab, er habe erst mit Einstellung der Strafuntersuchung am 27. April
2010 um die Widerrechtlichkeit gewusst. Wie in Erwägung 3.2 aufgezeigt,
ist jedoch die Kenntnis des Rechtsgrundes der Haftung nicht erforderlich
für den Beginn des Fristenlaufs. Zu prüfen bleibt, ob es sich bei der Ein-
stellung der Strafuntersuchung am 27. April 2010 um einen tatsächlichen
Umstand handelt, der für die Erhebung eines Staatshaftungsbegehrens
erforderlich war.
4.3.1. Der Beschwerdeführer bringt zu Recht nicht vor, im Verwaltungs-
strafverfahren seien neue wesentliche Sachverhaltselemente zutage ge-
treten, die es ihm erst ermöglicht hätten, sein Begehren anhängig zu ma-
chen. Er war bereits vor Abschluss der EBK-Untersuchung der Auffas-
sung, die Einschätzung der Untersuchungsbeauftragten sei unzutreffend
(vgl. die Stellungnahme des Beschwerdeführers vom 21. Dezember 2007
[Beilage 3 zur Eingabe vom 31. Juli 2012]). Das Ergebnis des Verwal-
tungsstrafverfahrens gab zwar für den Beschwerdeführer gemäss seinen
Angaben den Ausschlag für die Einreichung des Schadenersatzbegeh-
rens. Hierbei handelt es sich aber nicht um ein Sachverhaltselement, das
für dessen Einreichung unabdingbar war. Vielmehr waren ihm die wesent-
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lichen Elemente bereits Ende Januar 2008 bekannt (vgl. vorne E. 4.1 und
4.2). Das Ergebnis des Verwaltungsstrafverfahrens ist somit für den Be-
ginn des Fristenlaufs irrelevant.
4.3.2. Soweit der Beschwerdeführer im Übrigen vorbringt, das EBK-
Verfahren und das Verwaltungsstrafverfahren würden so eng zusammen-
hängen, dass sie eine Einheit bilden und das Ende des Verfahrens abge-
wartet werden musste, ist ihm nicht zu folgen:
Das Bundesgericht hat eine differenzierte Praxis dazu entwickelt, wann
eine Verwaltungsbehörde ihren Entscheid bis zum Entscheid einer Straf-
verfolgungsbehörde auszusetzen hat und unter welchen Voraussetzun-
gen abweichende Beurteilungen zulässig sind (eingehend BGE 119 Ib
158 E. 2c und 3c; vgl. auch PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS
MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Auflage, Bern 2009, § 18
Rz. 13 ff. und ANDREAS EICKER/FRIEDRICH FRANK/JONAS ACHERMANN,
Verwaltungsstrafrecht und Verwaltungsstrafverfahrensrecht, Bern 2012,
S. 10 ff.). Es entschied im Zusammenhang mit einem Staatshaftungsver-
fahren, in dem ebenfalls die Verwirkung zu prüfen war, ein laufendes
Verwaltungsstrafverfahren verhindere die Verwirkung nicht, da die zu-
ständige Behörde, soweit der Abschluss des anderen Verfahrens voraus-
gesetzt wäre, ihr Verfahren bis zu dessen Abschluss sistieren könnte (Ur-
teil des Bundesgerichts 2C_956/2011 vom 2. April 2012 E. 3.4 [in Bestäti-
gung des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts A-1010/2011 vom
17. Oktober 2011]). Dies lässt sich aufgrund des vergleichbaren Sachver-
halts auf den vorliegenden Fall übertragen. Somit verhindert allein die
Tatsache, dass ein Strafverwaltungsverfahren im Gange ist, die Verwir-
kung jedenfalls nicht zwingend.
Im vorliegenden Fall sind das aufsichtsrechtliche EBK-Verfahren und das
verwaltungsstrafrechtliche Verfahren unabhängig voneinander geführt
worden, wie die folgenden Ausführungen zeigen: Auf formeller Ebene wa-
ren zum einen mit der EBK und dem EFD zwei verschiedene Behörden
involviert. Zum andern zeigt die Rechtsmittelbelehrung auf der EBK-
Abschlussverfügung vom 24. Januar 2008, dass diese Verfügung, ohne
weitere Verfahrensschritte abzuwarten, anzufechten gewesen wäre. Nicht
überzeugend ist das Vorbringen, der Beschwerdeführer habe befürchtet,
ihm würde die Verschleppung des Konkurses vorgeworfen, wenn er ein
Rechtsmittel ergreife. Hierbei hätte es sich um das rechtmässiges Mittel
gehandelt, die Rechtmässigkeit des Konkurses überprüfen zu lassen. In-
haltlich sind die beiden Verfahren ebenfalls als eigenständige Verfahren
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anzusehen. Die EBK-Verfügung vom 24. Januar 2008 bezieht sich im
Dispositiv in keiner Weise auf das Verwaltungsstrafverfahren. Dieses
wurde denn auch nicht durch diese EBK-Verfügung ausgelöst, sondern
vor diesem angehoben und während der EBK-Untersuchung sistiert (sie-
he Sachverhalt Bst. B). Materiell befasst sich die EBK-Verfügung insbe-
sondere damit, ob die Vorschriften zur Bewilligungspflicht eingehalten wa-
ren, ob aufgrund einer Überschuldung oder ernsthafter Liquiditätsproble-
me der Konkurs eröffnet werden müsste und ob ein Werbeverbot auszu-
sprechen wäre (vgl. Sachverhalt Bst. B und C). Ebenso wenig nehmen
die verwaltungsstrafrechtlichen Verfügungen vom 21. September 2009
oder vom 27. April 2010 Bezug auf die EBK-Verfügung. In diesen Verfü-
gungen wird einzig untersucht, ob dem Beschwerdeführer ein verwal-
tungsstrafrechtlich relevantes Verhalten vorzuwerfen ist (vgl. auch Sach-
verhalt Bst. D).
4.4. Die Vorbringen des Beschwerdeführers zum Beginn der Verwirkungs-
frist überzeugen aus den dargelegten Gründen nicht; er verfügte bereits
vor dem 30. März 2010 über alle für ein Staatshaftungsbegehren erfor-
derlichen Informationen. Das Datum des Abschlusses des Verwaltungs-
strafverfahrens ist deshalb nicht massgebend für den Beginn des Fristen-
laufs. Vielmehr ist hierfür der 24. Januar 2008 ausschlaggebend. Da das
Staatshaftungsbegehren erst am 31. März 2011 eingereicht wurde, mithin
nach Ablauf der einjährigen Verwirkungsfrist, ist es verwirkt.
4.5. Unter gewissen Voraussetzungen lässt sich eine abgelaufene Ver-
wirkungsfrist wiederherstellen, so etwa wenn die berechtigte Person aus
unverschuldeten, unüberwindbaren Gründen verhindert war, den An-
spruch rechtzeitig geltend zu machen. Die Wiederherstellung oder Resti-
tution von Verwirkungsfristen gilt als allgemeiner Rechtsgrundsatz und
berücksichtigt Hinderungsgründe wie Krankheit, Unfall oder Naturkata-
strophen (BGE 136 II 187 E. 6; BGE 114 V 123 E. 3b; vgl. auch Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts A-5798/2009 vom 16. Juni 2011 E. 6). Ein
solcher Grund liegt indessen vorliegend nicht vor und wird vom Be-
schwerdeführer zu Recht nicht vorgebracht.
4.6. Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass dem Beschwer-
deführer die Informationen, die er für die Erhebung des Staatshaftungs-
begehrens benötigte, schon mehr als ein Jahr vor dessen Einreichung
bekannt waren und die einjährige relative Verwirkungsfrist somit abgelau-
fen ist. Das Staatshaftungsbegehren ist infolgedessen verwirkt, und es
erübrigt sich deshalb, auf die weiteren Voraussetzungen einer Staatshaf-
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Seite 15
tung, namentlich auch auf Art. 12 VG, einzugehen. Die Beschwerde ist
bezüglich des Staatshaftungsbegehrens abzuweisen.
5.
Zu prüfen bleibt die Kostenauferlegung im vorinstanzlichen Verfahren, in
welchem dem Beschwerdeführer in Ziff. 3 eine Entscheidgebühr von
Fr. 1'000.– auferlegt wurde. Er hatte im vorinstanzlichen Verfahren um die
Gewährung eines unentgeltlichen Rechtsbeistands ersucht, was von der
Vorinstanz aufgrund der Aussichtlosigkeit des Verfahrens abgelehnt wur-
de.
Aus den Rechtsschriften des Beschwerdeführers im vorinstanzlichen Ver-
fahren geht sinngemäss hervor, dass er mit seinem Gesuch um Gewäh-
rung eines unentgeltlichen Rechtsbeistands auch die Gewährung unent-
geltlicher Rechtspflege mitgemeint haben muss, zumal er auf seine Mit-
tellosigkeit hinwies. Da er nicht anwaltlich vertreten war, ist bezüglich der
Ausformulierung dieses Gesuchs kein strenger Massstab anzusetzen.
Weil sein Staatshaftungsbegehren nicht als einfach eingestuft werden
kann und sich neben dem unübersichtlichen Sachverhalt komplexe
Rechtsfragen stellen (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_179/2012 vom
17. April 2012 E. 3), war das Begehren nicht von vornherein aussichtslos
(vgl. zu den Voraussetzungen für die Gewährung der unentgeltlichen
Rechtspflege Art. 65 Abs. 1 VwVG). Es hätte sich deshalb gerechtfertigt,
ihm auch im vorliegenden Verfahren die unentgeltliche Rechtspflege zu
gewähren. Die Auferlegung einer Entscheidgebühr in Ziff. 3 der angefoch-
tenen Verfügung ist deshalb aufzuheben und die Beschwerde ist diesbe-
züglich gutzuheissen.
6.
Abschliessend sind die Kosten und die Entschädigung im vorliegenden
Verfahren zu beurteilen.
6.1. Bei diesem Verfahrensausgang unterliegt der Beschwerdeführer
weitgehend, weshalb ihm grundsätzlich Verfahrenskosten für das vorlie-
gende Verfahren aufzuerlegen wären (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Da ihm die
unentgeltliche Prozessführung gewährt wurde, sind jedoch keine Verfah-
renskosten zu erheben. Der Vorinstanz werden keine Verfahrenskosten
auferlegt (Art. 63 Abs. 2 VwVG).
6.2. Dem Beschwerdeführer wurde ein unentgeltlicher Rechtsbeistand
gewährt, der zu entschädigen ist (Art. 65 VwVG). Der Rechtsvertreter des
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Beschwerdeführers hat folgende Kostennoten eingereicht: am 31. Juli
2012 für Fr. 7'241.70, am 24. September 2012 für Fr. 2'753.20, am 9. No-
vember 2012 für Fr. 1'034.55 und an der öffentlichen Parteiverhandlung
vom 18. Dezember 2012 für Fr. 3'640.85. Die letzte Kostennote kann um
Fr. 300.– gekürzt werden, da die Verhandlung eine Stunde früher als vom
Rechtsvertreter im Voraus geschätzt zu Ende war und er einen Stunden-
ansatz von Fr. 300.– verrechnet; diese Kostennote ist somit mit
Fr. 3'340.85 zu berücksichtigen.
Insgesamt betragen die Kosten deshalb Fr. 14'370.30 (inkl. Auslagen und
Mwst.). Diese Aufwendungen erscheinen angemessen. Sie sind ihm in
analoger Anwendung von Art. 64 Abs. 2 des Bundesgerichtsgesetzes
vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) aus der Gerichtskasse zu leisten
(Urteil des Bundesverwaltungsgerichts C-2996/2006 vom 12. Februar
2008 E. 5.3; vgl. auch MARCEL MAILLARD, in: Bernhard Wald-
mann/Philippe Weissenberger [Hrsg.], VwVG, Praxiskommentar zum
Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich/Basel/Genf 2009,
Rz. 47 f. zu Art. 65). Es wird indessen ausdrücklich auf Art. 65 Abs. 4
VwVG hingewiesen, wonach die bedürftige Partei der Gerichtskasse Er-
satz zu leisten hat, wenn sie später zu hinreichenden Mitteln gelangt.
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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen teilweise gutgeheissen
und Ziff. 3 des vorinstanzlichen Entscheids aufgehoben.
2.
Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
3.
Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
4.
Rechtsanwalt M._______ wird für das vorliegende Verfahren vor dem
Bundesverwaltungsgericht zum amtlichen Beistand ernannt und infolge
Gewährung der unentgeltlichen Verbeiständung wird ihm eine Entschädi-
gung in der Höhe von Fr. 14'370.30 (inkl. Mwst.) aus der Gerichtskasse
ausgerichtet.
5.
Dieses Urteil geht an:
– den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref-Nr._______; Gerichtsurkunde)
Die vorsitzende Richterin: Die Gerichtsschreiberin:
Marianne Ryter Sauvant Nina Dajcar
Rechtsmittelbelehrung:
Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts auf dem Gebiet der Staats-
haftung können beim Bundesgericht angefochten werden, wenn der
Streitwert mindestens Fr. 30'000.– beträgt oder wenn sich eine Rechtsfra-
ge von grundsätzlicher Bedeutung stellt (Art. 85 Abs. 1 Bst. a und Abs. 2
des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]).
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Steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen,
kann sie innert 30 Tagen nach Eröffnung dieses Entscheides beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, erhoben werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100
BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die
Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unter-
schrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel
sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizule-
gen (vgl. Art. 42 BGG).
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