A-5391/2009 - Abteilung I - Expropriation - expropriation formelle

Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal
Cour I
A-5391/2009
Arrêt du 17 mai 2011
Composition Jérôme Candrian, président du collège,
Marianne Ryter Sauvant, André Moser, juges,
Yanick Felley, greffier.
Parties Hoirie de A._______,
composée de B._______, C._______, D._______,
représentées par Me Gérald Page, BROWN & PAGE,
Rue de Vermont 37-39, 1202 Genève,
recourantes,
contre
Aéroport international de Genève (AIG),
représenté par Me Olivier Jornot, Etude Fontanet & Associés,
Grand-Rue 25, case postale 3200, 1211 Genève 3,
intimé,
Commission fédérale d'estimation du 1er arrondissement
p.a. Jean-Marc Strubin, Président-suppléant du
Tribunal de première instance, 1211 Genève 3,
autorité inférieure.
Objet Expropriation formelle des droits de voisinage; prescription.
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Faits :
A.
Feue A._______, née E._______, décédée le … 2007, était propriétaire
de la parcelle n°…, feuille n° …, de la commune de U._______ (canton
de Genève), sur laquelle est bâtie une maison d'habitation. Cette
propriété avait été acquise par ses parents en 1921.
A.a Par lettre recommandée du 4 octobre 1996 au chef du Département
fédéral des transports, des communications et de l'énergie (DFTCE), feue
A._______ (ci-après aussi : la requérante), invoquant les nuisances très
importantes induites par la proximité immédiate de l'aéroport de Genève-
Cointrin, a, par l’intermédiaire de son avocat, demandé que le droit
d'expropriation soit conféré à l'Aéroport International de Genève (AIG) et
conclu au versement d'une indemnité en capital de Fr. 584'774.--, au titre
de l’expropriation formelle de ses droits de voisinage.
Par décision du 28 octobre 1996, le DFTCE a conféré à l’AIG le droit
d’expropriation relatif à la parcelle de feue A._______, en l’invitant à faire
ouvrir par le Président de la Commission fédérale d'estimation une
procédure destinée à statuer sur les prétentions en indemnité formulées
par la requérante. Par lettre du 26 novembre 1996, l’AIG a agi en ce sens
auprès du Président de la Commission fédérale d'estimation du
1er arrondissement (ci-après: la CFE); il a précisé à cette autorité qu’il
n'avait pas donné suite à la demande d'indemnité du 4 octobre 1996 qu'il
contestait intégralement, en invoquant entre autres la prescription.
Par écriture du 4 juin 1997, l'AIG a soulevé formellement devant la CFE
(cause référencée sous n° ...) l'exception de prescription et conclu au
déboutement de la demande, en faisant par ailleurs valoir que les
prétentions de la requérante étaient infondées. L'Office fédéral de
l'aviation civile (OFAC) a, dans ses observations, soutenu que l'AIG se
prévalait à juste titre de l'exception de prescription. Par écriture du
30 novembre 1997, la requérante a maintenu intégralement sa demande.
Campant sur leurs positions respectives, l'AIG et la requérante se sont
encore exprimés par écritures complémentaires du 30 avril 1998,
respectivement 5 juin 1998.
A.b Suite à l’arrêt rendu par le Tribunal fédéral le 23 septembre 1998
dans la cause Etat de Genève contre hoirie de V.H. et Commission
fédérale d’estimation du 1er arrondissement (publié aux ATF 124 II 543) –
qui a posé le principe que le délai de prescription ne pouvait être opposé
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à ceux des propriétaires voisins de l'AIG qui avaient annoncé leurs
prétentions, quel que soit le fondement de celles-ci (expropriation
matérielle ou formelle), dans les cinq ans dès le 2 septembre 1987, date
de publication dans la feuille officielle cantonale de la décision du Conseil
fédéral du 8 avril 1987 approuvant le plan de zone de bruit de l'AIG –, la
procédure d'expropriation dans la cause n° ... par-devant la CFE a été
suspendue d'entente entre les parties, jusqu'à droit connu dans trois cas
"test" qui présentaient un contexte de faits similaire. Le Tribunal fédéral
s'est prononcé sur ces trois cas "test" par arrêts du 24 décembre 1999 et
21 février 2000 (causes 1E.6/1999, 1E.9/1999 et 1E.7/1999). Il y a
confirmé que la prescription était en principe acquise le 2 septembre 1992,
une fois échu le délai quinquennal courant dès le 2 septembre 1987.
Deux recours contre ces arrêts déposés auprès de la Cour européenne
des droits de l'homme (Cour EDH) ont été déclarés irrecevables en date
du 16 avril et 29 juin 2004.
B.
Suite au décès de la requérante, B._______,
C._______ et D._______ (ci-après: les requérantes), constituées en
hoirie, se sont substituées à leur mère dans la procédure d'expropriation
n° ... par-devant la CFE.
B.a Après avoir été informée, par lettres de l’AIG du 24 janvier et
14 février 2008, de l’irrecevabilité des recours introduits auprès de la
Cour EDH, la CFE a repris l'instruction de la cause de l'hoirie de feue
A._______ (ci-après: l’Hoirie) et ordonné une comparution personnelle
pour connaître la position des parties sur la suite de la procédure. Lors de
l'audience de comparution personnelle du 28 mai 2008, les requérantes
ont dit persister dans leur requête en indemnité du 4 octobre 1996 et
avoir encore des pièces à produire. Pour sa part, l'AIG a invoqué la
prescription, tout en disant vouloir prendre connaissance de ces
nouvelles pièces.
Dans ses observations complémentaires du 30 juillet 2008, l'Hoirie a, en
produisant des lettres du 17 mars 1962 et du 18 novembre 1967 (par
lesquelles feue A._______ se plaignait de nuisances subies en raison de
l'exploitation de l'aéroport), ainsi que des lettres du Département des
travaux publics du 20 décembre 1967 et du maire de la Commune de
U._______ du 18 septembre 1991, fait valoir que feue A._______
avait émis des réclamations, notamment financières, bien avant le
2 septembre 1992; que la jurisprudence posée par l'ATF 124 II 543, se
référant aux principes en matière d'expropriation matérielle, ne pouvait
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valoir pour les réclamations relevant de l'expropriation formelle des droits
de voisinage formulées, même sommairement et globalement, bien avant
le 2 septembre 1992; qu’il convenait de déduire de l’ATF 130 II 394 du
27 juillet 2004 que le délai de prescription ne courait pas lorsque
l’installation faisait l’objet d’une demande d’assainissement, et que tel
était le cas en l’espèce; et que, depuis septembre 1992, le trafic aérien,
exprimé non seulement en termes de charge de bruit mais également en
nombre de mouvements, avait sensiblement augmenté sur l'AIG.
Pour sa part, l'AIG a, dans ses observations du 13 octobre 2008, conclu
au déboutement de la partie requérante. Il a répété que l'échéance du
délai de prescription était fixée au 2 septembre 1992 à teneur de la
jurisprudence du Tribunal fédéral. Il s'est ensuite étonné de l'attitude de la
partie requérante, qui avait attendu de nombreuses années avant de se
prévaloir des pièces nouvellement versées. Il a contesté qu'une demande
d'indemnité eût valablement été formée avant le 2 septembre 1992, en
relevant qu'aucune des nouvelles pièces produites ne reflétait la volonté
de feue A._______ d'obtenir une indemnité pour expropriation. Enfin, il a
contesté les conséquences déduites par la requérante de
l’ATF 130 II 394, en exposant, d’une part, que le Tribunal fédéral avait
toujours affirmé que la procédure d’expropriation pouvait être conduite en
parallèle avec une procédure d’assainissement lorsque l’assainissement
ne donnait aucune perspective concrète de réduction du niveau de bruit
en deçà des valeurs limites d’immissions, et, d’autre part, que, s’il était
exact que le Tribunal fédéral avait admis dans l’ATF 130 II 304 un
nouveau point de départ de la prescription en raison de l’ouverture d’une
quatrième piste à l’aéroport de Zurich-Kloten, il était notoire que l’AIG
n’avait connu aucune extension de ce type et que l’augmentation
régulière du trafic était par ailleurs compensée par l’amélioration
technique des appareils.
B.b A la demande de l'Hoirie, la CFE a tenu une audience d’enquêtes le
25 février 2009. Elle a recueilli les témoignages de L._______, maire de
la commune de U._______ de 1983 à 1995, et de M._______, adjoint au
maire de U._______ de 1991 à 1994, puis maire de 1995 à 2007. Non
délié de son secret de fonction, N._______, secrétaire général adjoint du
Département des constructions et des technologies de l'information
(DCTI) n'a pas été entendu.
L._______ s'est souvenu avoir eu, en 1991, à la demande de feue
A._______, des entretiens sur les nuisances causées par la proximité de
l'aéroport. Il a exposé que cette dernière, qui était attentive à la valeur de
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sa propriété, s'était en outre rendue à plusieurs reprises aux séances
d'information de la Commune; qu’il lui avait répondu, ainsi qu'à d'autres
habitants de la Commune dans sa situation, qu'il transmettrait leurs
doléances à la Commission cantonale de lutte contre le bruit des
aéronefs, ce qu'il avait d'ailleurs fait. Il n'avait pas eu connaissance d'une
demande d'indemnité formulée par feue A._______ à la commune de
U._______, laquelle n'avait pas la compétence de faire suite à de telles
demandes. Alors qu'il était maire, plusieurs riverains de l'aéroport lui
avaient parlé des nuisances qu'ils subissaient en raison de son
exploitation, mais ils n'avaient pas adressé ou formulé oralement de
demandes d'indemnité à la Commune. L._______ a encore précisé que,
au sein de la Commission cantonale de lutte contre le bruit des aéronefs,
dont il faisait partie, il était discuté des problèmes liés au bruit et
également du flou juridique concernant les zones de bruit, mais non des
questions d'indemnité.
Adjoint au maire de U._______ de 1991 à 1994, puis maire de 1995 à
2007, M._______ a indiqué qu'il était membre de la Commission
consultative de lutte contre les nuisances du trafic aérien depuis 1995; à
ce titre, il avait été approché par des riverains de la commune de
U._______ pour se renseigner sur les possibilités d'agir; la Commune les
adressait alors à l'aéroport ou aux juristes du Département des travaux
publics. M._______ a également déclaré avoir eu des contacts avec feue
A._______ sept ou huit ans plus tôt à la suite d'un problème de
construction sur sa parcelle, qui ne concernait pas les nuisances de
l'aéroport.
Dans leurs conclusions après enquêtes du 3 avril 2009, l'Hoirie et l’AIG
ont maintenu leur position respective.
C.
Par décision du 24 juin 2009, la CFE a constaté que les prétentions des
membres de l'Hoirie étaient prescrites et leur a refusé le versement d'une
indemnité.
D.
D.a
Par acte de recours du 26 août 2009, les membres de l'Hoirie
(ci-après: les recourantes) ont déféré cette décision au Tribunal
administratif fédéral. Invoquant que la demande d'indemnisation déposée
le 4 octobre 1996 n'était pas prescrite, elles ont notamment conclu, sous
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suite de frais et dépens, à l'annulation de la décision de la CFE
(ci-après: l'autorité inférieure) du 24 juin 2009 et au renvoi de la cause à
son instance pour qu'elle statue sur le fond et condamne l'AIG
(ci-après: l'intimé) au payement de Fr. 580'678.--, plus intérêts, ainsi qu'à
tous les travaux et mesures d'insonorisation nécessaires.
D.b Invitée à se déterminer sur le recours, l'autorité inférieure a informé le
Tribunal administratif fédéral qu'elle ne déposerait pas de réponse au
recours et s'est référée à la décision attaquée. L'intimé a conclu au rejet
du recours et à ce que les frais et dépens du recours soient mis à la
charge de la recourante. Par écriture en réplique, la recourante a dit
persister dans les termes de son argumentation et de ses conclusions.
L'intimé a fait de même par écriture en duplique.
D.c Par écriture complémentaire du 27 septembre 2010, les recourantes
ont invoqué à l’appui de leurs griefs une jurisprudence récente du
Tribunal fédéral du 8 juin 2010 (causes 1C_284/2009, 1C_288/2009 et
1C_290/20098), partiellement publiée aux ATF 136 II 263. Interpellée sur
ce point, l'intimé a, par écriture du 22 octobre 2010, contesté
l'interprétation faite par les recourantes, en leur faveur, de cette
jurisprudence.
E.
Les autres faits et arguments des parties seront repris en tant que besoin
dans les considérants en droit du présent arrêt.
Droit :
1.
Le Tribunal administratif fédéral examine d'office sa compétence. Il
contrôle librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis. Il
applique la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure
administrative (PA, RS 172.021), à moins que la loi du 17 juin 2005 sur le
Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32) n'en dispose autrement
(art. 37 LTAF).
1.1. Aux termes des art. 31 et 33 let. f LTAF, le recours est recevable
contre les décisions au sens de l'art. 5 PA rendues par les commissions
fédérales. Par ailleurs, conformément à l'art. 77 al. 1 et 2 de la loi fédérale
du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx, RS 711), la décision de la
commission fédérale d'estimation peut faire l'objet d'un recours devant le
Tribunal administratif fédéral, et, à moins que la LEx n'en dispose
autrement, la procédure est régie par la LTAF. L'acte attaqué en
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l’occurrence émanant de la CFE, soit d’une autorité précédente, et
constituant une décision au sens de l'art. 5 al. 1 let. c PA, le Tribunal
administratif fédéral est compétent pour connaître du litige, sachant en
outre qu’aucune exception à la matière n'entre en ligne de compte
(art. 32 LTAF).
1.2. Déposé en temps utile par les destinataires de la décision attaquée
(cf. art. 78 al. 1 LEx, 22 ss, 48, 50 PA), le recours répond aux exigences
de forme et de contenu prévues à l'art. 52 PA, de sorte qu’il est en
principe recevable.
Il y a donc lieu d’entrer en matière sur le recours.
2.
Le Tribunal administratif fédéral constate les faits et applique le droit
d'office, sans être lié par les motifs invoqués (art. 62 al. 4 PA) ni par
l'argumentation juridique développée dans la décision entreprise
(ATAF 2009/57 consid. 1.2). Les parties doivent toutefois motiver leur
recours (art. 52 PA), ainsi que collaborer à l'établissement des faits
(art. 13 PA) (arrêt du Tribunal administratif fédéral A-6466/2008 du
1er juin 2010 consid. 1.2).
3.
L’objet du présent litige porte sur la question de savoir si les recourantes
peuvent se prévaloir en droit du fait qu’une indemnité pour expropriation
formelle des droits de voisinage a été déposée dans le délai de
prescription prévu à cet effet.
4.
Il y a lieu de commencer par rappeler le cadre juridique défini par la
jurisprudence du Tribunal fédéral en matière d'expropriation de droits de
voisinage, au rapport duquel il conviendra d’apprécier la demande du
4 octobre 1996.
4.1. Conformément à l'art. 5 LEx, les droits résultant des dispositions sur
la propriété foncière en matière de rapports de voisinage peuvent faire
l'objet d'une expropriation et être supprimés ou restreints temporairement
ou définitivement. Cela vaut en particulier pour le droit du propriétaire de
se défendre contre les immissions excessives ayant leur origine sur un
fonds voisin (art. 684 du Code civil suisse du 10 décembre 1907 [CCS],
RS 210). Si, comme en l'espèce, les immissions proviennent de
l'utilisation, conforme à sa destination, d'un ouvrage d'intérêt public pour
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la réalisation duquel la collectivité disposait du droit d'expropriation, le
voisin ne peut pas exercer les actions du droit privé, à raison du trouble
ou en responsabilité, prévues à l'art. 679 CCS. La prétention en
versement d'une indemnité d'expropriation se substitue à ces actions, et il
appartient non plus au juge civil, mais au juge de l'expropriation de
statuer sur l'existence du droit de même que sur la nature et le montant
de l'indemnité. Il y a ainsi adéquation entre le droit administratif, en tant
que régime juridique spécifique, et un objet déterminé, l'intérêt public
(cf. ATF 136 II 263 consid. 8.1).
4.2. Dès lors qu’un propriétaire voisin d'un ouvrage d'utilité publique
prétend à une indemnisation selon la LEx parce qu'il ne dispose plus des
actions de l'art. 679 CCS, et qu'il n'y a eu – comme en l'espèce – ni avis
publics ni avis personnels l'invitant à produire ses prétentions (art. 30 à
35 LEx), ce propriétaire doit demander qu'une procédure d'expropriation
soit ouverte à la requête de la collectivité publique à qui incombe la
réalisation ou l'exploitation de l'ouvrage, si celle-ci est déjà au bénéfice du
droit d'expropriation, ou, à défaut, il doit s'adresser à l'autorité compétente
pour conférer un tel droit afin qu'elle astreigne la collectivité à en faire
usage. Un refus de mettre en œuvre cette procédure doit être signifié
sous la forme d'une décision susceptible de faire l'objet d'un recours
(ATF 124 II 543 consid. 4a et les réf. cit.).
En l'occurrence – comme dans d'autres cas où des voisins de l'aéroport
de Genève-Cointrin ont demandé à être indemnisés en raison des
nuisances dues au trafic aérien –, le droit d'expropriation n'a été conféré
à l'Etat de Genève, par une décision spéciale du Département fédéral,
qu'en relation avec les prétentions des propriétaires de chaque parcelle
concernée. L'Etat de Genève n'avait en effet pas, préalablement et
indépendamment de l'annonce de prétentions par des propriétaires
voisins, requis l'ouverture d'une ou plusieurs procédures d'expropriation
pour l'acquisition de tous les droits nécessaires à la construction, à
l'agrandissement ou à l'exploitation de l'aéroport (ATF 124 II 543
consid. 4a).
4.3. En demandant l'ouverture d'une procédure d'expropriation par la
collectivité, le propriétaire invoque donc des prétentions de droit public.
Et, conformément à la jurisprudence fédérale, ces prétentions sont
soumises en principe à la prescription, même en l'absence de disposition
légale expresse (ATF 124 II 543 consid. 4a). La créance en
indemnisation envers la collectivité publique est ainsi susceptible de
s'éteindre suite au non-usage de ce droit pendant un laps de temps
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déterminé (cf. aussi
ATF 137 III 16 consid. 2). La conséquence d'une inobservation du délai
de prescription est rigoureuse, puisqu'elle entraîne en principe le rejet pur
et simple des prétentions des expropriés (ATF 124 II 543 consid. 5 c/aa;
arrêt du Tribunal administratif fédéral A-8433/2007 du 3 novembre 2009
consid. 7 et les réf. cit.).
4.3.1. Le Tribunal fédéral a, dans un arrêt de principe Brandenberger du
21 février 1979 (ATF 105 Ib 6 consid. 3c-d), établi des règles à ce propos
en relation avec les immissions de bruit excessives provoquées par
l'exploitation d'une route nationale: il a fixé à cinq ans la durée du délai de
prescription et dit que le point de départ était la date de la naissance de la
prétention à indemnité. Cet arrêt de principe a été confirmé par la suite
(ATF 120 Ib 76 consid. 5a, ATF 116 Ib 11 consid. 2b/ee et 2d,
ATF 108 Ib 485). Et le Tribunal fédéral applique ces mêmes règles
lorsque les prétentions sont liées à l'exploitation d'un aérodrome public,
en considérant que l'indemnisation des propriétaires voisins selon la LEx
n'est normalement pas soumise à des conditions différentes de celles
s'appliquant en matière de routes nationales et de chemins de fer
(ATF 124 II 453 consid. 4a, ATF 121 II 317 consid. 5b).
Il résulte de cette jurisprudence que la naissance des prétentions à
indemnité ne dépend en principe pas de la connaissance qu'a le
propriétaire voisin concerné de l'existence de son droit (ATF 124 II 453
consid. 4a). Il est fixé de manière objective : le point de départ du délai de
prescription des prétentions à indemnité correspond en principe au
moment à partir duquel sont remplies, cumulativement, les trois
conditions posées par la jurisprudence à l'octroi d'une indemnité
d'expropriation, à savoir l'imprévisibilité, la spécialité et la gravité
(ATF 124 II 453 consid. 5a, ATF 123 II 481 consid. 7a,
ATF 121 II 317 consid. 5b, ATF 119 Ib 348 consid. 4b et les arrêts cités).
En particulier, les propriétaires voisins de l'AIG peuvent se prévaloir de
l'imprévisibilité si eux-mêmes – ou une personne à laquelle ils ont
succédé – ont acquis l'immeuble litigieux avant le 1er janvier 1961
(ATF 124 II 453 consid. 5a, ATF 121 II 317 consid. 5a et 6b). La
deuxième condition, celle de la spécialité, est remplie dès le moment où
les nuisances ont atteint une intensité excédant le seuil de ce qui est
usuel et tolérable; il convient de se fonder à ce propos sur les valeurs
d'immission de la législation fédérale sur la protection de l'environnement
(valeurs limites déjà fixées par le Conseil fédéral ou proposées par des
experts dans le cadre de l'élaboration de nouvelles prescriptions
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fédérales)
(ATF 124 II 453 consid. 5a, ATF 123 II 481 consid. 7c, ATF 121 II 317
consid. 8c/aa, ATF 119 Ib 348 consid. 5b). En cas de construction d'une
nouvelle installation publique (route nationale, voie de chemin de fer,
etc.), la condition de la spécialité peut être remplie dès la mise en service
de l'ouvrage ou son ouverture au trafic; la naissance des prétentions est
alors une conséquence directe de cette mise en service (ATF 124 II 453
consid. 5a, ATF 108 Ib 485 consid. 3a). Dans d'autres cas – ainsi
dans celui de l'AIG (ATF 124 II 453 consid. 5a, ATF 108 Ib 485
consid. 5b-5c) –, le dépassement des valeurs d'immission ne se produit
pas d'emblée, mais il est la conséquence d'une augmentation du trafic ou
d'une modification du mode d'exploitation. Il faut alors déterminer, dans
chaque situation concrète, le moment à partir duquel la condition de la
spécialité est remplie. Quant à la troisième condition, celle de la gravité,
elle n'entre pas en considération pour déterminer le moment de la
naissance des prétentions à indemnité. Elle se rapporte au préjudice subi
par le propriétaire concerné en raison des immissions, une atteinte peu
grave devant être supportée sans indemnité (ATF 124 II 453 consid. 5a,
ATF 123 II 481 consid. 7d, ATF 121 II 317 consid. 7, ATF 119 Ib 348
consid. 5c et les arrêts cités).
Il s'ensuit que, en définitive, la condition de la spécialité est décisive pour
fixer le point de départ du délai de prescription de cinq ans; en d'autres
termes, le point de départ du délai de prescription dépend du moment à
partir duquel la condition de la spécialité est remplie (ATF 124 II 453
consid. 5a in fine et 5b/aa). Cela explique qu’une modification importante
de l'exploitation d'un aérodrome puisse avoir une incidence sur la
détermination de la prescription, mais qu'elle n'a en soi pas d'influence
sur la question de la prévisibilité (arrêt du Tribunal fédéral 1C_284/2009
du 8 juin 2010 consid. 5.4). A cet égard, si le caractère excessif des
nuisances sonores n’est pas réalisé au moment de la mise en service
d’une installation, mais uniquement suite à une augmentation du trafic ou
à un changement d’exploitation, il convient de décider à partir de quel
moment, au vu des circonstances du cas d’espèce, ces effets doivent
objectivement être considérés comme inusuels et insupportables
(ATF 130 II 394 consid. 12.2). Par ailleurs, lorsque les immissions
excessives de bruit peuvent être réduites, mais non pas supprimées par
des mesures d’assainissement du droit de la protection de
l’environnement, le fait qu’une procédure d’assainissement doive encore
être entreprise n’a pas d’influence sur la naissance et la prescription de la
prétention à indemnité découlant du droit de l’expropriation (ATF 130 II
394 consid. 10).
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4.3.2. S'agissant plus particulièrement de la détermination du point de
départ du délai de prescription extinctive quinquennal de la créance en
indemnisation pour expropriation formelle des droits de voisinage à
l’encontre de l’AIG, il convient de se référer à l'arrêt de principe du
23 septembre 1998 paru aux ATF 124 II 543 (arrêt Jeanneret II) relatif à
plusieurs causes opposant l'Etat de Genève aux riverains de l'aéroport.
Le Tribunal fédéral, constatant, d'une part, que jusqu'à l'arrêt du
3 octobre 1984 (ATF 100 Ib 368, arrêt Jeanneret I) il n'était pas possible
pour les riverains de déterminer avec précision quelle autorité ils devaient
saisir, ni quelle procédure leur était ouverte, et considérant, d'autre part,
que le plan des zones de bruit avait été publié le 2 septembre 1987, a
retenu cette dernière date comme point de départ du délai de prescription
de toutes les prétentions, quel que soit leur fondement (expropriation
matérielle ou expropriation formelle) (ATF 124 II 543 consid. 5 c/bb) (voir
aussi PIERRE MOOR, Expropriation, in: Revue de droit administratif et de
droit fiscal [RDAF] 1999 I, p. 592; JEAN-BAPTISTE ZUFFEREY, Prescription
et expropriation des droits de voisinage, Droit de la construction 1999,
p. 11 ch. III n° 3; PIERMARCO ZEN-RUFFINEN/CHRISTINE GUY-ECABERT,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001,
p. 576 n° 1382; ANNE-CHRISTINE FAVRE, L’expropriation formelle,
en particulier pour les grandes infrastructures de transport,
in: Thierry Tanquerel et François Bellanger, La maîtrise du sol:
expropriation formelle et matérielle, préemption, contrôle du prix, Berne
2009, p. 35 ss).
5.
5.1. L’AIG – l’intimé – est un établissement public autonome doté de la
personnalité morale, qui, constitué le 1er janvier 1994, a repris à cette
date les droits et obligations de l’Etat de Genève relatifs à l’aéroport. La
décision du 21 décembre 1993 – par laquelle l’autorité fédérale a
transféré la concession d’exploitation de l’aéroport – précisait ainsi
que "les indemnités que l’exploitant de l’aéroport pourrait être condamné à verser à la
suite des prétentions en expropriation formelle des droits de voisinage déposées jusqu’au
31 décembre 1993 et à la suite des prétentions en expropriation matérielle que les
intéressés auront fait valoir dans les cinq années qui ont suivi la publication du plan de
zones de bruit – soit jusqu’au 2 septembre 1992 – sont à la charge de l’Etat de Genève,
concessionnaire à la date de chacune des demandes. / En revanche, dès le 1er janvier 1994,
les demandes en expropriation formelle des droits de voisinage seront déposées auprès
du nouvel exploitant de l’aéroport; en cette qualité, l’établissement assumera, dès cette
date, les conséquences financières éventuelles des décisions de justice".
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Page 12
5.2. Dans ses écritures devant le Tribunal de céans, l'intimé conteste
d’abord sa légitimation passive pour répondre à la demande d’indemnité,
dans la mesure où l’argumentation des recourantes repose, pour une
part, sur une prétention qui aurait été formée avant le 2 septembre 1992.
Il retient à ce titre que soit les recourantes parviennent à démontrer
qu'elles ont valablement saisi l'Etat de Genève avant le 2 septembre 1992,
date d'échéance du délai de prescription fixé par la jurisprudence, et dans
ce cas le procès n'est pas dirigé contre le bon expropriant; soit les
recourantes ne parviennent pas à faire cette démonstration, comme l'a
retenu l'autorité inférieure, et leurs prétentions sont irrémédiablement
prescrites (ch. 5 de la réponse de l’intimé).
Les recourantes considèrent pour leur part qu’en réduisant le débat à ces
alternatives, l’intimé passe sous silence toute une partie de leur
argumentation, qui concerne l’évolution des conditions de fait et
l’augmentation significative du trafic nocturne, dont il suit que c’est l’AIG
qui est concerné (ch. 2 de la réplique des recourantes).
5.2.1. La procédure devant les Commissions fédérales d’estimation est
principalement régie par la LEx et l’ordonnance du 24 avril 1972
concernant les commissions fédérales d’estimation (OCFE, RS 711.1).
Les règles générales de la procédure administrative fédérale s’appliquent
à titre subsidiaire en vertu du renvoi de l’art. 3 OCFE au chapitre II de la
PA (ATF 128 II 231 consid. 2.4.2.3; arrêt du Tribunal fédéral
1C_534/2009 du 2 juin 2010 consid. 2.2). Conformément à l'art. 6 PA, ont
le statut de parties à une procédure administrative fédérale les personnes
dont les droits ou les obligations pourraient être touchés par la décision à
prendre, de même que les autres personnes, organisations ou autorités
qui disposent d’un moyen de droit contre cette décision. En procédure
administrative, la question de la légitimation, active ou passive, est,
contrairement à la procédure civile, une question qui ne relève pas du
bien-fondé matériel de la demande, mais une condition de sa recevabilité
(arrêt du Tribunal fédéral 1P.164/2004 du 17 juin 2004 consid. 2.3 et les
réf. cit.; arrêt du Tribunal administratif fédéral A-3524/2008 du 19 février
2010 consid. 4).
Il s'ensuit qu’en l'espèce, les prétentions formulées par feue A._______
envers l'AIG par-devant la CFE, le 6 octobre 1996, conduisaient à lui
reconnaître la qualité pour défendre, d'autant qu'il n'était alors pas
question de prétentions indemnitaires soulevées avant cette date. C'est
seulement en cours de procédure, soit en 2008, que les requérantes se
sont prévalues de prétentions antérieures. Elles n'ont alors pas appelé en
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cause l'Etat de Genève. En maintenant leur action contre le seul AIG,
elles ont pris le risque de voir l'intimé, dans l'hypothèse où leur droit à une
indemnité serait reconnu, contester sa légitimation passive.
5.2.2. Cela étant, il s’avère que la question de la légitimation passive de
l’intimé qui se pose selon la partie de l’argumentation des recourantes
retenue, peut demeurer indécise en l’occurrence, dans la mesure où,
comme il sera vu ci-après (consid. 7), il ne peut de toute façon être
considéré que les recourantes auraient valablement fait valoir une
prétention indemnitaire au moment où l'Etat de Genève était encore
l'autorité expropriante.
6.
L’intimé oppose un second moyen procédural à la demande d’indemnité,
en invoquant la tardivité du dépôt des dernières pièces produites par les
recourantes devant la CFE – question que cette dernière a laissée
ouverte. En se fondant sur l'art. 32 PA, il soutient en substance que la
production d’anciens courriers par les requérantes, le 30 juillet 2008, soit
quelque douze ans après le dépôt de la requête d'indemnisation, alors
que lui-même avait soulevé la prescription d'entrée de cause, ne peut
être admise. L’intimé invoque en outre que, lorsque l'ATF 124 II 543 a été
rendu le 23 novembre 1998, feue A._______ n'est pas intervenue auprès
de la CFE pour faire valoir le fait qu'elle aurait valablement saisi les
autorités avant le 2 septembre 1992.
6.1. Comme il a été vu, c’est à la reprise de l'instruction de la cause
devant la CFE – suspendue suite au prononcé de l'ATF 124 II 543, qui a
posé le principe que le délai de prescription de cinq ans commençait à
courir à partir du 2 septembre 1987 – que, dans ses observations
complémentaires du 30 juillet 2008, l’Hoirie a, en produisant de nouvelles
pièces, développé l’argumentation selon laquelle feue A._______ avait
émis des réclamations concernant les conséquences de ses droits de
propriétaire lésés par les nuisances dues à l'exploitation de l'aéroport
bien avant le 2 septembre 1992.
Dans la décision attaquée, tout en relevant que "ce n'est que 12 ans environ
après l'ouverture de la procédure d'expropriation, et plusieurs années après que l'Aéroport
eut excipé de prescription, que la partie requérante a produit les pièces dont elle entend
démontrer qu'elle avait valablement fait valoir ses droits dans le délai de prescription"
(décision attaquée, p. 11), l'autorité inférieure a, en se référant à
l'art. 32 PA, laissé ouverte la question de la recevabilité de ces nouvelles
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Page 14
pièces, dès lors qu’aucune d'entre elles "ne peut être considérée comme une
requête d'indemnité propre à interrompre la prescription".
6.2. Il découle de l’art. 32 PA qu’avant de prendre sa décision, l'autorité
apprécie tous les allégués importants qu'une partie a avancés en
temps utile (art. 32 al. 1 PA), c'est-à-dire dans les délais prévus par
la loi ou fixés par le juge. Elle peut toutefois prendre en considération
des allégués tardifs s'ils paraissent décisifs (32 al. 2 PA).
Ont un caractère décisif les allégués qui participent à l'établissement d'un
état de fait complet et permettent l'application correcte du droit
(cf. BERNHARD WALDMANN/JÜRG BICKEL, in: Bernhard Waldmann/Philippe
Weissenberger, VwVG, Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das
Verwaltungsverfahren, Zurich/Bâle/Genève 2009, ad art. 32, p. 710 ss,
nos 13 à 17). Ainsi, sous réserve d'une violation de l'obligation de
collaborer et du principe de la bonne foi (art. 5 al. 3 de la Constitution
fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 [Cst., RS 101]), les
parties sont-elles en droit de compléter en tout temps l'état de fait à la
base de leur requête et leurs moyens de preuve; l'autorité peut et doit
tenir compte des faits avancés et des moyens de preuves invoqués, si
tant est qu'ils soient pertinents (cf. arrêts du Tribunal administratif fédéral
A-7935/2008 du 25 mars 2010 consid. 6.5.3 et A-7801/2008 du
7 décembre 2009 consid. 6.2 à 6.4; ANDRÉ MOSER/MICHAEL
BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesver-
waltungsgericht, Bâle 2008, p. 20, n° 1.52).
Par ailleurs, conformément à l'art. 33 al. 1 PA, l'autorité a le devoir
d'admettre les moyens de preuve offerts par une partie s'ils sont propres
à élucider les faits. Les parties peuvent donc rapporter des preuves tant
que la décision n'a pas été rendue, et l'autorité doit les prendre en
compte s'ils sont importants, de manière à établir la vérité matérielle
(cf. CLÉMENCE GRISEL, L'obligation de collaborer des parties en procédure
administrative, Zurich/Bâle/Genève 2008, p. 271, no 743).
6.3. En l'occurrence, l'intimé a soulevé l'exception de prescription dès le
début de la procédure fédérale d'estimation (voir sa réponse du
4 juin 1997). Par réplique du 30 novembre 1997, feue A._______ a
intégralement maintenu sa demande du 4 octobre 1996. Ce faisant, elle
a, à tout le moins implicitement, allégué en temps utile que ses
prétentions n'étaient pas prescrites. Autre est la question de savoir si les
recourantes ont, le 30 juillet 2008, produit d'une manière abusive les
lettres du 17 mars 1962 et du 18 novembre 1967, ainsi que les lettres du
Département des travaux publics du 20 décembre 1967 et de la mairie de
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U._______ du 18 septembre 1991. Or tel n'est pas le cas. Il ressort en
effet du dossier que les recourantes ont, le 30 juillet 2008, produit les
correspondances précitées, c’est-à-dire dans le délai imparti par l'autorité
inférieure en date du 8 juillet 2008 suite à la reprise de l'instruction de la
cause. Il s’ensuit que l’autorité inférieure devait bien les prendre en
considération conformément à l’art. 32 PA.
7.
Il s’agit désormais de déterminer si les moyens de preuve nouveaux
déposés devant la CFE – à savoir, les trois lettres précitées du
17 mars 1962, 18 novembre 1967 et 30 avril 1991, ainsi que les réponses
y afférentes du Département des travaux publics du 20 décembre 1967 et
de la mairie de U._______ du 18 septembre 1991 – sont propres à
soutenir l’argumentation au fond des recourantes quant à la non-
prescription de leur créance – ce que l’autorité inférieure n’a pas retenu.
7.1. Les recourantes exposent que les plaintes et demandes réitérées de
feue A._______ visaient en termes simples, mais précis, les mesures à
prendre, non seulement pour la protéger contre les nuisances
excessives, mais également pour obtenir réparation de son préjudice
patrimonial. En termes simples, elles visaient à la fois la réparation en
nature et la réparation pécuniaire prévues par la procédure
d'expropriation. Or, au vu des circonstances de l'époque, soit avant
même l'arrêt Jeanneret I (ATF 110 Ib 368), l'on ne pouvait exiger d'elle
qu'elle le formule procéduralement d'une manière plus précise.
L'expropriée n'avait pas, ni ne pouvait avoir, une connaissance précise de
la formulation de ses prétentions. Elle a cependant clairement demandé
que des mesures, tant en nature que pécuniaires, soient prises. Lorsque
toutes les conditions de fond et de procédure furent connues (1996), elle
a agi immédiatement.
7.2. Le délai de prescription est interrompu lorsque le propriétaire
s’adresse à la collectivité publique titulaire du droit d’expropriation, ou à
l’autorité compétente pour conférer un tel droit, afin de demander
l’ouverture d’une procédure d’expropriation et d’annoncer le cas échéant
ses prétentions. Encore faut-il que le délai quinquennal ne soit pas
déjà échu au moment où intervient l’acte qui interrompt la prescription,
ou en d’autres termes que la prescription ne soit pas déjà acquise
(ATF 124 II 543 consid. 4b et les réf. citées; arrêt du Tribunal administratif
fédéral A-8433/2007 du 3 novembre 2009 consid. 7.3).
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7.3. L’on examinera d’abord s’il peut être inféré du courrier du
30 avril 1991 de feue A._______, et de la réponse qui lui a été apportée
le 18 septembre 1991 par le maire de la commune de U._______, qu'une
demande d'indemnisation a été formée auprès de l'autorité compétente
durant le délai quinquennal de prescription échu le 2 septembre 1992.
7.3.1. D'après l'art. 64 al. 1 LEx, la compétence de traiter les prétentions
basées sur une expropriation formelle des droits de voisinage appartient
à la Commission fédérale d'estimation (arrêt du Tribunal administratif
fédéral A-8433/2007 du 3 novembre 2009 consid. 8.1). Cela étant,
l'art. 8 al. 1 PA oblige les autorités administratives fédérales saisies qui se
tiennent pour incompétentes à transmettre sans délai l’affaire à l'autorité
fédérale compétente (ATF 123 II 231 consid. 8b). Le devoir de
transmission à l'autorité compétente constitue, selon le Tribunal fédéral,
un principe général du droit qui s'applique, sauf disposition contraire, à
toutes les instances, y compris les autorités administratives cantonales
(ATF 118 Ia 241 consid. 3c, ATF 97 I 852 consid 3), lesquelles englobent
aussi les autorités communales (ATF 111 V 406 consid. 2 et les réf. cit.).
Il sert à éviter que le justiciable ou le recourant qui s'adresse à une
mauvaise autorité subisse un préjudice (arrêt du Tribunal fédéral
2C_764/2007 du 31 janvier 2008 consid. 3.3.1 et les réf. cit.). Par ailleurs,
conformément à l'art. 21 al. 2 PA, applicable également à la procédure
des commissions fédérales d'estimation en vertu des art. 2 al. 3 PA et
110 LEx, lorsqu'une partie adresse en temps utile son recours à une
autorité incompétente, le délai est réputé observé. Or, cette disposition –
elle aussi expression du principe général précité – est non seulement
applicable aux recours, mais également, par analogie, aux autres
communications soumises à des délais (ATF 111 V 406 consid. 2).
En l’espèce, il y a dès lors lieu d'admettre que, bien qu'elle n'ait pas été
adressée à la bonne autorité, une demande d'indemnisation pour
expropriation formelle des droits de voisinage a pu être formulée durant le
délai quinquennal de prescription qui venait à échéance le
2 septembre 1992. Cela ne peut toutefois être affirmé à dire de droit que
si le courrier du 30 avril 1991 a constitué une telle requête.
7.3.2. Il résulte à cet égard de la jurisprudence qu’une simple requête
orale suffit, si elle est ensuite confirmée par écrit. Le Tribunal fédéral ne
pose pas d'autres exigences; en particulier, il n'est pas nécessaire de
formuler des conclusions chiffrées. Seul compte le fait que le demandeur
expose clairement sa demande d'indemnisation (arrêt du Tribunal fédéral
du 25 août 1997, in: RDAF 1999 I 595).
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En l'espèce, le courrier du 30 avril 1991 invoqué n'a pas été produit par
les recourantes. Seule figure au dossier de la cause la réponse y
afférente du 18 septembre 1991, libellée en ces termes par L._______,
maire de la commune de U._______: "J'accuse réception de votre lettre du
30 avril 1991 dans laquelle vous faites état de différentes nuisances dont les effets sont
indésirables. Après un premier examen auquel nous nous sommes livrés auprès du
cadastre, il apparaît que les actes de propriété de ces chemins sont assez complexes.
Dès qu'un rapport précis, tel que nous l'avons demandé, nous parviendra des autorités
compétentes, nous ne manquerons pas de reprendre contact avec vous [ ... ]". Or une
interprétation littérale de la réponse ainsi apportée le 18 septembre 1991
ne permet pas d'affirmer que le courrier du 30 avril 1991 auquel il est fait
référence aurait exposé clairement une demande d'indemnisation du fait
des nuisances causées par l'exploitation voisine de l'AIG. Par ailleurs, la
promesse contenue dans la réponse du 18 septembre 1991, à savoir que
la Commune reprendrait contact une fois établi un rapport précis sur les
nuisances, ne permet pas de considérer que celle-ci l'interprétait comme
une demande d'indemnisation; et non plus le fait, pour le maire de la
Commune, d'avoir transmis les doléances des habitants gênés, en tant
que riverains, par le bruit de l'aéroport à la Commission cantonale de lutte
contre le bruit des aéronefs.
Il convient donc d'examiner le courrier du 30 avril 1991 à la lumière des
témoignages que l'autorité inférieure a recueillis lors de l'audience
d'enquêtes, le 25 février 2009. Quand bien même le témoin L._______ a
dit avoir eu, à la demande de A._______, qui était attentive à la valeur de
sa propriété, des entretiens sur les nuisances causées par la proximité de
l'AIG "à peu près à l'époque du courrier" du 30 avril 1991, il n'a
cependant pas souvenir que ce courrier, à l'origine de sa réponse du
18 septembre 1991, ait été en rapport avec une quelconque demande
d'indemnité. Il a en effet déclaré ne pas avoir eu connaissance d'une
demande d'indemnité formulée par A._______ à la commune de
U._______, en ajoutant que, à cette époque, plusieurs riverains lui
avaient certes parlé des nuisances qu'ils subissaient en raison de
l'exploitation de l'AIG, sans toutefois adresser par écrit ou formuler
oralement des demandes d'indemnité à la Commune. Les déclarations du
témoin M._______ sur ses contacts avec A._______ ne permettent pas
davantage de conclure que la réponse du 18 septembre 1991 fait suite à
une demande d'indemnité du 30 avril 1991. D'après le prénommé, outre
de remonter à "sept ou huit ans plus tôt", c'est-à-dire au début des
années 2000, soit bien après l'échéance du délai de prescription
quinquennal, le 2 septembre 1992, ces contacts se faisaient autour d'un
problème de construction qui ne concernait pas les nuisances de l'AIG.
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7.3.3. Ainsi donc, il convient de considérer que la preuve suffisante de ce
que le courrier du 30 avril 1991 constitue une demande d'indemnité en
raison des nuisances causées par l'exploitation voisine de l'AIG n'a pas
été rapportée.
7.4. Sont encore invoqués les courriers du 17 mars 1962 et
18 novembre 1967 de feue A._______. La date de ces courriers induit la
question de leurs possibles effets anticipés sur le délai de prescription,
qui a débuté le 2 septembre 1987. Il s’avère toutefois que cette question
n’a pas besoin d’être traitée, vu que, pour les raisons exposées ci-après,
la qualité même de demandes d’indemnité ne saurait leur être reconnue.
7.4.1. Dans son courrier du 17 mars 1962 au Département des travaux
publics de l'Etat de Genève, A._______ se référait à des "dommages
certains" causés par l'installation de deux pylônes en bordure de sa
propriété, et au "bruit assourdissant" des avions lors du décollage. Pour
autant, ce courrier avait expressément comme seul et unique but de faire
opposition à la coupure, prévue par "les plans de l'autoroute", d'une voie
de communication entre le chemin des V._______, où était situé le
domicile familial, et le chemin de W._______, qui conduisait à X._______.
La mention faite des "deux autres dommages cités plus haut", pour
lesquels la famille ne s'était encore jamais plainte, n'avait ainsi d'autre
objectif que de donner du poids à ce nouveau dommage.
Il s’ensuit que cette lettre ne peut être interprétée comme portant une
demande d'indemnité compensatrice.
7.4.2. S’agissant ensuite de la lettre de A._______ du
18 novembre 1967 au Directeur des Services de l'Etat, avec copie au
maire de U._______, son texte est le suivant: "Nous aimerions vous faire
remarquer que, propriétaire depuis 50 ans à l'adresse ci-dessus, nous avons jusqu'ici
accueilli avec compréhension les inconvénients provoqués par le développement bien
normal de la ville de Genève, l'expansion des pistes de l'aéroport, l'augmentation du trafic
aérien et finalement la construction de l'autoroute. Acquis au progrès, nous avons accepté
sans trop de protestations l'inconfort et la dévalorisation infligés ainsi à notre propriété.
Mais, la démolition de la ferme Y._______ équivaut, pour nous, à la destruction du dernier
écran nous protégeant du bruit et de la pollution dont nous avons parlé ci-dessus. Etant
donné l'inconfort et le danger courus maintenant par notre famille, sans compter la
nouvelle dévalorisation qui nous atteint, nous vous demandons de bien vouloir étudier la
possibilité d'implanter, à une distance adéquate de notre maison, une rangée de
peupliers, par exemple, qui puisse nous protéger dans une certaine mesure".
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Cette lettre de feue A._______ du 18 novembre 1967 pourrait en soi, par
une interprétation littérale, être comprise comme une demande
d'indemnisation matérielle, sinon financière. Cela étant, il importe de la
lire ensemble avec la réponse que lui a apportée le Département
cantonal des travaux public, par sa Direction des bâtiments, en date du
20 décembre 1967, en ces termes: "Nous revenons à votre lettre du
18 novembre 1967 après avoir, comme nous vous l'avons fait savoir le 27 du même mois,
consulté la direction de l'aéroport. Celle-ci nous informe qu’il ne serait pas impossible de
songer à implanter une rangée d'arbres qui pourraient atteindre une hauteur de 20 à 30 m
selon qu'ils seraient plantés plus ou moins près de votre propriété. La direction de
l'aéroport insiste cependant sur le fait qu'elle est persuadée que le but que vous
recherchez ne serait pas atteint pour autant. En ce qui nous concerne, nous sommes au
regret de devoir vous dire que nous ne pensons pas participer aux frais d'une plantation
dont on nous dit d'emblée qu'elle ne donnera pas le résultat escompté. Si vous décidez
néanmoins de faire cette plantation vous-même, nous vous prions instamment de bien
vouloir soumettre à la direction de l'aéroport un plan indiquant l'emplacement de ces
arbres [...]".
Or le refus ainsi exprimé appelait, sans égard à la question de savoir s'il
s'agissait-là d'une décision, une réaction de la part de A._______. Rien
au dossier ne fait toutefois état d'une telle réaction en contestation. Il
s’ensuit que les autorités sollicitées ne pouvaient, conformément au
principe général de la bonne foi (art. 2 al. 1 CCS), se considérer – et
être considérées – comme ayant été saisies d'une demande
d'indemnisation, si tant est qu'elles l'aient été par la lettre du
18 novembre 1967 (cf. HENRI DESCHENAUX, Le Titre préliminaire du Code
civil, Traité de droit civil suisse, Tome II, I, Fribourg 1969, p. 137: "Nul ne
doit être déçu de sa légitime attente et chacun doit aussi considérer ce
que l'autre peut attendre de lui"). Par ailleurs, il convient de considérer
que, si feue A._______ avait elle-même été convaincue d'avoir déposé
une demande d'indemnisation demeurant en souffrance d'une réponse
suite au courrier du 20 décembre 1967 de l'autorité cantonale, elle aurait
dû alléguer de manière expresse ce fait d'entrée de cause, soit à tout le
moins dans son écriture en réplique du 30 novembre 1997 devant la
CFE. Tel n'a cependant pas été le cas.
7.4.3. Ainsi donc, la demande formulée par feue A._______ le
18 novembre 1967 ne peut avoir l’éventuelle conséquence indemnitaire
"anticipée" qui lui est prétendue – et ce, indépendamment de la question
de la possibilité juridique même d’une telle conséquence.
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8.
A ce stade, il convient de retenir que les recourantes ne peuvent se
prévaloir d’une demande d’indemnité formée par feue A._______ avant le
4 octobre 1996. Il s’ensuit que le délai quinquennal de prescription, arrivé
à échéance le 2 septembre 1992, n’a pas été interrompu.
9.
Demeure à déterminer si, en invoquant une augmentation substantielle
du trafic aérien, notamment nocturne, survenu après le 2 septembre 1992,
les recourantes peuvent soutenir que leurs prétentions en
indemnisation/insonorisation n'étaient pas prescrites lors du dépôt de la
demande du 4 octobre 1996.
9.1. Devant l'autorité inférieure, les recourantes ont, dans leurs
"observations complémentaires concernant la prescription" du
30 juillet 2008 et leurs "conclusions après enquête concernant la
prescription" du 3 avril 2009, évoqué l'ATF 130 II 394 – confirmé ensuite
par l'ATF 136 II 263 –, selon lequel un nouveau délai de prescription
pourrait courir à partir d'une nouvelle réalisation de la condition de la
spécialité. Leurs conclusions se réfèrent à trois graphiques sur
l'"augmentation du trafic nocturne [entre 22 heures et 23 heures] à
Cointrin de 1993 à 2008", le "trafic de nuit 00h-06h à Cointrin de 1993 à
2008" et les "mouvements hélicoptères total" entre 2005 et 2009.
Pour sa part, dans ses observations du 13 octobre 2008, l'intimé a, "pour
information" de la CFE, produit des cartes montrant la charge sonore en
1989, ainsi qu'en 2000 de jour et nuit, en alléguant que l'augmentation
constante du trafic avait été compensée par l'amélioration technique des
appareils; s'agissant de la parcelle des recourantes, la charge de bruit,
pour les heures de jour, avait passé, entre 1989 et 2000, de 66 à
64 dB(A); il n'y avait donc pas d'augmentation massive des nuisances qui
aurait justifié un nouveau point de départ du délai de prescription.
Dans la décision attaquée, l'autorité inférieure n'a elle-même pas tranché
les questions dont il est fait état ci-dessus.
9.2.
9.2.1. Dans leur recours du 26 août 2009 auprès du Tribunal de céans,
les recourantes, se prévalant de l'augmentation substantielle du trafic
aérien, notamment nocturne, depuis 1993, ainsi que de l'évolution du
droit ensuite de l’entrée en vigueur, le 1er juin 2001, des valeurs limites
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Page 21
prévues à l'annexe 5 de l’ordonnance du 15 décembre 1986 sur la
protection contre le bruit (OPB, RS 814.41), considèrent que, "[s]i le
Tribunal administratif ne devait pas admettre que le délai de prescription a été
valablement interrompu par les demandes de l'expropriée ou qu'une demande avait été
valablement formulée avant le début même du délai, il conviendrait qu'il se pose alors la
question de savoir si et comment il doit tenir compte, au regard de la prescription, du
caractère évolutif des nuisances et du droit" (mémoire de recours, ch. 144). Les
recourantes invoquent à ce titre l'ATF 130 II 134, rendu le 27 juillet 2004
à propos de l'aéroport de Zurich-Kloten, dont elles déduisent la nécessité
de tenir compte, au regard de la prescription, de l'évolution du trafic
aérien, en particulier nocturne; feue A._______ aurait toléré les
nuisances pendant des années (à l’instar de la population d'Opfikon-
Glattburg), mais l'augmentation récente des mouvements nocturnes
aurait rendu les nuisances insupportables. Il faudrait par conséquent
admettre qu'un nouveau délai de prescription a commencé à courir à une
date non précisée, mais en tout état postérieurement à 1996, année du
dépôt de la demande d'indemnité (mémoire de recours, ch. 147 à 163).
L'utilisation résidentielle du bâtiment était encore possible dans les
années 1980 et 1990, mais elle ne le serait plus aujourd'hui, en raison du
niveau atteint par le trafic nocturne et celui de week-end (mémoire de
recours, ch. 160).
Dans sa réponse au recours, l'intimé considère que l’argumentation des
recourantes fondée sur l'ATF 130 II 134, selon laquelle les nuisances
seraient devenues insupportables postérieurement à 1996, est en
contradiction flagrante avec l'argumentation développée antérieurement:
"[d]e deux choses l'une : soit les nuisances sonores étaient excessives dans les années
1960, soit elles le sont devenues dans les années 2000, à raison des seuls vols
nocturnes. Soutenir les deux simultanément est impossible". Il expose au surplus
qu’en 1989, année de référence utilisée à l'époque par le Tribunal fédéral
pour examiner la condition de la spécialité, la parcelle de feue A._______
subissait une charge sonore de 65 à 66 dB(A), soit 5 à 6 dB(A) de plus
que la valeur limite d'immissions du degré de sensibilité II, appliquée à
l'époque indistinctement à toutes les habitations; située à proximité de la
piste, la parcelle en question répondait à la condition de la spécialité, la
charge sonore étant manifestement excessive en regard des critères
utilisés à l'époque. Il n'est donc pas sérieux d'affirmer aujourd'hui que ces
nuisances étaient parfaitement supportables. L’intimé ajoute que, si c’est
bien le moment où le dommage devient spécial (valeurs limites
d'immissions dépassées) qui justifie le point de départ de la prescription,
l'aggravation très nette d'une situation pouvant constituer un moyen
objectif de le reconnaître, il n’y a, dans le cas des riverains de l'AIG, rien
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d'imprévisible, ni de surprenant, mais tout au plus une croissance
mesurée du trafic aérien. Et l’intimé d’en conclure que l'ATF 130 II 394,
en tant qu'il reconnaît la possibilité d’une exception répondant à une
situation particulière (à savoir l'ouverture d'une quatrième piste sur
l’aéroport de Zurich-Kloten), ne saurait s'appliquer au cas d'espèce.
9.2.2. Dans leur réplique, les recourantes relèvent que l'AIG tente de
minimiser l'évolution des nuisances de bruit sur leur parcelle, en passant
complètement sous silence l'augmentation du nombre des mouvements
de nuit, pour limiter le regard à l'évolution de la charge sonore exprimée
en DbA. Or l'exposition de l'expropriée à ces nuisances sonores a
augmenté depuis 1992 et va encore augmenter de manière significative
dans un proche avenir. Les recourantes considèrent ainsi que, vu la
nature évolutive de la nuisance, leurs prétentions ne peuvent
être considérées comme définitivement prescrites à la date du
2 septembre 1992; l'augmentation des vols de nuit est devenue
insupportable et la situation actuelle représente une péjoration massive
par rapport à celle qui prévalait au début des années 1990, en termes de
mouvements; les circonstances ont donc manifestement changé (et vont
encore drastiquement changer vu les projets d'agrandissement de l'AIG);
l’on ne peut admettre que ce qui était considéré comme supportable en
1992, à l'échéance du délai de prescription, l'est encore aujourd'hui, de
sorte que la prescription ne saurait continuer à leur être opposée.
Dans sa duplique, l'intimé relève que, même dans la démonstration de la
recourante, qui entend prouver que les circonstances ont changé, c'est
tout au plus la charge sonore actuelle qui serait pertinente, et en aucun
cas la charge future. Et l'intimé d’exposer, chiffres à l'appui, que les
circonstances ne se sont nullement à ce point modifiées depuis 1998
(date du prononcé de l'ATF 124 II 543) que la recourante pourrait soutenir
que cette jurisprudence ne lui serait pas applicable.
Dans leurs écritures complémentaires, les recourantes relèvent que l’ATF
136 II 263 vient très clairement confirmer que, si les modifications
significatives de l’exploitation n’ont pas d’effet sur la date fixée en 1995
pour la condition de la prévisibilité de la nuisance, des modifications
significatives de l’exploitation de l’aéroport au fil du temps peuvent avoir
une influence sur la prescription. Pour sa part, l’intimé considère que
cette jurisprudence ne porte pas sur la prescription et qu’elle vient, pour
le surplus, confirmer l’ATF 130 II 394, qui ne saurait être transposé à la
situation des riverains de l’AIG.
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9.3. Le Tribunal de céans ne saurait retenir l’argumentation des
recourantes fondée sur l’existence de nuisances postérieures au dépôt
de leur demande d’indemnité de 1996, dans la mesure même où elle se
heurte à la prescription de cette demande. Cet obstacle juridique rend
vain tout examen de la charge sonore qui est postérieur à son dépôt.
Certes, il résulte de la jurisprudence que, si une importante modification
dans l'exploitation du trafic aérien n'a pas d'incidence sur la condition de
la prévisibilité, elle peut avoir une influence sur la condition de la
spécialité, et donc sur la prescription (ATF 136 II 263 consid. 5.4). Cela
signifie qu'un nouveau délai quinquennal de prescription peut courir à
partir d'une nouvelle réalisation de la condition de la spécialité. En
revanche, l'on ne saurait concevoir qu'une demande d'indemnité
prescrite, car déposée après l’échéance du délai de prescription, puisse
renaître du fait d'une augmentation ultérieure des nuisances sonores. En
d’autres termes, la prescription qui atteint la demande de 1996 ne permet
plus aux recourantes de s’en prévaloir (cf. aussi ATF 137 III 16 consid. 2)
– sans qu’elles soient pour autant empêchées de formuler une nouvelle
demande d’indemnité.
L’argumentation des recourantes vient ainsi s’échouer devant le constat
juridique que leur prétention, étant éteinte par prescription à la date de
son dépôt en 1996, ne peut déployer d’effet juridique ni par rapport au
délai de prescription échu le 2 septembre 1992, ni au regard de nouvelles
nuisances qui lui seraient postérieures.
10.
Les recourantes soutiennent enfin que, dans la cause n° 7/05 par devant
l’autorité inférieure, qui serait identique à celle du cas d'espèce, l’AIG a
renoncé à invoquer l'exception de prescription et a indemnisé, en nature
ou en argent, des propriétaires n'ayant pas déposé de demande avant le
2 septembre 1992. Elles en déduisent une violation du droit à l'égalité de
traitement à leur détriment.
10.1. D'après la jurisprudence, une décision viole le principe de l'égalité
garanti à l'art. 8 Cst. lorsqu'elle ne traite pas ce qui est semblable de
manière identique ou ce qui est dissemblable de manière différente (arrêt
du Tribunal fédéral 2C_657/2009 du 5 mai 2010 consid. 3.3). Pour qu'on
admette une violation de ce principe, il faut que le traitement différent ou
semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante
(ATF 134 I 257 consid. 3.1, ATF 129 I 113 consid. 5.1). En l’occurrence,
les recourantes se réfèrent à une cause où le droit n'aurait pas été
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correctement appliqué, l'AIG ayant indemnisé des propriétaires auxquels
l'exception de prescription aurait pu et dû être opposée. C'est dire qu'elles
invoquent le droit à l'égalité dans l'illégalité.
10.2. Sauf exception, le principe de la légalité de l'activité administrative
(art. 5 al. 1 Cst.) l'emporte sur celui de l'égalité (ATF 126 V 390
consid. 6a). En conséquence, le justiciable ne peut généralement pas se
prétendre victime d'une inégalité devant la loi, lorsque celle-ci est
correctement appliquée à son cas, alors qu'elle aurait été faussement,
voire pas du tout, appliquée dans d'autres cas (ATF 132 II 485 consid.
8.6). Cela présuppose cependant, de la part de l'autorité dont la décision
est attaquée, la volonté d'appliquer correctement à l'avenir les
dispositions légales en question; en effet, le citoyen ne peut prétendre à
l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que l'administration
persévérera dans l'inobservation de la loi (ATF 127 I 1 consid. 3a). En
principe, si l'autorité ne s'exprime pas sur ses intentions futures, le
Tribunal fédéral présume qu'elle se conformera à la loi à l'avenir
(ATF 115 Ia 81 consid. 2). Pour retenir l'exception, il est également
nécessaire que l'autorité n'ait pas respecté la loi, non pas dans un ou
quelques cas isolés, mais selon une pratique constante (ATF 132 II 485
consid. 8.6). Enfin, il faut qu'aucun intérêt public (ou privé) prépondérant
au respect de la légalité n'impose de donner la préférence à celle-ci au
détriment du principe d'égalité de traitement (ATF 123 II 248 consid. 3c).
C'est seulement lorsque toutes ces conditions sont remplies que le
citoyen est en droit d'exiger, à titre exceptionnel, le bénéfice de l'égalité
dans l’illégalité (arrêt du Tribunal fédéral 2C_657/2009 du 5 mai 2010
consid. 3.3).
10.3. En l'espèce, les recourantes ne se réfèrent qu'à un cas individuel et
concret, à savoir la cause n° 7/05 devant l'autorité inférieure. Selon elles,
il serait aussi possible que l'intimé ait, dans de nombreuses
autres situations, renoncé à invoquer l'exception de prescription et
indemnisé des propriétaires n'ayant pas déposé de demande avant le
2 septembre 1992. Cette référence au seul ordre du possible ne peut être
comprise comme l'affirmation d'une pratique constante de l'intimé. Par
ailleurs, l'intimé n'a jamais admis avoir indemnisé systématiquement des
propriétaires qui se seraient trouvés dans une situation identique à celle
des recourantes. En conséquence, l'argument tiré du droit à l'égalité dans
l'illégalité doit, lui aussi, être rejeté.
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11.
L’ensemble des considérants qui précèdent conduisent au rejet du
recours.
12.
La question des frais et dépens est réglée par les art. 114 ss LEx (arrêt du
Tribunal administratif fédéral A-8433/2007 du 3 novembre 2009 consid. 10
et les réf. cit.). A teneur de l'art. 116 LEx, les frais et dépens sont en
principe mis à la charge de l'expropriant. Lorsque les conclusions de
l'exproprié sont entièrement rejetées, la répartition peut toutefois être
effectuée différemment. Dans tous les cas, les frais causés inutilement
sont mis à la charge de la partie qui les a provoqués.
En l'espèce, les frais de la présente cause, fixés à 3'000 francs, seront
mis à la charge de l'intimé. Il n'y a, en revanche, pas de motifs d'accorder
une indemnité de dépens aux recourantes qui succombent totalement
(décisions du Tribunal fédéral 1E.20/2005 du 16 mai 2006 consid. 4,
1E.1/2006 du 12 avril 2006 consid. 11, 1E.16/2005 du 14 février 2006
consid. 6; arrêts du Tribunal administratif fédéral A-8433/2007 du
3 novembre 2009 consid. 10, A-6004/2008 du 22 avril 2009 consid. 10 et
A-5968/2007 du 14 avril 2009 consid. 8).
Le dispositif est porté à la page suivante.
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Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais de procédure, d'un montant de 3'000.- francs, sont mis à la
charge de l'intimé. Il s'en acquittera dans les 30 jours dès l'entrée en
force du présent arrêt. Un bulletin de versement lui sera envoyé à cet
effet.
3.
Il n’est pas alloué de dépens.
4.
Le présent arrêt est adressé:
– aux recourantes (Acte judiciaire)
– à l'intimé (Acte judiciaire)
– à l'autorité inférieure (Recommandé)
Le président du collège: Le greffier:
Jérôme Candrian Yanick Felley
Indication des voies de droit :
La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral, 1000
Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans les
trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 de la loi
fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110]). Le
mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La
décision attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au
mémoire, pour autant qu'ils soient en mains du recourant (art. 42 LTF).
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Expédition :