A-5414/2012 - Abteilung I - Imposition des huiles minérales - Imposition des huiles minérales (Limpmin; Oimpmin)...

B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l

Décision confirmée par le TF par arrêt
du 23.03.2016 (2C_744/2014)








Cour I
A-5414/2012


Ar r ê t d u 1 9 j u i n 2 0 1 4
Composition

Pascal Mollard (président du collège),
Michael Beusch, Daniel Riedo, juges,
Cédric Ballenegger, greffier.



Parties

X._______,
représentée par Me Tobias Zellweger,
recourante,



contre


Direction générale des douanes (DGD),
Division principale droit et redevances,
Monbijoustrasse 40, 3003 Berne,
autorité inférieure.

Objet

Imposition des huiles minérales (Limpmin; Oimpmin);
remboursements en faveur des entreprises de transport
concessionnaires (art. 17 Limpmin); délai de remboursement
(art. 48 Oimpmin); période du 1er janvier au 31 décembre
2009.


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Faits :
A.
Les X._______ (ci-après: la recourante) sont constitués sous la forme d'un
établissement de droit public et ont pour but, dans le cadre d'un contrat de
prestation conclu avec l'Etat de A._______, de mettre à disposition de la
population du canton, un réseau de communications pour le transport des
voyageurs. Les X._______ sont au bénéfice de concessions fédérales
pour le transport de voyageurs professionnels et réguliers.
B.
En date du 5 janvier 2012, les X._______ ont rempli et signé une demande
de remboursement de l'impôt sur les carburants utilisés dans les
entreprises publiques de transport pour les transports effectués dans la
commune de B._______, entre le 1er janvier 2009 et le 31 décembre 2009,
pour une consommation de 81'442 litres d'huile diesel. Le même jour, les
X._______ ont préparé une demande de remboursement de l'impôt sur les
carburants utilisés dans les entreprises publiques de transport pour les
services assurés par Y._______, pour une consommation de 187'107 litres
d'huile diesel entre le 1er janvier 2009 et le 31 décembre 2009.

C.
Le 11 janvier 2012, les X._______ ont rempli et signé une demande de
remboursement de l'impôt sur les carburants utilisés dans les entreprises
publiques de transport pour les services assurés par W._______ SA,
correspondant à une consommation de 397'587 litres d'huile diesel entre
le 1er janvier 2009 et le 31 décembre 2009.
D.
En date du 13 janvier 2012, les X._______ ont rempli et signé une
demande de remboursement de l'impôt sur les carburants utilisés dans les
entreprises publiques de transport pour la Ligne C._______, pour une
consommation de 561'979 litres d'huile diesel entre le 1er janvier 2009 et le
31 décembre 2009.
E.
Le 17 janvier 2012, les quatre demandes précitées de remboursement de
l'impôt pour les carburants utilisés dans les entreprises publiques de
transport pour un montant global de Fr. 570'000.-, ont été transmises par
voie postale à la Direction générale des douanes (ci-après: DGD). Ce
courrier a été reçu par la DGD le 24 janvier 2012.
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F.
Par courrier du 13 février 2012, la DGD a rendu une décision de refus du
remboursement de l'impôt sur les huiles minérales pour les quatre
demandes présentées par les X._______. En substance, la DGD a estimé
que les demandes de remboursement de l'impôt avaient été effectuées
plus de deux ans après la consommation de carburant, ce qui
formellement, ne permettait plus à la recourante de faire valoir un droit au
remboursement.
G.
Par mémoire du 16 mars 2012, les X._______ ont formé réclamation contre
la décision précitée, par l'intermédiaire de leur mandataire, Me Tobias
Zellweger. En substance, ils requièrent l'annulation de ladite décision et
l'admission des quatre demandes de remboursement de l'impôt pour les
carburants utilisés dans les entreprises publiques de transport.
H.
Par décision du 21 septembre 2012, la DGD a rejeté la réclamation de la
recourante. Par mémoire du 18 octobre 2012, la recourante a formé
recours contre la décision de la DGD du 21 septembre 2012 auprès du
Tribunal administratif fédéral, concluant en substance à l'annulation de
ladite décision, sous suite de frais et dépens.
I.
Par réponse du 8 janvier 2013, la DGD a conclu au rejet du recours, sous
suite de frais.
Pour autant que besoin, les autres faits seront repris dans la partie en droit
du présent arrêt.
Droit :
1.
1.1 Sous réserve des exceptions prévues à l'art. 32 de la loi fédérale du 17
juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32), celui-ci,
en vertu de l'art. 31 LTAF, connaît des recours contre les décisions au sens
de l'art. 5 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure
administrative (PA, RS 172.021) prises par les autorités mentionnées à
l'art. 33 LTAF, à savoir notamment les décisions rendues par la DGD
(art. 33 let. d LTAF). La procédure est régie par la PA, pour autant que la
LTAF n'en dispose pas autrement (art. 37 LTAF).
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En l'occurrence, le mémoire de recours du 18 octobre 2012 a été déposé
en temps utile par le destinataire de la décision attaquée (cf. art. 48 al. 1 et
50 al. 1 PA). En outre, un examen du recours révèle qu'il remplit les
exigences de forme et de contenu posées à l'art. 52 PA, de sorte que le
recours est recevable.
1.2 Le recourant peut invoquer la violation du droit fédéral, y compris
l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (cf. art. 49 let. a PA), la
constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (cf. art. 49
let. b PA) ou l'inopportunité (cf. art. 49 let. c PA; cf. ANDRÉ MOSER ET AL.,
Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2ème éd., Bâle 2013,
p. 88 n. 2.149; ULRICH HÄFELIN ET AL., Allgemeines Verwaltungsrecht, 6e
éd., Zürich 2010, ch. 1758 ss).
Le Tribunal administratif fédéral constate les faits et applique le droit
d'office sans être lié par les motifs invoqués (art. 62 al. 4 PA), ni par
l'argumentation juridique développée dans la décision entreprise
(cf. MOOR/POLTIER, Droit administratif, vol. II, 3e éd., Berne 2011, p. 300 s.).
L'autorité saisie se limite toutefois en principe aux griefs soulevés et
n'examine les questions de droit non invoquées que dans la mesure où les
arguments des parties ou le dossier l'y incitent (cf. ATF 122 V 11 consid. 1b;
122 V 157 consid. 1a; arrêts du TAF A-4674/2010 du 22 décembre 2011
consid. 1.3 et A-4659/2010 du 14 juin 2011 consid. 1.2).
2.
2.1 Dans la présente cause, il appartient au Tribunal de céans d'exposer
les règles concernant l'imposition des huiles minérales (cf. consid. 2.2 ci-
dessous), puis de distinguer les différentes catégories d'ordonnances du
Conseil fédéral, en abordant en particulier la question de la délégation de
compétences législatives (cf. consid. 2.3 ci-dessous). Il y aura ensuite lieu
d'exposer les différents contrôles auxquels les ordonnances du Conseil
fédéral peuvent être soumises (cf. consid. 2.4 ci-dessous). Puis, il
conviendra de traiter le principe de la proportionnalité (cf. consid. 2.5 ci-
dessous). Finalement, il sera nécessaire d'aborder la problématique de la
péremption et de la prescription (cf. consid. 2.6 ci-dessous).
2.2
2.2.1 La loi fédérale sur l'imposition des huiles minérales du 21 juin 1996
(Limpmin, RS 641.61) et l'ordonnance sur l'imposition des huiles minérales
du 20 novembre 1996 (Oimpmin, RS 641.611) sont entrées en vigueur le
1er janvier 1997.
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2.2.2 Conformément à l'art. 1 Limpmin, les carburants sont soumis à
l'impôt sur les huiles minérales et à la surtaxe sur les huiles minérales.
Toutefois, selon l'art. 17 al. 3 Limpmin, les carburants utilisés par les
entreprises de transport concessionnaires de la Confédération sont
exonérés de l'impôt totalement ou en partie. A teneur de l'art. 18 al. 4
Limpmin, le Conseil fédéral arrête la procédure de remboursement. Il
convient de préciser que les montants insignifiants ne sont pas
remboursés.
Selon l'art. 48 al. 1 Oimpmin, les demandes de remboursement doivent
être présentées dans les trois mois qui suivent la clôture annuelle des
comptes, sauf dans les cas mentionnés à l'art. 18 al. 1 de la loi. Enfin,
l'art. 48 al. 2 Oimpmin précise qu'il n'existe pas de droit au remboursement
de l'impôt pour les marchandises ayant été consommées plus de deux ans
avant la présentation de la demande.

2.3
2.3.1 On classe habituellement les ordonnances du Conseil fédéral en
plusieurs catégories. Tout d'abord, il existe une distinction opposant les
ordonnances indépendantes (selbständige Verordnungen) aux
ordonnances dépendantes (unselbständige Verordnungen). Les premières
sont basées directement sur la Constitution fédérale, qui autorise,
expressément ou implicitement, le Conseil fédéral à adopter un certain
nombre d'ordonnances (cf. ANDREAS AUER ET AL., Droit constitutionnel
suisse, Vol. I L'Etat, 3ème éd., Berne 2013, n. 1597, ULRICH HÄFELIN ET AL.,
Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8ème éd., Zürich/Bâle/Genève 2012,
p. 601 n. 1856-1857). Cette différence est exclusive, en ce sens qu'une
ordonnance est soit indépendante, auquel cas elle se fonde directement et
exclusivement sur la Constitution, soit dépendante, auquel cas elle dépend
exclusivement d'un acte infra-constitutionnel (cf. ANDREAS AUER ET AL.,
op. cit., n. 1599).
2.3.2 Une autre catégorie distingue cette fois les ordonnances d'exécution
des ordonnances de substitution, même s'il est vrai que les ordonnances
présentent le plus souvent un contenu mixte, fait à la fois de simples règles
d'exécution et aussi de règles primaires (cf. ATAF 2009/6 consid. 5.1;
PASCAL MAHON, in: Aubert/Mahon [éd.], Petit commentaire de la
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999, Zurich
2003, p. 1380 ad art. 182 Cst.)
2.3.2.1 Les ordonnances d'exécution concrétisent la loi pour en faciliter la
mise en œuvre. Elles réalisent ainsi la volonté du législateur par des
prescriptions détaillées et permettent une meilleure application de la loi, en
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définissant par exemple les notions légales générales, en précisant les
modalités pratiques d'application de la loi ou en fixant, lorsque c'est
nécessaire, la procédure applicable. Ces règles dites "secondaires",
contenues dans les ordonnances d'exécution, doivent rester dans le cadre
établi par la loi qu'elles peuvent préciser mais non compléter. Le Conseil
fédéral tient sa compétence d'édicter des ordonnances directement de
l'art. 182 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril
1999 (Cst., RS 101), bien que cette compétence soit aussi souvent prévue
dans les dispositions finales de la loi qu'il précise par son ordonnance
(cf. PIERMARCO ZEN-RUFFINEN, Droit administratif, Partie générale et
éléments de procédure, Bâle 2013, n. marg. 54 et les arrêts cités; AUER ET
AL., op. cit., n. 1604, HÄFELIN ET AL., Schweizerisches Bundesstaatsrecht,
p. 603 n. 1859). En effet, l'art. 182 al. 2 Cst. peut être considéré comme le
fondement constitutionnel du pouvoir normatif d'exécution du Conseil
fédéral (cf. ANDREAS AUER ET AL., op. cit., n. 1977).
Selon la jurisprudence, les principes de la légalité et de la séparation des
pouvoirs limitent le droit du Conseil fédéral d'édicter des ordonnances
d'exécution par quatre règles. En premier lieu, l'ordonnance d'exécution
doit se rapporter à la même matière que celle qui fait l'objet de la loi qu'elle
exécute. Ensuite, elle ne peut ni abroger, ni modifier cette loi. En troisième
lieu, elle doit rester dans le cadre tracé et la finalité poursuivie par la loi et
se contenter de préciser la réglementation dont celle-ci contient le
fondement. Enfin, l'ordonnance d'exécution ne doit pas imposer au citoyen
de nouvelles obligations qui ne sont pas prévues par la loi, et ceci même
si ces compléments sont conformes au but de la loi (cf. ATF 136 I 29
consid. 3.3; 130 I 140 consid. 5.1; arrêts du TAF A-3479/2012 du 8 janvier
2013 consid. 2.3; A-6331/2010 du 3 février 2012 consid. 7.3.3.1; ATAF
2009/6 consid. 5.1.1; AUER ET AL., op. cit., n. 1605, PIERRE TSCHANNEN,
in: Ehrenzeller et al., Die schweizerische Bundesverfassung Kommentar,
2. Auflage, Zürich/Basel/Genf 2008, ad. art. 164 Cst. n. 35).
2.3.2.2 Les ordonnances de substitution, comme leur nom l'indique, se
substituent à la loi, car elles contiennent des règles de droit importantes,
dites aussi "primaires", qui devraient se trouver en principe dans la loi, en
vertu de l'art. 164 al. 1 Cst. Cet article met en œuvre le principe de la
légalité consacré à l'art. 5 al. 1 Cst., en ce qui concerne la législation
fédérale. En effet, l'art. 164 al. 1 Cst. exige que soient édictées sous forme
d'une loi formelle toutes les dispositions importantes, c'est-à-dire celles qui
touchent de manière sensible la situation juridique du justiciable et qui
fixent des règles de droit, notamment les restrictions des droits
constitutionnels et les principales dispositions fondant les droits et les
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obligations des personnes (cf. ZEN-RUFFINEN, op. cit., n. marg. 197 et les
arrêts cités; TSCHANNEN, op. cit., ad. art. 164 Cst. n. 4). Si le législateur
donnait carte blanche au pouvoir exécutif, il violerait cette norme.
Lorsqu'une ordonnance ne repose pas sur une délégation législative
suffisante, elle n'est pas conforme à la loi et viole donc le principe de la
légalité. L'auteur de l'ordonnance a alors sous-estimé l'importance de la
norme qu'il a adoptée (cf. ZEN-RUFFINEN, op. cit., n. marg. 220 et les arrêts
cités).
Ces règles primaires figurant dans les ordonnances de substitution ne
précisent plus la loi, mais la complètent. Ce sont des règles de droit dont
on ne trouve aucune trace dans la loi de base. Elles étendent ou
restreignent le champ d'application de cette loi, confèrent aux particuliers
des droits ou leur impose des obligations dont la loi ne fait pas mention
(cf. ATAF 2009/6 consid. 5.1.2; AUER ET AL., op. cit., n. 1604). Pour qu'une
ordonnance puisse contenir des règles primaires, il faut que le législateur
ait délégué le pouvoir d'adopter ces règles de droit importantes à l'auteur
de l'ordonnance. Dans une jurisprudence abondante, le Tribunal fédéral a
défini les exigences posées par la Constitution fédérale pour la délégation
de compétences législatives (cf. ZEN-RUFFINEN, op. cit., n. marg. 55 et les
arrêts cités). La distinction entre règles primaires et règles secondaires
peut prêter à discussion. Elle est néanmoins importante par rapport à
l'exigence de la base légale : une délégation législative est indispensable
pour que l'auteur de l'ordonnance de substitution puisse adopter des règles
primaires (cf. ATF 134 I 322 consid. 2.4; ZEN-RUFFINEN, op. cit.,
n. marg. 56).
2.4
2.4.1 L'art. 164 al. 2 Cst. concrétise le principe de la délégation législative,
admis en droit fédéral (cf. ATF 134 I 322 consid. 2.4; ZEN-RUFFINEN,
op. cit., n. marg. 218). Le Tribunal fédéral soumet la délégation de
compétences législatives horizontale au respect de quatre conditions qui
ont elles-mêmes valeur constitutionnelle. De manière générale, une
délégation législative est admissible lorsqu'elle :
– n'est pas exclue par la Constitution fédérale (art. 164 al. 2 Cst.) ;
– figure dans une loi formelle fédérale (art. 164 al. 2 Cst.) ou cantonale;
– se limite à une matière déterminée et bien délimitée ;
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– énonce elle-même les points essentiels (Grundzügen) sur lesquels doit
porter la matière à réglementer (cf. ATF 118 Ia 245 consid. 3, in: SJ
1993 76; ZEN-RUFFINEN, op. cit., n. marg. 220 et les arrêts cités; AUER
ET AL., op. cit., n. 1982; HÄFELIN ET AL., Schweizerisches
Bundesstaatsrecht, p. 608 n. 1872).
2.4.2 Le contrôle préjudiciel des ordonnances du Conseil fédéral appartient
à toutes les autorités, fédérales aussi bien que cantonales, chargées de
les appliquer. Il ne s'agit d'ailleurs pas d'une faculté, mais d'une obligation
: l'autorité qui refuse d'examiner la régularité d'une ordonnance du Conseil
fédéral, alors même que le recourant a soulevé valablement un tel grief,
commet un déni de justice. En cas d'admission du recours, le juge ne
pourra pas annuler l'ordonnance qu'il estime inconstitutionnelle ou non
conforme à la loi. Il refusera simplement de l'appliquer et cassera la
décision fondée sur elle. Il appartiendra ensuite à l'auteur de l'ordonnance
soit au Conseil fédéral, de la modifier ou de l'abroger formellement, pour
rétablir une situation conforme à la Constitution ou à la loi (cf. AUER ET AL.,
op. cit., n. 1967 et 1968; HÄFELIN ET AL., Schweizerisches
Bundesstaatsrecht, p. 686 n. 2096).
2.4.3 Le contrôle des ordonnances d'exécution se fait en deux étapes. Tout
d'abord, les ordonnances d'exécution doivent être soumises à un contrôle
de légalité. L'autorité chargée de les appliquer examine en premier lieu si
elles restent dans le cadre de la loi, se contentent d'en préciser le contenu
ou d'en définir les termes. Lorsqu'en revanche une ordonnance d'exécution
contient des règles primaires, à savoir des dispositions qui étendent le
champ d'application de la loi en restreignant les droits des administrés ou
en imposant à ceux-ci des obligations, sans que ces règles puissent se
fonder sur une délégation législative spécifique, elle viole le principe
constitutionnel de la séparation des pouvoirs, de sorte que le juge refusera
de l'appliquer et annulera la décision attaquée (cf. ATF 136 V 146
consid. 3.2; ATF 134 I 313 consid. 5.3, ATF 124 I 127 consid. 3; AUER ET
AL., op. cit., n. 1978; MICHAEL BEUSCH, Der Untergang der
Steuerforderung, Zürich 2012, p. 17 ss.).
Puis, le contrôle de la légalité est suivi d'un contrôle de constitutionnalité
des ordonnances d'exécution. Tout en restant dans le cadre de la loi, il se
peut que de telles ordonnances contiennent une violation originaire de la
Constitution, auquel cas le juge doit refuser de les appliquer. On peut
penser à une ordonnance d'exécution qui consacrerait une inégalité de
traitement ou contiendrait une règle contraire à la répartition des
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compétences entre la Confédération et les cantons (voir ATF 104 Ib 171;
AUER ET AL., op. cit., n. 1979).
2.4.4 En autorisant le législateur fédéral à déléguer au Conseil fédéral la
compétence d'édicter des règles de droit, l'art. 164 al. 2 Cst., confère une
base constitutionnelle explicite à ce qui, auparavant, n'était qu'une
coutume constitutionnelle, à savoir la délégation législative. C'est par une
telle délégation que, selon la formule de l'art. 182 al. 1 Cst., la loi permet
au Conseil fédéral à édicter des règles de droit sous la forme
d'ordonnances. Le contrôle préjudiciel des ordonnances de substitution, à
savoir les ordonnances fondées sur une délégation législative comporte
trois phases : le contrôle des conditions de la délégation législative, celui
de la conformité de l'ordonnance avec cette délégation et enfin celui de la
constitutionnalité de l'ordonnance (cf. AUER ET AL., op. cit., n. 1980-1981).
2.4.5 L'admissibilité de la délégation législative en droit fédéral dépend du
respect des conditions auxquelles la Constitution et la jurisprudence du
Tribunal fédéral la soumettent (art. 164 al. 2 Cst.; voir consid. 2.4.1 ci-
dessus). La particularité de la délégation législative en droit fédéral tient à
ce que le Tribunal fédéral est tenu d'appliquer la loi fédérale dans laquelle
elle figure. On précisera ici que l'expression "Tribunal fédéral" vise aussi le
Tribunal administratif fédéral (cf. AUER ET AL., op. cit., n. 1934). Selon la
formule jurisprudentielle classique, l'art. 190 Cst. empêcherait le Tribunal
fédéral "de contrôler si la délégation elle-même est admissible". Le Tribunal
fédéral est en principe habilité à examiner, dans un cas particulier, si le
législateur fédéral a respecté les conditions de la délégation législative. S'il
arrive à la conclusion que tel n'est pas le cas, il doit cependant s'en tenir à
cette délégation, c'est-à-dire l'appliquer (cf. AUER ET AL., op. cit., n. 1983;
HÄFELIN ET AL., Schweizerisches Bundesstaatsrecht, p. 686 n. 2096 ss).
En effet, conformément à l'art. 190 Cst., le juge ne peut examiner la
constitutionnalité des lois fédérales et, par voie de conséquence, des
normes de délégation qu'elles contiennent. Ainsi, lorsqu'il s'agit, par
exemple, d'une ordonnance dépendante de substitution fondée sur une
délégation législative prévue dans la loi, le juge examine si les normes
issues de la délégation restent dans les limites de la délégation législative
(cf. MAHON, op. cit., n° 13 ad art. 190 Cst.; HÄFELIN ET AL., Schweizerisches
Bundesstaatsrecht, n° 408a p. 93). Autrement dit, le juge se contente
d'examiner si le but fixé par la loi peut être atteint par la réglementation
adoptée et si le Conseil fédéral, et/ou son sous-délégataire, a usé de son
pouvoir d'appréciation conformément au principe de la proportionnalité
(cf. ATF 117 III 44 consid. 2b). Dans le cas où ladite délégation est
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relativement imprécise et que, par la force des choses, elle donne au
Conseil fédéral – voire, en cas de sous-délégation, au département – un
large pouvoir d'appréciation qui lie le Tribunal (art. 190 Cst.), celui-ci doit
en outre se limiter à examiner si les dispositions incriminées sortent
manifestement du cadre de la délégation de compétence donnée par
l'autorité exécutive ou si, pour d'autres raisons, elles sont contraires à la loi
ou à la Constitution. Dans l'examen auquel il procède à cette occasion, le
juge ne doit pas substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité dont
émane la réglementation en cause. Il doit au contraire se borner à vérifier
si la disposition litigieuse est propre à réaliser objectivement le but visé par
la loi sans se soucier, en particulier, de savoir si elle constitue le moyen le
mieux approprié pour atteindre ce but. Ce contrôle se confond
pratiquement avec le contrôle de l'arbitraire de la réglementation ou de la
disposition proposée (cf. ATF 131 II 562 consid. 3.2; 129 II 160 consid. 2.3
et réf. cit.; ATAF 2007/43 consid. 4.4.1 et réf.cit.; arrêts du TAF A-416/2013
du 6 août 2013 consid. 4.1.2; A-546/2013 du 12 décembre 2013
consid. 3.4; C-1827/2012 du 1er octobre 2012 consid. 2.4 et réf. cit.; cf.
HÄFELIN ET AL., Schweizerisches Bundesstaatsrecht, n° 408a p. 93, AUER
ET AL., op. cit., n. 1618 et n. 1985 et les réf. cit.).
Le problème se pose principalement au regard du contenu suffisamment
déterminé de la délégation législative. Même lorsque la délégation
législative confère au Conseil fédéral, en violation des exigences
constitutionnelles, un très large pouvoir d'appréciation, le Tribunal fédéral
reste en principe lié, en vertu de la règle de l'art. 190 Cst. Encore faut-il
cependant que la délégation soit suffisamment précise et qu'elle habilite
effectivement le Conseil fédéral à adopter une règlementation
inconstitutionnelle. En d'autres termes, le Tribunal fédéral s'efforce
d'interpréter les délégations législatives, même trop larges, de façon
conforme à la Constitution (cf. ATF 131 II 271 consid. 2.3; 136 II 337
consid. 5.1; 137 III 217 consid. 2.3; 130 I 26 consid. 5.1; AUER ET AL.,
op. cit., n. 1984).
2.4.6 Les ordonnances de substitution sont ensuite soumises à un contrôle
de légalité. L'autorité chargée de les appliquer vérifie donc si elles restent
dans le cadre et dans les limites de la délégation législative. Lorsque celle-
ci – comme c'est souvent le cas – est relativement imprécise et donne au
Conseil fédéral un large pouvoir d'appréciation, le Tribunal fédéral estime,
dans une jurisprudence constante, qu'il doit se "borner à examiner si les
dispositions incriminées sortent manifestement du cadre de la délégation
de compétences donnée par le législateur à l'autorité exécutive. Ce n'est
donc que lorsque l'ordonnance sort manifestement du cadre de la loi que
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le juge refuse de l'appliquer" (cf. arrêt du TAF A-3479/2012 du 8 janvier
2013 consid. 2.4; AUER ET AL., op. cit., n. 1985 et les réf. cit.).
2.4.7 Le contrôle de constitutionnalité des ordonnances dépendantes de
substitution forme la dernière étape du contrôle préjudiciel auquel celles-ci
sont soumises. Tout en restant dans le cadre de la délégation législative et
sans que cette dernière comporte elle-même une irrégularité, il se peut que
l'ordonnance du Conseil fédéral porte directement atteinte à la Constitution
ou au droit international, auquel cas le juge doit refuser de l'appliquer.
Selon la jurisprudence, il lui incombe d'examiner si l'ordonnance se fonde
sur des motifs sérieux ou si elle viole l'art. 9 Cst., parce qu'elle n'a ni sens
ni but, établit des distinctions qui ne sont pas justifiées par les faits à
réglementer ou ignore des distinctions qui auraient dû être prévues (cf. ATF
136 II 337 consid. 5.1; AUER ET AL., op. cit., n. 1987 et les réf. cit.).
2.5
2.5.1 Le principe de la proportionnalité, prescrit par l'art. 5 al. 2 Cst., exige
qu'il y ait un rapport raisonnable entre le but d'intérêt public poursuivi et le
moyen choisi pour l'atteindre (cf. arrêts du TAF A-3713/2008 du 15 juin
2011 consid. 9.1, non publié à l'ATAF 2012/23; A-3111/2013 du 6 janvier
2014 consid. 6.3.1).
Le principe de la proportionnalité doit être respecté dans l'ensemble des
activités de l'Etat, spécialement lorsque l'activité en cause consiste en une
restriction à un droit constitutionnel au sens de l'art. 36 Cst. Ce principe,
qui est consacré aux art. 5 al. 2 et 36 al. 3 Cst., impose comme condition
nécessaire à toute restriction des droits fondamentaux qu'il y ait un rapport
raisonnable entre le but d'intérêt public poursuivi et le moyen choisi pour
sa réalisation (cf. HÄFELIN ET AL., Schweizerisches Bundesstaatsrecht,
p. 133 ss).
2.5.2 Ce principe se décompose en trois maximes: celle de l'aptitude, celle
de la nécessité, ainsi que celle de la proportion, autrement-dit "la
proportionnalité au sens étroit" (cf. ATF 136 I 17 consid. 4.4; 135 I 246
consid. 3.1; 130 II 425 consid. 5.2; 124 I 40 consid. 3e; MOOR ET AL., Droit
administratif, vol. I, Berne 2012, n° 5.2.1.3 p. 814 ss).

Selon la maxime d'aptitude, le moyen choisi doit être propre à atteindre le
but visé. Cette maxime n'exige cependant pas qu'il soit nécessairement le
plus efficace, de sorte qu'il suffit qu'il contribue à atteindre, dans une
mesure plus ou moins effective, un résultat appréciable (cf. ATF 128 I 310
consid. 5b/cc; MOOR ET AL., op. cit., vol. I, n° 5.2.1.3 p. 814 s.).
A-5414/2012
Page 12
La maxime de la nécessité exige qu'entre plusieurs moyens envisageables
soit choisi celui qui, tout en atteignant le but visé, porte l'atteinte la moins
grave aux droits et, dans une optique plus large, aux intérêts privés touchés
(cf. ATF 130 II 425 consid. 5.2; MOOR ET AL., op. cit., vol. I, n° 5.2.1.3
p. 818).
Enfin, la proportionnalité au sens étroit met en balance la gravité des effets
de la mesure choisie sur la situation de l'administré et le résultat escompté
du point de vue de l'intérêt public (cf. ATF 129 I 12 consid. 6 à 9; MOOR ET
AL., op. cit., vol. I, n° 5.2.1.3 p. 819 s.).
2.6
2.6.1 La prescription libératoire (ou extinctive) constitue une institution
générale du droit, qui trouve application tant en droit privé qu'en droit
public. Il s'agit d'une institution de droit matériel, prévue par le droit fédéral,
et non de procédure. Elle a généralement pour but de favoriser la sécurité
du droit et la paix sociale, en limitant la possibilité d'invoquer après un
certain délai des créances que l'on a pas fait valoir à temps et en visant à
empêcher des contestations juridiques tardives ainsi que les difficultés de
preuve qui en découlent. La prescription a pour effet d'éteindre le droit
d'action relatif à une créance par suite de l'écoulement du temps. La
prescription est ainsi rattachée aux créances qu'elle atteint, et non aux
rapports d'obligation sur lesquels ces dernières reposent (cf. ATF 118 II
447 consid. 1b/bb; arrêt du TAF A-258/2007 du 27 avril 2009 consid. 4.1;
PIERRE TERCIER, Le droit des obligations, 3e éd., Genève 2004, n° 1424
ss; PIERRE ENGEL, Traité des obligations en droit suisse, 2e éd., Berne
1997, p. 796 s. et 799; ROBERT K. DÄPPEN, Basler Kommentar,
Obligationenrecht I: Art. 1-529 OR, 4e éd., Bâle 2007, n° 1 ad
Vorbemerkungen zu Art. 127-142, n° 3 ad art. 127; GAUCH ET AL.,
Schweizerisches Obligationenrecht, Allgemeiner Teil, Band II, 9e éd.,
Zurich 2008, n° 3269 ss et 3278 ss; BEUSCH, op. cit., p. 276 ss.; THOMAS
MEIER, Verjährung und Verwirkung öffentlich-rechtlicher Forderungen,
Diss., Zürich 2013, p. 19).
2.6.2 Il convient en outre de rappeler que le Tribunal fédéral a jugé que la
prescription constitue une institution générale du droit, visant à assurer la
sécurité juridique et, qu'à ce titre, tous les droits et prétentions de droit
public y sont soumis, également en l'absence de disposition légale
expresse. Si une règle de droit ne contient aucune disposition sur la
prescription, sa durée et son mode de calcul, il s'agit en premier lieu de
déterminer si des délais prévus dans la même loi peuvent s'appliquer. Si la
loi ne contient ni délai de prescription ni délai de péremption, la
A-5414/2012
Page 13
jurisprudence dispose qu'il y a lieu de se fonder, pour fixer la durée ainsi
que le point de départ de la prescription, sur les normes établies par le
législateur dans des cas analogues; à défaut de telles normes, ou en
présence de solutions contradictoires ou casuelles, le juge administratif
doit fixer le délai qu'il établirait s'il avait à faire acte de législateur (cf. ATF
125 V 396 consid. 3a et références citées; 116 Ia 461 consid. 3a et 3c; 112
Ia 260 consid. 5; arrêts du TF 2A.709/2005 du 28 août 2006 consid. 2.1 et
2.2; 2P.299/2002 du 3 novembre 2003 consid. 2.2; voir également BEUSCH,
op. cit., p. 279 ss.; MEIER, op. cit., p. 75 ss.).
En d'autres termes, jurisprudence et doctrine considèrent qu'en droit
administratif, l'absence de disposition traitant de la prescription constitue
une lacune proprement dite. Ce type de lacune suppose que la loi ne
contienne aucune règle sur un point essentiel à son application. Les
autorités administratives ou judiciaires peuvent remédier à de telles
lacunes en faisant « acte de législateur » (art. 1 al. 2 et 3 du Code civil
suisse du 10 décembre 1907 [CC, RS 210]). Pour ce faire, elles
s'inspireront du but de la loi et des règles adoptées en d'autres matières
ou domaines. Tel ne sera en revanche pas le cas si le législateur a renoncé
volontairement à codifier une situation qui n'appelait pas nécessairement
une intervention de sa part. Dans ce cas, son inaction correspond à son
intention. Il est alors question de silence qualifié. Il s'agit finalement de
distinguer la lacune proprement dite de la lacune improprement dite, qui se
caractérise par le fait que la loi offre certes une réponse, mais que celle-ci
est insatisfaisante. D'après la jurisprudence, seule l'existence d'une lacune
proprement dite appelle l'intervention des autorités administratives ou
judiciaires, tandis qu'il leur est en principe interdit de corriger les lacunes
improprement dites, sous peine de se substituer au législateur et de violer
la Constitution (cf. les arrêts du TF 2A.372/2006 du 21 janvier 2008
consid. 4.1; 2A.709/2005 du 28 août 2006 consid. 2.1 et 2A.105/2005 du 6
juillet 2005 consid. 3.5 et les références citées; arrêt du Tribunal
administratif fédéral A-258/2007 du 27 avril 2009 consid. 4.2.3.1). A noter
qu'une certaine doctrine exclut toutefois le comblement d'une lacune
proprement dite relative à la prescription et à la péremption si, en
particulier, la nature du délai et sa durée ne sont pas contenues dans une
loi au sens formel (cf. MEIER, op. cit., p. 83 ss.; MARKUS BINDER, Die
Verjährung im schweizerischen Steuerrecht, Diss., Zürich 1985, p. 17 ss.).
Cela dit, il n'est pas nécessaire de se poser la question du comblement
d'une telle lacune si le délai prévu par l'acte législatif en question, en
particulier une ordonnance, est couvert par une norme de délégation
suffisamment large contenue dans une loi au sens formel (cf. consid. 2.5).
A-5414/2012
Page 14
3.
En l'espèce, la recourante ne conteste pas le fait que la demande de
remboursement de l'impôt sur les huiles minérales a été présentée
tardivement, à savoir après l'expiration du délai de deux ans inscrit à
l'art. 48 al. 2 Oimpmin. Dès lors, de manière concrète, il appartient au
Tribunal de céans d'examiner la nature de la norme de délégation
législative en cause (cf. consid. 3.1. ci-dessous), puis de contrôler la
légalité de la disposition contestée en rapport avec la norme de délégation
législative contenue dans la loi (cf. consid. 3.2. ci-dessous). Enfin, il sera
question de contrôler la constitutionnalité de l'art. 48 al. 2 Oimpmin
(cf. consid. 3.3. ci-dessous).
3.1
3.1.1 En premier lieu, s'agissant en l'occurrence d'un impôt de
consommation spécial, il s'impose de rappeler qu'il faut distinguer entre
l'objet de l'impôt et les allégements fiscaux ou exonérations, au sens large
du terme. Au surplus, et c'est une autre distinction essentielle à faire, il
convient de bien prendre acte que, pour ce type de contribution,
l'exonération n'intervient -souvent- qu'après la perception de l'impôt. Ce
décalage est rendu nécessaire par le fait que le législateur prélève ce
dernier avant toute considération exonérative, dite perception intervenant
juste avant l'acte de consommation (spécial) envisagé. Ce terme technique
de "consommation" comprend, en résumé, le moment de l'importation,
celui de la fabrication, ou encore celui de la sortie des marchandises des
entrepôts dits agréés et c'est elle qui engendre la créance fiscale.
L'exonération ne peut donc se réaliser que par le biais d'une procédure de
remboursement, qui comprend la reconnaissance de l'exonération (par la
demande du bénéficiaire de l'exonération et son examen par l'autorité),
puis celle du remboursement au sens étroit. En d'autres termes, le système
des impôts de consommation spéciaux est principalement conçu en trois
étapes: une imposition première (naissance de la créance fiscale et
perception), suivie d'une demande d'exonération (constatation de la
réalisation des conditions de l'exonération), puis du remboursement de
l'impôt payé.
On retrouve clairement ces trois stades dans le cas de l'imposition des
huiles minérales. La naissance de la créance fiscale est traitée à l'art. 4
Limpmin et l'allégement fiscal, divisé en exonérations et remboursement,
est traité à la section 4 de la loi. Si l'objet de l'impôt est en principe délimité
A-5414/2012
Page 15
par le seul législateur, celui-ci a traité différemment les exonérations et les
procédures de remboursement. Parfois, elles sont régies dans la loi,
parfois elles sont déléguées au Conseil fédéral. On trouve ainsi plusieurs
normes délégataires dans la loi sur les huiles minérales (cf. notamment
art. 12b al. 2 et 3; 12c al. 2; 15 al. 4; 16; 17 al. 2; art. 18 al. 4; 20 al. 2; 20a
al. 3; 22 al. 2 et 3; 28 al. 3 et 33 al. 2 Limpmin).
S'agissant des carburants utilisés par les entreprises de concessionnaires,
le législateur a clairement séparé les problématiques d'exonérations et de
procédure de remboursement. Le Conseil fédéral n'a pas de compétence
pour décider de l'exonération en la matière, car elle a été -finalement-
décidée par le législateur (art. 17 al. 3 Limpmin), aucune délégation n'étant
faite à l'organe exécutif. Par contre, la procédure de remboursement a été
complètement déléguée au Conseil fédéral, l'art. 18 al. 4 Limpmin le
disposant clairement.
3.1.2 L'importance des éléments décrits ci-dessus doit, sur un plan
systématique, être prise en compte et appréciée pour la résolution du
présent litige. Ainsi, les termes de "remboursement" et de "procédure" ne
peuvent en aucun cas être appréhendés dans leur sens littéral. Ce qui est
ici en jeu est une véritable technique liée à l'imposition indirecte. Cette
procédure spéciale nécessite des dispositions importantes. Elle doit non
seulement fixer les termes d'une restitution d'argent, mais bien plutôt et
d'abord déterminer les conditions matérielles du droit au remboursement.
Ces dernières comprennent le contrôle des conditions de base de
l'exonération, ainsi que d'autres conditions de fond, comme les contrôles
de la consommation, des indications de quantité nécessaires, de la tenue
des registres, des entrées et des sorties. Surtout, ce sont les règles sur la
procédure de remboursement qui vont résoudre la question de savoir
quelle personne a droit au remboursement. En matière d'impôts de
consommation spéciaux, il peut s'agir du fournisseur ou du destinataire du
bien. Ainsi, la loi détermine en principe elle-même qui est cette personne,
mais si elle ne le fait pas -ce qui est le cas pour les huiles minérales utilisés
par les entreprises de transport concessionnaires-, et que la procédure est
déléguée, la désignation du bénéficiaire en incombe obligatoirement au
délégataire.
La première grande conséquence à tirer de l'analyse qui précède est que
l'on se trouve en présence d'une procédure fiscale spéciale, nécessitant
une réglementation importante et complexe. Complètement confiée à
l'exécutif, la délégation d'une telle procédure ne peut être que très large.
Dans la mesure, notamment, où elle va jusqu'à concéder au Conseil
A-5414/2012
Page 16
fédéral le droit de décider qui, du fournisseur ou du destinataire, aura droit
au remboursement, force est d'admettre que la marge d'appréciation
abandonnée au Conseil fédéral est très étendue et que le Tribunal de
céans est manifestement lié par ce parti pris du législateur. Cette
délégation n'est d'ailleurs pas seulement considérable, mais est également
précise, dès lors que c'est toute la technique de remboursement qui a été
déléguée, avec ses règles matérielles propres. En ce sens, il faut conclure
que l'Oimpmin est une ordonnance dépendante de substitution, à l'instar
de l'ordonnance sur l'imposition du tabac du 14 octobre 2009 (OITab, RS
641.311; cf. arrêt du Tribunal administratif fédéral A-3454/2010 du 19 août
2011).
3.2
3.2.1 La norme de délégation ayant été ainsi cernée, autant pour son
étendue que pour sa précision, il y a lieu d'examiner si l'insertion d'un délai
pour la requête de remboursement par le Conseil fédéral s'intègre dans les
limites du cadre de la délégation de compétences accordée. A cet égard,
et en premier lieu, la comparaison avec la législation sur le tabac s'avère
hautement utile. Alors que la délégation conférée par l'art. 24 al. 2 LTab
porte sur "les délais pour présenter les demandes et la procédure de
remboursement", celle de l'art. 18 al. 4 Limpmin délègue simplement "la
procédure de remboursement". On ne saurait y voir une limitation de
délégation en matière d'huiles minérales. Au contraire, alors qu'en matière
de tabac, le législateur estime qu'il y aura (forcément) des délais, il faut
conclure qu'en matière d'huiles minérales, l'insertion éventuelle de délais
ne va pas de soi, mais que la décision d'en introduire ou non, quant au
principe, fait partie et est le signe d'une plus grande délégation, non d'un
manque de précision du législateur. On peut raisonner de la même manière
avec la législation en matière de composés organiques volatils. Alors que
la loi fédérale sur la protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE,
RS 814.01), délègue complètement la procédure de remboursement, sans
parler de délais, l'ordonnance sur la taxe d'incitation sur les composés
organiques volatils du 12 novembre 1997 (OCOV, RS 814.018), définie
comme une ordonnance de substitution, introduit un délai similaire à celui
existant en matière d'huiles minérales. La première conclusion est donc
pour le moins que l'absence d'une délégation expresse en matière de délai
n'interdit pas au délégataire d'en introduire un si, comme tel est le cas en
l'espèce, la norme de délégation s'avère très large.
3.2.2 Au surplus, l'examen du délai lui-même de l'art. 48 al. 2 Oimpmin est
des plus parlants. En premier lieu, comme on l'a vu, c'est toute une
A-5414/2012
Page 17
procédure technique qui a été déléguée au Conseil fédéral. Il ne s'agit pas
ici d'un délai de restitution, mais bien d'un délai d'introduction
(Einleitungsfrist) de la procédure de remboursement, ce qui est tout
différent. La problématique du remboursement ne se limite pas à l'examen
ni à l'existence d'une simple créance en répétition de l'indu. Elle n'a rien à
voir non plus avec la seule fixation d'une créance en restitution. Ce délai
ne fonde donc pas, à strictement parler, une créance de droit privé contre
l'Etat. Il s'agit bien d'un délai de péremption, mais du droit de revendiquer
l'exonération. En réalité, le délai de l'art. 48 al. 2 Oimpmin fixe la date à
partir de laquelle le destinataire peut actionner l'Etat et précise aussi que
les conditions de l'exonération ne pourront plus être apportées à partir
d'une certaine limite temporelle. Il s'agit donc d'un délai qui, en réalité,
engage toute la procédure de contrôle des conditions de l'exonération,
ainsi que des conditions matérielles et formelles du remboursement.
En d'autres termes, tous les arguments de la recourante liés à la notion de
simple créance, en référence au seul droit privé, aux notions étroites de
prescription ou péremption au sens technique, de règle primaire ou
secondaire perdent singulièrement de leur pertinence. En particulier, la
créance en remboursement au sens étroit n'est pas encore née au moment
de la requête de remboursement, puisque l'autorité doit encore en
examiner le bien-fondé. Il ne s'agit donc pas, en l'occurrence, de savoir si
le délai litigieux est une règle primaire, mais uniquement de savoir si son
existence est couverte par la norme de délégation (cf. consid. 2.6.2). Or à
l'analyse, il apparaît tout à fait légitime que le délégataire fixe un délai pour
savoir si la perception première de l'impôt va perdre son caractère
provisoire et devenir définitive. Cet intérêt n'est pas seulement financier.
Un intérêt public évident commande la fin de la procédure de
remboursement et exige l'insertion d'un délai péremptoire, lequel procède
de la nature sensible du bien consommé (les carburants), des risque
d'abus, des résonnances environnementales, de la sécurité du droit et des
personnes. Ces considérations révèlent le caractère pour le moins hybride
du délai de l'art. 48 al. 2 Oimpmin et le droit, voire le devoir pour le Conseil
fédéral de prévoir un délai d'introduction de la demande d'exonération-
remboursement et une limite temporelle à l'exercice de l'exonération. A
l'évidence, son utilité ne saurait être contestée. Commandé par un intérêt
public qui s'avère fondé, voire évident, le principe de son insertion respecte
la norme de délégation.
3.2.3 Le caractère hybride du délai litigieux, qui confirme sa nécessité et
fonde la légitimité de son existence, est d'ailleurs manifestement renforcé
par la teneur de l'art. 18 al. 5 Limpmin, qui dispose qu'il n'est pas versé
A-5414/2012
Page 18
d'intérêts sur les remboursements. Cette disposition dicte forcément
l'attitude du bénéficiaire du remboursement. En l'absence d'un versement
d'intérêts, les principes élémentaires d'une gestion de trésorerie correcte
postulent que le remboursement soit demandé au plus vite, et non que l'on
se préoccupe de la fin du délai de la demande. Ce dernier, dans les
conditions normales, veut bénéficier du droit à l'exonération le plus tôt
possible et l'ordonnance fixe ce début par le biais de la "consommation" au
sens de l'art. 4 de la loi (via l'art. 48 al. 2 Oimpmin). En l'absence d'intérêts,
tout destinataire diligent ne s'intéresse donc qu'au début de ce délai et il
n'est pas de sens à différer la demande en remboursement. C'est bien la
preuve que l'expiration du délai en cause ne cerne pas seulement les
contours d'une créance en remboursement en faveur du bénéficiaire,
qu'elle ne limite pas le droit au remboursement par chicane, mais qu'elle
poursuit d'autres buts, qui consacrent ainsi, définitivement, le droit pour le
Conseil fédéral d'introduire un délai. Que son inobservation puisse
conduire, suivant les négligences commises, à une perte de la créance en
remboursement, n'est qu'une conséquence lointaine des règles d'une
procédure technique, qui ne peut pas remettre en cause, sous l'angle de
la délégation concédée, l'existence dudit délai.

Il s'ensuit que du point de vue du principe de la légalité, -et sans même
examiner si le Tribunal de céans ne devrait pas faire preuve de retenue au
vu des composantes politiques liées à la transformation des droits fiscaux
en impôts de consommation spéciaux-, le Conseil fédéral avait le droit
d'introduire un délai comparable à celui de l'art. 48 al. 2 Oimpmin. Au vu du
contrôle concret de la norme en cause, il doit être admis et appliqué en
l'espèce quant à son principe, qui répond à des critères objectifs.
3.3
3.3.1 Demeure encore à examiner si la durée du délai de deux ans est
admissible, notamment sur le plan des droits et principes constitutionnels.
En valeur absolue, une durée de deux ans est un laps de temps important.
Il porte sur deux exercices comptables et le bénéficiaire du remboursement
a largement le temps de s'organiser pour introduire sa demande, comme
pour mettre sur pied des organes de contrôle permettant d'éviter toute
négligence. Cette évidence se trouve renforcée lorsque, comme en
l'espèce, l'intéressé est organisé en la forme commerciale. Un tel laps de
temps donne au bénéficiaire un temps largement suffisant pour déposer sa
demande. Au surplus, des précautions importantes ont été mises en place
A-5414/2012
Page 19
par le législateur en cas d'omission et il est frappant de voir que le
recourant n'en requiert aucunement l'application. L'art. 48 al. 3 Limpmin
dispose en effet que le remboursement peut être accordé au-delà du délai
de deux ans, si le requérant n'a pas observé le délai sans qu'il y ait faute
de sa part ou au cas où le paiement de l'impôt constituerait pour lui une
rigueur excessive. Non seulement le délai est donc important, mais les
cautèles empêchant toute dérive existent. Enfin, la recourante se devait
d'en connaître la durée, celle-ci étant inscrite dans une ordonnance
fédérale et elle ne peut en aucun cas, le cas échéant, tirer un droit de sa
méconnaissance éventuelle des règles applicables.
3.3.2 D'un point de vue relatif, le délai est également conséquent. En
premier lieu, à une large échelle de comparaison, il faut relever qu'en
matière de composés volatils, domaine où la norme de délégation est très
large, le délai est de six mois. La durée réduite de ce délai repose
notamment sur des considérations environnementales liées à l'objet de
l'impôt lui-même (cf. arrêt du Tribunal administratif fédéral A-7518/2006 du
28 juillet 2009 consid. 3). Mais de telles considérations, traduites sous
l'angle de la sécurité, de la fragilité du produit, de la précarité des preuves
suite à l'écoulement du temps, ne sont pas absentes en matière d'huiles
minérales. Si l'on a pu, avec raison, accepter un délai de six mois en
matière de composés volatils, un délai de deux ans en matière d'huiles
minérales apparaît tout à fait cohérent et largement admissible. En second
lieu, il faut souligner le fait que les entreprises concessionnaires de
transport, à l'instar des autres intéressés au remboursement, sont dans
une situation spéciale dont ils doivent assumer le caractère. Ce ne sont
certes pas des assujettis. Mais ce ne sont pas non plus des
consommateurs ordinaires, ni même des consommateurs finaux. En leur
qualité de bénéficiaire d'un remboursement et partie à une procédure
technique, ils sont censés en connaître la nature exacte et le
fonctionnement général. L'existence d'un délai de deux ans ne peut en
aucun cas leur paraître insuffisant ni incongru.
Une dernière question mérite d'être posée sous l'angle de la durée du délai.
Elle consiste à se demander si celle-ci a été prévue uniquement à l'égard
des entreprises concessionnaires de transport, ou si, en d'autres termes,
ces dernières ont droit à une durée spéciale de requête en remboursement.
Tel n'est manifestement pas le cas. Le Tribunal de céans observe que le
délai de deux ans ne s'applique pas seulement aux entreprises
concessionnaires de transport. D'un point de vue systématique, il est inscrit
dans la partie générale applicable à toutes les procédure de
remboursement (art. 46 à 48, resp. 48a Limpmin). A l'évidence, la
A-5414/2012
Page 20
recourante dispose d'une infrastructure solide lui permettant de gérer ses
demandes en remboursement. Elle est manifestement mieux armée pour
éviter toute mésaventure, par rapport aux autres bénéficiaires visés par les
sections 3 à 6 du Chapitre 5 de la Limpmin. A cet égard, une comparaison
avec la situation des agriculteurs et des sylviculteurs, autres ayants droit
au remboursement, se passe de commentaire et dissiperait, si besoin était,
les derniers doutes. Tout bien pesé, la durée de deux ans ne viole aucun
principe constitutionnel et respecte notamment celui de la proportionnalité
(cf. consid. 2.5). Elle repose sur des critères objectifs, ne viole pas
l'interdiction du formalisme excessif, ni celle de l'arbitraire.
4.
L'analyse qui précède et le contrôle concret de la norme attaquée
conduisent le Tribunal de céans à appliquer l'art. 48 al. 2 Limpmin à la
présente cause et à rejeter le recours. Vu l'issue du litige, les frais de
procédure, d'un montant total de Fr. 7'500.-, comprenant l'émolument
judiciaire et les débours, sont mis à la charge de la recourante qui
succombe, en application de l'art. 63 al. 1 PA et des art. 1 ss. Règlement
du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixées par le
Tribunal administratif fédéral (FITAF, RS 173.320.2). L'autorité de recours
impute, dans le dispositif, les avances sur les frais de procédure
correspondants. Une indemnité à titre de dépens n'est pas allouée (art. 64
al.1 PA a contrario, respectivement art. 7 al.1 FITAF a contrario, et art. 7
al. 3 FITAF).

Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
La décision du 21 septembre 2012 de l'autorité inférieure est confirmée.
3.
Les frais de procédure, d'un montant de 7'500.-, sont mis à la charge de la
recourante. Ce montant est compensé par l'avance de frais, déjà versée,
d'un montant équivalent.
4.
Il n'est pas alloué de dépens.
A-5414/2012
Page 21
5.
Le présent arrêt est adressé :
– à la recourante (Acte judiciaire)
– à l'autorité inférieure (n° de réf. …; Acte judiciaire)

Le président du collège : Le greffier :

Pascal Mollard Cédric Ballenegger

Indication des voies de droit :
La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral,
1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans
les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 de la loi
fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110]). Le
mémoire doit indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve,
et être signé. La décision attaquée et les moyens de preuve doivent être
joints au mémoire, pour autant qu'ils soient en mains du recourant (art. 42
LTF).
Expédition :