Cour I
A-5541/2008
{T 1/2}
A r r ê t d u 2 j u i l l e t 2 0 0 9
Jérôme Candrian (président du collège),
Beat Forster, Christoph Bandli, Lorenz Kneubühler,
Marianne Ryter Sauvant, juges,
Virginie Fragnière, greffière.
Le Journal Agri Sàrl,
par son directeur M. Christian Pidoux,
case postale 128, 1000 Lausanne 6,
recourant,
contre
La Poste Suisse,
PostMail, Viktoriastrasse 21, 3030 Berne,
autorité inférieure.
Aide indirecte à la presse.
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Composit ion
Parties
Objet
A-5541/2008
Faits :
A.
Afin de déterminer si un titre pouvait continuer à bénéficier de l'aide
indirecte à la presse dans le nouveau cadre législatif, La Poste Suisse
(ci-après la Poste) a adressé aux éditeurs, le 14 septembre 2007, un
formulaire de déclaration spontanée. La procédure avait été
préalablement convenue avec les associations d'éditeurs.
Le Journal Agri Sàrl (ci-après Le Journal Agri), société à
responsabilité limitée créée en 1994 et de siège à Lausane, a pour but
statutaire : « informer la population paysanne romande des questions
liées à l'agriculture; faciliter la communication entre les organisations
paysannes existant à l'échelon fédéral et régional et leurs membres de
langue française ».
Le 25 septembre 2007, Le Journal Agri a fait parvenir à la Poste le
formulaire « Presse associative » dûment rempli et signé pour le titre
« Agri », hebdomadaire professionnel agricole de la Suisse romande.
Le 14 décembre 2007, la Poste a indiqué au Journal Agri qu'il ne
remplissait pas tous les critères fixés par l'art. 15 de la législation sur
la poste et que le tarif normal, autrement dit sans le rabais accordé au
titre d'aide indirecte à la presse, lui serait désormais applicable. Le
21 décembre 2007, Le Journal Agri a répondu à la Poste qu'il
contestait ce point de vue.
B.
Suite à un réexamen du dossier, par décision du 8 août 2008, la Poste
a constaté que le titre Agri ne remplissait pas les conditions d'octroi
des tarifs préférentiels pour le transport des journaux et périodiques
prévus par l'art. 15 de la réglementation sur la poste, dans sa teneur
au 1er janvier 2008. Aussi l'autorité a-t-elle retenu, qu'à compter de
cette date, les rabais ne seraient plus accordés à ce titre.
C.
Par mémoire du 28 août 2008, Le Journal Agri (ci-après le recourant)
a déféré cette décision au Tribunal administratif fédéral en concluant à
l'octroi du rabais pour le transport du titre Agri.
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A-5541/2008
D.
Le Tribunal administratif fédéral a accusé réception du recours en date
du 5 septembre 2008 et annoncé la composition du collège appelé à
statuer. Invitée à se déterminer sur le recours, la Poste (ci-après
l'autorité inférieure) a conclu à son rejet sous suite de frais et dépens
(observations du 27 octobre 2008). Le recourant a fait parvenir un
courrier daté du 9 décembre 2008 au Tribunal administratif fédéral, où
il a implicitement maintenu ses conclusions. Appelée à se prononcer
sur cette lettre, l'autorité inférieure a déposé ses observations en date
du 8 janvier 2009.
Le 19 janvier 2009, le Tribunal administratif fédéral a annoncé que le
collège appelé à statuer serait composé de 5 juges. Il a également
prononcé la clôture de l'échange d'écritures, sous réserve
d'éventuelles mesures d'instruction complémentaires.
E.
Les autres faits et arguments des parties seront repris, en cas de
besoin, dans les considérants en droit du présent arrêt.
Droit :
1.
Aux termes de l'art. 31 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal
administratif fédéral (LTAF, RS 173.32), la juridiction de céans connaît
des recours contre les décisions au sens de l'art. 5 de la loi fédérale
du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA,
RS 172.021).
L'acte attaqué satisfait aux conditions prévalant à la reconnaissance
d'une décision au sens de l'art. 5 PA. En outre, la compétence du
Tribunal administratif fédéral se déduit directement de l'art. 18 de la loi
fédérale du 30 avril 1997 sur la poste (LPO, RS 783.0), dans sa teneur
en vigueur depuis le 1er janvier 2007 (cf. arrêt du Tribunal administratif
fédéral A-3066/2008 du 9 octobre 2008 consid. 1). En effet, selon cette
disposition, les décisions de la Poste relatives à l'application de prix
préférentiels au transport des journaux et des périodiques peuvent
faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif fédéral.
Par ailleurs, les autres conditions de recevabilité du recours (art. 48,
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50 et 52 PA) sont remplies en l'espèce, de sorte qu'il convient d'entrer
en matière.
2.
Le Tribunal administratif fédéral applique le droit d'office, sans être lié
par les motifs invoqués (art. 62 al. 4 PA), ni par l'argumentation
juridique développée dans la décision entreprise (PIERRE MOOR, Droit
administratif, vol. II, Berne 2002, p. 265). La procédure est régie par la
maxime inquisitoire, ce qui signifie que le Tribunal administratif fédéral
définit les faits et apprécie les preuves d'office et librement
(art. 12 PA). Les parties doivent toutefois collaborer à l'établissement
des faits (art. 13 PA) et motiver leur recours (art. 52 PA). Ainsi, le
tribunal de céans se limite en principe aux griefs soulevés et
n'examine les questions de droit non invoquées que dans la mesure
où les arguments des parties ou le dossier l'y incitent.
3.
Selon l'art. 15 al. 2 LPO, afin de maintenir une presse régionale et
locale diversifiée, la Poste octroie des rabais aux quotidiens et aux
hebdomadaires en abonnement dont elle assure la distribution
régulière et qui:
a. sont principalement diffusés en Suisse;
b. paraissent au moins une fois par semaine;
c. ne servent pas de manière prépondérante des fins commerciales ou la
promotion de produits ou de prestations;
d. comprennent une partie rédactionnelle moyenne représentant 50% au
moins de l'ensemble de la publication;
e. ne font pas partie de la presse associative ni de la presse spécialisée;
f. ne relèvent pas du domaine public ni ne sont publiés par une autorité
étatique;
g. ne sont pas des publications gratuites;
h. ont un tirage compris entre 1'000 et 40'000 exemplaires par édition,
certifié par un office de contrôle indépendant et reconnu;
i. ne sont pas détenus majoritairement, ni directement, ni indirectement,
que ce soit du point de vue du capital ou du point de vue des voix, par
l'éditeur du titre principal, s'ils paraissent en tant que têtières;
j. ne pèsent pas plus d'un kilo, encarts compris.
Quant à l'alinéa 3 de cette même disposition, il prévoit que la Poste
octroie des rabais aux journaux et périodiques d'organisations à but
non lucratif (presse associative) dont elle assure la distribution
régulière et qui:
a. paraissent au moins une fois par trimestre;
b. ne pèsent pas plus d'un kilo, encarts compris;
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c. ne servent pas de manière prépondérante des fins commerciales ou la
promotion de produits ou de prestations;
d. comprennent une partie rédactionnelle moyenne représentant 50% au
moins de l'ensemble de la publication;
e. ont un tirage compris entre 1'000 et 300'000 exemplaires par édition,
certifié par un office de contrôle indépendant et reconnu.
Conformément aux alinéas 5 et 6 de l'art. 15 LPO, la Confédération
verse à la Poste une indemnité annuelle de 20 et 10 millions de francs
pour l'octroi des rabais prévus respectivement aux alinéas 2 et 3.
4.
L'objet du litige porte sur la question de savoir si le recourant peut
prétendre au tarif préférentiel pour le transport du titre Agri en
application de l'art. 15 al. 3 LPO. Il n'est en revanche pas contesté que
les conditions de l'art. 15 al. 2 LPO ne sont pas satisfaites. L'aide
indirecte de l'art. 15 al. 3 LPO n'est accordée qu'aux « organisations à
but non lucratif » (« nicht gewinnorientierten Organisationen »,
« organizzazioni senza scopo di lucro »), « presse associative »
(« Mitgliedschaftspresse », « stampa associativa »). Il convient donc
d'interpréter ces notions.
4.1 Dans la décision attaquée, la Poste a en particulier retenu que le
titre Agri était distribué par abonnement, de sorte qu'on ne pouvait le
considérer comme faisant partie de la « presse associative » au sens
de l'art. 15 al. 3 LPO.
En son recours, le recourant a invoqué qu'il devait être tenu pour un
journal associatif, même s'il était distribué par abonnement et qu'il
était constitué sous la forme de la société à responsabilité limitée
(Sàrl). Il a fait valoir en particulier qu'il ne servait pas de manière
prépondérante des fins commerciales ou la promotion de produits ou
de prestations. Il a précisé à ce sujet qu'il appartenait aux associations
agricoles cantonales de la Suisse romande, qui, par souci de cohésion
et de rationalisation, s'étaient dotées d'un journal commun, dont la
tâche était la communication avec les membres des associations. Il
s'est référé à l'art. 2 de ses statuts, prévoyant qu'il avait pour but
d'informer la population paysanne agricole romande des questions
liées à l'agriculture et faciliter la communication entre les organisations
paysannes existant à l'échelon fédéral et régional et leurs membres de
langue française; cette constatation ressortait aussi de son
impressum. Il a également relevé, en s'appuyant sur sa comptabilité,
qu'il n'avait aucun but lucratif et ne rémunérait aucun de ses
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propriétaires, qui étaient par ailleurs des associations sans but lucratif.
Il a allégué que le journal était distribué par abonnements, afin
d'assurer la transparence des coûts et des prestations offertes à ses
membres agriculteurs; plus de 98% des agriculteurs professionnels de
Romandie recevait le journal. De plus, il a invoqué que le statut de Sàrl
avait été adopté, en raison du fait que le journal était dans les mains
de plusieurs associations et non pour répondre à une logique
commerciale. Il a enfin reproché à l'autorité inférieure d'avoir violé le
principe de l'égalité de traitement, dans la mesure où le
« Bauernzeitung », journal agricole de Suisse alémanique, avait
obtenu l'aide indirecte; or, une collaboration étroite existait entre les
deux titres, disposant des mêmes structures et de la même mission.
Dans sa réponse, la Poste a exposé que le titre Agri était
commercialisé sous forme d'abonnements payants et ne s'adressait
pas à des membres d'une association ou d'une organisation non
lucrative, mais à des abonnés. Elle a relevé à cet égard que le nombre
d'abonnements était de 11'646, dont 10'135 payants et 1'511 gratuits,
et que le prix de l'abonnement s'élevait à 115 francs par année. Elle a
souligné aussi que tant le journal que le site internet de celui-ci
proposaient la conclusion d'abonnements sans référence à une
quelconque qualité de membre d'une organisation ou d'adhésion à
une telle organisation; ainsi, pour cette raison déjà, le titre Agri ne
saurait appartenir à la presse associative au sens de
l'art. 15 al. 3 LPO. Ensuite, elle a allégué que le recourant était
constitué sous la forme d'une Sàrl, de sorte qu'il ne revêtait pas la
qualité d'organisation à but non lucratif. En outre, elle a retenu que les
rapports juridiques existant dans les SA et Sàrl ne consistaient pas en
rapports associatifs (« Mitgliedschaftsverhältnis »); or, un rapport
associatif devait exister entre l'association et ses membres pour que le
journal de celle-ci puisse être considéré comme faisant partie de la
presse associative. A son avis, le fait que le but social du recourant, tel
qu'inscrit dans ses statuts, visait à informer la population paysanne
romande des questions liées à l'agriculture et à faciliter la
communication entre les organisations paysannes existant à l'échelon
fédéral et régional et leurs membres de langue française, ne
permettait pas de parvenir à une autre conclusion. Elle a déclaré enfin
être prête à reconsidérer sa décision par laquelle elle avait reconnu au
titre « Bauernzeitung » le droit à l'aide indirecte à la presse.
Dans un courrier du 9 décembre 2008, le recourant a insisté sur le fait
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A-5541/2008
que le titre Agri apportait une contribution importante au débat et à
l'opinion démocratique et visait à contribuer à renforcer la cohésion
sociale. Il a repris en substance pour le surplus les arguments
développés dans son recours.
Invitée à se déterminer sur ce courrier, la Poste s'est référée aux
explications du Département de l'environnement, des transports, de
l'énergie et de la communication (DETEC; cf. « Erläuterungen zum
Vorschlag des UVEK zu Art. 15 PG vom 14.05.2007 », annexe 10 du
bordereau des pièces de l'autorité inférieure du 27 octobre 2008). Elle
a ainsi souligné que la presse associative s'adressait à des membres
et à des abonnés; les non-membres, soit les abonnés, payaient un prix
supérieur à celui des membres. Elle a ajouté qu'il fallait que le journal
soit majoritairement distribué aux membres de l'organisation, pour que
celle-ci puisse bénéficier de l'aide indirecte à la presse.
4.2
4.2.1 Selon les règles générales d'interprétation, il convient en premier
lieu de se fonder sur la lettre de la norme en cause (interprétation
littérale); si le texte de cette dernière n'est absolument pas clair, si
plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, le juge recherchera
la véritable portée de la norme, en la dégageant notamment des
travaux préparatoires (interprétation historique), du but et de l'esprit de
la règle (interprétation téléologique), de sa relation avec d'autres
dispositions et de son contexte (interprétation systématique; cf. arrêts
du Tribunal administratif fédéral A-6527/2008 du 2 juillet 2009
consid. 4.2.1, A-6523/2008 du 12 mai 2009 consid. 7 et les réf. citées).
Ces règles d'interprétation doivent en particulier permettre au juge de
définir les termes d'« organisations à but non lucratif » et de « presse
associative » contenus à l'art. 15 al. 3 LPO.
4.2.2 Dans une jurisprudence récente, le Tribunal administratif fédéral
relève que, selon le langage courant, le terme « Mitgliedschaft »
(« associatif », « associativo ») rattaché à celui d'« Organisation »
(« organisation », « organizzazioni ») doit être compris comme
l'appartenance à un groupe, une association ou une réunion de
personnes, s'étant fixé des devoirs et des buts bien définis. Ces
associations de personnes sont « nicht gewinnorientiert » (« sans but
lucratif », « senza scopo di lucro »), lorsqu'elles ne tendent pas à faire
du profit, obtenir un avantage économique ou réaliser un bénéfice.
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Selon la terminologie du droit des sociétés, est un membre
(« Mitglied ») celui qui appartient à une association de personnes
fondée sur une base contractuelle et tendant à poursuivre un but
commun. En droit des sociétés, ajoute le Tribunal administratif fédéral,
les associations de personnes sont « avec but lucratif », lorsqu'elles
agissent de façon constante avec l'intention de réaliser un bénéfice à
répartir entre les membres. Le Tribunal administratif fédéral retient
enfin qu'il ressort de l'interprétation littérale de l'art. 15 al. 3 LPO que
la question de savoir quelle forme juridique doivent revêtir les
« organisations » au sens de cette disposition, pour bénéficier des
tarifs préférentiels, demeure ouverte; seules les fondations (art. 80 du
code civil suisse du 10 décembre 1907, CC, RS 210) ne peuvent,
selon la lettre de l'art. 15 al. 3 LPO, profiter des prix préférentiels
(cf. arrêt du Tribunal administratif fédéral A-6523/2008 du 12 mai 2009
consid. 8.1).
Le Tribunal administratif fédéral examine dès lors, dans les arrêts
susmentionnés, quelle est la véritable portée de l'art. 15 al. 3 LPO
(interprétations téléologique, historique [cf. infra consid. 4.2.3] et
systématique [cf. infra consid. 4.5]).
4.2.3 Avant l'entrée en vigueur de l'art. 15 al. 3 LPO au
1er janvier 2008, les journaux et les périodiques vendus par
abonnement bénéficiaient déjà de prix préférentiels. Les tarifs étaient
établis en fonction des critères mentionnés dans la loi fédérale du
30 avril 1997 sur la poste (Recueil fédéral [RO] 1997 2452) et précisés
dans l'ordonnance du 26 novembre 2003 sur la poste (RO 2003 4753).
L'aide indirecte à la presse sous cette forme avait pour but de
maintenir une diversité de la presse au niveau régional et local
(cf. arrêts du Tribunal administratif fédéral A-6527/2008 du 2 juillet
2009 consid. 4.2.3, A-6523/2008 du 12 mai 2009 consid. 8.2.1,
A-3066/2008 du 9 octobre 2008 consid. 6.2.2; ATF 120 Ib 142 consid.
3b et les réf. citées). Comme l'art. 38 let. c de dite ordonnance (RO
2003 4762) ne prévoyait pas un nombre maximum d'exemplaires (seul
un nombre minimum de 1'000 abonnés était prévu), les éditeurs à
grand tirage pouvaient également bénéficier de cette aide (cf. Initiative
parlementaire. Encouragement de la presse par une participation aux
frais de distribution. Rapport de la Commission des institutions
politiques du Conseil national du 15 février 2007, Feuille fédérale [FF]
2007 1497 [1508]). Ce système a ainsi fait l'objet de nombreuses
critiques, et était qualifié de "système arrosoir".
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Ce système d'aide indirecte à la presse était limité jusqu'au
31 décembre 2007 en vue de l'élaboration d'une base constitutionnelle
pour l'instauration d'un système d'encouragement direct à la presse.
Cependant, le projet dans ce sens (FF 2003 4841), présenté par la
Commission des institutions politiques du Conseil national (CIP-N) et
approuvé par le Conseil national, a été rejeté par le Conseil des Etats,
qui a refusé d'entrer en matière le 4 octobre 2004. Le Conseil national
s'est rallié à cette décision de non-entrée en matière au cours de la
procédure d'élimination des divergences (cf. Bulletin officiel de
l'Assemblée fédérale [BO] 2004 E 553). D'après les parlementaires,
une aide directe à la presse pouvait conduire à une influence étatique
et mettre en danger l'indépendance de la presse (voir aussi PETER
NOBEL/ROLF H. WEBER, Medienrecht, 3ème éd., Berne 2007, note marg.
76–78; HANSPETER KELLERMÜLLER, Staatliche Massnahmen gegen
Medienkonzentration, Zurich etc. 2007, p. 114 ss).
Dès lors, une nouvelle initiative parlementaire a été soumise au
Parlement fédéral, qui visait le maintien de l'ancien système d'aide
indirecte à la presse (cf. Rapport de la CIP-N du 15 février 2007,
FF 2007 1497). Selon le concept initial de la CIP-N, l'ancien système
devait être repris dans ses grandes lignes – notamment faute de
temps nécessaire pour élaborer un autre système plus adéquat – et
l'apport de la Confédération devait s'élever à 80 millions de francs.
Ainsi, la Poste devait appliquer des prix préférentiels fixés
indépendamment de la distance pour le transport de journaux et de
périodiques vendus par abonnement, en vertu de quoi la
Confédération l'indemniserait jusqu'à concurrence de 60 millions de
francs par année. La CIP-N proposait, au titre des nouveautés par
rapport au système en vigueur, que la Confédération tienne 20 millions
de francs supplémentaires à la disposition de la Poste, afin que cette
dernière accorde des rabais supplémentaires sur le transport des
titres à faible tirage en vue de maintenir une presse régionale et locale
diversifiée (cf. FF 2007 1509).
Ce concept initial a toutefois été modifié sur proposition du Conseil
des Etats, en ce sens que la Confédération ne devait verser à la Poste
qu'une somme de 30 millions de francs par an au total. Ainsi,
20 millions devaient être affectés à des rabais en faveur des journaux
régionaux et locaux dont le tirage n'excédait pas 40'000 exemplaires et
10 millions de francs à la presse associative émanant d'organisations
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à but non lucratif. Ces restrictions avaient pour but de limiter l'aide à la
presse aux petits et moyens éditeurs qui dépendaient de cette
subvention, contrairement aux titres à grand tirage. Cela devait
permettre de supprimer les subventions de type "arrosoir" qui
existaient dans l'ancien système (cf. FF 2007 1508).
La nouvelle orientation de l'aide indirecte à la presse vers les titres de
la presse locale et régionale à faible et moyen tirage (cf. phrase
introductive de l'art. 15 al. 2 et art. 15 al. 2 let. h LPO), et en particulier
le fait que ces titres doivent paraître au moins une fois par semaine
(art. 15 al. 2 let. b LPO), ont nécessité l'élaboration de dispositions
propres à la presse associative. Celle-ci n'était pas expressément
mentionnée aux art. 15 de la loi sur la poste du 30 avril 1997
(RO 1997 2452) et 38 de l'ordonnance du 26 novembre 2003 sur la
poste (RO 2003 4753), contrairement à ce qui était le cas sous
l'empire du droit précédent. Elle faisait toutefois partie selon la
jurisprudence des « journaux et périodiques », tels que mentionnés à
l'art. 15 de la loi sur la poste du 30 avril 1997 (cf. FF 2007 1505 ss).
Selon les critères prévus au nouvel art. 15 al. 2 LPO, elle n'aurait
cependant pas pu bénéficier, pour ainsi dire, des tarifs réduits.
Même s'il est vrai que la CIP-N avait déjà critiqué le fait que, sous
l'empire de l'ancien droit, la presse associative à grand tirage
d'organisations n'agissant pas dans l'intérêt public, profitait aussi des
tarifs réduits (FF 2007 1505), le Parlement s'est toujours entendu sur
le fait que la presse associative devait en principe continuer à
bénéficier des rabais. Dès lors, sur proposition de la Commission des
institutions politiques du Conseil des Etats (CIP-E), de nouvelles
dispositions, correspondant à l'actuel nouvel art. 15 al. 3 et 6 LPO et
devant apporter une aide ciblée à la presse associative sans but
lucratif, ont été introduites dans la loi (vote Heberlein, BO 2007 E 422).
Les publications à grand tirage des organisations disposant de
suffisamment d'influence sur le marché, pour négocier des tarifs leur
étant favorables, ne devaient plus être soutenues (votes Heberlein,
Reimann, Escher et Gentil, BO 2007 E 422, 423, 427 et 431). Dans
cette optique, les prix préférentiels accordés à la presse associative
ont été réservés, d'une part, aux organisations « sans but lucratif »
(cf. phrase introductive de l'art. 15 al. 3 LPO) et, d'autre part, aux
produits issus des presses dont le tirage ne dépassait pas
300'000 exemplaires (cf. art. 15 al. 3 let. e LPO).
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La différence la plus importante entre l'ancien et le nouveau système a
ainsi consisté en ce que seule la « petite » presse associative, et non
plus la « grande » presse associative, devait désormais être
subventionnée. La part rédactionnelle que devaient contenir au
minimum les titres est en outre passée de 15 à 50%
(cf. art. 15 al. 3 let. d LPO). Selon le nouveau droit, seuls les titres de
la presse associative, qui répondaient déjà aux critères en vigueur
sous l'ancien droit, devaient profiter de l'aide indirecte à la presse.
L'art. 15 al. 3 let. a, b, c et e LPO devait, pour cette raison,
correspondre matériellement à la réglementation de l'art. 38 de
l'ordonnance sur la poste du 26 novembre 2003. On a du reste
souligné que la solution proposée permettrait de soutenir non
seulement les organisations reconnues d'utilité publique, mais aussi
les partis politiques, les organisations syndicales, les associations
professionnelles ou sportives (Heberlein, BO 2007 E 431). Il n'a en
aucun cas été question d'élargir, par rapport à l'ancien système, le
cercle des bénéficiaires des rabais, et ce d'autant plus que l'aide
indirecte prévue à l'art. 15 al. 3 LPO a été – contrairement à l'aide
indirecte accordée à la presse régionale et locale – limitée dans le
temps (cf. art. 15 al. 6 LPO).
4.3 Sur la base de ces différents éléments, le Tribunal administratif
fédéral a retenu, dans ses arrêts des 12 mai et 2 juillet 2009 précités,
que le nouveau système d'octroi de tarifs préférentiels différait de
l'ancien système, uniquement en ce sens que seule la « petite » et
non plus la « grande » presse associative devait être soutenue; en
d'autres termes, l'art. 15 al. 3 LPO apportait deux modifications à
l'ancien système: les prix préférentiels étaient réservés à la presse
associative, d'une part, « d'organisations à but non lucratif » (art. 15 al.
3 LPO) et, d'autre part, aux produits issus des presses dont le tirage
ne dépassait pas les 300'000 exemplaires (art. 15 al. 3 let. e LPO); il
n'avait en aucun cas été question d'élargir le cercle des bénéficiaires
des rabais. Il a dès lors considéré que, pour le surplus, l'art. 15 al. 3
LPO devait être envisagé, selon la volonté du législateur, sous l'angle
de la situation juridique qui prévalait jusqu'à la fin de l'année 2007;
singulièrement, cette disposition devait être comprise en regard de la
jurisprudence qui s'appliquait sous l'ancien droit; les publications qui
ne faisaient pas partie de la presse associative sous l'ancien droit ne
pouvaient profiter pour leur transport des tarifs préférentiels prévus au
nouvel art. 15 al. 3 LPO (cf. arrêts du Tribunal administratif fédéral
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A-6527/2008 du 2 juillet 2009 consid. 4.3, A-6523/2008 du 12 mai
2009 consid. 8.2.3).
Il convient dès lors d'appliquer au cas d'espèce la jurisprudence
rendue sur la presse associative sous l'empire de l'ancien droit, et ce
d'autant plus que cette ancienne pratique n'a en aucun cas été remise
en cause, passée sous silence ou critiquée lors des débats
parlementaires (arrêts du Tribunal administratif fédéral A-6527/2008 du
2 juillet 2009 consid. 4.3, A-6523/2008 du 12 mai 2009 consid. 8.4).
4.4 Selon cette jurisprudence, pour qu'un titre puisse être considéré
comme faisant partie de la « presse associative »
(« Mitgliedschaftspresse »), il doit exister un lien associatif d'un point
de vue juridique (« ein mitgliedschaftsrechtliches Verhältnis ») entre la
corporation qui le publie et son destinataire. Singulièrement, un produit
issu des presses qu'une corporation distribue à ses membres, sur la
base d'un devoir inscrit dans ses statuts ou d'une décision de son
organe compétent, doit être considéré comme une publication de la
presse associative. Un tel rapport n'existe cependant que dans les
associations (art. 60 et 70 ss CC) et les sociétés coopératives
(art. 828 al. 1 et 839 ss du code des obligations du 30 mars 1911, CO,
RS 220), mais non dans d'autres formes de sociétés ou dans les
fondations (art. 80 CC). Le schématisme qui en résulte, en particulier
l'exclusion des sociétés anonymes sans but lucratif, respectivement
reconnues d'utilité publique (cf. art. 620 al. 1 et 3 CO) et des
fondations (cf. art. 80 CC), s'impose par souci de sécurité du droit et
d'égalité de traitement; le fait de privilégier les organisations
reconnues d'intérêt public, indépendamment de leur forme juridique, a
été expressément exclu (cf. arrêt du Tribunal administratif fédéral
précité consid. 8.3). Ce n'est que s'il existe un rapport associatif d'un
point de vue juridique (« ein mitgliedschaftsrechtliches Verhältnis »)
dans une association ou une société coopérative que les publications
de celles-ci font partie de la presse associative. Et, dès lors qu'il existe
un tel rapport associatif, l'on peut parler d'une presse associative
même si les cotisations servent en premier lieu à financer la
publication concernée (cf. arrêt du Tribunal administratif fédéral
A-6523/2008 du 12 mai 2009 consid. 8.3; voir aussi décision de la
Commission de recours du DETEC H-2001-113 du 23 juin 2003 in:
JAAC 67.132 consid. 5.3.1 et 5.3.4, décision de la Commission de
recours du DETEC H-2001-48 du 26 mars 2002 in: JAAC 66.63
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consid. 7.1; ATF 120 Ib 142 consid. 3 cc, ATF 101 Ib 178 consid. 1 et
3b-c).
4.5 Selon une approche systématique, on constate que la notion de
« abonnierten Zeitungen und Zeitschriften » figure à la phrase
introductive de l'art. 15 al. 3 LPO dans ses versions allemande et
italienne mais non française; en effet, cette dernière ne parle que de
« journaux et périodiques »; le terme « abonnierten » se trouve
également dans le titre de l'art. 15 LPO et à l'art. 15 al. 2 LPO.
Les art. 15 al. 1 de la loi sur la poste du 30 avril 1997 et 38 de
l'ordonnance du 26 novembre 2003 ne mentionnaient plus
expressément la presse associative, et ce contrairement au droit
précédent. La jurisprudence retenait toutefois que celle-ci était
rattachée aux « journaux et périodiques ». Le contrat d'abonnement
aux journaux et périodiques est certes un contrat de livraisons
successives. La mise sur un pied d'égalité des journaux et périodiques
en abonnement d'une part et de la presse associative d'autre part était
toutefois considérée comme justifiée, étant donné que de nombreuses
associations offraient à leurs membres leur propre journal, un produit
issu des presses paraissant régulièrement. Un titre pouvait entrer dans
la notion de « presse associative », même si ses destinataires ne
payaient aucune cotisation pour le recevoir. L'entrée dans l'association
(Vereinsbeitritt) traduisait la volonté de la personne de recevoir
régulièrement le journal de l'association. Les conditions suivantes
devaient en tous les cas être satisfaites: il devait exister un devoir
statutaire de publier le titre, un rapport corporatif entre son
destinataire et la corporation résultant d'une déclaration d'entrée
valable en la forme et, enfin, la volonté de le recevoir régulièrement
devait ressortir de la déclaration d'entrée (cf. supra consid. 4.4;
cf. arrêts du Tribunal administratif fédéral A-6527/2008 du 2 juillet 2009
consid. 4.5, A-6523/2008 du 12 mai 2009 consid. 8.5 et les réf. citées).
Comme le Tribunal administratif fédéral l'a déjà retenu en se référant à
l'ancienne jurisprudence rendue en cette matière, le terme « en
abonnement » de l'art. 15 al. 2 LPO doit être compris en ce sens qu'un
contrat d'abonnement à titre onéreux a été conclu entre le journal et
ses destinataires. Ce contrat d'abonnement conclu à titre onéreux est
la caractéristique de base à laquelle les titres de la presse locale et
régionale doivent répondre pour pouvoir bénéficier des prix
préférentiels. Le terme « en abonnement » de la phrase introductive
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de l'art. 15 al. 3 LPO doit néanmoins être envisagé dans un sens plus
large. On doit ainsi considérer que la seule qualité de membre de
l'organisation, qu'elle soit acquise à titre onéreux ou non, suffit pour
admettre qu'il est question dans un cas donné d'« abonnierten
Zeitungen und Zeitschriften » (cf. arrêts du Tribunal administratif
fédéral A-3066/2008 du 9 octobre 2008 consid. 6.3 et 6.5,
A-6523/2008 du 12 mai 2009 consid. 8.5 et les réf. citées,
A-6527/2008 du 2 juillet 2009 consid. 4.5).
4.6 Du résultat des différentes méthodes d'interprétation, le Tribunal
administratif fédéral a déduit que l'art. 15 al. 3 LPO s'appliquait
lorsqu'un rapport associatif d'un point de vue juridique – créé à titre
onéreux ou non – existait entre l'association concernée qui publiait le
journal – respectivement la société coopérative – et le destinataire
dudit journal; en outre, les associations et sociétés coopératives ne
devaient pas avoir un but lucratif, ce qui ressortait déjà de la
substance même de l'association (cf. art. 60 ss CC); « ne pas avoir de
but lucratif » devait de surcroît être compris dans un sens plus large
que « reconnu d'utilité publique », et n'excluait pas en particulier la
poursuite d'intérêts propres (arrêts du Tribunal administratif fédéral
A-6527/2008 du 2 juillet 2009 consid. 4.6, A-6523/2008 du 12 mai
2009 consid. 8.7).
4.7 En l'occurrence, le recourant est une Sàrl selon les art. 772 ss CO.
Il doit déjà, pour cette seule raison, être exclu du champ d'application
de l'art. 15 al. 3 LPO. Il ne peut donc bénéficier de l'aide indirecte à la
presse pour le transport du titre Agri. La question de savoir si les
autres conditions de l'art. 15 al. 3 LPO sont réalisées en l'espèce peut
être laissée ouverte. En particulier, il n'est pas nécessaire d'examiner
si le recourant poursuit un but lucratif ou non.
On relèvera toutefois pour le surplus que l'octroi des tarifs
préférentiels suppose, comme on vient de le voir (cf. supra
consid. 4.5), l'existence d'un rapport corporatif entre l'association –
respectivement la société coopérative – et les destinataires du journal
de celles-ci résultant d'une déclaration d'entrée valable en la forme.
Même si l'on avait admis que la forme juridique du recourant
n'empêchait pas, in casu, d'obtenir l'aide indirecte à la presse,
l'existence d'un tel lien n'aurait de toute façon pas été évidente. En
effet, force est de constater qu'en l'espèce, le dossier ne contient
aucun élément propre à démontrer que les abonnés du journal – ou du
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moins une partie d'entre eux – ont rempli une telle déclaration et qu'ils
souhaitaient appartenir au recourant.
Dans de telles circonstances, le Tribunal administratif fédéral ne
saurait retenir que le titre Agri appartient à la presse associative au
sens de l'art. 15 al. 3 LPO; or, il s'agit d'une caractéristique de base
qui doit être remplie pour qu'une organisation puisse prétendre à
l'octroi de l'aide indirecte à la presse au sens de l'art. 15 al. 3 LPO
(cf. sur cette question arrêt du Tribunal administratif fédéral
A-3066/2008 du 9 octobre 2008).
5.
Cela étant, reste encore à déterminer si le recourant peut, pour
pouvoir bénéficier des tarifs préférentiels, se prévaloir du fait que le
titre « Bauernzeitung », journal agricole en langue allemande, a
obtenu l'aide indirecte à la presse sur la base de l'art. 15 al. 3 LPO. En
d'autres termes, il sied d'examiner si le principe de l'égalité de
traitement a été respecté dans l'acte attaqué.
5.1 Une décision viole le principe de l'égalité de traitement lorsqu'elle
établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif
raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou
lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des
circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité
de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de
manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable
injustifié se rapporte à une situation de fait importante. Selon la
jurisprudence, le principe de la légalité de l'activité administrative
(art. 5 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du
18 avril 1999 [Cst., RS 101]) prévaut sur celui de l'égalité de
traitement. En conséquence, le justiciable ne peut généralement pas
se prétendre victime d'une inégalité de traitement, lorsque la loi est
correctement appliquée à son cas, alors qu'elle l'aurait été
faussement, voire pas appliquée du tout dans d'autres cas. Cela
présuppose cependant de la part de l'autorité dont la décision est
attaquée la volonté d'appliquer correctement à l'avenir les dispositions
légales en question; le citoyen ne peut prétendre à l'égalité dans
l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que l'administration persévérera
dans l'inobservation de la loi (arrêt du Tribunal fédéral 2C_360/2007
du 13 novembre 2007 consid. 6 et les réf. citées, arrêt du Tribunal
fédéral 2A.615/2006 du 29 mars 2007 consid. 5 et la réf. citée;
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décision de la Commission fédérale de recours du DETEC du
23 juin 2003 H-2001-113 in: JAAC 67.132 consid. 6.2.1 ss). En outre,
le citoyen ne peut être mis au bénéfice de l'illégalité que lorsque
l'autorité viole la loi, non pas dans un cas isolé, ni même dans
plusieurs cas, mais selon une pratique constante et pour autant que
cela ne lèse pas d'autres intérêts légitimes (arrêt du Tribunal fédéral
1P.44/2006 du 18 janvier 2007 consid. 2.1 et les réf. citées).
5.2 En l'espèce, il sied de constater que le journal « Bauernzeitung »
revêt la forme juridique de la société anonyme (cf. extrait du registre
du commerce suisse du titre précité). Le fait que la Poste ait accordé
un rabais au sens de l'art. 15 al. 3 LPO pour le transport de ce seul
journal ne suffit toutefois pas à l'évidence à admettre qu'il existe une
pratique constante. En outre, l'autorité inférieure a clairement
mentionné dans sa réponse au recours qu'elle était prête à
reconsidérer la décision rendue à l'égard du journal précité. Le
recourant ne peut donc, conformément à la jurisprudence, demander
que l'aide indirecte à la presse accordée au titre « Bauernzeitung » lui
soit aussi octroyée.
Au vu de l'ensemble du raisonnement qui a précédé, le recours doit
être rejeté.
6.
En application des art. 63 al. 1 PA et 4 du règlement du 21 février 2008
concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal
administratif fédéral (FITAF, RS 173.320.2), les frais de procédure,
fixés à 1'500.- francs, sont mis à la charge du recourant. Ils sont
compensés par l'avance de frais déjà versée.
Dans la mesure où il succombe, il n'y a pas lieu d'allouer au recourant
une indemnité à titre de dépens (cf. art. 64 al. 1 PA et 7 al. 1 FITAF a
contrario).
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Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté.
2.
Les frais de procédure, d'un montant de 1500.- francs, sont mis à la
charge du recourant. Ce montant est compensé par l'avance de frais
déjà versée de 1500.- francs.
3.
Il n'est pas alloué d'indemnité au titre de dépens.
4.
Le présent arrêt est adressé :
- au recourant (Acte judiciaire)
- à l'autorité inférieure (Recommandé)
- au Secrétariat général du DETEC (Acte judiciaire)
Le président du collège : La greffière :
Jérôme Candrian Virginie Fragnière
Indication des voies de droit :
La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral,
1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public,
dans les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100
de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF, RS 173.110]). Le
mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La
décision attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au
mémoire, pour autant qu'ils soient en mains de la partie recourante
(voir art. 42 LTF).
Expédition :
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