A-5553/2008 - Abteilung I - Schwerverkehrsabgabe - Leistungsabhängige Schwerverkehrsabgabe (Vereinbar...

Abtei lung I
A-5553/2008
{T 0/2}
U r t e i l v o m 2 8 . O k t o b e r 2 0 0 9
Richter Michael Beusch (Vorsitz), Richter Markus Metz,
Richter Pascal Mollard, Richter Daniel Riedo,
Richter Thomas Stadelmann,
Gerichtsschreiberin Nadine Mayhall.
X._______, ...,
vertreten durch ...,
Beschwerdeführerin,
gegen
Oberzolldirektion (OZD),
Sektion LSVA 4, Monbijoustrasse 91, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Leistungsabhängige Schwerverkehrsabgabe
(Vereinbarkeit der Abgabeerhöhung mit höherrangigem
Recht).
B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Besetzung
Parteien
Gegenstand
A-5553/2008
Sachverhalt:
A.
Die X._______ mit Sitz in Moudon bezweckt laut Handelsregisteraus-
zug die Vornahme von Transporten jeglicher Art.
B.
Mit Entscheid vom 12. September 2007 beschloss der Bundesrat eine
Änderung der Verordnung über eine leistungsabhängige Schwerver-
kehrsabgabe vom 6. März 2000 (Schwerverkehrsabgabeverordnung,
SVAV, SR 641.811). Die Änderung enthielt insbesondere eine Erhö-
hung des Abgabetarifs (Art. 14 Abs. 1 SVAV). Sie trat am 1. Januar
2008 in Kraft (AS 2007 4695).
C.
Am 2. April 2008, am 3. April 2008 sowie am 8. April 2008 veranlagte
die Eidgenössische Oberzolldirektion (OZD) die Nutzfahrzeuge der
X._______ für die Periode 1. Januar 2008 bis 31. Januar 2008 und
setzte die geschuldeten Abgaben mit Veranlagungsverfügungen Rech-
nungsnummer ..., ... und ... auf total Fr. ... fest. Dieser Betrag wurde
von der X._______ provisorisch und unter ausdrücklichem Rückforde-
rungsvorbehalt bezahlt.
Gegen die erwähnte Veranlagungsverfügung erhob die X._______ am
28. April 2008 Einsprache bei der OZD, welche diese mit Entscheid
vom 26. Juni 2008 abwies. Die OZD legt dar, sie sei als eine dem Bun-
desrat unterstellte Verwaltungsbehörde an dessen Verordnungen ge-
bunden. Es sei ihr deshalb schon aus diesen formellen Gründen von
Vornherein verwehrt zu prüfen, ob die durch den Bundesrat in der
SVAV vorgenommene Erhöhung der Abgabetarife gegen die Bundes-
verfassung und/oder das Bundesgesetz vom 19. Dezember 1997 über
eine leistungsabhängige Schwerverkehrsabgabe (SVAG, SR 641.81)
verstiessen. Abgesehen davon erweise sich die Einsprache auch ma-
teriell als unbegründet, decke doch der Schwerverkehr (aus näher dar-
gelegten Gründen) seine externen Kosten nicht.
D.
Mit Beschwerde vom 28. August 2008 an das Bundesverwaltungsge-
richt beantragte die X._______ (Beschwerdeführerin), dieser Einspra-
cheentscheid sowie die Veranlagung der OZD betreffend Januar 2008
seien unter Kosten- und Entschädigungsfolge aufzuheben, soweit sie
Seite 2
A-5553/2008
auf der am 1. Januar 2008 in Kraft getretenen Tariferhöhung der
Schwerverkehrsabgabe beruhten und es seien die Abgaben auf die
Beträge zu reduzieren, welche sich bei Anwendung des vor der er-
wähnten Tariferhöhung gültig gewesenen Tarifs ergäben. Die Be-
schwerdeführerin machte (aus näher dargelegten Gründen) geltend,
der Schwerverkehr decke seine ungedeckten Kosten im Sinn von
Art. 7 SVAG, weshalb die Tariferhöhung verfassungs- und gesetzes-
widrig sei.
In ihrer innert zweifach erstreckter Frist eingereichten Vernehmlassung
vom 19. Dezember 2008 schloss die OZD auf Abweisung der Be-
schwerde. Mit Replik vom 16. März 2009 (eingereicht innert zwei Mal
erstreckter Frist), Duplik vom 1. Mai 2009 und – unaufgefordert einge-
reichter – Triplik vom 4. Juni 2009 hielten die Parteien an ihren jeweili-
gen Anträgen fest. Auf die Begründung der Anträge wird – soweit ent-
scheidwesentlich – im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen einge-
gangen.
Am 3. September 2009 reichte die Beschwerdeführerin ein Ausstands-
begehren gegen Instruktionsrichter Michael Beusch ein. Zur Begrün-
dung machte sie geltend, sie habe zufälligerweise im Rahmen von in-
ternen Studien vor drei Tagen entdeckt, dass Instruktionsrichter Micha-
el Beusch in seiner im Jahre 1999 veröffentlichten Dissertation mit
dem Titel "Lenkungsabgaben im Strassenverkehr" Rechtsauffassun-
gen vertrete, welche in praktisch allen für die hängigen Beschwerde-
verfahren der Antragstellerin massgebenden streitigen Rechtsfragen
den Auffassungen der Vorinstanz bzw. der Bundesverwaltung und der
von ihr beauftragten Experten entsprechen würden, so dass zumindest
der objektiv begründete Anschein von Befangenheit zu Ungunsten der
Antragstellerin und Beschwerdeführerin bestehe.
Mit Instruktionsverfügung vom 7. September 2009 teilte das Bundes-
verwaltungsgericht der Beschwerdeführerin die Zusammensetzung
des Spruchkörpers für den Zwischenentscheid über das eingereichte
Ausstandsbegehren mit. Der neu eingesetzte Instruktionsrichter er-
suchte sodann Bundesverwaltungsrichter Michael Beusch am 9. Sep-
tember 2009 in Anwendung von Art. 38 des Bundesgesetzes vom
17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht (VGG, SR 173.32)
i.V.m. Art. 36 Abs. 2 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005
(BGG, SR 173.110), sich über die vorgebrachten Ausstandsgründe zu
äussern.
Seite 3
A-5553/2008
Mit Schreiben vom 10. September 2009 nahm Bundesverwaltungsrich-
ter Michael Beusch zu den vorgebrachten Ausstandsgründen Stellung.
Er machte geltend, dass er – wie bereits anlässlich der Zuteilung des
Falles am 1. September 2008 – heute noch der Meinung sei, seine vor
einem Jahrzehnt in seiner Dissertation geäusserten akademischen
Standpunkte liessen ihn heute nicht als objektiv befangen erscheinen.
Zudem wies er darauf hin, dass der Beschwerdeführerin die besagte
Dissertation aufgrund ihrer Aufnahme in Lehre und Rechtsprechung
hätte bekannt sein können und warf die Frage auf, ob der Anspruch
auf Ausstand nicht verwirkt sei und sich die Beschwerdeführerin auf
den Prozess unter Mitwirkung des nunmehr von ihr abgelehnten Rich-
ters eingelassen habe. Das Bundesverwaltungsgericht liess diese Stel-
lungnahme den Verfahrensbeteiligten am 14. September 2009 zur
Kenntnisnahme zukommen.
Die Beschwerdeführerin teilte dem Bundesverwaltungsgericht mit Ein-
gabe vom 17. September 2009 mit, sie erachte diese Erklärung als
glaubwürdig, so dass ihr Vertrauen in die Objektivität, Unparteilichkeit
und Unbefangenheit von Bundesverwaltungsrichter Michael Beusch
wieder hergestellt sei und zog ihr Ausstandsbegehren vom 3. Septem-
ber 2009 zurück. Der für die Beurteilung des Zwischenentscheids über
das Ausstandsbegehren eingesetzte Instruktionsrichter nahm Vormerk
von diesem Rückzug und überwies die Akten zur Weiterführung des
Verfahrens dem bisherigen Instruktionsrichter.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1
1.1.1 Gemäss Art. 31 VGG beurteilt das Bundesverwaltungsgericht
Beschwerden gegen Verfügungen nach Art. 5 des Bundesgesetzes
vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG, SR
172.021); als anfechtbare Verfügungen gelten auch Einspracheent-
scheide der Departemente und der ihnen unterstellten oder administ-
rativ zugeordneten Dienststellen der Bundesverwaltung (Art. 5 Abs. 2
VwVG i.V.m. Art. 33 Bst. d VGG). Der angefochtene Einspracheent-
scheid der OZD vom 26. Juni 2008 ist damit als eine beim Bundesver-
waltungsgericht anzufechtende Verfügung zu qualifizieren. Als Verfü-
gungsadressat ist die Beschwerdeführerin zur Erhebung der vorliegen-
den Beschwerde legitimiert (Art. 48 Abs. 1 VwVG).
Seite 4
A-5553/2008
1.1.2 Die Beschwerdeführerin beantragt nebst der Aufhebung des Ein-
spracheentscheids auch die Aufhebung der einzelnen Veranlagungen.
Diese wurden indes durch die Einspracheentscheide vom 26. Juni
2008 ersetzt (sog. Devolutiveffekt) und bilden daher keine tauglichen
Anfechtungsobjekte (BGE 129 II 438 E. 1; Urteil des Bundesgerichts
2C_16/2008 vom 16. Mai 2008 E. 1; [anstelle vieler] Urteil des Bun-
desverwaltungsgerichts A-1626/2006 vom 20. April 2009 E. 1.2; ANDRÉ
MOSER/MICHAEL BEUSCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bun-
desverwaltungsgericht, Basel 2008, N. 2.7). Mit dieser Einschränkung
ist auf die ansonsten frist- und formgerecht eingereichten Beschwer-
den einzutreten.
1.1.3 Der Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 der Bundes-
verfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April
1999 [BV, SR 101]) bildet einen wichtigen und deshalb eigens aufge-
führten Teilaspekt des allgemeineren Grundsatzes des fairen Verfah-
rens gemäss Art. 6 Ziff. 1 der Konvention vom 4. November 1950 zum
Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK, SR 0.101)
und Art. 29 Abs. 1 BV (BGE 129 I 85 E. 4.1, 133 I 100 E. 4.5). Art. 29
Abs. 2 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK kommt in diesem Zusammenhang
dieselbe Tragweite zu (BGE 133 I 98 E. 2.1). Die Folgerung, dass der
Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte
(EGMR) zum fair trial auch bei der Auslegung von Art. 29 BV Rech-
nung getragen werden muss, ist jedoch deswegen bedeutsam, als so-
mit in den verbleibenden, nicht unter den Schutzbereich von Art. 6
Ziff. 1 EMRK fallenden Gerichtsverfahren das rechtliche Gehör nicht
restriktiver zu fassen ist als in den Verfahren, welche der letztgenann-
ten Garantie unterstehen (BGE 133 I 100 E. 4.6; ULRICH MEYER, in: Mar-
cel Alexander Niggli/Peter Uebersax/Hans Wiprächtiger [Hrsg.], Basler
Kommentar Bundesgerichtsgesetz, Basel 2008, N. 26 ad Art. 102).
Aus dem Recht auf ein faires Gerichtsverfahren fliesst somit das Recht
der Parteien, von jeder dem Gericht eingereichten Stellungnahme
Kenntnis zu nehmen und sich dazu äussern zu können. Dieses Recht
besteht unabhängig davon, ob diese neue Tatsachen oder Argumente
enthält und ob sie das Gericht tatsächlich zu beeinflussen vermag
(BGE 133 I 100 E. 4.5 ff.; MEYER, a.a.O., N. 24 ad Art. 102). Im Lichte
dieser konventions- bzw. verfassungsrechtlichen Anforderungen ist so-
mit die Durchführung eines weiteren (dritten) Schriftenwechsels nicht
von Vornherein ausgeschlossen; die beschwerdeführende Partei kann
sich somit grundsätzlich bei Bedarf auch zu einer Duplik noch spontan
Seite 5
A-5553/2008
äussern (MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., N. 3.50). Zu beachten
bleibt, dass eine Partei, welche eine Eingabe vom Gericht ohne Fris-
tansetzung erhalten hat, ihre Stellungnahme aus Gründen des Zeitge-
winns sowie nach Treu und Glauben umgehend (BGE 133 I 98 E. 2.2)
bzw. unverzüglich einzureichen hat, andernfalls von einem Verzicht auf
eine Stellungnahme auszugehen ist (BGE 133 I 100 E. 4.8 mit Hinwei-
sen).
Bedeutung und Tragweite des Begriffs der Unverzüglichkeit wurden in
der bundesgerichtlichen Rechtsprechung noch nicht abschliessend ge-
klärt. Zumindest hinzuweisen ist in diesem Zusammenhang jedoch auf
die kantonale Rechtsprechung, welche aus der Voraussetzung der Un-
verzüglichkeit einer Stellungnahme den Schluss gezogen hat, dass
darunter nicht die ordentliche, regelmässig auf dreissig Tage angesetz-
te Beschwerdefrist verstanden werden kann; als unverzüglich sei viel-
mehr eine Stellungnahme zu qualifizieren, welche innerhalb einer Zeit-
spanne von höchstens zehn Tagen eingereicht worden sei (Entscheid
des Kassationsgerichts des Kantons Zürich vom 12. Februar 2008
E. 3, veröffentlicht in Schweizerische Juristen-Zeitung [SJZ] 104
[2008], S. 551 ff.).
Kopien der Duplik vom 1. Mai 2009 und des Schreibens der Vorinstanz
vom 6. Mai 2009 wurden der Beschwerdeführerin als Beilagen zum
Schreiben des Bundesverwaltungsgerichts vom 7. Mai 2009 zur Kennt-
nis gebracht. Am 5. Juni 2009 ging die Triplik der Beschwerdeführerin
vom 4. Juni 2009 ein. Ob diese im Sinne der Voraussetzung der Unver-
züglichkeit noch als rechtzeitig eingegangen angesehen werden kann,
kann mangels Relevanz der darin enthaltenen Äusserungen für den
vorliegenden Entscheid offen bleiben.
1.2 Das Beschwerdeverfahren vor Bundesverwaltungsgericht wird
grundsätzlich von der Dispositionsmaxime beherrscht. Die Bestim-
mung des Streitgegenstandes obliegt demnach den Parteien (MOSER/
BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., N. 1.56, 3.198). Der Streitgegenstand defi-
niert sich durch den Gegenstand des angefochtenen Entscheids und
durch die Parteibegehren, wobei der angefochtene Entscheid den
möglichen Streitgegenstand begrenzt (BGE 133 II 181 E. 3.3; ALFRED
KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege
des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, N. 403 f.).
1.3 Mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht kann die Verlet-
zung von Bundesrecht – einschliesslich Überschreitung oder Miss-
Seite 6
A-5553/2008
brauch des Ermessens (Art. 49 Bst. a VwVG) – die unrichtige bzw. un-
vollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (Art. 49
Bst. b VwVG) wie auch die Unangemessenheit der vorinstanzlichen
Verfügung (Art. 49 Bst. c VwVG) gerügt werden.
Das Bundesverwaltungsgericht kann den angefochtenen Entscheid
grundsätzlich in vollem Umfang überprüfen. Im Beschwerdeverfahren
gilt der Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen. Das Bun-
desverwaltungsgericht ist demzufolge verpflichtet, auf den – unter Mit-
wirkung der Verfahrensbeteiligten – festgestellten Sachverhalt die rich-
tige Rechtsnorm, d.h. jenen Rechtssatz anzuwenden, den es als den
zutreffenden erachtet, und ihm jene Auslegung zu geben, von der es
überzeugt ist (MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., N. 1.54, unter Verweis
auf BGE 119 V 347 E. 1a). Aus der Rechtsanwendung von Amtes we-
gen folgt, dass das Bundesverwaltungsgericht als Beschwerdeinstanz
nicht an die rechtliche Begründung der Begehren gebunden ist (Art. 62
Abs. 4 VwVG) und eine Beschwerde auch aus anderen als den geltend
gemachten Gründen (teilweise) gutheissen oder den angefochtenen
Entscheid im Ergebnis mit einer von der Vorinstanz abweichenden Be-
gründung bestätigen kann (vgl. BVGE 2007/41 E. 2 mit Hinweisen).
Anstelle eines Entscheids in der Sache selbst kann das Bundesverwal-
tungsgericht die Streitsache auch mit verbindlichen Weisungen an die
Vorinstanz zurückweisen (Art. 61 Abs. 1 VwVG). Bei der Wahl zwi-
schen diesen beiden Entscheidarten steht dem Gericht ein weiter Er-
messensspielraum zu (BGE 131 V 407 E. 2.1.1).
1.4 Grundsätzlich werden Steuerveranlagungsverfahren vom Unter-
suchungsgrundsatz beherrscht (anstatt vieler Urteil des Bundesver-
waltungsgerichts A-1506/2006 vom 3. Juni 2008 E. 2.1.3). Art. 2
Abs. 1 VwVG nimmt jedoch Steuerverfahren insbesondere vom An-
wendungsbereich von Art. 12 VwVG aus, wonach die Behörde den
Sachverhalt von Amtes wegen feststellt. Nach dem Willen des histori-
schen Gesetzgebers sollte das Steuerverfahren vorbehalten bleiben,
"soweit das normale Verwaltungsverfahren für die Steuerverwaltung
nicht passt und das Bundessteuerrecht ein abweichendes, besser auf
ihre Bedürfnisse zugeschnittenes Verfahren kennt" (Botschaft des
Bundesrates vom 24. September 1965 an die Bundesversammlung
über das Verwaltungsverfahren, BBl 1965 II 1361; PETER SALADIN, Das
Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes, Basel 1979, N. 9.311). Nach
der Rechtsprechung ist eine vom VwVG abweichende Verfahrensge-
staltung zu beachten; für Verfahren gemäss Art. 2 Abs. 1 VwVG gelten
Seite 7
A-5553/2008
somit die spezialgesetzlichen, nicht die allgemeinen Bestimmungen
des VwVG über die Sachverhaltsermittlung (BGE 103 Ib 192 E. 3b;
Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-1506/2006 vom 3. Juni 2008
E. 2.1.2, A-1504/2006 vom 25. September 2008 E. 2, A-3069/2007
vom 29. Januar 2008 E. 1.2; Entscheid der Eidgenössischen Steuer-
rekurskommission [SRK] vom 30. Juni 1998 veröffentlicht in Verwal-
tungspraxis der Bundesbehörden [VPB] 63.23 E. 3a/aa; ebenso PIERRE
TSCHANNEN, in Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler
[Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren
[VwVG], Zürich/St. Gallen 2008, N. 6 ad Art. 2 und NADINE MAYHALL, in
Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar
zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zürich/Basel/Genf
2009, N. 6 ad Art. 2).
Fraglich sein könnte, ob das Verfahren gemäss SVAG unter den Begriff
der Steuerverfahren und somit unter die Ausnahme gemäss Art. 2
Abs. 1 VwVG fällt. In der Lehre wird diesbezüglich allerdings ohnehin
die Auffassung vertreten, dass sich ein Vorbehalt der entsprechenden
spezialgesetzlichen Bestimmungen – wenn nicht schon bereits auf-
grund von Art. 2 Abs. 1 VwVG – jedenfalls aufgrund von Art. 4 VwVG
aufdränge (TSCHANNEN, VwVG, a.a.O., N. 6 ad Art. 2; MAYHALL, a.a.O.,
N. 8 ad Art. 2).
1.5 Im Rechtsmittelverfahren kommt zudem – wenn auch in sehr ab-
geschwächter Form (MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., N. 1.55) – das
Rügeprinzip mit Begründungserfordernis in dem Sinn zu tragen, dass
die Beschwerdeführerin die ihre Rügen stützenden Tatsachen darzule-
gen und allfällige Beweismittel einzureichen hat (Art. 52 Abs. 1 VwVG;
PATRICK L. KRAUSKOPF/KATRIN EMMENEGGER, in Bernhard Waldmann/Philippe
Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das
Verwaltungsverfahren, Zürich/Basel/Genf 2009, N. 59 ad Art. 12; FRANK
SEETHALER/FABIA BOCHSLER, in Bernhard Waldmann/Philippe Weissenber-
ger [Hrsg.], Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwal-
tungsverfahren, Zürich/Basel/Genf 2009, N. 67 ad Art. 52; CHRISTOPH
AUER, in Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.],
Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren
(VwVG), Zürich/St. Gallen 2008, N. 9 und 12 ad Art. 12). Wie die Be-
schwerdeführerin darf auch die zur Einreichung einer Vernehmlassung
aufgeforderte Verwaltung im Rahmen des Streitgegenstandes neue
Tatsachen und Beweismittel vorbringen (Art. 57 Abs. 1 VwVG;
MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., N. 3.42).
Seite 8
A-5553/2008
Hingegen ist es grundsätzlich nicht Sache der Rechtsmittelbehörden,
den für den Entscheid erheblichen Sachverhalt von Grund auf zu er-
mitteln und über die tatsächlichen Vorbringen der Parteien hinaus den
Sachverhalt vollkommen neu zu erforschen (BVGE 2007/27 E. 3.3;
KÖLZ/HÄNER, a.a.O., N. 676; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., N. 1.52).
Vielmehr geht es in diesem Verfahren darum, den von den Vorinstan-
zen ermittelten Sachverhalt zu überprüfen und allenfalls zu berichtigen
oder zu ergänzen.
1.6 Der Grundsatz von Treu und Glauben zählt nach schweizerischem
Rechtsverständnis zu den grundlegenden Rechtsprinzipien. Er gilt seit
jeher als Richtschnur für das Handeln der Privaten untereinander (vgl.
Art. 2 ZGB) und bestimmt auch die Beziehungen zwischen Staat und
Privaten (PASCAL MAHON, in Jean-François Aubert/Pascal Mahon [Hrsg.],
Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération
suisse du 18 avril 1999, Zürich/Basel/Genf 2003, N. 15 ad Art. 5;
ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungs-
recht, 5. Aufl., Zürich/St. Gallen bzw. Zürich/Basel/Genf 2006, N. 622).
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung findet der Grundsatz
von Treu und Glauben im Steuerrecht insbesondere auf das Verfahren
Anwendung (BGE 97 I 125 E. 3; Urteil des Bundesgerichts 2A.52/2003
vom 23. Januar 2004 E. 5.2).
Inhaltlich umfasst der Grundsatz von Treu und Glauben im Verwal-
tungsrecht unterschiedliche Tatbestände wie den Vertrauensschutz,
das Verbot widersprüchlichen Verhaltens und das Rechtsmissbrauchs-
verbot (Urteil des Bundesgerichts 1P.701/2004 vom 7. April 2005
E. 4.2; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N. 623). Während der Vertrau-
ensschutz nunmehr in seiner spezifisch grundrechtlichen Ausprägung
in Art. 9 BV verankert ist, hängt das Rechtsmissbrauchsverbot – wel-
ches mit dem Vertrauensschutz nichts zu tun hat, da die Behörde kei-
ne das Verhalten des Bürgers beeinflussenden Erwartungen begrün-
den – näher mit der behördlichen Pflicht zu einem Verhalten nach Treu
und Glauben im Allgemeinen zusammen; diese Pflicht ist im Sinne
einer grundlegenden Handlungsmaxime in Art. 5 Abs. 3 BV verankert
(Urteile des Bundesgerichts 1P.701/2004 vom 7. April 2005 E. 4.2 und
2A.52/2003 vom 23. Januar 2004 E. 5.2; zur Abgrenzung von Art. 5
Abs. 3 BV von Art. 9 BV vgl. insbesondere BEATRICE WEBER-DÜRLER,
Neuere Entwicklungen des Vertrauensschutzes, in Schweizerisches
Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl] 2002 S. 281 ff.,
282 f.). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann das
Seite 9
A-5553/2008
Rechtsmissbrauchsverbot (Urteil des Bundesgerichts 1P.701/2004
vom 7. April 2005 E. 4.2) bzw. das Verbot widersprüchlichen Verhal-
tens (Urteil des Bundesgerichts 2C_446/2007 vom 22. Januar 2008
E. 3.1) nur Art. 5 Abs. 3 BV und damit einem allgemeinen Rechts-
grundsatz zugeordnet werden, welcher seine Geltung unmittelbar auf
die Verfassung stützt und als grundlegende Schranke der Rechtsan-
wendung und -ausübung dient (vgl. auch THOMAS GÄCHTER, Rechtsmiss-
brauch im öffentlichen Recht, Zürich/Basel/Genf 2005, S. 187 ff.).
Als Verbot widersprüchlichen Verhaltens und des Rechtsmissbrauchs
untersagt der Grundsatz von Treu und Glauben sowohl den Behörden
wie auch den Privaten, sich in ihren öffentlich-rechtlichen Rechtsbezie-
hungen widersprüchlich oder rechtsmissbräuchlich zu verhalten. Er ge-
bietet staatlichen Organen und Privaten ein loyales und vertrauens-
würdiges Verhalten im Rechtsverkehr (Urteil des Bundesgerichts
2A.52/2003 vom 23. Januar 2004 E. 5.2). Das Verbot widersprüchli-
chen Verhaltens untersagt der Verwaltungsbehörde insbesondere,
einen einmal in einer bestimmten Angelegenheit eingenommenen
Standpunkt ohne sachlichen Grund zu wechseln (HÄFELIN/MÜLLER/UHL-
MANN, a.a.O., N. 707).
2.
2.1 Nach dem Grundsatz der Gesetzmässigkeit bedarf jedes staatli-
che Handeln einer gesetzlichen Grundlage (Art. 5 Abs. 1 BV). Inhalt-
lich gebietet das Gesetzmässigkeitsprinzip, dass staatliches Handeln
insbesondere auf einem Rechtssatz (generell-abstrakter Struktur) von
genügender Normstufe und genügender Bestimmtheit zu beruhen hat
(PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI, Allgemeines Verwaltungsrecht,
2. Aufl., Bern 2005, S. 120; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N. 381,
386, 396).
Das Erfordernis der genügenden Normstufe erfüllt neben der rechts-
staatlichen regelmässig auch eine demokratische Funktion. Alle wichti-
gen rechtsetzenden Bestimmungen sind in der Form eines Gesetzes
und damit vom Parlament und – je nach Verfassung – unter Mitwirkung
des Volkes zu erlassen (TSCHANNEN/ZIMMERLI, a.a.O., S. 121; HÄFELIN/MÜL-
LER/UHLMANN, a.a.O., N. 394; für den Bund Art. 164 Abs. 1 und Art. 141
Abs. 1 Bst. a BV). Der Gesetzesvorbehalt wirkt – zusammen mit dem
als verfassungsmässiges Recht anerkannten Prinzip der Gewalten-
trennung (BGE 126 I 180 E. 2a/aa) – vorab als Delegationsschranke
(PIERRE TSCHANNEN, in Bernhard Ehrenzeller/Philippe Mastronardi/Rainer
Seite 10
A-5553/2008
J. Schweizer/Klaus A. Vallender [Hrsg.], Die Schweizerische Bundes-
verfassung, Kommentar, 2. Aufl., Zürich et al. 2008, N. 5 ad Art. 164).
Diese Schranke findet ihren Ausdruck in den Delegationsgrundsätzen,
wonach die Übertragung von Rechtsetzungsbefugnissen an die Exeku-
tive nur zulässig ist, wenn sie von der Verfassung nicht ausgeschlos-
sen wurde, sich auf eine bestimmte, genau umschriebene Materie be-
schränkt, in einem Gesetz im formellen Sinn enthalten ist und dieses
die Grundzüge der delegierten Materie, d.h. die wichtigen Regelungen,
selbst umschreibt (anstatt vieler BGE 128 I 113 E. 3c; TSCHANNEN, BV,
a.a.O., N. 35 ad Art. 164; MICHAEL BEUSCH, Der Gesetzesbegriff der
neuen Bundesverfassung [Art. 164 BV], in Thomas Gächter/Martin
Bertschi [Hrsg.], Neue Akzente in der nachgeführten Bundesverfas-
sung, Zürich 2000, S. 241 ff.). Die Delegationsgrundsätze, welche das
Bundesgericht anhand der Übertragung von Rechtsetzungsbefugnis-
sen an die Exekutive in den Kantonen entwickelt hat, gelten sinnge-
mäss auch für den Bund (TSCHANNEN, BV, a.a.O., N. 35 ff. ad Art. 164).
2.2
2.2.1 Im Abgaberecht kommt den Prinzipien der Gewaltenteilung und
der Gesetzmässigkeit (oben, E. 2.1) besondere Bedeutung zu. Das Er-
fordernis der gesetzlichen Grundlage im Abgaberecht gilt seit jeher als
selbständiges verfassungsmässiges Recht, dessen Verletzung unmit-
telbar gestützt auf Art. 127 Abs. 1 BV geltend gemacht werden kann
(BGE 132 II 371 E. 2.1, 128 I 317 E. 2.2.1; ADRIAN HUNGERBÜHLER,
Grundsätze des Kausalabgaberechts, ZBl 2003 S. 514). Für die Über-
tragung von Rechtsetzungsbefugnissen an die Exekutive im Bereich
des Abgaberechts ergibt sich somit, dass, neben der Einhaltung der
übrigen Delegationsschranken (E. 2.1), das Gesetz im formellen Sinn
– Kanzleigebühren ausgenommen (BGE 130 I 113 E. 2.2) – den Kreis
der Abgabepflichtigen, den Gegenstand der Abgabe sowie die Bemes-
sungsgrundlage selbst enthalten muss (Art. 164 Abs. 1 Bst. d BV; an-
statt vieler BGE 131 II 176 E. 6.1; Urteil des Bundesverwaltungsge-
richts A-1543/2006 vom 14. April 2009 E. 3.5).
2.2.2 Bei Kausalabgaben, auch bei kostenunabhängigen, kann dem
Legalitätsprinzip mit Hinblick auf die Bemessungsgrundlage bereits
Genüge getan sein, wenn das formelle Gesetz die maximale Höhe der
Abgabe im Sinne einer Obergrenze festlegt (BGE 126 I 180 E. 2a/bb,
121 I 230 E. 3g/aa). Für gewisse Arten von Kausalabgaben können die
Anforderungen an die formell gesetzliche Festlegung der Bemessung
– nicht aber der Umschreibung des Kreises der Abgabepflichtigen und
Seite 11
A-5553/2008
des Gegenstands der Abgabe (HUNGERBÜHLER, a.a.O., S. 516; HÄFE-
LIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N. 2636 ff., 2703) – zudem gelockert wer-
den, wenn das Mass der Abgabe durch überprüfbare verfassungs-
rechtliche Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip) be-
grenzt wird und nicht allein der Gesetzesvorbehalt diese Schutzfunk-
tion erfüllt (BGE 130 I 113 E. 2.2, 126 I 180 E. 2a/bb). In solchen Fäl-
len darf die Gebühr schon aufgrund der Verfassung einen bestimmten
Rahmen nicht überschreiten (BGE 112 Ia 39 E. 2a).
2.2.3 Daraus kann jedoch nicht geschlossen werden, dass jegliche
formellgesetzliche Grundlage stets dann entbehrlich ist, wenn eine
Gebühr anhand des Kostendeckungs- und des Äquivalenzprinzips
überprüfbar ist; die Anforderungen an die Bestimmtheit der formellge-
setzlichen Gebührenbemessung können vielmehr nur dann mit dem
Hinweis auf die Marktgerechtigkeit gelockert werden, wenn aus dem
Gesetz im formellen Sinn geschlossen werden kann, dass die Abgabe
nach marktwirtschaftlichen Kriterien bemessen werden soll bzw. dass
eine kostendeckende Gebührenbemessung dem Zweck und Charakter
der Abgabe entspricht (BGE 123 I 254 E. 2b/aa). Als Grundsatz gilt,
dass das Gesetzmässigkeitsprinzip weder seines Gehalts entleert wer-
den darf noch in einer Weise zu überspannen ist, dass es mit der
Rechtswirklichkeit und dem Erfordernis der Praktikabilität in einen un-
lösbaren Widerspruch gerät (BGE 130 I 113 E. 2.2, 126 I 180
E. 2a/bb).
2.2.4 Der Umfang des Legalitätsprinzips variiert je nach der Art der
Abgabe (BGE 135 I 130 E. 7.2). Auf Lenkungsabgaben sind die verfas-
sungsmässigen Grundsätze des Abgaberechts differenziert anzuwen-
den: Für Lenkungssteuern gelten die steuerrechtlichen Grundsätze, für
Lenkungskausalabgaben diejenigen des Kausalabgaberechts
(BGE 125 I 182 E. 4d). Die grundsätzliche Unanwendbarkeit des Kos-
tendeckungsprinzips auf Lenkungsabgaben (BGE 121 I 230 E. 3e)
schliesst nach der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung je-
doch nicht aus, dass eine Lenkungskausalabgabe trotzdem das Kos-
tendeckungsprinzip einhält und alsdann die Anforderungen an die ge-
setzliche Grundlage wie für andere Kausalabgaben gesenkt werden
können (BGE 125 I 182 E. 4d; vgl. dazu auch MICHAEL BEUSCH, Emis-
sionsabhängige Landegebühr, Aktuelle Juristische Praxis [AJP] 1999
S. 1468).
Seite 12
A-5553/2008
2.2.5 Inhaltlich gebietet das Kostendeckungsprinzip, dass die Gesamt-
eingänge den Gesamtaufwand für den betreffenden Verwaltungszweig
nicht oder nur geringfügig überschreiten sollen, was eine gewisse
Schematisierung und Pauschalisierung der Abgabe nicht ausschliesst
(BGE 132 II 371 E. 2.1). Zum Gesamtaufwand sind nicht nur die lau-
fenden Ausgaben des betreffenden Verwaltungszweigs, sondern auch
angemessene Rückstellungen, Abschreibungen und Reserven hinzu-
zurechnen (BGE 126 I 180 E. 3a/aa). Bei Anschlussgebühren und
-beiträgen, wo die Kosten für den Bau und die Amortisation der Leitun-
gen und Anlagen in der Regel über eine längere Zeit und oft ungleich-
mässig anfallen, muss sich die Überprüfung des Kostendeckungsprin-
zips auf eine entsprechend lange Zeitdauer erstrecken (HUNGERBÜHLER,
a.a.O., S. 520); ein Verstoss gegen das Kostendeckungsprinzip liegt
erst dann vor, wenn die erhobenen Abgaben auch bei vorsichtiger Be-
urteilung des künftigen Finanzbedarfes als übersetzt erscheinen (vgl.
Urteil des Bundesgerichts 2P.45/2003 vom 28. August 2003 E. 5.1).
3.
3.1 Anlässlich des Erlasses des Umweltschutzgesetzes vom 7. Okto-
ber 1983 (USG, SR 814.01) wurde das Verursacherprinzip in Art. 2
USG gesetzlich festgehalten. Für das Umweltschutzrecht ist das Verur-
sacherprinzip heute in Art. 74 Abs. 2 BV verankert (für den Anwen-
dungsbereich vgl. RETO MORELL, in Bernhard Ehrenzeller/Philippe Mast-
ronardi/Rainer J. Schweizer/Klaus A. Vallender [Hrsg.], Die schweize-
rische Bundesverfassung, 2. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2008, N. 4 ff. ad
Art. 74).
3.2 Die Einführung des Verursacherprinzips im Umweltschutzrecht
wird – neben der Verwirklichung der Rechtsgleichheit und zur Entlas-
tung des Staatshaushalts von Umweltschutzkosten – auch auf ökono-
mische Konzepte zurückgeführt (HANSJÖRG SEILER, Kommentar zum Um-
weltschutzgesetz, Zürich 2001, N. 2 ad Art. 2, mit weiteren Hinweisen).
Fehlallokationen lassen sich unter anderem darauf zurückführen, dass
Kosten, welche nicht von den Verursachern selbst getragen, sondern
auf die Gemeinschaft, den Staat oder Dritte abgewälzt werden (Exter-
nalitäten), vom Einzelnen nicht in seine Kosten-Nutzen-Analyse einbe-
zogen werden (MICHAEL BEUSCH, Lenkungsabgaben im Strassenverkehr,
Diss. Zürich 1999, S. 11; MARTIN FRICK, Das Verursacherprinzip in Ver-
fassung und Gesetz, Diss. Bern 2004, S. 21). Entsprechend wurde die
fehlende Internalisierung der externen Kosten als Hauptursache für
wachsende Umweltschäden angesehen (BEUSCH, Lenkungsabgaben,
Seite 13
A-5553/2008
a.a.O., S. 12). Von einer konsequenten Verwirklichung des Verursa-
cherprinzips wird erwartet, dass die einzelnen Wirtschaftssubjekte ihre
Produktions- und Konsumentscheide an den tatsächlichen Kosten ori-
entieren, wodurch Fehlallokationen vermieden werden können (SEILER,
a.a.O., N. 2 ad Art. 2; FRICK, a.a.O., S. 21).
3.3 Mit der Einführung des Verursacherprinzips beabsichtigte der Ge-
setzgeber, Kosten für Massnahmen des Umweltschutzes, welche sich
bestimmten Verursachern zurechnen lassen, diesen und nicht weiter-
hin der Allgemeinheit aufzuerlegen. Bezweckt wurde mit der Veranke-
rung des Verursacherprinzips eine Korrektur bzw. eine Vermeidung von
Wettbewerbsverzerrungen und Wettbewerbsverfälschungen insofern,
als bis anhin billige, umweltbelastende Verfahren und Produkte durch
die Einrechnung der Kosten für Umweltschutzmassnahmen verteuert
und auf diese Weise den zwar aufwendigeren, aber umweltfreundliche-
ren Verfahren und Produkten preislich angeglichen werden (Botschaft
vom 31. Oktober 1979 zu einem Bundesgesetz über den Umwelt-
schutz, BBl 1979 III 749 ff., 780). Entsprechend wurde das Verursa-
cherprinzip im Umweltschutzrecht – von einem ökonomischen Stand-
punkt aus betrachtet – lediglich im dahingehend eingeschränkten Sinn
verankert, dass nicht eine vollständige Internalisierung von eigentli-
chen externen Kosten angestrebt, sondern lediglich eine Kostentra-
gungspflicht des Verursachers für vom Gesetz zur Vermeidung oder
Beseitigung von Umweltbelastungen verlangten Massnahmen statuiert
wird (HERIBERT RAUSCH, in Daniel Thürer/Jean-François Aubert/Jörg Paul
Müller [Hrsg.], Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, § 58 N. 9;
SEILER, a.a.O., N. 30 ad Art. 2). Der so geschaffene Kostenanreiz ent-
faltet zudem zumindest indirekt lenkende Wirkung (BGE 125 I 182
E. 4c, 122 II 26 E. 4b; SEILER, a.a.O., N. 30 ad Art. 2).
Weder Art. 74 Abs. 2 BV noch Art. 2 USG stellen jedoch nach gefes-
tigter bundesgerichtlicher Rechtsprechung eine genügende gesetzli-
che Grundlage für eine Kostenauferlegung dar; für eine Kostenüber-
wälzung bedarf es einer Konkretisierung auf Gesetzesstufe, welche
den Anforderungen des Legalitätsprinzips im Abgaberecht (E. 2.2)
Rechnung trägt (BGE 132 II 371 E. 3.3; 123 I 248 E. 3c; ebenso SEILER,
a.a.O., N. 35 ff. ad Art. 2, mit weiteren Hinweisen). Entsprechend geht
die finanzielle Einstandspflicht des Verursachers gerade so weit, als
dies der Gesetzgeber für erforderlich hält (FRICK, a.a.O., S. 26 f.).
Seite 14
A-5553/2008
3.4 Auch wenn nach dem Gesagten das Verursacherprinzip – im Sin-
ne einer Kostentragungspflicht – einer gesetzlichen Konkretisierung
bedarf und in den einzelnen Normen in unterschiedlichem Mass umge-
setzt worden ist (zu einzelnen Anwendungsfällen des Verursacherprin-
zips im USG vgl. SEILER, a.a.O., N. 104 ff. ad Art. 2), so lassen sich
dennoch Gemeinsamkeiten bzw. Strukturen ausmachen, welche sich
aus der Umsetzung des Verursacherprinzips selbst ergeben.
3.4.1 Das Verursacherprinzip ist ein normatives Zurechnungskriterium;
Voraussetzung für die Kostenüberwälzung ist damit grundsätzlich die
Zurechenbarkeit der Kosten zu der die Kostenpflicht auslösenden
Massnahme (SEILER, a.a.O., N. 58 und 79 ad Art. 2). Auf dem Gebiet
der Abfallentsorgung etwa gebietet das Verursacherprinzip, dass die
Gesamtheit der Abfallverursacher die Gesamtheit der Entsorgungskos-
ten trägt und dass die von jedem Einzelnen bezahlten Abgaben einen
gewissen Zusammenhang mit der von ihm verursachten Abfallmenge
aufweisen. Schematisierungen und Pauschalierungen sind jedoch zu-
lässig; insbesondere wird nicht verlangt, dass die von jedem einzelnen
Abgabepflichtigen geleistete Abgabe ausschliesslich die von ihm per-
sönlich verursachten Kosten deckt (BGE 125 I 449 E. 3b/ff, 125 I 182
E. 4h, je mit weiteren Hinweisen). Für die Abgabe zur Finanzierung
von Sanierungen gemäss Art. 32e USG, welche gegenleistungslos ge-
schuldet ist und damit eine Steuer darstellt, wurde zur Umsetzung des
Verursacherprinzips gemäss Art. 32d USG (PIERRE TSCHANNEN, Kom-
mentar zum Umweltschutzgesetz, Zürich 2001, N. 13 ad Art. 32e) die
Abgabe nicht der Allgemeinheit, sondern den heutigen Akteuren der
Abfallablagerung auferlegt, weil sie der Altlastensanierung grundsätz-
lich näher stehen als beliebige Dritte (zur Natur dieser Abgabe als
Kostenanlastungssteuer vgl. BGE 131 II 271 E. 5.3; TSCHANNEN, USG,
a.a.O., N. 13 ad Art. 32e). Überbindet der Gesetzgeber des Weiteren
einem nicht näher definierten Verursacher eine Kostentragungspflicht
– vgl. diesbezüglich die Regelung von Art. 59 USG bzw. Art. 54 des
Gewässerschutzgesetzes vom 24. Januar 1991 (GSchG, SR 814.20) –
so wird zur Begrenzung der Kostenpflicht gemäss gefestigter bundes-
gerichtlicher Rechtsprechung für die Kostenüberwälzung eine unmittel-
bare bzw. eine adäquate Verursachung der Kosten vorausgesetzt
(BGE 132 II 371 E. 3.5, 131 II 743 E. 3.2).
3.4.2 Des Weiteren entspricht es der Natur des Verursacherprinzips,
dass die jeweils anwendbare gesetzliche Grundlage die finanzielle
Einstandspflicht auf Kosten beschränkt und sich nicht auf andere fi-
Seite 15
A-5553/2008
nanzielle Verpflichtungen erstreckt. Aus dem Zweck des Verursacher-
prinzips ergibt sich weiter, dass grundsätzlich die Vollkosten der Mass-
nahme zu überwälzen sind (BGE 131 II 271 E. 7.2.2; SEILER, a.a.O.,
N. 82 ad Art. 2). Nachdem jedoch eine Kostenüberwälzung nur ge-
stützt auf eine genügende gesetzliche Grundlagen erfolgen kann, wird
der Umfang der anrechenbaren Kosten jeweils spezialgesetzlich be-
stimmt (SEILER, a.a.O., N. 82 ad Art. 2).
3.4.3 Zusammenfassend kann somit festgehalten werden, dass das
Verursacherprinzip regelmässig als reines Kostenzurechnungsprinzip
verstanden wird. Der Umfang der Kostenüberwälzung ergibt sich je-
weils aus der im Einzelfall anwendbaren gesetzlichen Grundlage. Vom
Ansatz her stellt das Verursacherprinzip ein belastendes Instrument
dar, gebietet es doch eine umfassende Kostenbelastung der Verursa-
cher. Zugleich kommt diesem Prinzip bis zu einem gewissen Grad
auch eine Begrenzungsfunktion zu, indem es grundsätzlich lediglich
eine Anlastung von verursachten Kosten fordert (FRICK, a.a.O., S. 80);
dieses Zurechnungskriterium ist jedoch sehr weit gefasst und bedarf
der Konkretisierung im Einzelfall (vgl. dazu oben, E. 3.4.1).
4.
4.1 Mit Art. 36quater der Bundesverfassung der Schweizerischen Eid-
genossenschaft vom 29. Mai 1874 (aBV; heute Art. 85 BV) schuf der
Verfassungsgeber am 20. Februar 1994 die Grundlage zur Erhebung
einer leistungs- oder verbrauchsabhängigen Abgabe auf dem Schwer-
verkehr. Nach dem Wortlaut dieser Verfassungsbestimmung kann die
Abgabe erhoben werden, soweit der Schwerverkehr der Allgemeinheit
Kosten verursacht, die nicht bereits durch andere Leistungen oder Ab-
gaben gedeckt sind. Gestützt auf diese Bestimmung sowie auf
Art. 24septies aBV (Art. 74 BV) und Art. 36sexies aBV (Art. 84 BV)
nahm die Bundesversammlung am 19. Dezember 1997 das SVAG an.
4.2 Art. 1 Abs. 1 SVAG umschreibt den Gesetzeszweck im Sinne des
Verfassungsauftrags. Mit der neuen Abgabe soll beim Schwerverkehr
vermehrt das Verursacherprinzip – im Sinne einer umfassenderen
Kostenanlastung – zur Anwendung gelangen (Botschaft vom 11. Sep-
tember 1996 zu einem Bundesgesetz über die leistungsabhängige
Schwerverkehrsabgabe [Botschaft SVAG], BBl 1996 VI 521 ff., 524).
Entsprechend hält Art. 1 Abs. 1 SVAG fest, dass dem Schwerverkehr
langfristig jene Kosten anzulasten sind, welche er der Allgemeinheit
verursacht und für die er nicht bereits durch andere Leistungen oder
Seite 16
A-5553/2008
Abgaben aufkommt; anzulasten sind dem Schwerverkehr dabei nicht
nur die Infrastrukturkosten (Bau, Betrieb und Unterhalt der Strassen),
sondern auch dessen externe Kosten wie ungedeckte Gesundheits-,
Lärm- und Unfallkosten oder Kosten von Gebäudeschäden (Urteil des
Bundesgerichts 2A.71/2003 vom 6. Februar 2004 E. 8; Botschaft
SVAG, BBl 1996 VI 524; KLAUS A. VALLENDER, in Schweizerisches Steuer-
Lexikon, Bd. I, Bundessteuern, 2. Aufl., Zürich 2006, S. 433 f.; ERNST
HÖHN/ROBERT WALDBURGER, Steuerrecht, Bd. I, 9. Aufl., Bern 2001, § 29
N. 21 f.; BEUSCH, Lenkungsabgaben, a.a.O., S. 210 ff.). Die Abgabe hat
auch Lenkungswirkung, indem sie den Anreiz schafft, weniger oder
besser ausgelastet zu fahren, und zu einer besseren Verteilung des
Verkehrsaufkommens auf Schiene und Strasse führt (Urteil des Bun-
desgerichts 2A.71/2003 vom 6. Februar 2004 E. 8; BEUSCH, Lenkungs-
abgaben, a.a.O., S. 208 ff.; ISABELLE HÄNER, Strassenrecht, in Georg
Müller [Hrsg.], Verkehrsrecht, Basel 2008, N. 80).
Den Vorgaben von Art. 85 BV und Art. 1 SVAG, wonach die Abgabe
leistungs- oder verbrauchsabhängig ausgestaltet sein und zudem das
Verursacherprinzip umsetzen soll, ist der Gesetzgeber in den Art. 6 –
8 SVAG gefolgt. Als Grundsatz hält Art. 6 SVAG fest, dass das höchst-
zulässige Gesamtgewicht des Fahrzeugs und die gefahrenen Kilome-
ter (Tonnenkilometer) als Bemessungsgrundlage der Abgabe gelten.
Die Höhe der Abgabe, welche pro Tonnenkilometer zu entrichten ist,
richtet sich nach einem vom Bundesrat festzulegenden Tarif (Art. 8
SVAG). Bei der Festsetzung dieses Tarifs ist der Bundesrat einerseits
an die Kriterien von Art. 8 Abs. 3 SVAG gebunden. Zudem hat er den
Abgabenrahmen von Art. 8 Abs. 1 SVAG einzuhalten, wonach der (bei
emissionsabhängiger Ausgestaltung der Durchschnitts-) Tarif pro Ton-
nenkilometer mindestens 0.6 Rappen und höchstens 2.5 Rappen, bei
einer generellen Erhöhung des höchstzulässigen Gesamtgewichtes
auf 40 Tonnen höchstens 3 Rappen, betragen darf. Der Tarif kann ge-
staffelt eingeführt werden (Art. 8 Abs. 2 SVAG). Des Weiteren ist – im
Rahmen der Umsetzung des Verursacherprinzips – zu beachten, dass
dem Schwerverkehr nur die ungedeckten Kosten angelastet werden
können. Entsprechend hält Art. 7 Abs. 1 SVAG fest, dass der Ertrag
aus der Abgabe die ungedeckten Wegkosten und die Kosten der Allge-
meinheit nicht übersteigen darf; die Berechnung der externen Kosten
und Nutzen des Schwerverkehrs wird periodisch nachgeführt und
muss dem jeweiligen Stand der wissenschaftlichen Erkenntnissen ent-
sprechen (Art. 7 Abs. 3 SVAG). Der Spielraum des Bundesrates bei
Seite 17
A-5553/2008
der Festsetzung der Abgabenhöhe ist daher beschränkt (Urteil des
Bundesgerichts 2A.71/2003 vom 6. Februar 2004 E. 8).
4.3 Gestützt auf das SVAG und auf das Bundesgesetz vom 8. Oktober
1999 zur Verlagerung von alpenquerendem Güterschwerverkehr auf
die Schiene (Verkehrsverlagerungsgesetz, SR 740.1) erliess der Bun-
desrat die SVAV. Der Abgabetarif pro Tonnenkilometer ist in Art. 14
SVAV geregelt. Per Inkrafttreten betrug dieser Tarif für die Abgabekate-
gorie 1 2 Rappen, für die Abgabekategorie 2 1.68 Rappen und für die
Abgabekategorie 3 1.42 Rappen (AS 2000 1170). Am 15. September
2004 erhöhte der Bundesrat per 1. Januar 2005 den Tarif auf 2.88
Rappen für die Abgabekategorie 1, auf 2.52 Rappen für die Abgabeka-
tegorie 2 bzw. auf 2.15 Rappen für die Abgabekategorie 3 (AS 2004
4525). Mittels Änderung vom 12. September 2007 verordnete der Bun-
desrat für die Abgabekategorie 1 einen Tarif von 3.07 Rappen, für die
Abgabekategorie 2 2.66 Rappen und für die Abgabekategorie 3 2.26
Rappen. Diese Änderung trat am 1. Januar 2008 in Kraft (AS 2007
4695).
5.
5.1 Am 1. Juni 2002 trat das Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen
der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Ge-
meinschaft über den Güter- und Personenverkehr auf Schiene und
Strasse (Landverkehrsabkommen, SR 0.740.72) in Kraft. Mit dem Ab-
schluss dieses Abkommens gelang es der Schweiz, die Akzeptanz der
schweizerischen Verkehrspolitik in der Europäischen Union (EU) zu er-
reichen, die geplante Erhöhung der Strassenfiskalität durchzusetzen
und eine koordinierte Landverkehrspolitik – mit der Zielsetzung der
nachhaltigen Entwicklung und der Effizienz der Verkehrssysteme – in
das Abkommen einfliessen zu lassen (KASPAR SOLLBERGER, Konvergen-
zen und Divergenzen im Landverkehrsrecht der Europäischen Ge-
meinschaft und der Schweiz, Diss. Freiburg 2003, S. 177 ff.; ROLF H.
WEBER/MAX FRIEDLI, Abkommen über den Güter- und Personenverkehr
auf Schiene und Strasse, in Daniel Thürer/Rolf H. Weber/Roger Zäch
[Hrsg.], Bilaterale Verträge Schweiz – EG, Zürich 2002, S. 381 ff., 391;
ASTRID EPINEY/RETO GRUBER, Das Landverkehrsabkommen Schweiz-EU –
Überblick und erste Bewertung, in Umweltrecht in der Praxis
[URP/DEP] 1999, S. 597 ff., 602 f.).
Nach Art. 37 Landverkehrsabkommen streben die Vertragsparteien im
Rahmen ihrer Zuständigkeiten und gemäss ihren jeweiligen Verfahren
Seite 18
A-5553/2008
die schrittweise Einführung von Gebührenregelungen an, die darauf
abzielen, den Strassenfahrzeugen und den anderen Verkehrsträgern
die von ihnen verursachten Kosten anzulasten. Zur Erreichung der in
Art. 37 Landverkehrsabkommen festgelegten Ziele führte die Schweiz
in zwei Stufen ab dem 1. Januar 2001 bzw. 1. Januar 2005 eine nicht
diskriminierende Gebührenregelung für Kraftfahrzeuge ein (Art. 40
Abs. 1 Landverkehrsabkommen). Die Gebühren werden in drei Kate-
gorien von Emissionsnormen abgestuft, wobei der Gebührenunter-
schied – gemäss der ab dem 1. Januar 2005 geltenden Gebührenord-
nung – von einer Kategorie zur anderen so gross wie möglich sein soll,
jedoch 15 % des in Art. 40 Abs. 4 Landverkehrsabkommen genannten
gewichteten Durchschnitts der Gebühren nicht zu übersteigen hat
(Art. 40 Abs. 2 Landverkehrsabkommen).
In Art. 40 Abs. 3 und 4 Landverkehrsabkommen werden die Höchstsät-
ze einer solchen Gebührenordnung definiert. In der ab dem 1. Januar
2001 geltenden Gebührenordnung beträgt der Höchstsatz für ein Fahr-
zeug, dessen tatsächliches Gesamtgewicht in beladenem Zustand
nicht über 34 Tonnen liegt und das eine alpenquerende Strecke von
300 km zurücklegt, Fr. 205.--, wenn das Fahrzeug den EURO-Normen
nicht entspricht, Fr. 172.--, wenn das Fahrzeug der EURO-Norm I ent-
spricht und Fr. 145.--, wenn das Fahrzeug der EURO-Norm II ent-
spricht (gleichbedeutend mit 2 Rappen/Tonnenkilometer, 1.68 Rappen/
Tonnenkilometer und 1.42 Rappen/Tonnenkilometer gemäss SVAG
bzw. SVAV, vgl. dazu WEBER/FRIEDLI, a.a.O., S. 418). In der ab dem
1. Januar 2005 geltenden Gebührenregelung beträgt der gewichtete
Durchschnitt der Gebühren höchstens Fr. 325.-- für ein Fahrzeug, des-
sen tatsächliches Gesamtgewicht in beladenem Zustand nicht über
40 Tonnen liegt und das eine alpenquerende Strecke von 300 km zu-
rücklegt. Die Gebühr für die Kategorie mit dem höchsten Verschmut-
zungsgrad beträgt nicht mehr als Fr. 380.-- (entspricht 2.70 Rap-
pen/Tonnenkilometer für den 40-Tönner bzw. 3.16 Rappen/Tonnenkilo-
meter für den 34-Tönner gemäss SVAG bzw. SVAV; WEBER/FRIEDLI,
a.a.O., S. 418). Schliesslich besagt Art. 42 Abs. 1 Landverkehrsab-
kommen, dass ab dem Jahr 2007 und danach alle zwei Jahre eine
Überprüfung der Gebühren erfolgt. Gemäss Art. 42 Abs. 2 kann der
Gemischte Ausschuss zudem, auf Antrag einer Vertragspartei, die in
Art. 40 Abs. 4 Landverkehrsabkommen festgelegten Gebührenhöchst-
sätze überprüfen; der Entscheid über eine Anpassung der Gebühren-
höchstsätze hat im gegenseitigen Einvernehmen zu erfolgen. Solche
Seite 19
A-5553/2008
Anpassungen sind bis dato am 22. Juni 2004 und am 22. Juni 2007
erfolgt (vgl. unten, E. 7.3.2).
Der Gemischte Ausschuss wird in Art. 51 Landverkehrsabkommen nä-
her ausgeführt. Er setzt sich aus Vertretern der Vertragsparteien zu-
sammen, ist für die Verwaltung sowie die ordnungsgemässe Anwen-
dung des Abkommens besorgt und trifft Beschlüsse in den im Abkom-
men vorgesehenen Fällen; er äussert sich in gegenseitigem Einver-
nehmen. Art. 55 Landverkehrsabkommen räumt dem Gemischten Aus-
schuss die Kompetenz ein, einzeln aufgelistete Anhänge zum Abkom-
men zu ändern (vgl. SOLLBERGER, a.a.O., S. 207 ff.).
5.2 Ein von der Bundesversammlung genehmigter Staatsvertrag wird
mit dem Austausch der Ratifikationsurkunden für die Vertragsstaaten
völkerrechtlich verbindlich; er erlangt zusammen mit der völkerrechtli-
chen auch landesrechtliche Wirkung (anstatt vieler BGE 122 II 234
E. 4a; ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER/HELEN KELLER, Schweizerisches Bun-
desstaatsrecht, 7. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2008, N. 1913). Damit ist
jedoch noch nichts über das Rangverhältnis zum nationalen Recht und
über die direkte Anwendbarkeit des Staatsvertrags ausgesagt.
5.2.1 Art. 5 Abs. 4 BV verpflichtet den Bund und die Kantone, das Völ-
kerrecht zu beachten; des Weiteren sind gemäss Art. 190 BV sowohl
die Bundesgesetze wie auch das Völkerrecht für das Bundesgericht
und die übrigen rechtsanwendenden Behörden verbindlich. Der Bun-
desrat hielt jedoch in seiner Botschaft zur neuen Bundesverfassung
ausdrücklich fest, dass hiermit keine grundsätzlich Entscheidung für
den Vorrang des Völkerrechts vor nationalem Recht getroffen worden
ist (Botschaft des Bundesrates vom 20. November 1996, BBl 1997, 1
ff., 136 f.). Es bleibt somit weiterhin der Lehre und der Rechtsprechung
überlassen, Kriterien für die Einbettung des Völkerrecht ins Landes-
recht zu finden (DANIEL THÜRER/CAROLIN HILLEMANNS, Allgemeine Prinzi-
pien, in Daniel Thürer/Rolf H. Weber/Roger Zäch [Hrsg.], Bilaterale
Verträge Schweiz – EG, Zürich 2002, S. 17 ff., 21).
Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung geht im Konfliktfall
das Völkerrecht dem Landesrecht prinzipiell vor (BGE 125 II 417 E. 4d,
mit weiteren Hinweisen). Diese Konfliktregelung drängt sich insbeson-
dere dann auf, wenn sich der Vorrang aus einer völkerrechtlichen
Norm ableitet, die dem Schutz der Menschenrechte dient. Ob jedoch in
anderen Fällen davon abweichende Konfliktlösungen in Betracht zu
Seite 20
A-5553/2008
ziehen sind, hat das Bundesgericht – unter Verweis auf BGE 99 Ib 39
E. 4 – ausdrücklich offen gelassen (BGE 125 II 417 E. 4d).
5.2.2 Die sektoriellen Abkommen sind Mischverträge; sie enthalten
rechtsgeschäftliche und rechtsetzende Elemente. Für letztere stellt
sich die Frage der direkten Anwendbarkeit. Dies wird – wie für die übri-
gen völkerrechtlichen Verträge auch – nach dem Kriterium beantwor-
tet, ob eine einzelne Bestimmung inhaltlich genügend klar und be-
stimmt ist, um im Einzelfall Grundlage eines Entscheids zu bilden
(BGE 122 II 234 E. 4a, unter Hinweis auf: Verhältnis zwischen Völker-
recht und Landesrecht im Rahmen der schweizerischen Rechtsord-
nung, Gemeinsame Stellungnahme des Bundesamtes für Justiz und
der Direktion für Völkerrecht vom 26. April 1989, veröffentlicht in VPB
53.54; THÜRER/HILLEMANNS, a.a.O., S. 22, 24 f.; OLIVIER MACH, La place des
Accord bilatéraux II dans l'ordre juridique suisse, in Christine Kaddous/
Pierre Mercier [Hrsg.], Bilaterale Abkommen II Schweiz-EU und ande-
re neue Abkommen, Genf et al. 2006, S. 169 ff., 177 f.; HÄFELIN/HALLER/
KELLER, a.a.O., N. 1894).
Diese Voraussetzung kann für reine Programmartikel nicht bejaht wer-
den. Ebenso fehlt es an der geforderten Bestimmtheit, wenn Normen,
die eine Materie nur in Umrissen regeln, dem Vertragsstaat einen be-
trächtlichen Ermessens- und Entscheidungsspielraum zubilligen oder
blosse Leitgedanken enthalten, die sich nicht an die Verwaltungs- und
Justizbehörden richten, sondern an den Gesetzgeber (THÜRER/HILLE-
MANNS, a.a.O., S. 24 f.; MACH, a.a.O., S. 178). Als unausgesprochenes
Kriterium wird in der Lehre auch die politische Wünschbarkeit genannt,
hinter welcher sich die Frage verbirgt, ob landesrechtliche Gründe der
unmittelbaren Anwendbarkeit entgegenstehen (THÜRER/HILLEMANNS,
a.a.O., S. 25, mit Hinweis).
Normen, welche als nicht unmittelbar anwendbar zu qualifizieren sind,
benötigen eine innerstaatliche Umsetzung, welche nach den auch
sonst für die Gesetzgebung üblichen Verfahren und Grundsätzen zu
erfolgen hat. Daraus folgt, dass für wichtige Materien eine formell ge-
setzliche Grundlage erforderlich ist und der Staatsvertrag diese nicht
ersetzen kann (HÄFELIN/HALLER/KELLER, a.a.O., N. 1894; Ausführungs-
recht zu internationalen Übereinkommen, Bundesamt für Justiz vom
24. Januar 1994, veröffentlicht in VPB 59.24).
Seite 21
A-5553/2008
5.3
5.3.1 Völkerrechtliche Verträge werden grundsätzlich vom Bundesrat
unterzeichnet und ratifiziert, unterliegen jedoch regelmässig der Ge-
nehmigung durch die Bundesversammlung (Art. 184 Abs. 2 BV) und
dem fakultativen Referendum, wenn sie unbefristet und unkündbar
sind, den Beitritt zu einer internationalen Organisation vorsehen, wich-
tige rechtsetzende Bestimmungen enthalten oder im Rahmen ihrer
Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordern (Art. 141 Abs. 1
Bst. d BV) bzw. dem obligatorischen Referendum, wenn sie den Beitritt
zu Organisationen für kollektive Sicherheit oder zu supranationalen
Gemeinschaften enthalten (Art. 140 Abs. 1 Bst. b BV).
Nicht der Genehmigungspflicht durch die Bundesversammlung unter-
stehen Verträge, für deren Abschluss der Bundesrat von Gesetzes we-
gen oder gestützt auf einen völkerrechtlichen Vertrag zuständig ist
(Art. 166 Abs. 2 BV). Eine solche Kompetenzdelegation kann insbe-
sondere auch in Verträgen, welche die Bundesversammlung geneh-
migt hat, in Form einer stillschweigenden Ermächtigung zur Änderung
oder Ergänzung dieser Verträge mitenthalten sein (Aide-mémoire:
Kompetenzen und Vorgehen für Beschlüsse der Gemischten Aus-
schüsse der sektoriellen Abkommen Schweiz-EG vom 6. September
2007, Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten
EDA, Eidgenössisches Volkswirtschaftsdepartement EVD, Eidgenössi-
sches Justiz- und Polizeidepartement EJPD [Aide-mémoire], S. 2, zu-
gänglich über
00465/index.html, letztmals besucht am 21. Oktober 2009). Eine selb-
ständige Kompetenz des Bundesrates zum Abschluss und – allenfalls
– zur Änderung von völkerrechtlichen Verträgen von beschränkter
Tragweite ist in Art. 7a des Regierungs- und Verwaltungsorganisations-
gesetzes vom 21. März 1997 (RVOG, SR 172.010) enthalten.
5.3.2 Den jeweils eingesetzten Gemischten Ausschüssen können
auch Rechtsetzungskompetenzen eingeräumt werden, wobei sie nur in
den in den Abkommen vorgesehenen Fällen Entscheidungsgewalt ha-
ben (Botschaft des Bundesrates zur Genehmigung der sektoriellen
Abkommen zwischen der Schweiz und der EG vom 23. Juni 1999
[Botschaft sektorielle Abkommen], BBl 1999 6157; vgl. für das Land-
verkehrsabkommen oben, E. 5.1). Inhalt und Tragweite der traktandier-
ten Beschlüsse des Gemischten Ausschusses sind ausschlaggebend
für die Beantwortung der Frage, in wessen Kompetenz die Beschluss-
Seite 22
A-5553/2008
fassung fällt. Diese Frage ist im Vorfeld zu klären (Aide-mémoire,
a.a.O., S. 6).
Grundsätzlich kann davon ausgegangen werden, dass die Beschluss-
fassung im Gemischten Ausschuss nach dem jeweils anwendbaren
sektoriellen Übereinkommen in die Zuständigkeit des Bundesrates
fällt; dies ist insbesondere bei Beschlüssen zu EG-Akten, welche in
der Schweiz auf Verordnungsstufe umgesetzt werden können, der Fall
(Aide-mémoire, a.a.O., S. 6).
Beschlüsse eines Gemischten Ausschusses über Änderungen der An-
hänge oder über andere Fragen können jedoch von so weitreichender
Tragweite sein, dass eine Genehmigung durch die Bundesversamm-
lung zu erfolgen hat. Beschlüsse, welche in die Kompetenz der Bun-
desversammlung fallende Materien betreffen oder die Anpassungen
von Bundesgesetzen erforderlich machen, sind dem Parlament mit
einer Botschaft vorzulegen; macht die Umsetzung eines Beschlusses
eine Gesetzesänderung nötig, kann diese in den Genehmigungsbe-
schluss aufgenommen werden (Aide-mémoire, a.a.O., S. 7).
Die Zustimmung zu einem Beschluss eines Gemischten Ausschusses
zieht allenfalls eine völkerrechtliche Verpflichtung der Schweiz zur An-
passung ihres innerstaatlichen Rechts nach sich. Aufgrund der Zustän-
digkeit des Parlaments zum Erlass von Bundesgesetzen und der (fa-
kultativen) Referendumspflicht dieser Bundesgesetze ist es dem Bun-
desrat verwehrt, im Gemischten Ausschuss Beschlüssen zuzustim-
men, welche die Schweiz zu einer Änderung von Bundesgesetzen ver-
pflichten; eine solche Vorgehensweise würde insbesondere die Ent-
scheidung des Parlaments und gegebenenfalls des Volkes vorwegneh-
men (Aide-mémoire, a.a.O., S. 7).
6.
6.1 Gemäss Art. 190 BV sind Bundesgesetze für das Bundesgericht
und die anderen rechtsanwendenden Behörden verbindlich. Diese Be-
stimmung steht einer Überprüfung der gesetzlichen Bestimmungen auf
Verfassungskonformität hin nicht entgegen, statuiert jedoch eine An-
wendung des Bundesgesetzes trotz festgestellter Verletzung der Ver-
fassung und – allenfalls – des Völkerrechts (anstatt vieler BGE 131 II
562 E. 3.2; Urteil des Bundesgerichts 2C_725/2007 vom 2. Oktober
2008 E. 4.2.2; YVO HANGARTNER, in Bernhard Ehrenzeller/Philippe Mast-
ronardi/Rainer J. Schweizer/Klaus A. Vallender [Hrsg.], Die schweize-
Seite 23
A-5553/2008
rische Bundesverfassung, 2. Aufl., Zürich et al. 2008, N. 8 ad
Art. 190).
6.2 Delegiert ein Bundesgesetz Rechtsetzungsbefugnisse an die Exe-
kutive, so werden die gesetzlich statuierten Delegationsnormen selbst
(vgl. oben, E. 2.1, 2.2) vom Anwendungsbereich von Art. 190 BV er-
fasst (BGE 131 II 562 E. 3.2). Die aufgrund der Gesetzesdelegation er-
lassene Verordnung des Bundesrates jedoch (sog. unselbständige Ver-
ordnung, vgl. anstatt vieler HÄFELIN/HALLER/KELLER, a.a.O., N. 1869) kann
vom Bundesverwaltungsgericht im Rahmen der Anfechtung einer da-
rauf gestützten Verfügung vorfrageweise auf ihre Gesetzes- und Ver-
fassungsmässigkeit überprüft werden (konkrete Normenkontrolle, vgl.
Urteil des Bundesgerichts 2C_735/2007 vom 25. Juni 2008 E. 4.2; Ur-
teil des Bundesverwaltungsgerichts A-4620/2008 vom 19. Januar 2009
E. 4.2). Gegenstand der Gesetzmässigkeitsprüfung bildet dabei die
Frage, ob sich der Bundesrat an die Grenze der ihm durch das Gesetz
eingeräumten Befugnisse gehalten hat. Ergibt sich, dass die in Frage
stehende Verordnungsbestimmung gesetzmässig ist, ist weiter deren
Verfassungsmässigkeit zu überprüfen, es sei denn, ein Abweichen von
der Verfassung sei in der massgeblichen Gesetzesvorschrift begründet
(BGE 128 IV 177 E. 2.1). Soweit der Bundesrat somit nicht durch das
Gesetz ermächtigt worden ist, von der Verfassung abzuweichen, bzw.
das Verordnungsrecht nicht lediglich eine bereits im Gesetz angelegte
Verfassungswidrigkeit übernimmt, beurteilt das Gericht auch die Ver-
fassungsmässigkeit der unselbständigen Verordnung (BGE 131 II 13
E. 6.1, 130 I 26 E. 2.2.1). Räumt das Gesetz dem Bundesrat einen
weiten Ermessensspielraum ein, ist dieser für das Gericht verbindlich;
es darf sein Ermessen nicht an die Stelle desjenigen des Bundesrates
setzen, sondern hat sich auf die Kontrolle zu beschränken, ob dessen
Regelung den Rahmen der ihm im Gesetz delegierten Kompetenzen
offensichtlich sprengt oder aus anderen Gründen gesetz- und verfas-
sungswidrig ist (BGE 131 II 562 E. 3.2, 130 I 26 E. 2.2.1, 128 IV 177
E. 2.1; Urteil des Bundesgerichts 2C_735/2007 vom 25. Juni 2008
E. 4.2). Im Rahmen dieser Überprüfung ist insbesondere zu beurteilen,
ob die Verordnungsbestimmung sich auf ernsthafte Gründe stützt oder
Art. 9 BV widerspricht, weil sie sinn- und zwecklos ist, rechtliche Un-
terscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den tatsächli-
chen Verhältnissen fehlt, oder Unterscheidungen unterlässt, die richti-
gerweise hätten getroffen werden sollen. Für die Zweckmässigkeit der
Verordnungsbestimmungen trägt der Bundesrat die Verantwortung; es
ist nicht Aufgabe der Gerichte, sich zu deren wirtschaftlichen oder poli-
Seite 24
A-5553/2008
tischen Sachgerechtigkeit zu äussern (BGE 130 I 26 E. 2.2.1). Die Ein-
haltung des Verhältnismässigkeitsprinzips durch den Verordnungsge-
ber unterliegt jedoch insbesondere dann der richterlichen Kontrolle,
wenn Eingriffe in die Rechtsstellung des Bürgers vorliegen; diesfalls
kommt den Behörden kein oder nur ein geringer Ermessensspielraum
zu (BGE 107 Ib 243 E. 4).
6.3 Nach den Grundsätzen, welche die bundesgerichtliche Rechtspre-
chung zur Kontrolle der Verfassungsmässigkeit von kantonalen Erlas-
sen entwickelt hat, ist vorab zu prüfen, ob der betreffenden Norm ein
Sinn zugemessen werden kann, der sie mit den einschlägigen Verfas-
sungsbestimmungen in Einklang bringen kann (BGE 128 I 327 E. 3.1).
Bei mehreren Auslegungsmöglichkeiten ist diejenige zu wählen, wel-
che der Verfassung entspricht; das Bundesgericht geht grundsätzlich
davon aus, dass der Bundesgesetzgeber keine verfassungswidrigen
Bestimmungen erlässt, es sei denn, diese ergebe sich klar aus dem
Wortlaut oder dem Sinn der betreffenden Bestimmung (BGE 131 II 562
E. 3.5). Abgaberechtliche Erlasse unterliegen grundsätzlich denselben
Auslegungsgrundsätzen wie die übrigen Normen des Verwaltungs-
rechts. Besondere Beachtung findet dabei jedoch das Legalitätsprinzip
(oben, E. 2.1 f.); steht als Auslegungsergebnis fest, dass die anwend-
bare Bestimmung keine genügende gesetzliche Grundlage für die Er-
hebung einer Abgabe darstellt, so kann die betreffende Abgabe nicht
erhoben werden (BGE 131 II 562 E. 3.4).
Die vorfrageweise Feststellung einer Gesetzes- oder Verfassungswid-
rigkeit führt indes nicht zur Aufhebung einer bundesrätlichen Verord-
nung, sondern zur Nichtanwendung der entsprechenden Bestimmung
bzw. Bestimmungen und zur Aufhebung der darauf gestützten Verfü-
gung (BGE 107 Ib 243 E. 4b in fine; Urteil des Bundesgerichts
2C_735/2007 vom 25. Juni 2008 E. 4.2).
7.
7.1 Mit Beschwerde vom 28. August 2008 macht die Beschwerdefüh-
rerin hauptsächlich geltend, dass die Berechnungsgrundlagen der zu-
ständigen Bundesämter bzw. die Festsetzung des Tarifs der Schwer-
verkehrsabgabe per 1. Januar 2008 das Landverkehrsabkommen, das
Verfassungsrecht und das SVAG verletzten, folglich diejenigen Bestim-
mungen der SVAV, welche sich auf die Tariferhöhung per 1. Januar
2008 beziehen, als nichtig und damit als nicht anwendbar zu erklären
seien und demzufolge die geschuldete Schwerverkehrsabgabe betref-
Seite 25
A-5553/2008
fend Periode Januar 2008 auf der Grundlage des alten, vor dem 1. Ja-
nuar 2008 geltenden Tarifs zu erfolgen habe.
Betreffend die geltend gemachten Verletzungen ist vorab die Anwend-
barkeit bzw. der Umfang der Anwendbarkeit der angerufenen Rechts-
grundlagen auf den vorliegenden Fall zu bestimmen.
7.2 Art. 37 Landverkehrsabkommen richtet sich an die Vertragspartei-
en; diese verpflichten sich, im Rahmen ihrer Zuständigkeiten und ge-
mäss ihren jeweiligen Verfahren schrittweise Gebührenregelungen ein-
zuführen, welche darauf abzielen, den Strassenfahrzeugen und den
anderen Verkehrsträgern die von ihnen verursachten Kosten anzulas-
ten. Diese Materie wird in den Art. 38 ff. Landverkehrsabkommen nur
in Umrissen geregelt. Betreffend der vorliegend im Zentrum stehenden
Frage der Tarifierung wird der Handlungsspielraum der Schweiz – auf-
grund des Landverkehrsabkommens selbst – lediglich in Bezug auf die
maximale Höhe der Abgabesätze eingeschränkt (EPINEY/GRUBER, a.a.O.,
S. 621 f.; KASPAR SOLLBERGER/ASTRID EPINEY, Verkehrspolitische Gestal-
tungsspielräume der Schweiz auf der Grundlage des Landverkehrsab-
kommens, Bern/Zürich 2001, S. 38; ASTRID EPINEY, Gestaltungsspielräu-
me der schweizerischen Verkehrspolitik dargestellt am Beispiel der Er-
hebung von Strassenbenutzungsgebühren, veröffentlicht in Jusletter
vom 6. Mai 2002 N. 9).
Bereits aus diesen Gründen sind die Bestimmungen des Landver-
kehrsabkommens betreffend Tarifierung von Schwerverkehrsabgaben
in Anwendung der diesbezüglich entwickelten Kriterien (E. 5.2.2) als
nicht unmittelbar anwendbar zu qualifizieren; sie bedürfen vielmehr
einer innerstaatlichen Umsetzung, welche nach sonst für die Gesetz-
gebung üblichen Verfahren und Grundsätzen zu erfolgen hat (E. 5.2.2).
Massgebliche Rechtsgrundlage ist vorliegend somit das innerstaatli-
che Recht.
7.3
7.3.1 Vorliegend ist auch kein Konflikt zwischen dem Völkerrecht und
dem innerstaatlichen Recht auszumachen, welcher – allenfalls – eine
Nichtanwendbarkeit einer bundesgesetzlichen Bestimmung im Einzel-
fall gebieten würde (vgl. dazu oben, E. 5.2.1). Art. 40 Abs. 3 und 4
Landverkehrsabkommen setzen lediglich einen maximalen Abgabe-
satz fest (so auch Art. 42 Abs. 1 Landverkehrsabkommen: "...die in Ar-
tikel 40 Absatz 4 festgelegten Gebührenhöchstsätze"; vgl. dazu EPINEY/
GRUBER, a.a.O., S. 621 f.; EPINEY, a.a.O., N. 9). Ein Konflikt könnte somit
Seite 26
A-5553/2008
– wenn überhaupt – in der Konstellation eintreten, in der das inner-
staatliche Recht einen über diesen Maximalbetrag hinausgehenden
Abgabesatz festlegen würde; eine Unterschreitung dieser Sätze ist
dem schweizerischen Gesetzgeber – zumindest aufgrund des Land-
verkehrsabkommens – nicht verwehrt (vgl. Botschaft sektorielle Ab-
kommen, BBl 1999 6275: "schrittweise Einführung von Gebührenre-
gelungen"; vgl. indessen gegenteilig Botschaft sektorielle Abkommen,
BBl 1999 6283: "Durch die gemeinsame Vereinbarung von Transitta-
rifen wurde die Höhe der LSVA verbindlich festgelegt." ).
7.3.2 Der Erhöhung des Tarifs der Schwerverkehrsabgabe gemäss
Art. 14 SVAV per 1. Januar 2005 (vgl. oben, E. 4.3) ging ein Beschluss
des Gemischten Landverkehrsausschusses Gemeinschaft/Schweiz
voraus (Beschluss Nr. 1/2004 des Gemischten Landverkehrsausschus-
ses Gemeinschaft/Schweiz vom 22. Juni 2004 über die vom 1. Januar
2005 bis zur Eröffnung des Lötschberg-Basistunnels, längstens jedoch
bis zum 1. Januar 2008 in der Schweiz geltende Gebührenregelung für
Kraftfahrzeuge; SR 0.740.721). Analoges gilt für die Erhöhung per
1. Januar 2008 (Beschluss Nr. 1/2007 des Gemischten Landverkehrs-
ausschusses Gemeinschaft/Schweiz vom 22. Juni 2007 über die ab
dem 1. Januar 2008 in der Schweiz geltende Gebührenregelung für
Kraftfahrzeuge; SR 0.740.723). Es fragt sich somit, in welchem Verhält-
nis ein solcher Beschluss zum innerstaatlichen Recht steht.
Zwar ist es in der Tat so, dass die vom Bundesrat am 12. September
2007 beschlossene Tariferhöhung auch durch das Landverkehrsab-
kommen gedeckt ist, wie dies der Bundesrat in einer Antwort vom
21. November 2007 auf die Interpellation 07.3572 (Dringliche Debatte
über die Folgen der LSVA-Erhöhung) bzw. vom 21. September 2007
auf die Interpellation 06.3665 (Rechtliche Grundlage für LSVA-Erhö-
hung) dargelegt hat. Der Bundesrat hat nämlich die in Art. 2 des Be-
schlusses 1/2007 des Gemischten Ausschusses festgelegten Höchst-
tarife auf den einzelnen Tonnenkilometer umgelegt und ist so zu den
von ihm auf den 1. Januar 2008 in Kraft gesetzten Tarifen gelangt (vgl.
oben, E. 4.3). Für die vorliegend im Zentrum stehende Befugnis zur
Beschlussfassung im Gemischten Landverkehrsausschusses Gemein-
schaft/Schweiz im Rahmen des Art. 40 bzw. Art. 42 Landverkehrsab-
kommen kann sich der Bundesrat durchaus auch auf seine Zuständig-
keit zur Festsetzung des Tarifs nach Art. 8 SVAG stützen. Aufgrund der
Delegationsschranken (E. 2.1; für das Abgaberecht insbesondere
E. 2.2.1) ist er diesbezüglich jedoch nicht ermächtigt, Gebühren fest-
Seite 27
A-5553/2008
zusetzen, welche über die in Art. 6 ff. SVAG geregelten Grundsätze
hinausgehen. Eine solche Kompetenz kann insbesondere aufgrund der
abgaberechtlichen Grundsätze (Art. 127 Abs. 1 und Art. 164 Abs. 1
Bst. d BV) auch dem Landverkehrsabkommen (welches seinerseits le-
diglich Gebührenhöchstsätze enthält, vgl. dazu oben, E. 7.3.1) nicht
entnommen werden. Beschlüsse über den Kreis der Abgabepflichtigen
sowie den Gegenstand und die Bemessung von Abgaben sind viel-
mehr als Materien von solcher Tragweite zu qualifizieren, dass für eine
von der Regelung gemäss Art. 6 ff. SVAG abweichende Beschlussfas-
sung eine Genehmigung durch die Bundesversammlung erfolgen bzw.
das (fakultative) Referendum offen stehen muss (siehe dazu oben,
E. 5.3.2).
Inwiefern jedoch das Bundesverwaltungsgericht an eine solche in all-
fälliger Kompetenzüberschreitung ergangene Beschlussfassung ge-
bunden wäre (vgl. dazu insbesondere BGE 120 Ib 360 E. 2c, bestätigt
in BGE 124 II 293 E. 4b), ist vorliegend nicht zu prüfen. Gemäss kla-
rem Wortlaut von Art. 40 bzw. Art. 42 Landverkehrsabkommen werden
im Rahmen des Gemischten Ausschusses lediglich die Gebühren-
höchstsätze überprüft und allenfalls angepasst (vgl. dazu oben,
E. 7.3.1). Ausschlaggebend für den effektiven Gebührenansatz bleibt
somit das innerstaatliche Recht.
7.3.3 Hinzuweisen ist abschliessend darauf, dass die in Art. 2 des Be-
schlusses 1/2007 des Gemischten Ausschusses festgesetzten Höchst-
tarife nicht zwingend und ausschliesslich durch die leistungsabhängige
Schwerverkehrsabgabe ausgefüllt werden müssen. Innerhalb dieses
Rahmens und unter Beachtung der in Art. 40 Abs. 5 des Landver-
kehrsabkommens vorgenommenen Verteilung ist es nämlich zulässig,
neben der Schwerverkehrsabgabe "Mauten für die Benutzung beson-
derer alpiner Infrastrukturen" zu erheben (vgl. SOLLBERGER/EPINEY,
a.a.O., S. 38; Botschaft des Bundesrates zur Güterverkehrsvorlage
vom 8. Juni 2007 [Botschaft Güterverkehrsvorlage], BBl 2007 4395,
4447 ff.). Eine solche Alpentransitabgabe, über deren allfällige Ausge-
staltung und die damit verbundene Vereinbarkeit mit den verfassungs-
rechtlichen Vorgaben von Art. 84 BV und dem in Art. 1 Abs. 3 und in
Art. 32 Landverkehrsabkommen enthaltenen Diskriminierungsverbot
hier nicht zu befinden ist (vgl. [noch zu Art. 36sexies aBV] BEUSCH, Len-
kungsabgaben, a.a.O., S. 222 ff.; MARTIN LENDI, in Bernhard Ehrenzel-
ler/Philippe Mastronardi/Rainer J. Schweizer/Klaus A. Vallender
[Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, 2. Aufl., Zürich/Basel/
Seite 28
A-5553/2008
Genf etc. 2008, N. 17 ad Art. 84; Botschaft Güterverkehrsvorlage, BBl
2007 4508 f.), benötigte freilich ebenfalls zwingend eine formell ge-
setzliche Grundlage und dürfte vom Bundesrat nicht in Eigenregie er-
hoben werden (BEUSCH, Lenkungsabgaben, a.a.O., S. 232 ff.; Bot-
schaft Güterverkehrsvorlage, BBl 2007 4508).
8.
Es ergibt sich somit, dass die Rügen der Beschwerdeführerin nach
dem innerstaatlichen Recht zu beurteilen sind. In diesem Zusammen-
hang prüft das Bundesverwaltungsgericht, ob der Bundesrat anlässlich
der Änderung von Art. 14 SVAV – als einer unselbständigen Verord-
nung – per 1. Januar 2008 sich an die ihm durch das SVAG einge-
räumten Befugnisse gehalten hat bzw. ob die unselbständige Verord-
nung mit der Verfassung in Übereinstimmung steht (vgl. dazu ausführ-
lich oben, E. 6.2).
8.1 In einem ersten Schritt ist der Sinngehalt der Art. 6, 7 und 8 SVAG
zu ermitteln. Abgaberechtliche Erlasse unterliegen grundsätzlich den-
selben Auslegungsregeln wie die übrigen Normen des Verwaltungs-
rechts (oben, E. 6.3). Auszugehen ist vom Wortlaut der jeweiligen Be-
stimmung; eine Abweichung ist zulässig, wenn triftige Gründe für die
Annahme bestehen, dass er nicht den wahren Sinn der Vorschrift wie-
dergibt. Solche Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte,
aus Sinn und Zweck der Norm oder aus dem Zusammenhang mit an-
deren Gesetzesbestimmungen ergeben. Das Bundesgericht hat sich
bei der Auslegung von Erlassen stets von einem Methodenpluralismus
leiten lassen (anstatt vieler BGE 131 II 13 E. 7.1; BVGE 2007/41
E. 4.2). Sind mehrere Lösungen denkbar, so ist diejenige zu wählen,
welche der Verfassung entspricht. Die verfassungskonforme Auslegung
findet hingegen im klaren Wortlaut und Sinn einer Gesetzesbestim-
mung ihre Schranke (BGE 131 II 710 E. 4.1; BVGE 2007/41 E. 4.2).
8.2
8.2.1 Gemäss Art. 85 Abs. 1 BV kann der Bund auf dem Schwerver-
kehr eine leistungs- und verbrauchsabhängige Abgabe erheben, so-
weit der Schwerverkehr der Allgemeinheit Kosten verursacht, die nicht
durch andere Leistungen oder Abgaben gedeckt sind. Art. 7 Abs. 1
SVAG hält fest, dass der Ertrag der Abgabe die ungedeckten Wege-
kosten und die Kosten zulasten der Allgemeinheit nicht übersteigen
darf; die Kosten der Allgemeinheit werden als Saldo der externen Kos-
ten und Nutzen von gemeinwirtschaftlichen Leistungen des Schwer-
Seite 29
A-5553/2008
verkehrs definiert (Art. 7 Abs. 2 SVAG). Art. 8 Abs. 1 SVAG legt den
Abgaberahmen fest. Demnach muss der Tarif mindestens 0.6 Rappen
und darf höchstens – bei einem höchstzulässigen Gesamtgewicht von
40 Tonnen – 3 Rappen betragen. Bei der Einführung und der Erhöhung
des Tarifs hat der Bundesrat – als eines der massgeblichen Kriterien –
die Berechnung über die ungedeckten Wegekosten und sowie die ex-
ternen Kosten und Nutzen des Schwerverkehrs zu berücksichtigen
(Art. 8 Abs. 3 Bst. a SVAG; vgl. zum Ganzen oben, E. 4.2).
Der Zusammenhang zwischen den einzelnen Elementen der leistungs-
abhängigen Schwerverkehrsabgabe wurde vom historischen Gesetz-
geber dahingehend verdeutlicht, als – im Sinne des Verursacherprin-
zips (vgl. dazu oben, E. 3.4.2) – zur Abgabenbemessung in einem ers-
ten Schritt von den durch den Schwerverkehr verursachten Kosten,
definiert als Wegekosten und externe Kosten, auszugehen ist; diese
Kosten sind zunächst zu beziffern (Botschaft SVAG, BBl 1996 VI 529,
547). Abzustellen ist für die Wegekosten auf die Strassenrechnung und
für die externen Kosten auf eine spezielle Rechnung; letztere hat dem
jeweiligen Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse zu entsprechen
(Botschaft SVAG, BBl 1996 VI 529 f., 547). Diese Ergebnisse bilden
die Grundlage für die Ermittlung des Tarifs; sowohl die Grundlagen wie
auch die daraus abgeleiteten Tarife unterliegen einer politischen Wür-
digung (Botschaft SVAG, BBl 1996 VI 529, 530).
Ausgehend von einem Wert von 47'000 Millionen Tonnenkilometern
und externen Kosten in Höhe von Fr. 1.15 Mia. errechnete der histori-
sche Gesetzgeber sodann einen Abgabesatz von rund 2.5 Rappen pro
Tonnenkilometer. Im Gesetzesentwurf wurde somit vorgeschlagen, die
Mindestgrenze des Abgaberahmens bei 1.6 Rappen und die Höchst-
grenze – unter Beachtung einer allfälligen Änderung der Berechnungs-
grundlagen und neuer Bereiche externer Kosten – auf 3 Rappen fest-
zulegen (Botschaft SVAG, BBl 1996 VI 536). Anlässlich der parlamen-
tarischen Beratungen wurde jedoch die Höchstgrenze des Abgaberah-
mens auf 2.5 Rappen, bei einer generellen Erhöhung des höchstzuläs-
sigen Gesamtgewichts auf 40 Tonnen bei höchstens 3 Rappen ange-
setzt (AB S 1997 1137 ff.; AB N 1997 2565 ff., 2915 ff.).
Des Weiteren entsprach es der Absicht des historischen Gesetzge-
bers, die Abgabe etappenweise einzuführen (vgl. in diesem Sinn
schon die Botschaft über die Verlängerung und Neugestaltung der
Strassenbenützungsabgaben [Schwerverkehrsabgabe und National-
Seite 30
A-5553/2008
strassenabgabe] vom 27. Januar 1992 : "Aufgrund der 'kann'-Formel
im ersten Satz von Abs. 1 [von Art. 36quater, entsprechend dem heuti-
gen Art. 85 Abs. 1 BV] steht es jedoch im Ermessen des Gesetzge-
bers, auf eine volle Kostendeckung zu verzichten."; BBl 1992 II 761).
Er sprach sich dafür aus, im Zeitpunkt der Einführung der Abgabe im
Jahre 2001 dem Schwerverkehr erst einen Teil der ausgewiesenen
Kosten in Höhe von Fr. 1.15 Mia. anzulasten. Mit Rücksicht auf den
Wechsel vom pauschalen zum leistungsabhängigen System sowie der
Belastung der Volkswirtschaft – als eines der Kriterien von Art. 8
SVAG – solle der Abgabensatz vorerst auf 1.6 Rappen pro Tonnen-
kilometer beschränkt werden, womit in einer ersten Phase auf die An-
lastung der externen Gesundheitskosten verzichtet werde. Eine Erhö-
hung des Satzes auf 2.5 Rappen pro Tonnenkilometer wurde für das
Jahr 2005 in Betracht gezogen (Botschaft SVAG, BBl 1996 VI 536; vgl.
auch AB S 1997 548).
8.2.2 Der historische Gesetzgeber legte somit nach dem Gesagten
dem Abgaberahmen von Art. 8 Abs. 1 SVAG die ungedeckten Wege-
kosten und die ungedeckten Kosten der Allgemeinheit – im Sinne des
Saldos von externen Kosten und Nutzen – gemäss Art. 7 SVAG zu
Grunde und setzte die obere Grenze des Abgaberahmens in Überein-
stimmung mit den – gemäss der damaligen politischen Würdigung (kri-
tisch hiezu BEUSCH, Lenkungsabgaben, a.a.O., S. 218 ff.; SOLLBERGER,
a.a.O., S. 371 ff.) – maximal zu erwartenden ungedeckten Wegekosten
und ungedeckten Kosten der Allgemeinheit fest. Daraus geht hervor,
dass der historische Gesetzgeber in Art. 7 SVAG die maximale Höhe
der Abgabe im Sinne einer Obergrenze festgelegt hat (ebenso unmiss-
verständlich Urteil des Bundesgerichts 2A.71/2003 vom 6. Februar
2004 E. 8: "Anzulasten sind dem Schwerverkehr aber nur die unge-
deckten Kosten. Der Ertrag aus der Abgabe darf die ungedeckten
Weg[e]kosten und Kosten der Allgemeinheit nicht übersteigen [Art. 7
SVAG]. Der Abgabenrahmen ist zudem gesetzlich festgelegt [Art. 8
SVAG]."; BEUSCH, Lenkungsabgaben, a.a.O., S. 218 ff.). Dieser Auffas-
sung war – zumindest bis zum 1. Juli 2009 – auch das Eidgenössische
Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation
(UVEK) selber, hält doch ein Faktenblatt des Bundesamtes für Raum-
entwicklung vom 9. Mai 2008 fest, bei der Berechnung der Abgabe sei
neben einer maximalen Abgabebelastung von 3 Rappen pro Tonne
und Kilometer "zusätzlich die Vorgabe von Art. 7 des Schwerverkehrs-
abgabegesetzes einzuhalten: Der Ertrag der Abgabe darf die unge-
deckten Wegekosten und die Kosten zulasten der Allgemeinheit nicht
Seite 31
A-5553/2008
übersteigen." (So wird die LSVA berechnet, Faktenblatt vom 9. Mai
2008, bis 30. Juni 2009 zugänglich über
/themen/verkehr/00250/00461/index.html?lang=de; zum Urteilszeit-
punkt findet sich unter der entsprechenden Adresse ein gleichnamiges
Faktenblatt vom 1. Juli 2009, welches festhält, der Abgabesatz richte
sich zusätzlich nach den dem Schwerverkehr zurechenbaren Kosten
und Erträgen, wobei die Interpretation der entsprechenden gesetzli-
chen Bestimmung Gegenstand eines laufenden Rechtsmittelverfah-
rens sei).
Dieses Ergebnis lässt sich auch aus der Zielsetzung und dem syste-
matischen Zusammenhang der Schwerverkehrsabgabe ableiten, mit-
tels welcher der Gesetzgeber das – im Umweltschutzrecht bereits ver-
ankerte (oben, E. 3) – Verursacherprinzip im Sinne einer umfassende-
ren Kostenanlastung umzusetzen gedachte (E. 4.2). Entsprechend der
Natur des Versacherprinzips sind – gestützt auf eine spezialgesetzli-
che Grundlage (E. 3.3) – zurechenbare Kosten auf den Verursacher zu
überwälzen (E. 3.4.1), wobei grundsätzlich – nur, aber immerhin – die
Vollkosten der Massnahme zu berücksichtigen sind. Abweichend vom
Verursacherprinzip – im Sinne der Vollkostenanlastung – eröffnet je-
doch Art. 8 Abs. 3 SVAG dem Bundesrat den Spielraum, die Kosten-
überwälzung unterhalb der berechneten ungedeckten Wegekosten und
externen Kosten anzusetzen; die ungedeckten Wegekosten und exter-
nen Kosten stellen – unterhalb der Grenze von Art. 7 Abs. 1 SVAG –
lediglich ein Kriterium für die Bemessung des Tarifs dar (siehe E. 8.2.1
in fine). Diese Kriterien sind vom Bundesrat nach pflichtgemässem Er-
messen anzuwenden; sein Spielraum bei der Festsetzung der Abga-
benhöhe ist daher beschränkt (oben, E. 4.2 in fine).
Die in Art. 7 SVAG positiv rechtlich verankerte Obergrenze ist unge-
achtet dessen zu beachten, ob die Schwerverkehrsabgabe als Kausal-
abgabe (Botschaft vom 20. November 1996 über eine neue Bundes-
verfassung, BBl 1997 I 1 ff., 264), als Kausalabgabe mit Lenkungs-
zweck (VALLENDER, a.a.O., S. 429) oder als eine Lenkungsabgabe (vgl.
die Darstellung der verschiedenen Meinungen bei VALÉRIE DONZEL, Les
redevances en matière écologique, Zürich/Basel/Genf 2003, S. 72 ff.)
qualifiziert wird (oben, E. 2.2.4). Daran ändern weder die unstreitig Teil
der Schwerverkehrsabgabe bildende Lenkungsintention (vgl. oben
E. 4.2) noch der Umstand etwas, dass die Schwerververkehrsabgabe
zur sukzessiven Verlagerung von alpenquerendem Güterschwerver-
kehr auf die Schiene beitragen soll (Art. 2 Abs. 3 Verkehrsverlage-
Seite 32
A-5553/2008
rungsgesetz) und dies nach Auffassung des Bundesrates auch tut
(Botschaft Güterverkehrsvorlage, BBl 2007 4427). Unerheblich ist
schliesslich, dass es Jahre geben kann, bei denen sich bei Vorliegen
der genauen Zahlen im Nachhinein ergibt, dass aufgrund Abwei-
chungen von den getroffenen Annahmen eine "Überschreitung der vol-
len Kostendeckung" erfolgt ist: Bei der Festlegung des Tarifs "ex ante"
ist Art. 7 SVAG einzuhalten und dürfen keine Gebührensätze fest-
gelegt werden, welche aufgrund des verfügbaren und der Tarifierung
zugrunde gelegten Datenmaterials zu einer Überdeckung führen wür-
den. Die Auslegung von Art. 7 SVAG als Obergrenze der dem Schwer-
verkehr anlastbaren Kosten steht ihm Übrigen im Einklang mit dem
Wortlaut von Art. 85 Abs. 1 BV, wonach der Bund eine Schwerver-
kehrsabgabe erheben kann, soweit der Schwerverkehr der Allgemein-
heit nicht durch andere Leistungen und Abgaben gedeckte Kosten
verursacht.
9.
Steht nach dem Gesagten fest, dass die Erträge der Schwerverkehrs-
abgabe die ungedeckten Wegekosten und die Kosten zulasten der All-
gemeinheit – definiert als Saldo externer Kosten und Nutzen von ge-
meinwirtschaftlichen Leistungen des Schwerverkehrs (Art. 7 Abs. 1
und 2 SVAG) – nicht übersteigen dürfen, so ist in einem nächsten
Schritt die Festsetzung der externen Kosten im Sinne der Berech-
nungsgrundlage der Schwerverkehrsabgabe zu überprüfen.
Gemäss Art. 7 Abs. 3 SVAG ist die Berechnung der externen Kosten
und Nutzen des Schwerverkehrs periodisch nachzuführen; sie muss
dem jeweiligen Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse entspre-
chen. Rechtsfrage stellt dabei die Überprüfung dahingehend dar, ob
der Bundesrat sich anlässlich der Änderung des Tarifs gemäss Art. 14
SVAV per 1. Januar 2008 an die Anforderungen von Art. 7 SVAG ge-
halten hat; die Überprüfung, ob die externen Kosten und Nutzen sach-
gerecht ermittelt worden sind, ist hingegen als Sachverhaltsfrage zu
qualifizieren (BGE 131 II 271 E. 11.3).
9.1
9.1.1 Im angefochtenen Einspracheentscheid der OZD vom 26. Juni
2008 wird die Berechnungsgrundlage der Kostenunterdeckung
Schwerverkehr 2008 und 2009 tabellarisch angegeben. Diese Berech-
nungsgrundlage enthält in der Kategorie externe Kosten einen Posten
Staukosten, welcher mit Fr. 204 Mio. bewertet wird. Die Vorinstanz hält
Seite 33
A-5553/2008
diesbezüglich fest, dass die ausgewiesenen Staukosten von Fr. 204
Mio. lediglich Zeitverluste betreffen würden; Umwelt- und Unfallkosten
seien darin nicht enthalten.
Die Beschwerdeführerin macht hinsichtlich dieser Berechnungsgrund-
lage für die ungedeckten Kosten des Schwerverkehrs – gestützt auf
ein als Beweis offeriertes Parteigutachten – namentlich geltend, dass
Zeitverluste, welche durch Staus im Strassenverkehr entstehen, keine
externen Kosten, sondern interne Kosten der Verkehrsteilnehmenden
darstellen würden. Daraus folge, dass dieser Posten aus den Berech-
nungsgrundlagen entfernt werden müsse, womit sich bereits aufgrund
der eigenen Zahlen der Vorinstanz eine Fremdkostenüberdeckung im
gesamten schweren Nutzfahrzeugverkehr von Fr. 134 Mio. ergeben
würde.
9.1.2 Als Grundlagen der Berechnung über die Kostendeckung wer-
den gemäss den Ausführungen der Vorinstanz die Strassenrechnung
des Bundesamtes für Statistik (BFS), die im Auftrag des Eidgenössi-
schen Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation
(UVEK) erstellten Berechnungen der Kosten zu Lasten der Allgemein-
heit sowie der von der Eidgenössischen Finanzverwaltung prognosti-
zierte Ertrag der Schwerverkehrsabgabe herangezogen. Ausdrücklich
zitiert werden im angefochtenen Einspracheentscheid vom 26. Juni
2008 das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE), Externe Kosten des
Verkehrs in der Schweiz, Aktualisierung für das Jahr 2005 mit Band-
breiten, Zusammenfassung, 2008, S. 5, Tabelle 2, Car/LW/SS sowie
für die Staukosten ARE, Staukosten des Strassenverkehrs in der
Schweiz, Aktualisierung 2000/2005, 2007, Tabelle 19, LW. Die nachfol-
genden Ausführungen stützen sich auf diese von der Vorinstanz ange-
gebenen Studien und Berichte.
Die externen Kosten werden in der Strassenrechnung nicht berück-
sichtigt; das BFS verweist diesbezüglich auf die vom Bundesamt für
Raumentwicklung (ARE) veranlassten Studien (BFS, Strassenrech-
nung der Schweiz, Definitive Resultate 2006, Neuchâtel November
2008, S. 6; zugänglich über in-
dex/themen/11/22/publ.html?publicationID=3398, letztmals besucht am
21. Oktober 2009).
Die zitierten Studien des ARE dienten als Grundlage der Berechnung
der Kostenunterdeckung des Schwerverkehrs. Im oben genannten Be-
richt findet sich eine tabellarische Übersicht über die externen Kosten
Seite 34
A-5553/2008
des Strassenverkehrs im Jahr 2005 in Fr. Mio. (ARE, Bundesamt für
Umwelt [BAFU], Externe Kosten des Verkehrs in der Schweiz, Aktuali-
sierungen für das Jahr 2005 mit Bandbreiten, Schlussbericht, Mai
2008, S. 289; zugänglich über
verkehr/00252/00472/00479/index.html?lang=de, letztmals besucht am
21. Oktober 2009). Die externen Kosten werden in dieser Übersicht so-
wohl aus der Sicht des Verkehrsträgers als auch aus der Sicht der Ver-
kehrsteilnehmenden und nach Fahrzeugkategorien (PW, Bus, Trolley,
Tram, Car, MR, Mofa, Fahrrad, Fussgänger, Lieferwagen, Lastwagen,
Sattelschlepper, Traktor und Arbeitsmaschinen) aufgeteilt dargestellt.
Zur Berechnung der Kostenunterdeckung des Schwerverkehrs wurden
die in dieser Tabelle – aus der Sichtweise der Verkehrsträger – ausge-
wiesenen externen Kosten (Unfälle, Lärm, Gesundheitskosten durch
Luftverschmutzung, Gebäudeschäden durch Luftverschmutzung, Kli-
ma, Natur und Landschaft, weitere Bereiche [Ernteausfälle, Waldschä-
den, Bodenschäden, Zusatzkosten in städtischen Räumen, vor- und
nachgelagerte Prozesse]) der Kategorien Car, Lastwagen und Sattel-
schlepper addiert, was eine Kostenunterdeckung des Schwerverkehrs
in Höhe von Fr. Mio. 1'349.5 ergibt.
Nicht ausgewiesen sind in diesem Bericht der zuständigen Bundesäm-
ter hingegen die Stauzeitkosten (ARE, BAFU, Externe Kosten des Ver-
kehrs in der Schweiz, Aktualisierungen für das Jahr 2005 mit Band-
breiten, Schlussbericht, Mai 2008, S. 61, insbesondere Fussnote 2;
zugänglich über
00472/00479/index.html?lang=de, letztmals besucht am 21. Oktober
2009) in Höhe von Fr. 204 Mio., welche ebenfalls in die Berechnung
der Kostenunterdeckung des Schwerverkehrs eingeflossen sind. Die
angerechneten Stauzeitkosten beruhen auf einer tabellarischen Über-
sicht aus ARE, Staukosten des Strassenverkehrs in der Schweiz,
Aktualisierung 2000/2005, September 2007, S. 80, Kategorie Lastwa-
gen, Jahr 2005 (zugänglich über dokumenta-
tion/publikationen/00015/index.html?lang=de, letztmals besucht am
21. Oktober 2009).
9.1.3 Die Beurteilung der von der Beschwerdeführerin geltend ge-
machten Rüge, dass Stauzeitkosten keine externen Kosten darstellen
würden und entsprechend nicht in die Berechnung der Kostenunterde-
ckung des Schwerverkehrs einfliessen dürfen (vgl. oben, E. 9.1.1),
hängt massgeblich von der Sichtweise ab, aus der beurteilt wird, wel-
che Kosten als extern und welche Kosten als intern zu gelten haben.
Seite 35
A-5553/2008
Gemäss dem zitierten Bericht der zuständigen Bundesämter können
externe Kosten aus Sicht des Verkehrsträgers oder aus Sicht der Ver-
kehrsteilnehmenden dargestellt werden (ARE, BAFU, Externe Kosten
des Verkehrs in der Schweiz, Aktualisierungen für das Jahr 2005 mit
Bandbreiten, Schlussbericht, Juli 2008, S. 284; zugänglich über http://
/themen/verkehr/00252/00472/00479/index.html?
lang=de, letztmals besucht am 21. Oktober 2009).
Als externe Kosten des Verkehrs werden in den Studien der ARE jene
Kosten definiert, welche nicht von den Verursachenden selbst, son-
dern von anderen getragen werden. Die externen Kosten werden zu-
dem von den internen Kosten der Verkehrsteilnehmenden selbst – wel-
che jene selber tragen (wie z.B. Benzinkosten, Zeitaufwand etc.) – ab-
gegrenzt (ARE, Bundesamt für Umwelt [BAFU], Externe Kosten des
Verkehrs in der Schweiz, Aktualisierungen für das Jahr 2005 mit Band-
breiten, Schlussbericht, Juli 2008, S. 65; zugänglich über http://www.
/themen/verkehr/00252/00472/00479/index.html?lang=de,
letztmals besucht am 21. Oktober 2009).
Zu der massgeblichen Sichtweise, aus der beurteilt wird, welche Kos-
ten als intern bzw. als extern zu qualifizieren sind, halten die zuständi-
gen Bundesämter somit fest, dass die externen Kosten aus Sicht des
Verkehrsträgers ausgewiesen werden, d.h. es werden diejenigen Kos-
ten ermittelt, die nicht von den Verursachenden selbst, sondern von
der Allgemeinheit getragen werden. Würde auf die Sicht jedes einzel-
nen Verkehrsteilnehmenden abgestellt, so würden die externen Kosten
laut Auffassung der genannten Bundesämter noch höher ausfallen,
weil dann zusätzlich auch jene Kosten zu berücksichtigen wären, die
von den anderen Verkehrsteilnehmenden (nicht vom Verursacher, z.B.
unschuldiges Unfallopfer) getragen werden (ARE, Externe Kosten des
Verkehrs in der Schweiz, Aktualisierung für das Jahr 2005 mit Band-
breiten, Zusammenfassung, Mai 2008, S. 2; zugänglich über

ml?lang=de, letztmals besucht am 21. Oktober 2009).
Die Sichtweise des Verkehrssystems war denn auch für die Berech-
nung der Kostenunterdeckung des Schwerverkehrs massgeblich: So
enthalten die Kategorien Unfälle, Lärm, Gesundheitskosten durch Luft-
verschmutzung, Gebäudeschäden durch Luftverschmutzung, Klima,
Natur und Landschaft sowie die weiteren Bereiche [Ernteausfälle,
Waldschäden, Bodenschäden, Zusatzkosten in städtischen Räumen,
Seite 36
A-5553/2008
vor- und nachgelagerte Prozesse] Werte, welche aus Sicht des Ver-
kehrsträgers externe Kosten darstellen (oben, E. 9.1.2).
Zur Qualifizierung von Stauzeitkosten – als einer Unterkategorie der
Staukosten – hält ARE, Staukosten des Strassenverkehrs in der
Schweiz, Aktualisierung 2000/2005, September 2007, S. 27 (zugäng-
lich über
index.html?lang=de, letztmals besucht am 21. Oktober 2009) folgen-
des fest:
"Ein Teil der Staukosten entspricht tatsächlichen, im klassischen Sinn exter-
nen Kosten, für die die Verursacher nicht selbst aufkommen. Dies gilt für die
Umwelt- und Unfallkosten. Diese werden nur teilweise durch die Verkehrsteil-
nehmer gedeckt. Anders bei den Zeitkosten: Sie entstehen, weil die Ver-
kehrsteilnehmerInnen nur ihre eigenen Reisekosten berücksichtigen, jedoch
nicht die Zeitverzögerungen und Kosten, welche sie Dritten, nämlich den
nachfolgenden FahrerInnen, anlasten. Staukosten fallen so zum überwiegen-
den Teil bei den VerkehrsteilnehmerInnen – und nicht bei der Allgemeinheit –
an. Sie sind deshalb externe Kosten aus Sicht der VerkehrsteilnehmerInnen,
aber interne Kosten aus Sicht des Verkehrssystems. Dadurch unterscheiden
sie sich von den übrigen externen Effekten des Verkehrs, Lediglich die der
Allgemeinheit anfallenden Teile der Staukosten (Unfälle, Umwelt) sind dem-
nach mit den übrigen externen Kosten vergleichbar."
9.1.4 Die zur Berechnung der externen Kosten im Sinne von Art. 7
SVAG erstellten Berichte (siehe dazu E. 9.1.2) halten fest, dass für die
Definition von Kosten als extern im Sinne dieser Bestimmung auf die
Sicht des Verkehrsträgers – und nicht auf die Sicht des einzelnen Ver-
kehrsteilnehmers – abgestellt wird (E. 9.1.3). Für diejenige Unterkate-
gorie der Staukosten, welche als Stauzeitkosten definiert werden, führt
das ARE in oben zitiertem Bericht aus, dass Stauzeitkosten aus der
Sichtweise des Verkehrsträgers als interne und lediglich aus der Sicht-
weise des einzelnen Verkehrsteilnehmers als externe Kosten definiert
werden können (E. 9.1.3; ebenso die Definition von ARNOLD BERNDT, Ins-
trumente der Produkt- und Preisdifferenzierung im Infrastrukturbe-
reich, in Die Volkswirtschaft, 2009/5 S. 34 ff., 36, von Zeitkosten als
Externalitäten aus der Sicht der Verkehrsteilnehmer).
Nachdem für die Definition von Kosten des Verkehrs als extern – nach
der bei den zuständigen Bundesämtern vorherrschenden Optik (vgl.
dazu oben E. 9.1.3) auf die Sichtweise des Verkehrsträgers und nicht
auf die Sichtweise des einzelnen Verkehrsteilnehmers abzustellen ist,
kommt das ARE für die Stauzeitkosten zum (mit dieser Sichtweise
übereinstimmenden) Ergebnis, dass sich die Stauzeitkosten von den
übrigen externen Kosten des Verkehrs unterscheiden. Nur die übrigen,
Seite 37
A-5553/2008
in die Kategorie der Staukosten fallenden Posten wie die Unfall- und
Umweltkosten – nicht jedoch die Stauzeitkosten – würden bei der All-
gemeinheit anfallen und könnten somit mit den übrigen externen Kos-
ten verglichen werden. Diese Auffassung findet sich auch in weiteren
Publikationen des Bundes (ARE, Fair und effizient – Die leistungsab-
hängige Schwerverkehrsabgabe [LSVA] in der Schweiz, Januar 2008,
S. 8, zugänglich über
00461/index.html?lang=de, letztmals besucht am 21. Oktober 2009:
"Für die Verwirklichung der Kostenwahrheit gilt es nebst den direkten
Ausgaben für den Bau und den Unterhalt der Strassen [den Wege-
kosten] auch die externen Umwelt- und Gesundheitskosten zu berück-
sichtigen.") sowie in Fachbeiträgen (vgl. etwa HEINI SOMMER/FELIX
WALTER, Nutzen und Kosten des Verkehrs, in Die Volkswirtschaft,
2009/5 S. 6 ff., wo die Zeitkosten nirgends als Teil der externen Kos-
ten, sondern stets separat ausgewiesen werden). Sie deckt sich
schliesslich mit der historischen Intention des Gesetzgebers, der in der
Botschaft zum SVAG bezogen auf die Schweiz Staus an zwei Orten
zwar erwähnt (BBl 1996 V 523 und 524), betreffend der externen Kos-
ten sich aber stets und ausschliesslich auf die "klassischen externen
Kosten" wie ungedeckte Gesundheitskosten, Lärm- und Unfallkosten
sowie die Kosten von Gebäudeschäden bezieht (BBl 1996 V 524, 527,
530 f., wo auch von damals noch nicht einbezogenen und in Zukunft
einzubeziehenden Kosten die Rede ist, wobei ausschliesslich die Kos-
ten von Ernte-, Wald- und Klimaschäden erwähnt sind; 547: "Für die
Berechnung der weitere Kosten der Allgemeinheit [= externe Unfall-
und Umweltkosten] soll eine spezielle Rechnung geführt werden.").
Es ergibt sich somit bereits aus den von der Vorinstanz angegebenen
Grundlagen für die Berechnungen der Kostenunterdeckung, dass die
Bundesverwaltung den Begriff der externen Kosten gemäss Art. 7
SVAG betreffend – auf die Sicht des Verkehrsträgers bzw. des Ver-
kehrssystems als solches und nicht auf die Sicht der einzelnen Ver-
kehrsteilnehmenden abstellt. Kosten, welche von den Verkehrsteilneh-
menden als Verursacher selbst getragen werden, müssten demnach
gemäss der von den zuständigen Bundesämtern verwendeten Definiti-
on, welche auf die Sichtweise des Verkehrsträgers und nicht auf dieje-
nige der Verkehrsteilnehmenden abstellt, als interne Kosten definiert
werden (vgl. oben, E. 9.1.3).
Damit überereinstimmend wären Stauzeitkosten, die definitionsge-
mäss nur bei den Verkehrsteilnehmenden anfallen (oben, E. 9.1.3),
Seite 38
A-5553/2008
nicht als externe, sondern – aus Sicht des Verkehrssystems – als in-
terne Kosten zu qualifizieren. Sachliche Gründe, aufgrund welcher bei
allen übrigen Kategorien (Luftverschmutzung, Gebäudeschäden durch
Luftverschmutzung, Klima, Natur und Landschaft sowie die weiteren
Bereiche [Ernteausfälle, Waldschäden, Bodenschäden, Zusatzkosten
in städtischen Räumen, vor- und nachgelagerte Prozesse]) – in Über-
einstimmung mit der in den zitierten Berichten massgeblichen Defini-
tion von externen Kosten (vgl. dazu oben, E. 9.1.3) – die Externalität
der Kosten aus der Sicht des Verkehrsträgers beurteilt, bei den Stau-
zeitkosten hingegen von dieser Definition abgewichen und auf die
Sichtweise der Verkehrsteilnehmenden abgestellt werden müsste, sind
weder geltend gemacht worden noch ersichtlich.
9.1.5 Die Vorinstanz vertritt demgegenüber die Auffassung, dass die
Richtlinie 2006/38/EG des Europäischen Parlaments und des Rates
vom 17. Mai 2006 zur Änderung der Richtlinie 1999/62/EG über die
Erhebung von Gebühren für die Benutzung bestimmter Verkehrswege
durch schwere Nutzfahrzeuge (Amtsblatt L 157/8 vom 9. Juni 2006)
von der Europäischen Kommission die Vorlegung einer Methodologie
zur Anlastung externer Kosten verlangt. Diesbezüglich sei im Rahmen
des Projekts "Internalisation Measures and Policies for all external
Cost of Transport (IMPACT)" ein Handbuch erarbeitet worden, welches
mathematische Formeln zur Berechnung der externen Kosten enthalte;
als Kostenelemente seien zusätzliche Zeit- und Betriebskosten sowie
Unfall- und Umweltkosten berücksichtigt worden.
Abgesehen von der hier nicht zu erörternden Frage, inwiefern eine sol-
che Auffassung für die Auslegung von Art. 7 SVAG verbindlich sein
könnte, ist diesbezüglich auf die Entschliessung des Europäischen
Parlaments vom 11. März 2009 zur umweltgerechten Ausgestaltung
des Verkehrs und zur Internalisierung externer Kosten (A6-0055/2009)
zu verweisen. Betreffend Internalisierung externer Kosten stellt das
Europäische Parlament in Ziff. 7 fest, dass die Kommission in ihrer Mit-
teilung zur Strategie zur Internalisierung externer Kosten den Auftrag
von Parlament und Rat gemäss Art. 11 der Richtlinie 1999/62/EG in ih-
rer geänderten Fassung nicht erfüllt habe, da die Kommission – wie
sie selbst zugebe – kein allgemein anwendbares, transparentes und
nachvollziehbares Modell zur Bewertung aller externen Kosten erarbei-
tet und vorgelegt habe, da sie keine Analyse der Auswirkungen für alle
Verkehrsträger erstellt und einen ersten Schritt für eine Strategie zur
schrittweisen Umsetzung des Modells für alle Verkehrsträger konkret
Seite 39
A-5553/2008
nur für schwere Nutzfahrzeuge vorgelegt habe. Daraus geht hervor,
dass dieser Prozess auf der Ebene der EU noch nicht abgeschlossen
ist und die diesbezüglichen Grundlagen die Aussagen der einschlägi-
gen Studien und Berichte der Schweizerischen Bundesverwaltung auf
jeden Fall nicht zu entkräften vermögen.
9.1.6 Fraglich bleibt, ob die von den zuständigen Bundesämtern er-
stellten Berechnungsgrundlagen mit Art. 7 Abs. 3 SVAG in Überein-
stimmung gebracht werden können.
Gemäss den zitierten Berichten der zuständigen Bundesämter wurden
die externen Kosten des Verkehrs als solchem unter zwei möglichen
Sichtweisen – des Verkehrsträgers bzw. der Verkehrsteilnehmenden –
berechnet (E. 9.1.2), die Sichtweise des Verkehrsträgers als aus-
schlaggebend bezeichnet (E. 9.1.3) und die so berechneten externen
Kosten des Verkehrs – bzw. die Anteile der Fahrzeugkategorien Car,
Lastwagen und Sattelschlepper daran – als Grundlage zur Berech-
nung der Kostenunterdeckung des Schwerverkehrs herangezogen
(E. 9.1.1, 9.1.3).
Einer solchen Vorgehensweise könnte entgegengehalten werden, dass
gemäss dem Wortlaut von Art. 7 Abs. 3 SVAG nicht von einem Anteil
des Schwerverkehrs an den externen Kosten des Verkehrs als sol-
chem, sondern von den (externen) Kosten auszugehen ist, welche der
Schwerverkehr der Allgemeinheit verursacht. Der Wortlaut von Art. 7
Abs. 3 SVAG würde somit nahelegen, nur die Kosten des Schwerver-
kehrs – und nicht die des Verkehrs als solchem – aus dessen Sichtwei-
se (und damit weder aus derjenigen des Verkehrsträgers noch aus
derjenigen aller Verkehrsteilnehmenden) zu berechnen und als Grund-
lage für die Kostenunterdeckung des Schwerverkehrs heranzuziehen.
Folglich würde somit der Schwerverkehr die für die Abgrenzung von
Kosten als intern bzw. extern massgebliche Sichtweise bestimmen; als
intern wären demzufolge Kosten zu bezeichnen, welche vom Schwer-
verkehr verursacht, jedoch von den anderen Schwerverkehrsteilneh-
mern getragen werden, während die den übrigen Verkehrsteilnehmen-
den angelasteten Kosten – unter Einschluss der den übrigen Verkehrs-
teilnehmenden angelasteten Stauzeitkosten – sowie die ausserhalb
des Verkehrssystems anfallenden Kosten als externe Kosten des
Schwerverkehrs zu qualifizieren wären. Einer solchen Sichtweise hätte
freilich nicht die in den zitierten Berichten angeführten Fahrzeugkate-
gorien Car, Lastwagen und Sattelschlepper, sondern eine Definition
Seite 40
A-5553/2008
des Schwerverkehrs zugrunde zu liegen, wie sie namentlich aus Art. 2
SVAV hervorgeht.
Wie es sich damit verhält, kann nachfolgend jedoch offen bleiben. Bei
der Auslegung von unbestimmten Gesetzesbegriffen – wie vorliegend
demjenigen der externen Kosten des Schwerverkehrs – hat sich das
Gericht Zurückhaltung aufzuerlegen und den zuständigen Behörden
einen Beurteilungsspielraum zuzugestehen, wenn ein Entscheid be-
sondere Kenntnisse voraussetzt. Das ist regelmässig dann der Fall,
wenn die Rechtsanwendung technische Probleme oder Fachfragen be-
trifft, zu deren Beantwortung und Gewichtung die verfügende Behörde
aufgrund ihres Spezialwissens besser geeignet ist, oder wenn sich
Auslegungsfragen stellen, welche die Verwaltungsbehörde aufgrund
ihrer örtlichen, sachlichen oder persönlichen Nähe sachgerechter zu
beurteilen vermag als die Beschwerdeinstanz. Im Rahmen des so ge-
nannten "technischen Ermessens" darf der zuständigen Behörde bei
der Beurteilung von ausgesprochenen Fachfragen daher ein gewisser
Ermessens- und Beurteilungsspielraum belassen werden, soweit sie
die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte geprüft und die er-
forderlichen Abklärungen sorgfältig und umfassend durchgeführt hat
(BGE 131 II 680 E. 2.3.2, 125 II 591 E. 8a, 126 II 111 E. 3b, 119 Ib 33
E. 3b; TSCHANNEN/ZIMMERLI, a.a.O., S. 194; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,
a.a.O., N. 446c f.).
Massgeblich für die Beurteilung, ob Stauzeitkosten externe Kosten im
Sinne von Art. 7 SVAG darstellen, bleibt somit die Sichtweise des Ver-
kehrsträgers (E. 9.1.3), auf welche in den von den zuständigen Behör-
den erarbeitenden Grundlagen (E. 9.1.2) abgestellt wird.
9.1.7 Stauzeitkosten, die definitionsgemäss nur bei den übrigen Ver-
kehrsteilnehmenden anfallen (oben, E. 9.1.3), sind demnach nicht als
externe, sondern – aus der als massgeblich bezeichneten Sicht des
Verkehrssystems (oben, E. 9.1.3 und E. 9.1.4) – als interne Kosten zu
qualifizieren. Die Aufführung von Kosten, welche selbst nach der – auf
die Sichtweise des Verkehrsträgers und nicht des einzelnen Verkehrs-
teilnehmenden abstellenden – Auffassung der zuständigen Bundesäm-
ter nicht als externe, sondern als interne Kosten zu qualifizieren sind,
in den Berechnungsgrundlagen zur Festsetzung des Tarifs gemäss
Art. 14 SVAV, verstösst – ohne dass diesbezüglich auf das eingereich-
te Parteigutachten eingegangen werden muss – gegen die Vorgaben
von Art. 7 und 8 Abs. 3 SVAG.
Seite 41
A-5553/2008
Ob Staukosten, bzw. genauer die sog. Stauzeitkosten, als "nicht-klassi-
sche", vom historischen Gesetzgeber (noch) nicht avisierte zusätzliche
externe Kosten in Zukunft in die Rechnung einbezogen werden könn-
ten oder gar sollten (vgl. zur Diskussion etwa FLORIAN HANSLIK, Aspekte
des europäischen Strassenverkehrsrechts am Beispiel der Schweiz
und Österreichs, Zürich/Basel/Genf 2007, S. 269 f.; Botschaft Güter-
verkehrsvorlage, BBl 2007 4432) und damit der auf die Sicht des Ver-
kehrsträgers bzw. des Verkehrssystems als solches abstellende An-
satz verlassen werden soll, ist vorliegend nicht zu beurteilen (E. 9.1.6).
Hingewiesen sei immerhin auf Folgendes: Angesichts der gesetzlichen
Konzeption der Anlastung der vom Schwerverkehr der – wesensge-
mäss ausserhalb des Schwerverkehrs befindlichen – Allgemeinheit
verursachten Kosten (Art. 1 Abs. 1 SVAG), wären bei einem Einbezug
der Stauzeitkosten bei deren Quantifizierung die vom Schwerverkehr
dem übrigen Schwerverkehr verursachten Stauzeitkosten auszuschei-
den (oben, E. 9.1.6). M.a.W.: Innerhalb des "Systems Schwerverkehr"
den einzelnen Abgabepflichtigen von einem anderen Abgabepflichti-
gen verursachte Stauzeitkosten könnten auch bei einer auf die Optik
des einzelnen Verkehrsteilnehmenden abstellenden Betrachtung nicht
als anlastbare externe Kosten gelten. Dies wäre in einer entsprechen-
den Berechnung zu berücksichtigen und nachvollziehbar auszuweisen.
9.2 Damit ist jedoch noch nicht abschliessend entschieden, ob der Ta-
rif gemäss Art. 14 SVAV das Kostendeckungsprinzip von Art. 7 SVAG
verletzt. Die Beantwortung dieser Frage hängt von einer Gegenüber-
stellung des Ertrags der Abgabe und den ungedeckten Wegekosten
sowie der Kosten zulasten der Allgemeinheit ab. Die sachgerechte Er-
mittlung der Erträge, der ungedeckten Kosten und des Nutzens stellt
eine Sachverhaltsfrage (oben, E. 9) dar.
9.2.1 Ungeachtet dessen, ob die Sachverhaltsermittlung im Rahmen
des Anwendungsbereichs des SVAG aufgrund von Art. 2 Abs. 1 VwVG
oder aufgrund von Art. 4 VwVG abweichend von den Art. 12 ff. VwVG
geregelt wird (E. 1.4 in fine), ergibt sich die Tragweite des Untersu-
chungsgrundsatzes bzw. die Mitwirkungspflichten des Abgabepflichti-
gen aus den spezialgesetzlichen Bestimmungen (oben, E. 1.4). Die
sachgerechte Ermittlung der Erträge, der ungedeckten Wegekosten
und der Kosten zulasten der Allgemeinheit fällt ausschliesslich der zu-
ständigen Behörde zu; eine Mitwirkung der Pflichtigen ist diesbezüg-
lich nicht vorgesehen. Der Bund bzw. die zuständigen Behörden sind
ihrer Pflicht zur Ermittlung der Erträge bzw. der Kosten gemäss den
Seite 42
A-5553/2008
vorliegenden Akten mit der Aufstellung Kostenunterdeckung Schwer-
verkehr (2008 und 2009) – wie sie im Einspracheentscheid der Vorins-
tanz vom 26. Juni 2008 wiedergegeben wird – nachgekommen. Wer-
den in dieser Berechnungsgrundlage die Stauzeitkosten (als interne
Kosten aufgrund der Abstellung auf die Sichtweise des Verkehrsträ-
gers) nicht berücksichtigt, resultiert eine Kostenüberdeckung des
Schwerverkehrs in Höhe von Fr. 134 Mio. (für das Jahr 2008) bzw.
Fr. 185 Mio. (für das Jahr 2009). Hat sich der Verordnungsgeber somit
zur Festsetzung des Tarifs gemäss Art. 14 SVAV per 1. Januar 2008
auf diese Zahlen gestützt – wie dies die Vorinstanz darlegt – so wurde
in Art. 14 SVAV ein Abgabetarif festgelegt, in dessen Anwendung die
Erträge der Schwerverkehrsabgabe die Summe der ungedeckten We-
gekosten und ungedeckten Kosten der Allgemeinheit übersteigen. Eine
solche Festsetzung des Abgabetarifs verstösst gegen Art. 7 Abs. 1
SVAG.
9.2.2 In ihrer Vernehmlassung bringt die Vorinstanz dagegen haupt-
sächlich vor, die Erträge der Schwerverkehrsabgabe seien zu hoch
bzw. einzelne Posten der ungedeckten Kosten seien zu niedrig ange-
setzt worden.
9.2.2.1 Wie die Beschwerdeführerin ist auch die Vorinstanz befugt, im
Rahmen des Streitgegenstandes neue Tatsachen und Beweismittel
vorzubringen (oben, E. 1.5). Zu beachten ist in diesem Zusammen-
hang jedoch auch das – aus dem Grundsatz von Treu und Glauben ge-
mäss Art. 5 Abs. 3 BV – abgeleitete Verbot widersprüchlichen Verhal-
tens; dieses untersagt der Verwaltungsbehörde insbesondere, einen
einmal in einer bestimmten Angelegenheit eingenommenen Stand-
punkt ohne sachlichen Grund zu wechseln (oben, E. 1.6).
Vorliegend lag die sachgerechte Ermittlung des Ertrags bzw. der unge-
deckten Wegekosten und der ungedeckten externen Kosten vollum-
fänglich in den Händen der Behörden. Die Bezifferung dieser Beträge
ist unbestrittenermassen mit erheblichen Schwierigkeiten verbunden.
Soweit die Vorinstanz somit geltend macht, dass die Bewertung der
einzelnen Posten auch anders hätte ausfallen können, stellen die – im
Zusammenhang mit der Bezifferung von externen Kosten unvermeidli-
chen – Abweichungsmöglichkeiten für sich genommen noch keinen
sachlichen Grund dar, die eigene Sachverhaltsermittlung in Frage zu
stellen. Auf die entsprechenden Vorbringen kann somit nicht abgestellt
werden und es muss unerheblich bleiben, dass die Berechnung unter
Seite 43
A-5553/2008
Umständen auch zu höheren anlastbaren Beträgen hätte führen kön-
nen. Massgeblich bleibt die Berechnungsgrundlage, wie sie die Vorin-
stanz im angefochtenen Einspracheentscheid festgehalten hat.
9.2.2.2 Des Weiteren macht die Vorinstanz geltend, dass die Kosten-
deckung lediglich über eine längere Periode einzuhalten sei; Jahre mit
Überschreitung der vollen Kostendeckung seien somit jederzeit mög-
lich, ohne dass dies als Verletzung des Kostendeckungsprinzips quali-
fiziert werden könnte.
Der Vorinstanz ist zwar durchaus darin zuzustimmen, dass Schemati-
sierungen und Pauschalisierungen in einem gewissen Umfang zuläs-
sig und unvermeidlich sind (vgl. für das Verursacherprinzip in der Um-
weltschutzgesetzgebung oben, E. 3.4.1). Eine langfristige Sichtweise
wird zudem etwa auch bei der Beurteilung der Einhaltung des Kosten-
deckungsprinzips bei Kausalabgaben eingenommen; ein Verstoss ge-
gen das so verstandene Kostendeckungsprinzip liegt erst dann vor,
wenn die erhobenen Abgaben auch bei vorsichtiger Beurteilung des
künftigen Finanzbedarfs als übersetzt erscheinen (E. 2.2.5). Wie er-
wähnt ist auch denkbar, dass sich bei Vorliegen der genauen Zahlen
im Nachhinein ergibt, dass aufgrund Abweichungen von den getroffe-
nen Annahmen eine "Überschreitung der vollen Kostendeckung" er-
folgt ist (vgl. oben, E. 8.2.2).
Allerdings ist zum einen zu beachten, dass der historische Gesetzge-
ber beabsichtigte, die Schwerverkehrsabgabe etappenweise einzufüh-
ren; in einem ersten Schritt sollte etwa auf die Anlastung der externen
Gesundheitskosten verzichtet werden. Daraus ergibt sich, dass eine
Vollkostenanlastung für den Zeitraum vor dem Jahr 2005 gar nicht ge-
plant war (E. 8.2.1). Eine langfristige Einhaltung des Kostendeckungs-
prinzips in dem Sinne, dass alle Jahre seit Einführung der Abgabe zu
berücksichtigen wären ("kumulierte Unterdeckung"), lässt sich somit
bereits mit dem Willen des historischen Gesetzgebers nicht in Über-
einstimmung bringen. Abgesehen davon bedürfte ein derartiger Mitein-
bezug früher aufgelaufener Kosten auch aus grundrechtlicher Optik
einer expliziten einschlägigen gesetzlichen Grundlage, könnte doch
nur dann ein neu externe Kosten verursachender Abgabepflichtiger
(z.B. ein Fuhrhalter, der erst am 1. Januar 2008 seine Tätigkeit auf-
nimmt) zur Bezahlung der entsprechenden "alten" Kosten herangezo-
gen werden. Zum anderen muss ein – gestützt auf die dem angefoch-
tenen Einspracheentscheid zugrunde liegenden Zahlen resultierender
Seite 44
A-5553/2008
– Ertragsüberschuss in der Höhe von Fr. 134 Mio. (für das Jahr 2008)
bzw. Fr. 185 Mio. (für das Jahr 2009) ohne Weiteres als übersetzt
erscheinen.
10.
10.1 Die Rüge, die vom Bundesrat auf den 1. Januar 2008 in Kraft ge-
setzten Tarife, verletzten das Kostendeckungsprinzip von Art. 7 SVAG,
erweist sich damit als begründet, weshalb auf die weiteren Vorbringen
der Beschwerdeführerin und der Vorinstanz nicht mehr einzugehen ist
und sich die Abnahme angebotener Beweismittel, insbesondere die
Einholung von Gutachten, erübrigt. Die vorfrageweise Feststellung ei-
ner Gesetzeswidrigkeit führt indes nicht zur Aufhebung, sondern zur
Nichtanwendung der entsprechenden Bestimmung und zur Aufhebung
der darauf gestützten Verfügung (vgl. oben, E. 6.3). Der angefochtene
Einspracheentscheid ist aufzuheben und die Sache zur Festsetzung
der von der Beschwerdeführerin (für die Periode 1. Januar bis 31. Ja-
nuar 2008) geschuldeten Abgabe gemäss Art. 14 SVAV Fassung per
1. Januar 2005 (AS 2004 4525) an die Vorinstanz zurückzuweisen.
10.2 Die Kosten des Verfahrens werden auf Fr. ... angesetzt und auf
die Gerichtskasse genommen; der materiell vollständig obsiegenden
Beschwerdeführerin und der OZD sind keine Verfahrenskosten auf-
zuerlegen (Art. 63 VwVG). Die anwaltlich vertretene Beschwerde-
führerin hat keine detaillierten Kosten und/oder Auslagen geltend ge-
macht. In Anwendung von Art. 64 Abs. 1 VwVG sowie Art. 7 Abs. 1
und 14 Abs. 2 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten
und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE,
SR 173.320.2) wird vorliegend die Parteientschädigung der Beschwer-
deführerin auf Fr. ... (inkl. MWST und Auslagen) angesetzt.
Seite 45
A-5553/2008
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird.
Der Einspracheentscheid der OZD vom 26. Juni 2008 wird aufgehoben
und die Sache zur Festsetzung der von der Beschwerdeführerin für die
Periode Januar 2008 geschuldeten Abgabe im Sinne der Erwägungen
an die Vorinstanz zurückgewiesen.
2.
Es werden keine Verfahrenskosten auferlegt. Der von der Beschwerde-
führerin geleistete Kostenvorschuss in Höhe von Fr. ... wird ihr nach
Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückerstattet.
3.
Die Vorinstanz wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine Partei-
entschädigung von Fr. ... zu bezahlen.
4.
Dieses Urteil geht an:
- die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
- die Vorinstanz (Ref-Nr. ...; Gerichtsurkunde)
Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:
Michael Beusch Nadine Mayhall
Seite 46
A-5553/2008
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtli-
chen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG).
Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Be-
gehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Un-
terschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismit-
tel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, bei-
zulegen (vgl. Art. 42 BGG).
Versand:
Seite 47