B u n d e s v e rw a l t u ng s g e r i ch t
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i f f éd é r a l
T r i b u n a l e am m in i s t r a t i vo f e d e r a l e
T r i b u n a l ad m i n i s t r a t i v fe d e r a l
Cour I
A-5584/2015
Ar r ê t d u 2 2 ma r s 2 0 1 7
Composition
Jérôme Candrian (président du collège),
Christoph Bandli, Claudia Pasqualetto Péquignot, juges,
Déborah D'Aveni, greffière.
Parties
Sierre-Energie SA Siesa,
représentée par Me Philippe Pont, avocat,
recourante,
contre
Inspection fédérale des installations à courant fort,
Service juridique,
Luppmenstrasse 1, 8320 Fehraltorf,
autorité inférieure.
Objet
Contentieux de l’approbation des plans selon la LIE ;
rétablissement de l’état conforme.
A-5584/2015
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Faits :
A.
A.a En date du 17 juillet 2013, Sierre-Energie SA Siesa (ci-après aussi : la
requérante) – dont le but est l’approvisionnement et la distribution de
l'énergie sur le territoire de la région de Sierre, la construction et l’entretien
des réseaux de distribution, la participation à des sociétés de production et
distribution d'énergie ou à d'autres sociétés actives dans le même domaine
– a soumis à l’Inspection fédérale des installations à courant fort (ESTI)
pour approbation les plans de la station transformatrice « Etable de
Mission » (S-164395) et des lignes rattachées « Etable de Mission –
Mission » (L-218090) et « Mission – Le Pichou » (L-217931).
Le projet prévoit, en remplacement d’une station sur poteaux se trouvant à
proximité des étables de Mission, la construction d’une nouvelle station
transformatrice MT-BT dans un garage existant en zone agricole, auquel
serait ajouté un couvert adjacent de petite taille afin d’abriter des machines
agricoles ainsi que des machines d’entretien de la requérante. Les projets
de lignes consistent tous deux en de nouvelles liaisons souterraines 16 kV.
A.b Par écriture du 4 octobre 2013, la requérante a fourni à l’ESTI les
compléments d’information requis concernant l’implantation de la station
hors zone à bâtir.
B.
B.a En date du 6 novembre 2013, l’ESTI a demandé au canton du Valais
d’ordonner la publication du projet et sa mise à l’enquête en procédure
ordinaire. Dans le même temps, elle l’a invité à se prononcer sur le sujet.
Par courrier du même jour, l’ESTI a également invité l’Office fédéral du
développement territorial (ARE) à se prononcer sur le projet.
B.b Le projet a été mis à l’enquête publique par publication dans le bulletin
officiel du canton du Valais n° 46 du 15 novembre 2013. Durant le délai
d’enquête, qui a couru du 15 novembre au 16 décembre 2013, aucune
opposition n’a été enregistrée.
B.c Le 5 février 2014, l’ARE a émis un préavis négatif concernant le projet
de la station, aux motifs que le dossier ne démontrait pas quelle zone
devait être desservie par la nouvelle station transformatrice, ni où se
trouvait la zone à bâtir la plus proche. Il a également relevé que le dossier
ne comprenait pas de photomontage. Enfin, l’ARE a estimé que la nouvelle
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station devait être accolée à un bâtiment existant selon la zone qu’elle était
appelée à desservir.
B.d Le 26 février 2014, le canton du Valais s’est prononcé favorablement
sur le projet, tout en regrettant qu’une solution en zone à bâtir, située à
peine une cinquantaine de mètres au nord, n’ait pu être trouvée.
B.e Par courrier du 27 mars 2014, l’ESTI a transféré à la requérante le
préavis négatif de l’ARE, et, considérant que le projet n’était pas approu-
vable en ce qu’il ne respectait pas le droit de l’aménagement du territoire,
lui a donné la possibilité, dans un délai au 29 avril 2014, de retirer sa
demande ou de demander une décision de rejet susceptible de recours.
B.f Lors d’une séance tenue dans les locaux de l’ESTI le 29 avril 2014, la
requérante a remis un projet daté du 24 avril 2014 concernant la station
transformatrice S-164395. Celui-ci prévoyait la construction de la nouvelle
station au sein du garage existant sans toutefois y ajouter le couvert
supplémentaire prévu dans le projet soumis le 17 juillet 2013. S’agissant
des lignes attenantes, leur emplacement restait également inchangé.
B.g Par courriel du 2 juillet 2014, la requérante, par le biais de X._______,
s’est adressée au responsable ESTI Romandie dans les termes suivants :
[…] Je fais suite à nos différents entretiens téléphoniques qui ont suivi notre
visite du 29 avril dans vos bureaux et m’étonne de n’avoir reçu aucune
autorisation à ce jour.
Dès lors, je tiens à vous informer que comme convenu par téléphone, nous
avons commencé les travaux de construction des stations suivantes :
- Etable de Mission (S-164395 / L-218090 / L-217931) […]
B.h En réponse à ce courriel, le responsable de l’ESTI Romandie a
répondu le 11 juillet 2014 :
[…] Les projets que vous cités (sic) sont approuvés et ils arriveront au fur et à
mesure que ceux-ci seront saisis par le secrétariat. […]
B.i Par courrier du 25 juillet 2014, l’ESTI a demandé à la requérante de
compléter son projet du 24 avril 2014 par le dépôt d’un justificatif d’im-
plantation complet jusqu’au 31 août 2014, à défaut de quoi elle ne serait
pas en mesure de l’approuver. Elle a également précisé que les deux lignes
attachées à la station ne pouvaient être approuvées tant que l’emplace-
ment de la station n’était pas définitif.
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Si la requérante a réagi à ce courrier en s’adressant, par courriel du
28 juillet 2014, au responsable de l’ESTI Romandie, elle n’a pas fourni les
informations complémentaires requises.
B.j Lors d’une vision locale tenue le 19 octobre 2014, l’ESTI a constaté que
les travaux de construction de la station avaient déjà été largement
entrepris, sans que la requérante n’eût été au bénéfice d’une décision
d’approbation des plans.
C.
C.a Le 21 octobre 2014, l’ESTI a notifié à la requérante une décision
incidente de suspension des travaux en cours concernant la construction
de la station « Etable de Mission » ainsi que des lignes attenantes.
C.b En date du 24 octobre 2014, l’ESTI a dénoncé au Service des
procédures pénales administratives de l’Office fédéral de l’énergie (OFEN)
les agissements de la requérante consistant en l’exécution des travaux de
construction d’une installation électrique sans approbation préalable des
plans.
C.c Par prononcé pénal du 4 juin 2015, l’OFEN a, en application notam-
ment de l’art. 55 al. 1 let. a de la loi fédérale du 24 juin 1902 concernant
les installations électriques à faible et à fort courant (LIE, RS 734.0),
reconnu X._______, (fonction) de Sierre-Energie SA Siesa, coupable
d’avoir, à deux reprises, les 7 juillet et 25 août 2014, établi des installations
électriques sans approbation préalable des plans devenue exécutoire.
D.
Par décision du 8 juillet 2015, l’ESTI a rejeté le projet de la requérante du
17 juillet 2013 et son complément du 24 avril 2014. Elle a également or-
donné la déconstruction de la station transformatrice « Etable de Mission »
dans le délai d’une année à partir de l’entrée en force de la décision.
En substance, l’ESTI a retenu que la construction de la station transforma-
trice sans approbation des plans était illégale. S’agissant de l’examen de
la question de savoir si cette situation pouvait être corrigée et l’installation
approuvée ultérieurement, elle a considéré que les raisons importantes et
objectives nécessaires pour qu’un emplacement hors de la zone à bâtir
s’avère être imposé par sa destination n’étaient pas réalisées. A cet égard,
elle a rappelé que la requérante n’avait pas fourni le justificatif d’implanta-
tion complet requis et n’avait ainsi pas démontré en quoi l’emplacement de
la station hors zone à bâtir, en vue de desservir la zone à bâtir, se justifiait.
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Pour ce motif, l’ESTI a retenu que la station en partie déjà construite
« Etable de Mission » ne pouvait être approuvée ultérieurement et en a
exigé la déconstruction. S’agissant de cette dernière mesure, elle a exposé
que la démolition était un moyen adapté et proportionné de rétablir une
situation conforme au droit et que, dans le cas particulier, l’intérêt public à
la démolition l’emportait sur l’intérêt privé de la requérante au maintien de
la station. En particulier, elle a qualifié l’atteinte au principe de la séparation
de la zone à bâtir d’avec la zone non constructible de grave. De même, le
renoncement à prononcer la démolition aurait un effet préjudiciable en ce
qu’il laisserait paraître qu’une telle situation serait tolérée par elle. L’ESTI
a enfin spécifié que la requérante ne pouvait se prévaloir d’un droit acquis
à la construction de cette station, le bâtiment ayant été auparavant utilisé
comme garage et non pas comme une station transformatrice, pas plus
qu’elle ne saurait valablement se prévaloir de la protection de sa bonne foi
pour justifier son comportement illicite, en l’absence d’une décision d’ap-
probation exécutoire.
E.
Par mémoire du 9 septembre 2015, Sierre-Energie SA Siesa (ci-après : la
recourante) a formé recours devant le Tribunal administratif fédéral (aussi :
le Tribunal) en concluant à l’annulation de la décision du 8 juillet 2015 de
l’ESTI (ci-après : l’autorité inférieure) et à l’admission des demandes d’ap-
probation des plans pour la station transformatrice « Etable de Mission »
et pour les lignes rattachées « Etable de Mission-Mission » et « Mission –
Le Pichou » du 17 juillet 2013, ainsi que de sa demande complémentaire
du 24 avril 2014. Subsidiairement, elle a conclu à l’annulation de la décision
et au renvoi de la cause à l’ESTI pour nouvelle décision dans le sens des
considérants. Aux fins de faire constater par le Tribunal que la construction
réalisée correspond aux dimensions du garage préexistant, la recourante
a requis la tenue d’une inspection locale, au titre de mesure d’instruction.
Pour l’essentiel, la recourante fait valoir que l’autorité inférieure se serait
rendue coupable d’une constatation inexacte ou incomplète, voire arbi-
traire, des faits. Elle retient à ce propos qu’elle pouvait de bonne foi placer
une confiance légitime dans la confirmation reçue du responsable de l’ESTI
Romandie l’informant que les projets étaient approuvés. Elle soutient
ensuite que, contrairement à l’avis de l’autorité inférieure, le justificatif
d’implantation remis n’était pas insuffisant et qu’une analyse des variantes
ayant été effectuée, l’autorité inférieure n’aurait pas dû se fonder exclusi-
vement sur le préavis négatif de l’ARE, mais bien plutôt tenir compte
également des préavis positifs des services cantonaux et démontrer en
quoi l’intérêt public et la protection du paysage seraient mis en péril. De
A-5584/2015
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plus, elle conteste l’ordre de démolition, lequel ne respecte à son sens ni
le principe de proportionnalité, ni l’intérêt public, pas davantage que le
principe de l’interdiction de l’arbitraire et celui de la protection de la bonne
foi. A ce propos, la recourante affirme que la station transformatrice rem-
place un garage, de sorte que l’autorité inférieure n’était pas en droit d’en
ordonner la démolition de l’enveloppe, laquelle bénéficie d’un droit acquis.
Seul le changement d’affectation pouvait à son sens être interdit. Elle
reproche enfin à l’autorité inférieure une autre violation caractérisée du
principe de la bonne foi, en ce qu’elle ne pouvait à son sens soutenir que
la justification de la construction hors de la zone à bâtir était insuffisante
après avoir considéré que le dossier était complet et accepté que la mise
à l’enquête ait lieu.
F.
Dans sa réponse du 8 octobre 2015, l’autorité inférieure a conclu au rejet
du recours.
En résumé, elle rappelle être compétente pour les procédures d’approba-
tion des plans des nouvelles installations électriques ou la modification
d’installations existantes. Elle ajoute que, étant tenue par les préavis des
autorités fédérales concernées, elle ne peut procéder à une pesée des
intérêts et passer outre un préavis négatif d’un office fédéral, raison pour
laquelle, le 27 mars 2014, la recourante a été invitée à retirer sa demande
en vue de soumettre un nouveau projet ou de requérir l’obtention d’une
décision de refus susceptible de recours. Concernant la question d’éven-
tuels droits acquis sur le garage préexistant, elle est d’avis que celui-ci a
été démoli et remplacé par la station nouvellement construite, l’excavation
de près d’un mètre en étant la preuve. L’affectation actuelle n’a donc plus
rien à voir avec celle d’un garage. Quant à la confiance que la recourante
prétend avoir placée en ses dires, elle relève que celle-ci, ayant l’habitude
de déposer annuellement de nombreuses demandes d’approbation auprès
de l’ESTI, ne pouvait méconnaître la nécessité une décision exécutoire
pour l’établissement de la station. Pour le surplus, l’autorité inférieure
confirme sa position déjà exprimée dans la décision du 8 juillet 2015.
G.
Dans sa réplique du 24 novembre 2015, la recourante a pour l’essentiel
persisté dans son argumentation et a confirmé ses conclusions au recours.
En particulier, elle considère que les diverses conditions cumulatives pour
pouvoir bénéficier de la protection de sa bonne foi sont réalisées.
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Page 7
Par duplique du 25 janvier 2016, l’autorité inférieure a déclaré maintenir
entièrement les conclusions formées dans sa réponse du 8 octobre 2015,
sans développer une argumentation nouvelle.
La recourante a adressé de brèves observations finales datées du 23 fé-
vrier 2016. Elle y mentionne les efforts déployés par l’autorité inférieure
pour tenter de dénier au courriel du 11 juillet 2014 la portée que tout
destinataire responsable devait lui donner et sur lequel la recourante s’était
fondée pour justifier le début et la continuation des travaux.
Le Tribunal a ensuite signalé aux parties que la cause était gardée à juger,
sous réserve d’autres mesures d’instruction complémentaires.
H.
Les autres faits et arguments pertinents des parties seront repris en tant
que besoin dans les considérants en droit du présent arrêt.
Droit :
1.
La procédure de recours est régie par la loi fédérale du 20 décembre 1968
sur la procédure administrative (PA, RS 172.021), pour autant que la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF, RS 173.32 ; art. 37
LTAF) n'en dispose pas autrement. Le Tribunal administratif fédéral exa-
mine d’office et librement sa compétence (art. 7 al. 1 PA) et la recevabilité
des recours qui lui sont soumis.
1.1 Sous réserve des exceptions – non pertinentes en l’espèce – prévues
à l’art. 32 LTAF, le Tribunal administratif fédéral connaît, en vertu de l’art. 31
LTAF, des recours contre les décisions au sens de l'art. 5 PA prises par les
autorités mentionnées à l'art. 33 LTAF. Conformément à l’art. 23 LIE sont
notamment susceptibles d’être portées devant le Tribunal les contestations
portant sur les décisions rendues dans des procédures d’approbation des
plans par l’ESTI (art. 16 al. 2 let. a LIE). Le prononcé attaqué satisfait aux
conditions qui prévalent à la reconnaissance d’une décision au sens de
l’art. 5 PA, si bien que le Tribunal administratif fédéral est compétent pour
connaître du présent recours.
1.2 Etant la destinataire de la décision attaquée qui rejette sa demande
d’approbation des plans de la station transformatrice et ordonne la décons-
truction de cette dernière, la recourante est particulièrement atteinte et a
un intérêt digne de protection à requérir son annulation (art. 48 al. 1 PA).
Elle a donc la qualité pour recourir.
A-5584/2015
Page 8
1.3 Les dispositions relatives au délai de recours, à la forme et au contenu
sont en outre remplies (art. 50 et 52 PA). Le recours étant ainsi recevable,
il convient d'entrer en matière.
2.
Le présent litige a pour objet la question de savoir si c’est à bon droit que
l’autorité inférieure a, par décision du 8 juillet 2015, prononcé le refus
d’approbation du projet du 17 juillet 2013, complété le 24 avril 2014, de
construction d’une nouvelle station transformatrice située hors zone à bâtir,
ainsi que la déconstruction de cette dernière.
2.1
2.1.1 Selon l'art. 49 PA, le Tribunal administratif fédéral contrôle les
décisions qui lui sont soumises sous l'angle de la violation du droit fédéral,
y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a), de la
constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b) et de
l'inopportunité (let. c). Dans l’examen de l’opportunité, il s’impose une
certaine retenue en particulier lorsque le sort des questions à résoudre
dépend de considérations techniques que l’autorité inférieure est mieux à
même de constater et d’apprécier, en raison de ses connaissances directes
ou spécifiques en la matière ou parce qu’elle a fondé sa décision sur des
rapports techniques d’autorités spécialisées (cf. parmi d’autres : arrêt du
Tribunal administratif fédéral A-6798/2013 du 5 novembre 2014 consid. 2,
A-4930/2011 du 26 janvier 2012 consid. 2 ; ANDRÉ MOSER/MICHAEL BEU-
SCH/LORENZ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsge-
richt, 2ème éd., Bâle 2013, n. 2.160 ; JÉRÔME CANDRIAN, Introduction à la
procédure administrative fédérale, Bâle 2013, n. 191 p. 113 s.).
2.1.2 Le Tribunal vérifie d'office les faits constatés par l'autorité inférieure
(art. 12 PA), sous réserve du devoir de collaborer des parties (art. 13 PA).
Il applique le droit d'office, sans être lié par les motifs invoqués (art. 62 al. 4
PA), ni par l'argumentation juridique développée dans la décision entre-
prise (MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, op. cit., n. 2.165). Il se limite en prin-
cipe aux griefs soulevés et n'examine les questions de droit non invoquées
que dans la mesure où les arguments des parties ou le dossier l'y incitent
(ATF 135 I 91 consid. 2.1 ; ATAF 2014/24 consid. 2.2. et réf. cit.).
2.2 Le Tribunal admet les moyens de preuve offerts par la partie s'ils
paraissent propres à élucider les faits. Dans le cadre d'une appréciation
anticipée des preuves, il peut cependant renoncer à l'administration d'une
preuve offerte, s'il appert qu'elle porte sur des considérations sans rapport
avec le litige ou qu'elle n'est pas de nature à emporter sa conviction, au vu
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Page 9
du dossier à sa disposition (cf. art. 12 et 33 al. 1 PA ; ATF 136 I 229 consid.
5.3, ATF 131 I 153 consid. 3 et réf. cit. ; plus récents et parmi d'autres :
arrêt du Tribunal fédéral 5A_882/2015 du 27 novembre 2015 consid. 6.1 ;
arrêts du Tribunal administratif fédéral A-4054/2015 du 15 février 2016
consid. 2.3, B-644/2014 du 28 octobre 2015 consid. 4.3.2.1 ; MOSER/BEU-
SCH/KNEUBÜHLER, op. cit., n. 3.144 ; CANDRIAN, op. cit., n. 61 p. 43 s.).
Cette faculté de renoncer à administrer une preuve proposée en raison de
son défaut de pertinence est conforme au droit d'être entendu, consacré
par l’art. 29 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du
18 avril 1999 (Cst., RS 101) et l’art. 29 PA (cf. ATF 138 III 374 consid.
4.3.2).
En l’espèce, au vu des questions que le présent litige soulève et du dossier
à disposition du Tribunal, l’inspection locale requise paraît superflue. En
effet, elle aurait uniquement pour but de faire constater au Tribunal que la
construction réalisée correspond aux dimensions du garage préexistant.
Or, elle ne porte que sur un grief très secondaire invoqué par la recourante,
dont il n’est d’ailleurs pas certain qu’il soit pertinent dans l’examen de la
cause. Cette affirmation n’est en outre pas directement contestée par
l’autorité inférieure. Le Tribunal relève enfin que la recourante n’explique
pas en quoi la consultation des photographies produites en cours d’instruc-
tion ne serait pas suffisante à emporter sa conviction et justifierait la mise
en œuvre de la mesure d’instruction requise.
3.
3.1 Aux termes de l’art. 16 al. 1 LIE, une installation électrique à courant
fort ne peut être mise en place ou modifiée que si les plans du projet ont
été approuvés par l'autorité compétente. L’autorité chargée de l’approba-
tion des plans est l’ESTI (art. 16 al. 2 let. a LIE), respectivement l’OFEN
lorsque l’ESTI ne réussit pas à régler les oppositions ou à supprimer les
divergences entre autorités fédérales (art. 16 al. 2 let. b LIE). L’art. 10 al. 1
de l’ordonnance sur la procédure d’approbation des plans des installations
électriques (OPIE, RS 734.25) précise que, sauf exception permise par
l’autorité compétente en application de l’art. 10 al. 1bis OPIE, la construction
d’une installation électrique ne peut commencer que lorsque l’approbation
des plans est entrée en force. La procédure d’approbation des plan est
régie par le LIE, subsidiairement par la loi fédérale du 20 juin 1930 sur
l’expropriation (LEx, RS 711 ; art. 16a LIE).
L'approbation des plans couvre toutes les autorisations requises par le
droit fédéral (art. 16 al. 3 LIE). Aucune autorisation ni aucun plan relevant
du droit cantonal ne sont ainsi requis ; le droit cantonal est pris en compte
A-5584/2015
Page 10
dans la mesure où il n’entrave pas de manière disproportionnée l’accom-
plissement des tâches de l’exploitant de l’installation à courant fort ou à
courant faible (art. 16 al. 4 LIE). Une telle autorisation implique non
seulement la réalisation de conditions de nature technique, mais doit
également tenir compte des prescriptions sur la protection de la nature,
des sites, du paysage, de l’environnement et des eaux (art. 7 al. 1 de
l’ordonnance du 30 mars 1994 sur les installations électriques à courant
fort [ordonnance sur le courant fort, RS. 734.2]). En vertu de l’art. 11 al. 2
de l’ordonnance du 30 mars 1994 sur les lignes électriques (OLEI, RS
734.31), l’établissement des lignes électriques doit affecter le moins
possible le paysage, la nature et l’environnement, compte tenu de la
nécessité de garantir l’approvisionnement en énergie rentable et de trouver
une solution technique acceptable.
3.2 En l’espèce, la recourante a commencé les travaux avant que la
décision d’approbation lui ait été notifiée, ce que l’autorité inférieure a
constaté lors de son inspection locale du 19 octobre 2014. La décision
rejetant l’approbation des plans demandée est datée du 8 juillet 2015. La
violation des dispositions d’approbation des plans a d’ailleurs conduit à la
condamnation en application de l’art. 55 al. 1 let. a LIE, à titre personnel,
du donneur d’ordre du début des travaux. La présente situation n’est d’ail-
leurs pas contestée en soi par la recourante, laquelle expose toutefois
qu’elle était légitimée à le faire, en invoquant la protection de sa bonne foi ;
question qui ne sera traitée par le Tribunal de céans que plus avant, pour
le cas où le rejet d’approbation s’avérerait être effectivement fondé. Il
convient en effet au préalable d’examiner, comme l’autorité inférieure l’a
fait, si cette situation illégale peut être corrigée et l’installation approuvée
ultérieurement du fait qu’elle respecterait les conditions émises par les
dispositions d’aménagement du territoire.
4.
Dans la mesure où la recourante conteste la solution retenue par l’autorité
inférieure, à savoir que la station en partie déjà construite « Etable de
Mission » ne pouvait être approuvée ultérieurement, il sied d’examiner si
la position décisionnelle ainsi retenue est conforme aux règles applicables.
4.1 A teneur de l'art. 22 al. 2 let. a de la loi du 22 juin 1979 sur l’aména-
gement du territoire (LAT, RS 700), une autorisation de construire ne peut
être délivrée que si la construction ou l'installation projetée est conforme à
l'affectation de la zone; tel est le cas lorsque sa fonction concorde avec
celle de la zone concernée (DFJP/OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire, 1981, n. 29 ad art. 22 LAT). Hors de la zone à
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Page 11
bâtir, de façon générale, la conformité est liée à la nécessité: la cons-
truction doit être adaptée, par ses dimensions et son implantation, aux
besoins objectifs du propriétaire ou de l'exploitant (arrêts du Tribunal
fédéral 1C_496/2015 du 23 septembre 2016 consid. 3.1.1, 1C_618/2014
du 29 juillet 2015 consid. 4.1). Cette clause du besoin est clairement
exprimée pour les zones agricoles à l'art. 16a al. 1 LAT. Ainsi, lorsque
l’installation est située – comme en l’espèce – en zone agricole, il faut dans
un premier temps examiner si elle peut être considérée comme conforme
à la zone selon les art. 16 ss LAT.
Conformément à l'art. 16 al. 1 LAT, les zones agricoles servent à garantir
la base d'approvisionnement du pays à long terme, à sauvegarder le
paysage et les espaces de délassement et à assurer l'équilibre écolo-
gique ; elles devraient être maintenues autant que possible libres de toute
construction en raison des différentes fonctions de la zone agricole. Selon
l'art. 16a al. 1 LAT, sont toutefois conformes à l'affectation de la zone
agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à l'exploita-
tion agricole ou à l'horticulture productrice. L’art. 34 de l’ordonnance du
28 juin 2010 sur l’aménagement du territoire (OAT, RS 700.1) précise les
conditions pour qu’une construction soit conforme à l’affectation de la zone
agricole. Selon l’art. 34 al. 4 let. a et b OAT une autorisation ne peut être
délivrée que si la construction ou l’installation est nécessaire à l’exploitation
en question et si aucun intérêt prépondérant ne s’y oppose.
Il y a dès lors lieu de limiter les constructions nouvelles à celles qui sont
réellement indispensables à l'exploitation afin de garantir que la zone en
question demeure une zone non constructible (ATF 133 II 370 consid. 4.2,
ATF 129 II 413 consid. 3.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_496/2015 précité
consid. 3.1.1). Dans ce sens, il est admis que les installations et construc-
tions servant à la desserte des zones non constructibles doivent, dans la
mesure du possible, également être érigées en zone à bâtir (arrêt du
Tribunal fédéral 1C_604/2014 du 12 mai 2015 consid. 2.2). D’un point de
vue technique, l’ESTI considère qu’un approvisionnement hors de la zone
à bâtir est, en règle générale, possible depuis la zone à bâtir jusqu’à une
distance de 400m.
4.2 En l’espèce, les pièces au dossier ont permis de constater que le projet
d’installation soumis pour approbation à l’ESTI prévoit un emplacement de
la nouvelle station hors zone à bâtir, alors que l’installation sera amenée à
desservir principalement la zone à bâtir se trouvant à une cinquantaine de
mètres, sous réserve de l’approvisionnement des étables de Mission et de
quelques installations voisines. Cela étant, l’installation électrique projetée
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Page 12
– et partiellement déjà construite – ne peut pas être considérée comme
étant conforme à la zone (cf. arrêts du Tribunal fédéral 1C_647/2012 du
3 septembre 2014 consid. 3, 1C_408/2012 du 19 août 2013 consid. 6.3 à
6.5). Il convient ainsi d’examiner ci-après si l’installation électrique répond
aux conditions du régime dérogatoire prévu à l’art. 24 LAT, autorisant
l’implantation de constructions hors zone à bâtir.
4.3 L'art. 24 LAT prévoit qu’en dérogation de l’art. 22 al. 2 let. a LAT, des
autorisations peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou
installations ou pour tout changement d’affectation si l'implantation de ces
constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur
destination (let. a) et qu’aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (let. b).
4.3.1 La première condition de cette disposition est réalisée lorsque
l’ouvrage projeté ne peut être employé conformément à sa destination
qu’en un endroit déterminé hors de la zone à bâtir pour des raisons d’ordre
technique, des motifs liés aux conditions d’exploitation économique d’une
entreprise, ou encore à cause de la configuration des particularités du sol
(nécessité de l’implantation positive). De même, l’implantation hors de la
zone à bâtir peut se justifier si l’ouvrage en question ne peut être édifié à
l’intérieur de celle-ci en raison des nuisances qu’il occasionne (nécessité
de l’implantation négative ; ATF 129 II 63 consid. 3.1 ; arrêt du tribunal
fédéral 1C_604/2014 précité consid. 2.3 ; arrêt du Tribunal administratif
fédéral A-6798/2013 précité consid. 4.2 ; cf. ég. BENOÎT BOVAY/RAYMOND
DIDISHEIM/DENIS SULLIGER/THIERRY THONNEY, Droit fédéral et vaudois de
la construction, 4ème éd., Bâle 2010, n. 2.2.1 ad art 24 LAT). Il s’agit de
critères objectifs, les points de vue subjectifs du constructeur ou les motifs
de convenance personnelle n’entrant pas en considération (cf. BOVAY/DI-
DISHEIM/SULLIGER/THONNEY, op. cit., n. 2.2.1 ad art 24 LAT ; notamment
ATF 129 II 63 consid. 3.1 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_604/2014 du
précité consid. 2.3, 1A.69/2004 du 11 août 2004 consid. 2.3, 1A.80/2001
du 31 mai 2002 consid. 3.1 ; arrêt du Tribunal administratif fédéral
A-6798/2013 précité consid. 4.2). Le Tribunal fédéral retient toutefois qu’un
emplacement en zone à bâtir ne doit pas être absolument exclu, une
imposition d’implantation relative suffisant, pour autant que des motifs
prépondérants laissent apparaître qu’un emplacement hors de la zone à
bâtir est considérablement plus favorable que d’autres en zone à bâtir
(ATF 141 II 245 consid. 7.6.1 et réf. cit.).
4.3.2 Pour justifier la nécessité d’un emplacement hors de la zone à bâtir,
le requérant doit, lors du dépôt de sa demande d’approbation, fournir un
justificatif d’implantation complet comprenant une analyse des variantes
A-5584/2015
Page 13
suivant un ordre de priorité, ainsi que la preuve que la solution retenue hors
de la zone à bâtir est beaucoup plus avantageuse que l’implantation
possible à l’intérieur de la zone à bâtir (cf. arrêt du Tribunal fédéral
1C_604/2014 précité consid. 2.3 ; arrêt du Tribunal administratif fédéral
A-6798/2013 précité consid. 4.2). Le caractère exceptionnel de l’art. 24
LAT exige que la réalisation de la condition prescrite à sa lettre a ne soit
admise qu’avec réserve, concrétisant ainsi le principe de séparation entre
les zones à bâtir et les zones non constructibles découlant de l’art. 75 al. 1
Cst. et de l’art. 1 al. 1 LAT (BOVAY/DIDISHEIM/SULLIGER/THONNEY, op. cit.,
n. 2.1.2 ad art. 24 LAT ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_604/2014 précité
consid. 2.2, 1C_328/2010 du 11 mars 2011 consid. 3.2 ; arrêt du Tribunal
administratif fédéral A-6798/2013 précité consid. 4.2). Il faut également
veiller à ce que l’octroi d’une autorisation spéciale ne constitue pas un
précèdent, ouvrant ainsi la porte à une interprétation laxiste des conditions
auxquelles elle peut être accordée (cf. BOVAY/DIDISHEIM/SULLIGER/THON-
NEY, op. cit., n. 2.1.2 ad art. 24 ; ATF 112 Ib 404 consid. 3, ATF 108 Ib 130
consid. 6 ; plus récent : arrêt du Tribunal fédéral 1C_408/2012 précité
consid. 6.4).
4.4 Il sied à présent de vérifier si, sur le vu des considérations qui
précèdent, l’implantation de l’installation litigieuse hors de la zone à bâtir
était en réalité imposée par sa destination, comme la recourante le laisse
entendre.
4.4.1
4.4.1.1 L’autorité inférieure a retenu que le justificatif d’implantation fourni
n’était pas suffisant, la recourante n’ayant en particulier pas démontré en
quoi l’emplacement de la station hors de la zone à bâtir pour un appro-
visionnement de la zone à bâtir serait justifié, malgré ses demandes. A son
sens, compte tenu de la proximité d’avec la zone constructible située à
50 mètres, la recourante aurait dû faire valoir des raisons particulièrement
importantes et objectives quant à son implantation. Elle a également
souligné que l’étude des variantes était lacunaire et que les avantages et
inconvénients de l’emplacement de la station n’avaient jamais réellement
fait l’objet d’une pesée des intérêts par la recourante. L’autorité inférieure
a également exposé que les motifs à l’appui desquels les deux variantes
en zone à bâtir étudiées n’avaient pas été retenues par la recourante, à
savoir que les propriétaires les refusaient, ne sauraient être qualifiés de
raisons objectives dans le cadre d’une pesée des intérêts, au regard de la
jurisprudence pertinente. C’est pourquoi, elle a considéré que la recou-
rante n’avait pas démontrée à satisfaction que l’implantation de la station
hors de la zone à bâtir était imposée par sa destination.
A-5584/2015
Page 14
4.4.1.2 A l’inverse, la recourante prétend avoir effectué ladite analyse des
variantes. Elle souligne à cet égard que les autorités cantonales ont
considéré que celle-ci était complète et réfléchie. Dans son recours, elle a
critiqué la position de l’autorité inférieure, qui s’est fondée uniquement sur
le préavis de l’ARE pour prononcer le rejet de sa demande d’approbation.
La recourante conteste en particulier que l’ESTI puisse être liée par le
préavis d’un office fédéral et lui reproche d’avoir accordé une moins grande
importance à l’avis des services cantonaux, qui préavisaient pourtant tous
positivement le projet. Elle fait en outre valoir que la proximité de la zone à
bâtir et le fait qu’il s’agit d’une zone agricole déjà occupée par des cons-
tructions justifie l’implantation de l’installation électrique hors de la zone à
bâtir. Elle relève également que l’autorité inférieure, tout en affirmant que
l’implantation de la station hors zone à bâtir n’est pas imposée par sa
destination, se garde bien de démontrer en quoi l’intérêt public et la pro-
tection du paysage et de la nature seraient mis en péril par l’installation de
la station en lieu et place du garage existant. Enfin, la recourante indique
qu’elle a justifié son choix en raison du fait : de l’installation de la station
dans un bâtiment existant ; de son accessibilité en toute saison ; de la
reprise de l’alimentation basse tension existante ; de l’avis positif de la
Commune d’Anniviers et des propriétaires avoisinants ; du maintien du
cachet de la zone.
4.4.2 Le Tribunal retient d’emblée que, dans la mesure où l’installation
électrique était prévue pour alimenter essentiellement la zone à bâtir et
sachant que, quoi qu’il en soit, le principe de séparation des zones
constructible et non-constructible commande de tenter de trouver une
solution en zone à bâtir, il est exact que des raisons particulièrement
importantes et objectives doivent être démontrées pour que le régime
dérogatoire de l’art. 24 LAT puisse trouver application.
4.4.2.1 Dans le cas présent, l’argument principal invoqué par la recourante
pour justifier la construction de la station à cet emplacement hors de la
zone à bâtir est le refus de deux propriétaires de l’une des variantes en
zone à bâtir et le refus formé par la communauté de l’étable de Mission
s’agissant de la variante B sur l’emplacement actuel. Elle se prévaut
également de la proximité de l’emplacement choisi de la zone à bâtir et du
fait que la zone agricole d’implantation est déjà occupée par des construc-
tions. De même, outre les critères qui l’ont amenée à choisir ce lieu hors
de la zone à bâtir, elle expose que l’autorité inférieure n’a pas démontré en
quoi l’emplacement de l’installation mettrait en péril la protection du
paysage et de la nature ou un autre intérêt public.
A-5584/2015
Page 15
Cela étant, le Tribunal considère que, si les motifs en faveur de l’ emplace-
ment particulier hors de la zone à bâtir paraissent réfléchis, il n’en demeure
pas moins que les raisons pour lesquelles la recourante s’est détournée
d’un emplacement en zone à bâtir ne consistent qu’en un point de vue
subjectif de sa part ou en des motifs de convenances personnelles des
propriétaires, lesquels ne peuvent valablement être prises en considération
dans le cadre du raisonnement par étapes exigé par le régime dérogatoire
de l’art. 24 LAT (BOVAY/DIDISHEIM/SULLIGER/THONNEY, op.cit., n. 2.1.1 ad
art. 24 LAT ; cf. ég. ATF 129 II 63 consid. 3.1 ; arrêt du Tribunal fédéral
1C_604/2014 précité consid. 2.3 ; arrêt du Tribunal administratif fédéral
A-6798/2013 précité consid. 4.2). Enfin, la recourante ne fait pas valoir que
l’emplacement répondrait à un besoin futur prévisible de la construction
hors de la zone à bâtir (cf. arrêt du Tribunal fédéral 1C_604/2014 précité
consid. 3.2 ss).
4.4.2.2 Pour le surplus, même s’il n’est pas établi en l’espèce que l’installa-
tion électrique pouvait être implantée en zone à bâtir, il convient de rappeler
que, de jurisprudence constante, une telle installation devrait, sauf motifs
importants, être implantée en zone à bâtir quand bien même il serait prévu
qu’elle desserve la zone agricole. Partant, il incombait au dépositaire de la
demande d’approbation de démontrer en quoi celle-ci ne pouvait être
implantée qu’en dehors de la zone à bâtir, ce qu’il n’a toutefois pas fait à
satisfaction. En outre, aucun élément au dossier, ni allégués par la re-
courante ou les autorités consultées, tend à indiquer que la station ne
pourrait pas être construite en zone à bâtir en raison de nuisances qu’elle
occasionnerait (nécessité d’implantation négative) ou de considérations
techniques ou de motifs liés aux conditions d’exploitation économique
d’une entreprise, ou encore à cause de la configuration des particularités
du sol (nécessité d’implantation positive).
En tout état de cause, comme il sera souligné ci-après, ce constat n’est
pas encore définitif, puisque la recourante pourra, le cas échéant, disposer
de temps pour démontrer que cette exigence est en réalité réalisée.
4.4.3 A l’évidence, l’implantation de la station transformatrice hors de la
zone à bâtir ne remplit pas la condition de l’art. 24 let. a LAT. Il en découle
que son implantation n’est pas imposée par la destination. La première
condition cumulative n’était ainsi pas réalisée, ce dont il suit qu’il est
superflu de procéder à une pesée des intérêts selon l’art. 24 let. b LAT.
A-5584/2015
Page 16
4.5 A titre de conclusion intermédiaire, il y a ainsi lieu de retenir que, dans
la mesure où une dérogation au sens de l’art. 24 LAT n’est pas envisa-
geable faute d’en remplir (en l’état) les conditions, c’est dans le respect du
droit fédéral que l’autorité inférieure a considéré que la station projetée, qui
a d’ores et déjà été partiellement construite sans l’approbation des plans,
ne pouvait être approuvée ultérieurement. Elle doit également être suivie
lorsqu’elle retient qu’en l’absence d’un emplacement définitif connu de la
station transformatrice, elle ne peut pas non plus approuver ultérieurement
les lignes électriques souterraines attenantes.
5.
Contestant le bien-fondé du rétablissement de l’état conforme prononcé en
conséquence par l’autorité inférieure – c’est-à-dire la déconstruction de la
station « Etable de Mission » partiellement déjà construite – la recourante
lui reproche une attitude contraire au principe de la bonne foi (art. 9 Cst.).
Elle fait valoir que la confiance qu’elle a placée dans le courriel du 11 juillet
2014 envoyé par le responsable de l’ESTI Romandie pour débuter les
travaux doit être protégée, conformément au sens dont cette communica-
tion pouvait et devait raisonnablement être comprise par sa destinataire,
ce qui ferait opposition à la démolition prononcée.
5.1 Le droit constitutionnel du citoyen à être traité par les organes de l’Etat
conformément aux règles de la bonne foi est expressément consacré à
l’art. 5 al. 3 et à l’art. 9 Cst. D’après le principe de la bonne foi en droit
public, qui découle lui-même de la bonne foi dans les relations juridiques
privées (art. 3 du Code civil suisse du 10 décembre 1907 [CC, RS 210)],
ATF 142 II 206 consid. 2.3), l’administration doit en particulier s’abstenir de
tout comportement contradictoire, propre à tromper l’administré dans les
relations juridiques qu’elle entretient avec lui, et elle ne saurait tirer aucun
avantage des conséquences d’une incorrection ou insuffisance de sa part
(ATF 129 II 361 consid. 7.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 2D_16/2016 du
14 novembre 2016 consid. 4.1 ; ATAF 2011/28 consid. 3.3.3). L’administré
peut voir ainsi protégée la confiance légitime qu’il a placée dans le com-
portement adopté par l’autorité et suscitant une expectative déterminée
(arrêts du Tribunal administratif fédéral A-6480/2015 précité consid. 5.6.2,
A-379/2016 du 8 septembre 2016 consid. 7.1), pour autant que l’erreur ne
lui soit pas reconnaissable avec l’attention requise (arrêt du Tribunal
fédéral 2C_134/2014 du 13 février 2014 consid. 2.2.1).
Selon la jurisprudence, l’administré bénéficie du droit d’exiger de l’autorité
qu’elle se conforme aux assurances reçues, pour autant que les conditions
cumulatives suivantes soient réunies : a) l'autorité est intervenue dans une
A-5584/2015
Page 17
situation concrète à l'égard de personnes déterminées ; b) l’autorité a agi
ou est censée avoir agi dans les limites de ses compétences ; c) l’ admi-
nistré n’ait pas pu se rendre compte immédiatement de l’inexactitude du
renseignement obtenu ; d) l’administré s’est fondé sur l’acte en question
pour prendre des dispositions qu’il ne saurait modifier sans subir un
préjudice ; e) la réglementation n'a pas changé depuis le moment où
l'assurance a été donnée (ATF 141 V 530 consid. 6.2, ATF 131 II 627
consid. 6.1 ; arrêts du Tribunal administratif fédéral A-6840/2015 précité
consid. 5.6.2.2). Il convient encore de procéder à une pesée des intérêts
en présence, et de déterminer si, exceptionnellement, l’intérêt à une fidèle
application du droit en vigueur ne prime pas l’intérêt de l’administré à voir
sa confiance protégée (ATF 137 II 182 consid. 3.6.2 ; arrêts du Tribunal
administratif fédéral A-6840/2015 précité consid. 5.6.2.2, A-379/2016 pré-
cité consid. 7.1, A-265/2012 du 4 juillet 2013 consid. 5.2.2).
5.2
5.2.1 De l’avis de la recourante, l’ensemble des conditions susmention-
nées sont réalisées. Elle soutient que l’autorité inférieure est intervenue
dans une situation concrète, à savoir l’implantation de la station trans-
formatrice « Etable de Mission » et la promesse a été donnée à l’égard
d’une personne déterminée. La promesse a en outre été donnée par le
responsable d’ESTI Romandie, de sorte que le renseignement émanait de
l’autorité compétente. De plus, elle avait de sérieuses raisons de croire à
la validité du courriel approuvant les projets. Suite à cela, la recourante a
commencé les travaux en se fondant sur ledit courriel. Enfin, la législation
n’a subi aucune modification depuis le moment où l’assurance lui a été
donnée.
5.2.2 Pour sa part, l’autorité inférieure conteste que la recourante puisse
valablement se prévaloir de la protection de la bonne foi. La condition selon
laquelle l’administré avait de sérieuses raisons de croire à la validité de
l’acte suivant lequel il a réglé sa conduite ne saurait tenir. En effet, le fait
qu’une décision d’approbation des plans exécutoire soit nécessaire pour
l’établissement d’une installation électrique ne pouvait être ignoré de la
recourante. L’autorité inférieure précise à cet égard que la recourante est
habituée à déposer de nombreuses demandes d’approbation chaque
année auprès de l’ESTI en raison de sa qualité d’exploitant de réseau, et
se devait, par conséquent, de connaître la législation en vigueur dans le
domaine du droit de l’électricité.
5.3 A cet égard, il est vrai que le fait que le constructeur a pu croire de
bonne foi qu'il était autorisé à édifier l’installation est une circonstance
A-5584/2015
Page 18
susceptible de justifier qu’il soit renoncé au rétablissement d’une situation
conforme au droit (cf. ATF 132 II 21 consid. 6). En l’espèce, le Tribunal
relève toutefois que le courriel du 11 juillet 2014 de l’ESTI Romandie
n’aborde pas la question du début des travaux. Il ne transparaît pas
davantage de la pièce n° 30 produite par la recourante à l’appui de son
recours qu’il lui aurait été indiqué qu’elle pouvait débuter les travaux. Il
appert donc d’emblée que, contrairement à ce que la recourante soutient,
aucune assurance n’a été donnée à ce propos, l’e-mail informatif du
11 juillet 2014 ne portant que sur la procédure d’approbation des projets
soumis, qui ne pouvait au demeurant s’achever que par une décision en
bonne et due forme. Pour le surplus, en application du principe selon lequel
nul n’est censé ignorer la loi (cf. arrêt du Tribunal fédéral 2C_951/2014
du 16 avril 2015 consid. 3.1.1 ; arrêt du Tribunal administratif fédéral
A-6840/2015 précité consid. 5.2.1), la recourante ne saurait prétendre
qu’elle ne savait pas que l’art. 55 al. 1 let. a et al. 2 LIE impose, sous peine
d’amende, d’être au profit d’une décision d’approbation de l’autorité
devenue exécutoire au moment de commencer la construction d’une
installation électrique. La recourante se devait de prendre en compte cette
interdiction préalable, même si elle pensait que l’autorité inférieure allait
accorder l’autorisation d’implanter l’installation hors de la zone à bâtir (arrêt
du Tribunal fédéral 1C_604/2014 précité consid. 4). Cela vaut d’autant plus
que la jurisprudence civiliste au titre de l’art. 3 CC exige du professionnel
– tel que l’est la recourante – un degré de diligence étendu (cf. ATF 131 III
418 consid. 2.3.2 et réf. cit. ; arrêt du Tribunal fédéral 4A_91/2016 du
3 août 2016 consid. 2.2.2 ; arrêt du Tribunal administratif fédéral
A-6840/2015 précité consid. 5.2.2.1). La recourante s’était d’ailleurs
étonnée de ne pas avoir encore de reçu d’autorisation et elle a été informée
le 25 juillet 2014 que son projet n’était pas approuvable en l’état. Il en
résulte que la recourante ne peut se prévaloir de la protection de sa
confiance pour justifier la construction de l’installation électrique en
l’absence de décision d’approbation des plans préalable et exécutoire.
5.4 A toutes fins utiles, le Tribunal précise que la recourante ne peut
davantage prétendre à l’existence d’un comportement contradictoire de
l’autorité inférieure concernant sa position sur l’état du dossier au fil de
l’avancement de la procédure devant elle. Le fait que, ensuite d’un préavis
négatif d’une autorité consultée, elle se soit ralliée à la position de cette
autorité pour considérer que le dossier était incomplet n’est pas un
comportement qui pourrait lui être reproché, d’autant qu’il ressort du
dossier qu’elle en a immédiatement informé la recourante. Par ailleurs, il
appert qu’il s’agit du but même d’une procédure de coordination que
l’autorité d’approbation – qui n’est par définition pas spécialiste de toutes
A-5584/2015
Page 19
les considérations dont il convient de tenir compte pour se prononcer –
s’assure de l’absence ou du peu d’impacts du projet avant de l’approuver.
6.
La recourante conteste encore que la déconstruction ordonnée par l’auto-
rité inférieure puisse être considérée comme proportionnée et répondant à
un intérêt public prépondérant.
6.1
6.1.1 Pour rappel, la jurisprudence retient que le fait que des constructions
ont été érigées sans approbation préalable et qu’elles ne peuvent être
approuvées ultérieurement n’a pas encore pour conséquence qu’elles
doivent automatiquement être démolies afin de rétablir l’ordre conforme au
droit (cf. ATF 136 II 359 consid. 6, ATF 132 II 21 consid. 6, ATF 123 II 248
consid. 4b ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_295/2016 du 3 janvier 2017
consid. 3.1). La question doit être examinée en vertu des principes de droit
constitutionnel et de droit administratif, dont le principe de la proportionna-
lité de l’art. 5 al. 2 Cst. fait notamment partie. Ainsi, le rétablissement d’une
situation conforme au droit ne saurait avoir lieu lorsque la dérogation est
insignifiante ou que le rétablissement ne répond à aucun intérêt public et
que le maintien d’une situation illégale ne se heurte pas à des intérêts
publics prépondérants (cf. ATF 136 II 359 consid. 6, ATF 132 II 21 consid.
6, ATF 111 Ib 213 consid. 6). Il semble en outre que même un constructeur
qui n’est pas de bonne foi peut invoquer le principe de proportionnalité pour
tenter de s’opposer à un ordre de démolition ou de remise en état. Il devra
néanmoins s’accommoder du fait que les autorités accordent une
importance prépondérante à des considérations fondamentales telles que
l’égalité de traitement ou le strict respect du droit des constructions, par
rapport aux inconvénients plus ou moins importants pour le propriétaire
résultant de la remise des lieux en un état conforme au droit (cf. ATF 132
II 21 consid. 6.4, ATF 111 1b 213 consid. 6b).
6.1.2 Le principe de la proportionnalité, posé par l’art. 5 al. 2 Cst. comme
limite à l’activité de l’Etat, exige qu'une mesure étatique soit de nature à
permettre d'atteindre le but d'intérêt public ou privé qu'elle vise, qu'elle soit
nécessaire et qu'elle soit supportable pour l'intéressé au regard de la
gravité de l'atteinte au droit fondamental. Il doit exister un rapport
raisonnable entre le but et le moyen utilisé (cf. ATF 132 I 49 consid. 7.2 ;
arrêt du Tribunal administratif fédéral A-5766/2016 du 20 février 2017
consid. 4.3).
6.2
A-5584/2015
Page 20
6.2.1 Outre l’affirmation selon laquelle elle aurait installé la station trans-
formatrice en toute bonne foi, prétention que le Tribunal a cependant déjà
écartée (cf. consid. 5, spéc. 5.3), la recourante invoque que l’installation
hors zone à bâtir est extrêmement proche de la zone à bâtir et que cet
emplacement permet d’intégrer au maximum la construction dans le pay-
sage. Elle expose aussi que l’atteinte portée au paysage est également
minime par rapport à la centaine de poteaux en bois de la ligne aérienne
qu’elle permettrait de remplacer. Enfin, la recourante soutient que le seul
intérêt public allégué par l’autorité inférieure quant à la crainte d’un précé-
dent n’est pas de nature à convaincre et que le dommage occasionné par
la démolition n’est pas justifié par un intérêt public de nature à justifier le
dommage financier que la démolition lui causerait.
6.2.2 En plus du risque de précédent qui aurait un effet préjudiciable non
négligeable, l’autorité inférieure ajoute que la position de la recourante
quant à la proximité de la zone à bâtir démontre au contraire que la violation
du principe fondamental de séparation des zones à bâtir et des zones
non-constructibles du territoire est claire. Une solution en zone à bâtir
aurait aussi permis de supprimer l’ancienne ligne. En effet, contrairement
aux affirmations de la recourante, l’autorité inférieure explique qu’elle ne
préconise pas le maintien de l’installation sur poteaux existante, ni d’ail-
leurs le maintien des 100 poteaux en bois de la ligne aérienne, mais défend
qu’un projet de station intégré de façon optimale dans la zone à bâtir, sur
le passage de la ligne souterraine prévue, n’aurait entrainé aucun ou peu
de coûts supplémentaires pour la recourante, tout en ayant le mérite de
respecter le droit de l’aménagement du territoire. Elle considère enfin que
les coûts de déconstruction sont proportionnés. Sur les coûts de cons-
truction qu’elle a estimés à Fr. 55'000.-, seuls les coûts liés au génie civil
doivent être pris en compte comme dommage puisque les composants
électriques installés pourront être réutilisés.
6.2.3 Comme l’autorité inférieure l’a reconnu, il est communément admis
que les constructions édifiées sans droit, hors de la zone à bâtir, comme
cela est le cas en l’espèce, constituent une violation grave du principe de
la séparation des zones constructibles et des zones non constructibles
(arrêt du Tribunal fédéral 1C_604/2014 précité consid. 5.2; ATF 132 II 21
consid. 6.4, ATF 111 Ib 213 consid. 6b) et important est dans ce cas l’intérêt
public au rétablissement de l’état antérieur (ATF 111 Ib 213 consid. 6b). Cet
intérêt est d’autant plus grand que le nombre d’installations électriques en
Suisse est élevé (arrêt du Tribunal fédéral 1C_604/2014 précité consid.
5.2) et qu’octroyer une autorisation au cas particulier créerait sans conteste
un précédent et ouvrirait la voie à une interprétation laxiste des conditions
A-5584/2015
Page 21
posées par l’art. 24 al. 1 LAT, en particulier celle de l’implantation imposée
par la destination, que le législateur n’a pas voulue (BOVAY/DIDISHEIM/SUL-
LIGER/THONNEY, op. cit., n. 2.1.2 ad art 24 LAT ; cf. ég. ATF 112 Ib 404
consid. 6, ATF 108 Ib 130 consid. 3). Or, dans le cas concret, force est de
constater que les dérogations à la règle ne serait pas mineure en l’état.
Partant, il est exact que les seuls intérêts privés patrimoniaux de la recou-
rante ne sauraient primer sur l’intérêt public au rétablissement d’une
situation conforme au droit (même constat, cf. ATF 136 III 359 consid. 9 ;
arrêt du Tribunal fédéral 1C_604/2014 précité consid. 5.1), ce d’autant que
les coûts de la mise en œuvre de la mesure sont effectivement pas
disproportionnés.
En dernière analyse, même si, après un examen conforme aux règles
applicables, il avérerait que la station ne pourrait effectivement pas être
construite en zone à bâtir, la recourante disposera de la possibilité de
déposer une demande d’approbation des plans modifiée, dans le délai d’un
an dès l’entrée en force de la décision et l’autorité compétente pourra, le
cas échéant, reconsidérer sa décision. Cette possibilité n’est pas contraire
à l’art. 58 PA en raison de l’état de fait notablement modifié (arrêt du
Tribunal fédéral 1C_604/2014 précité consid. 3.3) et constitue un argument
supplémentaire pour considérer que la mesure de démolition n’est pas trop
incisive.
6.3 Enfin, l’argument de la recourante, selon lequel elle serait au profit d’un
droit acquis sur le garage, à tout le moins son enveloppe, qui empêchait
l’autorité inférieure d’en prononcer la démolition, s’avère être dénué de
fondement. En effet, comme cette dernière l’a reconnu, le bâti a été
auparavant utilisé comme garage et non comme station transformatrice,
de sorte qu’un changement d’affectation est évident et ne peut valablement
être contesté par la recourante. Pour le surplus, il est douteux que la station
électrique ait été construite dans le volume d’un bâtiment existant. Les
photographies fournies par la recourante à l’appui de son recours et de sa
réplique permettent bien plutôt de constater que le bâti préexistant a été
démoli pour y construire la station en lieu et place, sans qu’il soit ici
contesté que les dimensions puissent effectivement correspondre. Par
ailleurs, l’ordre de déconstruction porte uniquement sur la station en partie
construite par la recourante et n’a pas d’incidence sur le garage, dont le
sort – à savoir son éventuelle reconstruction – relève de la compétence
des autorités cantonales.
6.4 Au cas d’espèce, l’ordre de déconstruction a été prononcé conformé-
ment au principe de proportionnalité et il répond à un intérêt public
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prépondérant. L’intérêt essentiellement financier de la recourante ne
saurait en effet venir contrer l’intérêt au respect du droit de l’aménagement
du territoire, et particulièrement en son principe fondamental, d’autant que
la violation est importante et que, comme souligné plus avant, la cons-
truction n’a pas eu lieu de bonne foi. La mesure de déconstruction atteint
en outre de manière raisonnable le but visant à rétablir une situation
conforme au droit, d’autant que cet ordre n’est pas encore définitif, puisque
la recourante bénéficie d’un délai d’une année à partir de l’entrée en force
de la décision attaquée pour démontrer, le cas échéant, que l’installation
est imposée par sa destination et prouver ainsi qu’il existe un besoin réel
et concret à son implantation hors de la zone à bâtir.
7.
Au vu de ce qui précède, le Tribunal retient que l’autorité inférieure a agi
dans le respect du droit fédéral. Il s'ensuit que le recours doit être rejeté et
confirmée la décision attaquée.
8.
8.1 Selon l'art. 63 al. 1 1ère phrase PA, les frais de procédure sont
généralement mis, dans le dispositif, à la charge de la partie qui succombe.
En l’occurrence, la recourante succombe entièrement, de sorte qu’elle doit
prendre à sa charge les frais de procédure qui s'élèvent à Fr. 3000.-,
lesquels seront prélevés sur l'avance de frais du même montant qu'elle a
déjà effectuée.
8.2 Le Tribunal peut allouer d'office ou sur requête à la partie ayant
entièrement ou partiellement gain de cause une indemnité pour les frais
indispensables et relativement élevés qui lui ont été occasionnés (art. 64
al. 1 PA et art. 7 ss du règlement du 21 février 2008 concernant les frais,
dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral [FITAF,
RS 173.320.2]). Les autorités fédérales et, en règle générale, les autres
autorités parties n'ont pas droit aux dépens (art. 7 al. 3 FITAF). Aucune
indemnité de dépens ne sera donc allouée en l'espèce.
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Par ces motifs, le Tribunal administratif fédéral prononce :
1.
Le recours est rejeté. La décision attaquée est confirmée.
2.
Les frais de procédure d'un montant de Fr. 3000.- sont mis à la charge de
la recourante. Cette somme est prélevée sur l'avance de frais déjà versée
du même montant.
3.
Il n’est pas alloué de dépens.
4.
Le présent arrêt est adressé :
– à la recourante (Acte judiciaire)
– à l'autorité inférieure (n° de réf. […] ; Recommandé)
– au Secrétariat général du Département fédéral de l’environnement, des
transports, de l’énergie et de la communication DETEC (Acte judiciaire)
Le président du collège : La greffière :
Jérôme Candrian Déborah D'Aveni
Indication des voies de droit :
La présente décision peut être attaquée devant le Tribunal fédéral,
1000 Lausanne 14, par la voie du recours en matière de droit public, dans
les trente jours qui suivent la notification (art. 82 ss, 90 ss et 100 LTF). Le
mémoire doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. La décision
attaquée et les moyens de preuve doivent être joints au mémoire, pour
autant qu'ils soient en mains du recourant (art. 42 LTF).
Expédition :